養(yǎng)老保險轉移傳遞的成本困境與激勵困境

中國地區(qū)、行業(yè)和城市發(fā)展不平衡，導致職業(yè)轉型和多樣化的人口流動頻繁減少，給社會保障轉移帶來了更高的要求。為推動養(yǎng)老保險轉移接續(xù),各地紛紛出臺相關政策,但效果并不理想,養(yǎng)老保險陷入轉移接續(xù)困境。通過建立“新統賬結合”模式,可徹底破解養(yǎng)老保險轉移接續(xù)困境,對養(yǎng)老保險頂層設計具有一定參考價值。一、政府養(yǎng)老保險轉移接續(xù)面臨的困境我國養(yǎng)老保險轉移接續(xù)基本上形成了較完整的政策體系,但并不能解決養(yǎng)老保險轉移接續(xù)問題,即使各項政策能得到有效執(zhí)行,養(yǎng)老保險轉移接續(xù)還面臨成本困境和激勵困境。(一)轉移接續(xù)的基本原則,需要在各單位間系統間共享。在中國,無論是養(yǎng)老保險參保人,還是經辦服務機構,養(yǎng)老保險轉移接續(xù)都是有成本的。養(yǎng)老保險參保人的轉移接續(xù)成本包括了解相關政策的信息獲取費用、辦理轉移接續(xù)的直接費用、交通費用、辦理轉移接續(xù)手續(xù)等待時間的機會成本等;養(yǎng)老保險經辦機構的轉移接續(xù)成本包括確定相關政策的成本、相關人員業(yè)務培訓成本、轉移接續(xù)手續(xù)的辦理成本、制度爭議的調節(jié)成本、不同地區(qū)經辦機構的溝通成本等。養(yǎng)老保險轉移接續(xù)成本與轉移接續(xù)方案的復雜程度、政策的明確程度、業(yè)務數量等密切相關,轉移接續(xù)方案越復雜、政策越模糊、業(yè)務數量越多,轉移接續(xù)成本就越高。從轉移接續(xù)具體操作的角度看,我國養(yǎng)老保障每類制度在不同的統籌層次上都可看做是一個不同的制度。如,媒體報道中國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基本上實現了省級統籌,但實際上絕大部分還處于縣、市級統籌,統籌單位數以百計,在每個統籌單位,具體的繳費率、繳費基數、資金收支不盡相同。從這個角度上看,一“類”城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度可能就是數百“個”統籌單位的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度在不同的統籌單位之間都需要一個轉移接續(xù)方案。所以必須要設計同一制度在不同地區(qū)間轉移接續(xù)方案、同一地區(qū)內不同制度的轉移接續(xù)方案、不同制度在不同地區(qū)的轉移接續(xù)方案等。確定方案后,具體的經辦業(yè)務也極其復雜,工作量很大。我國每年有2億多農民工在城鄉(xiāng)和不同城市間流動遷移,頻繁變化工作崗位;還有大量的城鎮(zhèn)就業(yè)人員在不同城市和不同單位之間變換工作崗位,每天都會產生海量的養(yǎng)老保險轉移接續(xù)業(yè)務。尤其是目前信息在各統籌地區(qū)和各制度間不能共享,轉移接續(xù)又需不同地區(qū)和制度間進行頻繁有效的溝通,既要轉關系,又要轉基金。當前,全國社會保險經辦機構工作人員16萬人左右,在目前條件下很難達到1:10000甚至更高的服務比,遠遠低于國際平均水平。如要實現2億多農民工、數以千萬計的城鎮(zhèn)遷移流動勞動力和不同部門之間的轉換勞動力的養(yǎng)老保障權益順暢地轉移接續(xù),需要增加的業(yè)務量和經辦服務成本將更加龐大。(二)轉移接續(xù)中,各方利益受損養(yǎng)老保險權益在轉移接續(xù)時的理想狀態(tài)是不增不減,這樣就不會有人為了逐養(yǎng)老保險之利而轉換工作崗位,也不會因養(yǎng)老保險權益損失而影響流動。但我國社會統籌養(yǎng)老金的轉移接續(xù)非常復雜,很難實現養(yǎng)老保險權益轉移接續(xù)的不增不減,會出現不同地區(qū)政府間和參保人不同轉換方案間的利益增減。