快速升降背景下的三園互動機制研究

一城市化發(fā)展歷程中的土地集約利用現(xiàn)在，世界經(jīng)濟已經(jīng)從工業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，從規(guī)模經(jīng)濟轉(zhuǎn)向創(chuàng)業(yè)經(jīng)濟。全球化的浪潮經(jīng)歷了國家間融合與公司間融合這兩個階段后,正在進入以個人為主體,人才全方位融合與交流的新階段。在這一背景下,推進我國的現(xiàn)代化進程需要實現(xiàn)城市化、工業(yè)化的齊頭并進。城市化是現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和顯著標志,而工業(yè)化是其持續(xù)動力和重要支柱。推進城市化與工業(yè)化的正向、穩(wěn)定、快速演進,探索其推進路徑和內(nèi)在機理,應當成為當前政府、學者和實踐者研究的重點。目前中國所面臨的創(chuàng)新乏力、產(chǎn)業(yè)低端、就業(yè)壓力、資源瓶頸等問題十分突出。尤其在就業(yè)方面,涉及如大學生、轉(zhuǎn)業(yè)軍人、農(nóng)民工、刑滿釋放人員等諸多群體,顯現(xiàn)出農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)、轉(zhuǎn)軌就業(yè)、經(jīng)濟結構摩擦就業(yè)等多種類型同時出現(xiàn)、相互交織的“多峰疊加”態(tài)勢。與此同時,中國城市化已進入快速爬升的馬鞍區(qū)。麥肯錫公司的一份報告顯示,未來20年內(nèi),中國的城市人口數(shù)量將增長到10億人左右,新增的4億-5億農(nóng)村剩余勞動力需要轉(zhuǎn)移進入城市。毋庸置疑,推進城市化及其相關建設需要占用土地。如何將城市化建設的占地與農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移過程中宅基地的騰退有效地加以結合,實現(xiàn)互動調(diào)整,達到土地的集約利用,是亟需思考的又一問題。從不同國家推進城市化的歷程看,不乏可取的經(jīng)驗和深刻的教訓?？蓮恼磧擅?分為四類進行闡述。其一是18世紀中期,以文藝復興為文化底蘊,以產(chǎn)業(yè)革命為經(jīng)濟背景,依托先進科技和產(chǎn)業(yè)支撐形成的歐洲大城市圈(以巴黎和巴塞羅那為代表);其二是在科技進步和產(chǎn)業(yè)結構升級中形成的,以制造業(yè)、金融和商業(yè)等為支柱產(chǎn)業(yè)的超大城市組群(以紐約和東京為代表);其三是以特定的文化為凝聚力,以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代科技為核心形成的散落型超大城市組群(以洛杉磯、鹽湖城為代表)。前三類城市化模式體現(xiàn)了市場經(jīng)濟和人文理念相結合,城鄉(xiāng)關系和城市內(nèi)部結構較為協(xié)調(diào)的城市化發(fā)展道路,其社會較少因此產(chǎn)生矛盾與動蕩,因而有不少經(jīng)驗值得學習。第四種以墨西哥城、里約熱內(nèi)盧、布宜諾斯艾利斯、孟買、德里(舊德里)等為代表,表現(xiàn)為畸形的先進與落后并存、富裕與貧困并存、文明與愚昧并存。例如巴西早在2002年時人均GDP就超過了3000美元,城市化率達到82%,但貧困人口卻占到國民人口總數(shù)的34%。另一個典型的反面例子是南非于20世紀80年代前基于種族隔離制度和所謂“黑人家園”建設而推進的“有序城市化”,即投入巨額資金把保留地改造成“黑人家園”,將“多余的”黑人趕往“家園”,形成了隔離型的貧民窟,阻礙了社會發(fā)展。分析以上的反面例子不難發(fā)現(xiàn),其根本問題是在農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和城市化推進過程中,沒有建立就業(yè)、培訓、安居和產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的互動,或按身份區(qū)隔把農(nóng)民固著于土地,致使城鄉(xiāng)隔離;或因城市化進程缺乏產(chǎn)業(yè)支撐,大量農(nóng)民進城卻未能融入其中,形成了“農(nóng)村包圍城市”的貧民窟?