我國水資源配置的研究與進展

目前，世界上大約有12億人無法獲得安全的飲用水，每年2萬人會死于相關(guān)于水的疾病。近年來我國政府與學術(shù)界對水資源配置給予了高度重視,“21世紀中國可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究”報告提出要實現(xiàn)“從不重視生態(tài)環(huán)境用水轉(zhuǎn)變?yōu)楸ＷC生態(tài)環(huán)境用水的水資源配置戰(zhàn)略”等八個轉(zhuǎn)變。水利部部長汪恕誠2001年提出優(yōu)化水資源配置有四種手段,即“工程措施、行政手段、經(jīng)濟手段、科技手段”。當前,水資源配置已經(jīng)被提到很高的理論層面,認為“水資源合理配置是南水北調(diào)工程總體規(guī)劃的理論基礎(chǔ)”,是一個“長期的、動態(tài)的過程”,將隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而不斷滾動作業(yè),“始終保持其前瞻性和適應(yīng)性”。我國西北地區(qū)水資源配置和東北地區(qū)黑河流域的水資源配置,是一個良好的開端,是水資源配置在地區(qū)層面和流域?qū)用娴囊粋€試點。由于社會經(jīng)濟地位和未來跨流域調(diào)水工程的分布,我國水資源配置的主戰(zhàn)場將在長江、黃河、淮海與海河流域。由于水資源的分布特點,長江流域“在我國水資源優(yōu)化配置和合理使用中占有極其重要的戰(zhàn)略地位”。可以認為,這四大流域的水資源配置與水資源綜合管理成功與否,將在很大程度上決定中華民族水資源可持續(xù)利用、乃至未來社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的走向。對水資源配置的理解,人們通常會認為是一種空問上的分配或者安置(allocation),如:(1)流域內(nèi)部(上、下游與干、支流等);(2)流域之間(跨流域調(diào)水);(3)地表、地下的配置等。后來又擴展到時間上的配置(洪季與枯季),以及不同行業(yè)用水的配置。特別應(yīng)該注意的是:近年來我國政府與學術(shù)界對水資源配置的認識又擴展到水質(zhì)配置和生態(tài)用水配置。因此,在體現(xiàn)用戶參與原則的基礎(chǔ)上,目前我國的水資源配置實際上與國際學術(shù)界提倡的“水資源綜合管理(IWRM)”的內(nèi)涵是一致的。流域?qū)用娴乃Y源綜合管理是國家水資源配置的基礎(chǔ)。2000年歐共體的“水框架指引(WaterFrameworkDirective)”的一個顯著特征就是流域?qū)用娴乃Y源綜合管理。國內(nèi)先前習慣把IWRM翻譯成“水資源統(tǒng)一管理”,如果深刻理解IWRM的內(nèi)涵,就會發(fā)現(xiàn)“水資源統(tǒng)一管理”還不能充分表達IWRM中的用戶參與原則。1以水資源綜合管理強化流域水生態(tài)管理長江流域的水資源規(guī)劃可以追溯到20世紀70年代,當時主要體現(xiàn)在工程規(guī)劃上,如流域梯級水電工程、南水北調(diào)前期論證研究及其它各類水庫蓄水、輸水工程等。改革開放極大地推動了我國社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展,水資源的規(guī)劃有了更多的社會需求,特別是由于三峽水庫這類大型水利建設(shè)的需要,我國80年代起開始重視研究大型水利工程對水資源與生態(tài)環(huán)境的影響。20世紀70年代末以來,伴隨著社會經(jīng)濟的高速發(fā)展,長江水資源的開發(fā)利用日趨強烈,枯季長江大通流量開始出現(xiàn)陣發(fā)性、大幅度的下降,長江口鹽水入侵的頻率和強度顯著提高。在遞交給中國科學技術(shù)協(xié)會的報告中,陳西慶等(1999年)提出要“研究與控制枯季長江入海流量”,并建議制定《長江法》,。鑒于黃、淮、海流域水資源短缺與水污染并存的局面,2000年初,提出南水北調(diào)“如不以節(jié)水與治理污染為本,多調(diào)入清水即意味著多排出污水,進一步惡化區(qū)域環(huán)境”,強調(diào)流域?qū)用娴乃Y源管理,“本流域體系的綜合管理才是水資源可持續(xù)利用的主要途徑”,明確南水北調(diào)的長遠與根本目標是“在解決黃、淮、海流域水資源短缺燃眉之急的同時,幫助這些區(qū)域改善與恢復(fù)地表、地下及沿海的水環(huán)境及其相關(guān)的生態(tài)環(huán)境”。