養(yǎng)老保險轉移接續(xù)至少需要轉入和轉出兩個地方政府的配合,而這兩方會有一方因為利益受損而缺少積極性,也就是轉移接續(xù)相關方的激勵不相容。現在統籌賬戶可以轉12%,就是想在不同地區(qū)找到某種平衡。但這種平衡很難精確找到,轉移接續(xù)過程中一方利益受損的情況還無法從根本上避免,這會引發(fā)養(yǎng)老保障轉出方和接續(xù)方激烈的博弈,影響轉移接續(xù)的實施。另外,由于統籌地區(qū)經濟社會發(fā)展不均衡,同一制度在各統籌地區(qū)的差異很大,政府對不同制度的補貼力度也存在差異,這會導致勞動力從發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)、從機關事業(yè)單位向企業(yè)等的養(yǎng)老保險轉換積極性不足。二、養(yǎng)老保險權益在制度碎片之間的分散和重組,成為“分灶餐”我國國家層面的各類養(yǎng)老保險制度都有社會統籌部分。由于各統籌單位經濟社會發(fā)展狀況不同、主要領導人政策偏好不同等,導致各制度片段在繳費率、資金來源、待遇計發(fā)方式、最低繳費年限、與個人賬戶的關聯性、特殊群體補償方式等方面千差萬別,進而形成了無數的制度碎片,導致養(yǎng)老保險權益在各制度碎片之間轉移接續(xù)時出現極多甚至是不可計數的復雜情況,必然會產生極高的政策制定成本和執(zhí)行成本。同時,“分灶吃飯”的財政政策更使轉移接續(xù)的經辦機構缺少積極性。我國養(yǎng)老保障制度在各統籌地區(qū)是復雜的“分灶吃飯”制度,各統籌地區(qū)的地方政府負責本統籌地區(qū)內各類養(yǎng)老保障的收入和支出管理,中央政府根據具體情況和統籌地區(qū)經濟發(fā)展狀況給予一定補貼。由于養(yǎng)老保險社會統籌部分收入和支出的非精算關聯性及時間的非同步性等原因,在養(yǎng)老保險轉移接續(xù)過程中,社會統籌部分的轉移會對各統籌地區(qū)養(yǎng)老保障財務狀況產生重要影響,必然有一方政府受益,另一方政府受損。養(yǎng)老保險轉移接續(xù)至少由兩個地方政府參與,利益受損的一方肯定缺少辦理轉移接續(xù)業(yè)務的積極性,必然會影響轉移接續(xù)業(yè)務的實施,從而導致轉移接續(xù)的激勵困境。三、創(chuàng)新養(yǎng)老保障制度的思路養(yǎng)老保障轉移接續(xù)困境主要是由于社會統籌部分的過度碎片化和“分灶吃飯”的財政制度導致的,其根源是現有制度不合理。解決養(yǎng)老保障轉移接續(xù)困境,必須從創(chuàng)新現有制度入手。對此,可嘗試建立“新統賬結合”的養(yǎng)老保障制度。(一)實行普惠制、全國統籌的繳費制和繳費機制,確保城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的均衡發(fā)展“新統賬結合”模式中的“統”是將城鎮(zhèn)職工與靈活就業(yè)人員統籌養(yǎng)老金、城鎮(zhèn)居民基礎養(yǎng)老金和新農保基礎養(yǎng)老金整合為“保吃飯、非繳費、普惠制、全國統籌”的一元化國民基礎養(yǎng)老金。其中,“保吃飯”指國民基礎養(yǎng)老金只保障老年人最低的食品需求?！胺抢U費”指國民基礎養(yǎng)老金的資金籌集應全部由中央財政負擔?！捌栈葜啤敝杆泄穸脊降叵硎艿酵人降膰窕A養(yǎng)老金?！叭珖y籌”指國民基礎養(yǎng)老金采取現收先付的方式,在全國層次上大收大支?！靶陆y賬結合”模式中的個人賬戶具有完全的私人產權,并根據不同人群確定不同的繳費率和繳費來源。新農保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險個人賬戶可按照現有模式運行。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶8%的繳費率可以保持不變,企業(yè)繳費率下降到12%并全部納入個人賬戶;靈活就業(yè)人員20%的繳費率不變,全部計入個人賬戶。