；诔鞘谢七M過程中的經(jīng)驗和教訓,本文提出創(chuàng)業(yè)園、培訓園、安居園的“三園互動”發(fā)展模式,旨在探索中國城市化平穩(wěn)快速演進的路徑,以消除城市化馬鞍區(qū)的負面影響。二優(yōu)化失業(yè)治理,解決就業(yè)問題創(chuàng)業(yè)園、培訓園、安居園的“三園互動”發(fā)展模式有其理論基礎和現(xiàn)實判斷,概括說來即以創(chuàng)業(yè)園優(yōu)化失業(yè)治理,解決就業(yè)問題;以安居園實現(xiàn)土地集約,提高土地利用率;以培訓園幫助農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化,匹配產(chǎn)業(yè)升級并解決由產(chǎn)業(yè)結構摩擦而導致的失業(yè)問題。1.從全面就業(yè)到全面創(chuàng)業(yè):我國中小企業(yè)再就業(yè)的實踐及政策啟示縱向看來,中國的就業(yè)政策經(jīng)歷了三次重大改變。改革開放以前,我國長期實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟體制,與之相應形成了以指令性計劃為基礎,城鄉(xiāng)隔絕并對城鎮(zhèn)勞動力實行統(tǒng)包統(tǒng)配的辦法來安排就業(yè)的制度。改革開放以后,在經(jīng)濟體制改革的背景下,我國的就業(yè)制度和就業(yè)政策也出現(xiàn)了重大的轉(zhuǎn)變。1980年中央提出“在國家統(tǒng)籌規(guī)劃和指導下,實行勞動部門介紹就業(yè)、自愿組織起來就業(yè)和自謀職業(yè)相結合”即“三結合”的就業(yè)方針。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和勞動力市場的完善,1998年前后,我國的就業(yè)方針又一次出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變,即從“三結合”的就業(yè)方針轉(zhuǎn)為“勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)”的方針。進入21世紀,面對全球規(guī)模經(jīng)濟向創(chuàng)業(yè)型經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型,中央提出了實施擴大就業(yè),促進以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的戰(zhàn)略。2008年,全球金融危機也波及到我國的實體經(jīng)濟。面對外向型企業(yè)大量倒閉、農(nóng)民工出現(xiàn)返鄉(xiāng)潮、大學生就業(yè)難等問題,創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)更緊迫地被提上日程,成為緩解就業(yè)壓力的主要路徑。從失業(yè)治理的方法上看,自1995年起在全國各地普遍實施再就業(yè)工程以來,其總體成效并不理想。社會再就業(yè)率仍然較低,下崗失業(yè)職工的存量較大,就業(yè)形勢依然嚴峻。究其原因,主要是失業(yè)治理的重點存在偏差,其主要著眼點是強調(diào)勞動力儲備制度,轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念,開展職業(yè)培訓,完善勞動力市場體系及健全社會保障制度等供給層面。在需求層面上,主要著重于如何利用宏觀經(jīng)濟政策的調(diào)整來擴大就業(yè),以企業(yè)再創(chuàng)業(yè)和個人創(chuàng)業(yè)來增加勞動力需求的研究和政策建議明顯不足,且認識較晚。從目前學界的研究看,周天勇較早提出了大力發(fā)展和扶持中小企業(yè)的觀點,認為中小企業(yè)就業(yè)容量大,是吸納就業(yè)的主要載體。胡鞍鋼也認為,小企業(yè)有著創(chuàng)造就業(yè)機會的巨大潛力,包括直接創(chuàng)造就業(yè)崗位和間接擴大就業(yè)需求。