在2001年“東方科技論壇”上,作者論述了長江枯季入海流量變化的機制與趨勢,提出長江大通—河口之間枯季的抽引水量十分巨大,“如不進行有效控制與管理,將對入海流量造成陣發(fā)性、大幅度的沖擊”,“需要從政策和法律上控制枯季沿江兩岸的取水量”。20世紀80年代以前,水資源管理的模式基本上是“供給驅(qū)動型(supply-driven)”,80年代以后,考慮到這種水資源管理方法的弊病,開始提倡“需求驅(qū)動(demand-driven)”的水資源綜合管理方法,把各行業(yè)和離散的政策整合到國民經(jīng)濟框架之中。后來這一理念發(fā)展成為“水資源綜合管理”的方法。在2002年約翰內(nèi)斯堡的可持續(xù)發(fā)展世界首腦會(WSSD)上,提出聯(lián)合國水與衛(wèi)生行動框架,其中“水資源綜合管理”是一項重要內(nèi)容。由于多種原因,不同學者對水資源綜合管理的理解有所側(cè)重。Hofwegen等認為,IWRM是以人類社會對水的全部需求為中心,從多學科的角度利用定性、定量和生態(tài)學的觀點來管理地表水和地下水。顯然,水資源綜合管理是一個多學科、跨學科的復(fù)雜科學,涉及到三個學科領(lǐng)域:(1)地貌、水文、氣候、地質(zhì)、生態(tài)等多個自然科學的分支;(2)工程、建筑、材料等工程技術(shù)領(lǐng)域;(3)經(jīng)濟、社會、規(guī)劃、管理、立法等多個人文科學分支領(lǐng)域。近幾年我國學術(shù)界越來越給予關(guān)注的生態(tài)用水的理念就是基于水資源綜合管理。但IWRM并不是完美無缺的,它還處在不斷發(fā)展過程之中,如IWRM還只是把生態(tài)系統(tǒng)僅僅作為一個水的用戶,沒有把生態(tài)系統(tǒng)作為水資源和其它商品和服務(wù)的提供者。另外,過去沒有把沿海地區(qū)納入IWRM的框架之中。而沿海與三角洲地區(qū)的社會與經(jīng)濟在許多海洋國家占有十分重要的地位。我國長江三角洲、黃河三角洲、珠江三角洲等地區(qū)的水資源可持續(xù)利用與流域水資源綜合管理有密切的依賴關(guān)系。20世紀70年代以來黃河頻繁的斷流對黃河三角洲產(chǎn)生了極大的負面影響,70年代末以來長江枯季入海流量出現(xiàn)“陣發(fā)性、大幅度”的下降,導(dǎo)致河口鹽水入侵的加強,這些都說明流域水資源綜合管理對河口三角洲水資源有巨大影響。所以,在2002年聯(lián)合國水與衛(wèi)生行動框架中,提出“沿海地區(qū)與流域的綜合管理”。2流域管理體制組織根據(jù)2002年10月開始施行的新《水法》,國務(wù)院水行政主管部門負責全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。所以,在國家的層面上,水利部代表國務(wù)院水行政部門的權(quán)利和職責是清晰的。但《水法》第十二條又規(guī)定了“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”。在實際管理的層面上如何操作,如何結(jié)合?這仍是需要探討和解決的關(guān)鍵問題。國內(nèi)許多學者提出目前行政區(qū)域和政治體制給水資源管理造成的不利影響。如紀逗指出“政府的資源管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)沒有分離,形成很強的地方行政區(qū)域水資源管理權(quán)力,導(dǎo)致各自為政,具有濃厚的地方保護主義傾向。使流域管理機構(gòu)在水資源管理、開發(fā)利用上受到事實上的架空,流域機構(gòu)始終沒有承擔流域綜合管理的職能”。這些問題的解決還有待于不同層面上的行政與政治體制改革。長江水利委員會是代表水利部具體擔負流域管理職責的流域組織(RBOs),它的定位對其在流域管理中扮演的角色是十分重要的。長江水利委員會應(yīng)該建設(shè)到何種狀態(tài)呢?流域組織已經(jīng)具有很長的歷史,早在19世紀初,歐洲就成立了多瑙河流域委員會和萊茵河流域委員會。流域組織的一個基本特征就是它的權(quán)限邊界與水文地貌邊界相同。