公務員和機關事業(yè)單位也全部建立個人賬戶,個人繳費率為8%,各級政府或相應事業(yè)單位為本單位公務員或職工的個人賬戶繳納員工工資的12%。對于城鄉(xiāng)特困居民,可以對其個人賬戶的繳費進行一定的減免和補償。個人賬戶由省級以上部門管理,進行市場化投資,如,借鑒新加坡公積金模式確定一個名義利率,以吸引繳費。(二)新統賬結合模式下的轉移接續(xù)“新統賬結合”模式的社會統籌部分是全國統一的普惠制養(yǎng)老金,公民60歲以后無論到哪個地區(qū)從事什么職業(yè),都可以無條件享有,全國保障水平相同,也就不需要攜帶。個人賬戶雖然繳費率、繳費方式和繳費來源有很大差別,但進入個人賬戶后的資金就變成沒有差別的個人財產,可以像個人存折一樣方便地轉移接續(xù),操作簡便,成本微乎其微。所以,這種“新統賬結合”模式能從根本上解決養(yǎng)老保險的轉移接續(xù)的成本困境?！靶陆y賬結合”模式中的社會統籌養(yǎng)老金全部由中央政府籌集資金,無論在哪些地區(qū)間轉移接續(xù),都不會發(fā)生各地區(qū)養(yǎng)老保險權益方面的再分配;而個人賬戶養(yǎng)老金屬于個人產權,和銀行存款一樣,轉移接續(xù)也不會導致權益的增減,能夠有效解決養(yǎng)老保險轉移接續(xù)的激勵困境。此外,“新統賬結合”模式不需要挪用個人賬戶資金,個人賬戶空賬的問題也能得到解決。四、新制度與結合的關鍵是公共基本養(yǎng)老金的收支關系“新統賬結合”模式的最大特點是國民基礎養(yǎng)老金全部由中央政府負責,而保持國民基礎養(yǎng)老金的收支平衡就成為“新統賬結合”模式的關鍵。(一)指數調整期假設從2015年實施“新統賬結合”模式,全體60歲以上的國民都享受國民基礎養(yǎng)老金,從每月100元起步,可按照補償增長期和指數調整期兩個階段進行調整。補償增長期(2015~2024年),按10%的年增長率調整,利用10年時間逐步實現國民基礎養(yǎng)老金“保吃飯”的基本要求。指數調整期(2021~2030年)按CPI進行調整,假設每年按照3%的增長率進行常態(tài)化的調整。中央政府需支付的國民基礎養(yǎng)老金在2015年為2603.57億元,到2050年將增長為27987.15億元(見表1)。(二)碳排放的收入收入一:國有及國有控股工業(yè)企業(yè)利潤。2007~2011年國有及國有控股工業(yè)企業(yè)年平均利潤達10415億元,為GDP的2.8%,假設這一比例在未來保持穩(wěn)定?？蓪屑皣锌毓善髽I(yè)利潤按照60歲以上人口比重劃入國民基礎養(yǎng)老金賬戶,用于支付國民基礎養(yǎng)老金。收入二:拍賣公共資源獲得經濟租金。根據發(fā)達國家經驗,假設拍賣公共資源獲得的租金每年1000千億用于支付國民基礎養(yǎng)老金。收入三:碳稅。據估算,按較低標準對碳排放征收碳稅可帶來相當于GDP的2~3%的稅收。假設我國碳稅的收入在2015~2020年平均為GDP的1%,在2021~2030年平均為GDP的2%,在2031~2050年達到GDP的3%的水平。假設將碳稅收入的40%用于支付國民基礎養(yǎng)老金。收入四:房產稅。經合組織國家和發(fā)展中國家征收房產稅的平均值分別約為GDP的2.1%和0.6%。假設我國的房產稅在2015~2020年平均為GDP的0.3%,在2021~2050年達到GDP的0.6%的水平。將其中40%用于支付國民基礎養(yǎng)老金。收入五:個人所得稅增量。2001~2010年我國個人所得稅增量平均為418.8億元。假設2015~2020年平均每年新增500億元,2021~2030年平均每年新增600億元,2031~2040年平均每年新增700億元,2041~2050年平均每年新增800億。將個人所得稅增量中的50%用于籌集國民基礎養(yǎng)老金。根據以上基本假設,可預測2015~2050年間中央政府能籌集到的用于支付國民基礎養(yǎng)老金的財政收入(見表2),2015年為6497.77億元,到2050年可達58243.39億元。