內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制的主要內(nèi)容與特點(diǎn)

一建立少數(shù)民族補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制《環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼》頒布后，內(nèi)蒙古高度重視，立即開展了強(qiáng)有力工作。從2011年7月底起，全市73個(gè)旗區(qū)中39個(gè)旗區(qū)完成了任務(wù)落實(shí)和實(shí)施方案，其他旗區(qū)相繼起了實(shí)施計(jì)劃。初步統(tǒng)計(jì),已核實(shí)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制實(shí)施面積5.6億畝,占計(jì)劃面積的55%。有的旗縣,如達(dá)茂旗在中央資金下達(dá)之前,就由地方財(cái)政安排資金,已經(jīng)按季度提前發(fā)放了部分禁牧補(bǔ)助?？傊?目前全自治區(qū)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制已進(jìn)入全面實(shí)施階段,而且體現(xiàn)了幾個(gè)比較顯著的特點(diǎn):一是指導(dǎo)思想明確。根據(jù)草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)的實(shí)際,內(nèi)蒙古自治區(qū)提出了“四保一完善”的總體工作思路,即保生態(tài)、保收入、保供給、保穩(wěn)定,完善監(jiān)督管理制度。為了使補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制更加科學(xué)合理,符合當(dāng)?shù)貙?shí)際,充分調(diào)動(dòng)盟(市)的積極性和創(chuàng)造性,自治區(qū)采取“四到盟(市)”的責(zé)任機(jī)制,即資金、任務(wù)、辦法、責(zé)任到盟(市)。自治區(qū)負(fù)責(zé)制定實(shí)施補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制的基本原則、基本目標(biāo)和基本政策,部署盟(市)任務(wù),提供技術(shù)支持,承擔(dān)監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)、服務(wù)的職責(zé)。二是基礎(chǔ)工作扎實(shí)。為了全面了解草原實(shí)際狀況,自治區(qū)對(duì)全區(qū)草原進(jìn)行了重新普查,掌握了草原的最新數(shù)據(jù),為制定草原生態(tài)保護(hù)政策提供了準(zhǔn)確的基礎(chǔ)信息。同時(shí),自治區(qū)政府還及時(shí)下發(fā)了關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)草原“雙權(quán)一制”的通知,就尚未落實(shí)“雙權(quán)一制”的1.5億畝草原提出具體明確的承包到戶要求,為實(shí)施補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。三是確保牧民利益。首先,按照“標(biāo)準(zhǔn)畝”分配補(bǔ)獎(jiǎng)資金。內(nèi)蒙古自治區(qū)草原類型多樣,載畜能力差別很大,分配資金如只考慮面積因素,對(duì)于草原質(zhì)量好、載畜能力高的地區(qū)就不公平。因此,他們提出并運(yùn)用“標(biāo)準(zhǔn)畝”作為補(bǔ)貼的基本單位?！皹?biāo)準(zhǔn)畝”是指根據(jù)自治區(qū)天然草原的平均載畜能力,測(cè)算出平均飼養(yǎng)1只羊所需要的草地面積,然后將自然畝換算成標(biāo)準(zhǔn)畝,據(jù)此確定不同地區(qū)的補(bǔ)獎(jiǎng)?lì)~度。其次,科學(xué)確定減畜方式。在減畜時(shí)間上,變一次性減畜為分年度減畜,階段性禁牧區(qū)按照4∶3∶3的比例分三年減畜。草畜平衡區(qū)原則上也按照4∶3∶3的比例分三年減畜,但對(duì)于部分減畜損失大的旗縣可按照每年減少20%的方式分五年減畜。在減畜數(shù)量上,變強(qiáng)制性減畜為控制性減畜。具體方法是:階段性禁牧區(qū)留30%轉(zhuǎn)為舍飼,出欄70%;草畜平衡區(qū)超載牲畜留70%轉(zhuǎn)為舍飼,出欄30%。第三,統(tǒng)一相關(guān)政策。將國(guó)家正在實(shí)施的退牧還草工程及自治區(qū)從2010年開始實(shí)施的階段性禁牧工程一并納入補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制范圍,并按照標(biāo)準(zhǔn)畝重新計(jì)算補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),新標(biāo)準(zhǔn)低于原標(biāo)準(zhǔn)的,按原標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行;高于原標(biāo)準(zhǔn)的,按新標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行,以保持政策的連續(xù)性,實(shí)現(xiàn)政策平穩(wěn)過(guò)渡。第四,實(shí)行封頂保底。對(duì)牧民的補(bǔ)助額度,按照各盟(市)上年牧民人均純收入的2倍進(jìn)行封頂,同時(shí),由自治區(qū)統(tǒng)一確定保底標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)采取封頂保底的措施,既可以有效防止壘大戶的現(xiàn)象,又可以最大限度地保證牧民的生產(chǎn)生活不受影響。四是建立牧民管護(hù)制度。每個(gè)嘎查(村)根據(jù)草原面積大小,通過(guò)民主選舉的方式產(chǎn)生1-2名牧民管護(hù)員,配合草原監(jiān)理部門,專門負(fù)責(zé)禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)的監(jiān)管工作。牧民管護(hù)員由旗縣草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理,并對(duì)管護(hù)員每人每年補(bǔ)貼4000元,所需資金由自治區(qū)和盟(市)各承擔(dān)50%。五是開展牧民轉(zhuǎn)移安置試點(diǎn)。