我國的流域委員會當然也是流域組織中的一種形式。George等根據(jù)流域組織的四個基本特性,把全球流域組織分成以下三類:(1)水資源協(xié)調(diào)委員會,主要起協(xié)調(diào)等作用,不具有實際的管理和控制功能;(2)流域委員會,具有實體結(jié)構(gòu),負責流域的數(shù)據(jù)系統(tǒng),水文預(yù)報,提出流域環(huán)境保護措施、研究政策和戰(zhàn)略,引導(dǎo)水資源規(guī)劃與管理、水生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)和管理等;(3)流域局(Authority),這一類型的機構(gòu)最大,最有權(quán)威性,與其它形式的流域組織相比也最為復(fù)雜,通常相當于國家或省(直轄市)級的政府機構(gòu)。具有多學科特點,擔負流域規(guī)劃與管理的全部功能。它的存在和權(quán)威具有法律的依據(jù),責任是監(jiān)測、規(guī)劃、配置、管理、監(jiān)督、調(diào)控以及實施有關(guān)水的決策。并且還負責實施其它補充法規(guī)里出現(xiàn)的有關(guān)水、土地、污染控制、環(huán)境保護等的政策和規(guī)定。分析對比上述三種流域組織形式,斯里蘭卡的水資源委員會屬于第一種流域組織;澳大利亞Murray-Darling流域委員會、湄公河國際委員會、美國—加拿大國際聯(lián)合委員會屬于第二種流域組織;美國田納西河流域局,西班牙河道聯(lián)邦(HydrographicConfederations)屬于第三種流域組織。很顯然,長江水利委員會應(yīng)該建設(shè)成第三種類型,即流域局?？偟脕碚f,目前長江水利委員會在流域管制中的權(quán)威不夠,其狀態(tài)是介于第二種與第三種流域組織類型之間,屬于一種過渡與轉(zhuǎn)型中的狀態(tài),這類似我國的經(jīng)濟,正處在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型之中。我國水資源綜合管理的關(guān)鍵是尋找流域水利委員會與省(直轄市)之間通過什么形式、機制、程序來破解《水法》第十二條提出的這道難題。在有些原則性的問題上,目前已經(jīng)有了明確的規(guī)定,如新《水法》第十五條:區(qū)域規(guī)劃應(yīng)當服從流域規(guī)劃,專業(yè)規(guī)劃應(yīng)當服從綜合規(guī)劃;第四十五條:調(diào)蓄徑流和分配水量,應(yīng)當依據(jù)流域規(guī)劃和水資源中長期需求規(guī)劃,以流域為單元制定水量分配方案。流域水利委員會作為水利部的派出機構(gòu),“對競爭用水領(lǐng)域的水資源配置不是直接配置到用水行業(yè),而是配置到省市區(qū)”。但是,水量配置只是水資源配置的一個方面,有待探索和解決的水資源配置問題仍然很多。未來“流域管理與行政區(qū)域管理”的主要障礙還是解決管理效率和利益分配問題。未來《長江法》的一個主要目標就應(yīng)該要進一步細化流域與區(qū)域水資源綜合管理相結(jié)合的體制。作為破解上述難題的第一步,流域委員會和地方水務(wù)機構(gòu)首先要在內(nèi)部開展機構(gòu)改革或整合,使它適應(yīng)未來流域水資源綜合管理的要求。無論是西方發(fā)達國家,還是中國這樣的發(fā)展中國家,水資源管理已經(jīng)有一段歷史,以前偏重“水資源的規(guī)劃”,現(xiàn)在認識到“水資源綜合管理”才是解決當前水資源問題的整體解決方案。有些學者認為目前這兩種管理途徑都不能把最終結(jié)果傳遞到應(yīng)用層面,關(guān)鍵是機構(gòu)框架的缺失,不能在各級政府層面上協(xié)調(diào)水資源管理和規(guī)劃的責任和活動。這種缺失在我國更多地表現(xiàn)為機構(gòu)繁雜,多龍治水,職責不明,效率缺失。如果這一步還沒有走好,也就談不上“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”的問題。如何設(shè)計有利于長江水資源綜合管理的行政體制,需要加強研究。例如,目前太湖流域作為長江流域的子流域,直屬水利部領(lǐng)導(dǎo),這對未來開展長江流域水資源綜合管理和實施長江口綜合整治是不利的。