這筆收入非常可觀。對比表1和表2可看出,2015~2050年間,中央財政需支付的國民基礎養(yǎng)老金占中央政府能夠籌集的用于支付國民基礎養(yǎng)老金的收入的40%~48%,收入超過支出,完全能夠承受。五、能和現有模式兼容和對接,符合我國《社會保險法》的原則“新統賬結合”本質上還是統賬結合,能和現有模式很好兼容和對接,也符合我國《社會保險法》確定的統賬結合原則,各方容易接受,也能承受。(一)對機關事業(yè)單位參保者的補貼對于剛剛完成整合的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障制度,向“新統賬結合”模式轉換不存在任何問題。對城鎮(zhèn)職工可采取“老人老辦法,新人新辦法,中人系數法”的方式實現現有統賬結合模式向“新統賬結合”模式的過渡?！袄先死限k法”就是“新統賬結合”模式實施時,已經退休的人員養(yǎng)老保障按照原來模式運行?！靶氯诵罗k法”就是“新統賬結合”模式實施后參加工作的人員,養(yǎng)老保障完全按照“新統賬結合”模式運行。對“新統賬結合”模式實施前參加工作、“新統賬結合”模式實施后退休的“中人”采取系數法。“中人系數法”又分為兩種情況:第一種情況是城鎮(zhèn)企業(yè)職工和靈活就業(yè)制度中的“中人”,按照在原制度中的繳費工資系數乘以政府個人賬戶補貼的積計入個人賬戶;對于機關事業(yè)單位的“中人”,可根據其進入“新統賬結合”制度前的工作年限及工資狀況,乘以一定的系數計入其個人賬戶。從現有統帳結合模式向“新統賬結合”模式的過渡是一個帕累托改進。企業(yè)由原來20%的繳費率降到12%,負擔減輕。地方政府不需要為新農保和城居保的基礎養(yǎng)老金負責,減輕財政支付壓力。對于農民和城鎮(zhèn)居民,基礎養(yǎng)老金沒有變化,個人賬戶養(yǎng)老金因地方政府在基礎養(yǎng)老金方面壓力減輕還有可能獲得更多的地方政府補貼。對于城鎮(zhèn)職工和靈活就業(yè)人員中的“老人”,由于按照原制度運行,“新統賬結合”模式對他們的養(yǎng)老保障利益沒有任何影響。對于“中人”,他們在原制度中獲得的各項補貼按照一定的系數計入其個人賬戶,在“新統賬結合”模式下利益不會受損。對于城鎮(zhèn)職工和靈活就業(yè)人員中的“新人”,在“新統賬結合”模式下利益也不會受損:以一個工資水平與社平工資相當的個人為例,現行制度下工作到60歲退休,社會統籌和個人賬戶替代率共計59.2%;在新“統賬結合”模式下,企業(yè)繳費12%全部計入個人賬戶,個人賬戶繳費率提高到20%,相應地個人賬戶替代率則會提高到60.5%,再加上國民基礎養(yǎng)老金的替代率,總替代率肯定高于原統賬結合制度59.2%的替代率。機關事業(yè)單位的替代率在“新統賬結合”模式下可能會有所下降,但加上職業(yè)年金,總的替代率也不會降低?？梢?在“新統賬結合”模式下,個人、企業(yè)和地方政府等相關利益各方的利益都沒有受損。(二)企業(yè)繳費率下降,企業(yè)負擔減輕“新統賬結合”模式中企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民個人賬戶的繳費率保持不變,個人完全能夠承受,而公務人員和事業(yè)單位人員8%的繳費率也完全能夠承受。企業(yè)繳費率從20%下降到12%,會極大地減輕企業(yè)負擔,改善企業(yè)養(yǎng)老保險負擔過重的問題。在“新統賬結合”模式中,地方政府的支付責任主要集中在對城鄉(xiāng)居民及地方機關事業(yè)單位工作人員個人賬戶繳費的補貼,負擔有所減輕。表1和表2的數據表明,中央財政是完全有能力承擔“新統賬模式”中國民基礎養(yǎng)老金的資金籌集任務。六、養(yǎng)老保險轉移接續(xù)困境養(yǎng)老保障轉移接續(xù)困境使我國的社會保障制度無法適應流動性的需要,導致一系列經濟社會后果。2013年全國農民工總量達26894萬人,農民工已成為城鎮(zhèn)產業(yè)工人