對(duì)草原生態(tài)極度惡化,牧民失去生產(chǎn)生活條件的禁牧區(qū),自治區(qū)決定開展牧民轉(zhuǎn)移安置試點(diǎn)。轉(zhuǎn)移牧民堅(jiān)持牧民自愿和搬遷地要能夠保障牧民正常的生產(chǎn)生活的原則,強(qiáng)調(diào)要通過(guò)創(chuàng)造讓牧民滿意的生產(chǎn)、生活、就業(yè)條件,確保移得出、穩(wěn)得住、能致富,生活水平明顯提高,既不搞強(qiáng)行移民,也不搞無(wú)人區(qū),禁牧不禁人,禁牧不禁養(yǎng)。2011年初步考慮轉(zhuǎn)移安置5000人,按照平均每人8萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼,補(bǔ)貼資金主要用于牧民房舍建設(shè)、就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障等,所需資金由自治區(qū)和盟(市)各承擔(dān)50%。六是制定配套文件。包括《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制監(jiān)督管理辦法》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制資金管理辦法》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)禁牧、草畜平衡、監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與方法》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)牧草良種補(bǔ)貼項(xiàng)目實(shí)施方案》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)嘎查(村)級(jí)草原管護(hù)員管理辦法》以及《中共內(nèi)蒙古自治區(qū)紀(jì)委自治區(qū)監(jiān)察廳關(guān)于嚴(yán)明紀(jì)律確保草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金安全發(fā)放的意見》等。此外,自治區(qū)組織專家編制了獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制管理軟件,強(qiáng)化了草場(chǎng)載畜能力測(cè)算、補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制評(píng)估以及項(xiàng)目檔案管理三個(gè)方面的工作。二積極籌措草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制資金,確保資金充足為確保草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制落實(shí)到位,內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政廳充分發(fā)揮職能作用,為補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩捻樌麑?shí)施提供了有力保障。一是加強(qiáng)資金監(jiān)管。會(huì)同有關(guān)部門制定了草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金管理辦法,規(guī)范補(bǔ)獎(jiǎng)資金的使用和管理,并要求各盟(市)財(cái)政部門要設(shè)立補(bǔ)獎(jiǎng)資金專賬,各級(jí)財(cái)政部門要建立組織機(jī)構(gòu),制定管理辦法,加強(qiáng)監(jiān)督管理,按照“對(duì)象明確、補(bǔ)助合理、發(fā)放準(zhǔn)確、符合實(shí)際”的原則,實(shí)行分項(xiàng)核算,做到及時(shí)足額發(fā)放、確保?？顚Ｓ?。二是積極籌措資金,加大“三牧”投入。從2010年開始,自治區(qū)本級(jí)財(cái)政每年預(yù)算安排8.7億元,用于對(duì)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的配套資金,同時(shí)要求各盟(市)不能因?yàn)橹醒牒妥灾螀^(qū)對(duì)“三牧”投入的增加而出現(xiàn)“擠出效應(yīng)”,也要不折不扣落實(shí)盟(市)應(yīng)承擔(dān)和安排的“三牧”投入,特別是要整合現(xiàn)有涉牧資金,統(tǒng)籌資金安排,最大限度地為落實(shí)好草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制政策做好配套。各級(jí)財(cái)政也要安排好所需工作經(jīng)費(fèi),以保障補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制的順利實(shí)施。三是加快資金發(fā)放進(jìn)度,提高資金使用效益。為了使農(nóng)牧民早日受益,自治區(qū)財(cái)政廳采取預(yù)撥的形式,一方面審核各盟(市)方案,一方面預(yù)撥部分資金。截至7月底,自治區(qū)財(cái)政已預(yù)撥了60%的補(bǔ)獎(jiǎng)資金,剩余40%的資金,按照“成熟一個(gè)、審核一個(gè)、撥付一個(gè)”的原則及時(shí)兌現(xiàn)。補(bǔ)獎(jiǎng)資金的發(fā)放實(shí)行村級(jí)公示制,接受群眾監(jiān)督。補(bǔ)助資金全部采用“一卡通”發(fā)放,由旗(縣)財(cái)政部門通過(guò)銀行卡,直接將補(bǔ)助資金發(fā)到牧戶手中。四是建立績(jī)效考核和獎(jiǎng)勵(lì)制度。自治區(qū)按照各地草原生態(tài)保護(hù)效果、地方財(cái)政投入、工作進(jìn)展情況等因素進(jìn)行績(jī)效考核,每年安排獎(jiǎng)勵(lì)資金,對(duì)工作突出、成效顯著的盟(市)給予資金獎(jiǎng)勵(lì)。三建立激勵(lì)保障機(jī)制,確保少數(shù)民族在“三牧”地區(qū)發(fā)揮財(cái)政主導(dǎo)作用盡管內(nèi)蒙古自治區(qū)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制正在順利實(shí)施,但各地進(jìn)展并不平衡,全自治區(qū)還有一半左右的旗(縣),由于基礎(chǔ)工作不同,獎(jiǎng)補(bǔ)政策落實(shí)較慢。另外,牧民的就業(yè)問(wèn)題也比較突出。留在草原的牧民生產(chǎn)門路越來(lái)越窄;轉(zhuǎn)移出來(lái)的牧民缺乏技能,語(yǔ)言不通,就業(yè)困難。