流域管理機構(gòu)管轄的區(qū)域是否符合流域系統(tǒng)完整性的原則,是流域水資源綜合管理的基礎(chǔ)。太湖流域是長江流域最下游的子流域;隨著長江流域(包括太湖流域)社會經(jīng)濟的發(fā)展,太湖流域和長江干流的水資源和水環(huán)境之間的相互作用在不斷加強。所以,未來水資源綜合管理中,必須把長江干流與太湖流域作為一個不可分割的整體。在長江水利委員會內(nèi)部,有關(guān)政府機構(gòu)在流域水資源綜合管理中的職責分工和協(xié)調(diào)機制需要進一步研究與理順,如水利部長江水利委員會內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)設(shè)置、部門間的分工與合作機制,水利部與國家環(huán)?？偩钟嘘P(guān)部門的分工和協(xié)調(diào)等。目前長江水利委員會內(nèi)部體制改革正在逐步開展。政府部門、事業(yè)單位、非營利公益性研究機構(gòu)、企業(yè)單位的職責劃分和改革發(fā)展將有力推動長江流域水資源綜合管理的步伐。地方水務(wù)機構(gòu)的建設(shè),上海市首先邁出了第一步,成立了統(tǒng)一負責水務(wù)管理的水務(wù)局(WaterAuthority),這一工作目前其它省市都在進行。但成立水務(wù)局不僅僅是改換名稱,更重要的是建設(shè)權(quán)威與高效的管理機構(gòu)。以流域為單元的水資源配置原則,必須在各級政府的管理機構(gòu)中廣泛宣傳,使它成為各級政府決策中的自覺行動。無論是跨國界流域,還是一個國家內(nèi)部的流域,都有兩種邊界制約水資源綜合管理,即水文地貌邊界與國界或政區(qū)邊界。當今水資源綜合管理的一個基本準則就是水文地貌系統(tǒng)優(yōu)先的原則,即優(yōu)先考慮流域水文、環(huán)境、生態(tài)特征,從流域系統(tǒng)出發(fā),制定水資源綜合利用規(guī)劃,首先使水資源可持續(xù)利用在流域整體上達到優(yōu)化狀態(tài)。在這一基礎(chǔ)上,再把國家或行政區(qū)的邊界疊置到流域系統(tǒng)中,通過談判、協(xié)商確定共同的準則、措施和目標,使得各方都能取得自己的權(quán)益,更重要的是各方都能通過合作充分利用獨立發(fā)展的機遇。2003年11月我國北方8個省、自治區(qū)、直轄市聯(lián)合發(fā)表的《海河流域水協(xié)作宣言》,就體現(xiàn)了上述基本思想。2002年可持續(xù)發(fā)展世界首腦會上,提出在國家層面上制定與實施用水管理的行動計劃,促進和加強權(quán)利下放的(decentralized)、用戶參與的用水管理政策和戰(zhàn)略。理論上,用戶參與政府決策是民主的基礎(chǔ)。在“民眾參與的階梯”一文中,根據(jù)民眾參與決策的力度,Arnstein分成下列8個臺階,其參與程度逐步加強:第1、2類屬于沒有參與,民眾處于被操縱狀態(tài);第3、4、5類屬于象征性的采用,即告知、咨詢和安撫。第6、7、8類程度不同地體現(xiàn)了市民的權(quán)力,即合作伙伴、代表權(quán)、完全由市民控制。目前我國要推進用戶參與的水資源綜合管理,首先要通過媒體大力宣傳流域水資源綜合管理,使公眾知曉,而第一步首先要使有關(guān)政府機構(gòu)、政府官員知曉流域水資源綜合管理的重要意義和法律地位。根據(jù)澳大利亞的實踐經(jīng)驗,如何平衡多數(shù)與少數(shù)的利益,這是評價用戶參與過程的核心問題。澳大利亞水用戶的參與程度,目前仍處于被告知或咨詢的狀態(tài),即第3和第4臺階。在中國目前具體國情條件下,我們的用戶參與應(yīng)該如何開展?這問題需要研究,還有很長的路要走。3開展流域水資源綜合管理的必要性當今全球范圍的水危機中,由管理導(dǎo)致的成分要大于由水資源稀缺導(dǎo)致的成分。我國未來“水資源管理度提高對水的利用率作用巨大”。黃河流域一方面是水資源極度短缺,另一方面是農(nóng)業(yè)布局和農(nóng)作物結(jié)構(gòu)不合理,用水效率低下。長江流域也是如此,如2003年湖南大旱,糧食減產(chǎn)178萬t,各類經(jīng)濟損失58億元,其中農(nóng)業(yè)損失33億元。除了氣候因素外,主要歸結(jié)于工程調(diào)控