此外,禁牧減畜與促進(jìn)牧民增產(chǎn)增收也存在矛盾。因此,落實(shí)好草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制還有很多工作要做。為此,建議:一是加快政策落實(shí)。自治區(qū)要抓緊審核各盟(市)實(shí)施方案,盡快將全部資金撥付到位,并督促各地加快落實(shí)各項(xiàng)政策。要抓緊制定草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金管理辦法或?qū)嵤┘?xì)則,規(guī)范補(bǔ)獎(jiǎng)資金的使用管理。另外,要強(qiáng)化監(jiān)督檢查,嚴(yán)格績(jī)效考評(píng)和獎(jiǎng)懲。補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制的一個(gè)重要特點(diǎn)就是實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)制度。各地要參照國(guó)家的相關(guān)規(guī)定,結(jié)合實(shí)際,細(xì)化獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn),制定補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制獎(jiǎng)懲辦法,對(duì)成績(jī)突出的盟(市)和旗(縣)給予獎(jiǎng)勵(lì)。與此同時(shí),還要建立責(zé)任追究制度,紀(jì)檢監(jiān)察部門要實(shí)行全程跟蹤督查。對(duì)于在禁牧區(qū)放牧、草畜平衡區(qū)超載,對(duì)農(nóng)牧民獎(jiǎng)補(bǔ)資金落實(shí)不到位的,要層層追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,要把落實(shí)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制作為對(duì)地方政績(jī)考核的重要指標(biāo)。二是加強(qiáng)資金整合,逐年增加投入。補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,與農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活息息相關(guān),涉及千家萬(wàn)戶。因此,要以實(shí)施補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制為龍頭,整合涉及“三牧”工作的各類資金和項(xiàng)目,如京津風(fēng)沙源治理、退牧還草、生態(tài)移民、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、游牧民定居、農(nóng)村牧區(qū)危房改造、扶貧、教育、新農(nóng)合等,形成保生態(tài)、惠民生、促和諧的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。中央和地方現(xiàn)有的草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)資金要逐年增加投入,為農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活創(chuàng)造有利條件。三是加快牧業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。牧區(qū)禁牧后的產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題,關(guān)系牧民收入能不能持續(xù)增長(zhǎng)。禁牧不是不發(fā)展牧業(yè)生產(chǎn),而是要從根本上改變傳統(tǒng)牧業(yè)生產(chǎn)方式。因此,要著力加強(qiáng)牧區(qū)飼草料基地、水利工程、標(biāo)準(zhǔn)化棚圈、青貯窖、儲(chǔ)草棚等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),發(fā)展規(guī)?；B(yǎng)殖,特別是對(duì)搬遷進(jìn)入產(chǎn)業(yè)化園區(qū)的,要積極利用各項(xiàng)國(guó)家優(yōu)惠政策,捆綁各類項(xiàng)目,用于發(fā)展現(xiàn)代舍飼畜牧業(yè)。要推廣一些牧業(yè)合作社的成功經(jīng)驗(yàn),采取“企業(yè)+基地+牧戶”的經(jīng)營(yíng)模式,不斷提高舍飼圈養(yǎng)的規(guī)模、質(zhì)量、效益和牧民收入水平。四是積極穩(wěn)妥地推進(jìn)轉(zhuǎn)移安置。要根據(jù)牧民的意愿進(jìn)行搬遷轉(zhuǎn)移,不能采取行政命令的方式。對(duì)自愿轉(zhuǎn)移出來(lái)的牧民,有意進(jìn)企業(yè)的,要加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn);有意從事牧業(yè)生產(chǎn)的,安排他們進(jìn)入畜牧產(chǎn)業(yè)化園區(qū)發(fā)展舍飼養(yǎng)畜;有意進(jìn)城鎮(zhèn)定居的,應(yīng)積極安排城鎮(zhèn)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、公租房、棚戶區(qū)改造等保障性住房項(xiàng)目,當(dāng)?shù)匾M可能給予牧民住房補(bǔ)貼。同時(shí),積極推動(dòng)將進(jìn)城牧民納入城鎮(zhèn)教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障體系,讓進(jìn)城牧民住有所居、學(xué)有所教、老有所養(yǎng)、消除他們的后顧之憂。五是強(qiáng)化草原執(zhí)法管理。要充分發(fā)揮草原監(jiān)理、禁牧管護(hù)隊(duì)伍的作用,建立健全縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)管護(hù)聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò),地方財(cái)政要安排一定的管護(hù)補(bǔ)助。禁牧期內(nèi)要嚴(yán)禁草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn),嚴(yán)厲制止破壞草原生態(tài)的行為。特別是要