本文提出創(chuàng)業(yè)園的建設正是基于需求方的考慮,重點是以創(chuàng)業(yè)擴大就業(yè)需求,以實現(xiàn)失業(yè)治理模式的優(yōu)化。2.城鄉(xiāng)或城市綠地土地利用變化隨著中國城市建設和城市用地的擴張,有關專家擔心18億畝耕地紅線難以保持。實際情況是,由于空間集聚、要素集中等特點,城市往往比農(nóng)村更能節(jié)約土地,而城市規(guī)模越大,其土地利用程度越高。調(diào)研發(fā)現(xiàn),超大城市、大城市、中小城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村的土地集約利用程度逐級遞減,且遞減程度漸增;相應的人口承載能力、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模、多元復合功能也漸趨減弱。相關數(shù)據(jù)表明,小城鎮(zhèn)人均用地需要450-550平方米,而大中城市人均用地為60-100平方米,特大城市低于60平方米。對河南省等中部農(nóng)村地區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn),農(nóng)村人均占用的土地是特大城市的15-20倍①。人口密集的中部地區(qū)如此,人口相對稀少的東北和西部地區(qū)這一情形甚至更加突出。此外,在鄉(xiāng)土情結、風水等傳統(tǒng)觀念的驅(qū)動下,農(nóng)村宅基地占地的盲目求大和無序擴張更加劇了土地的減少。部分已舉家轉(zhuǎn)為城市居民的農(nóng)村勞動力,或進城打工已在城市有穩(wěn)定居所的勞動力,其農(nóng)村宅基地時常閑置,形成“空心村”或“爛心村”。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn),河南省安陽縣白璧鎮(zhèn)某自然村有12戶民宅,現(xiàn)只有3戶有人居住,且均為老人,青壯年多已舉家進城或搬遷,但宅基地仍然保留。北京市延慶縣空置的宅基地占地也達80畝之多②。通過關于宅基地換城里房的專項問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn),80%的調(diào)查者認為一套90-120平方米的城里住房就可以滿足居住的基本要求③。當前,中等城市和建制鎮(zhèn)的住房建設成本最多在每平方米兩千元左右。綜合考慮來看,安居園建設結合宅基地的置換與騰退,將有利于實現(xiàn)土地的集約利用。3.農(nóng)民的職業(yè)發(fā)展需求有關調(diào)查資料顯示,我國農(nóng)村勞動力中接受過短期培訓的占20%,接受過初級職業(yè)技術教育或者培訓的占3.4%,接受過中等職業(yè)技術教育的只占0.13%,而沒有接受過技術培訓的竟高達76.4%。廣大農(nóng)民只有在掌握較高層次的文化知識和勞動技能,成為某些專業(yè)領域的熟練勞動力,在城市中具備了賴以生存和發(fā)展的基本能力和技能后,才能成為真正意義上的城市市民。而培訓將切實承擔起提高人口素質(zhì)及其勞動實用技能的功能。據(jù)統(tǒng)計,人一生大概平均需要轉(zhuǎn)換5-7種職業(yè)。產(chǎn)業(yè)升級與替代造成的結構性失業(yè)會在一定程度上增加人們職業(yè)轉(zhuǎn)換的頻率和人數(shù),增加社會失業(yè)率,最終造成社會資源利用的低效率,加大社會運行成本。因此,對因產(chǎn)業(yè)升級或產(chǎn)業(yè)摩擦造成的結構性失業(yè)的人提供技能培訓,促進其職業(yè)轉(zhuǎn)換,有助于匹配產(chǎn)業(yè)升級,消除產(chǎn)業(yè)結構摩擦。三多元主體責任下的三園分工協(xié)作為推進城市化,具有化解就業(yè)壓力、促進產(chǎn)業(yè)升級、保持社會平穩(wěn)運行等多種職能的三園應是一個具有復合功能的實體區(qū)域,能覆蓋大學生、轉(zhuǎn)移農(nóng)民、各級各類教師、中介服務人員及區(qū)域管理組織等多元主體。1.創(chuàng)辦創(chuàng)業(yè)培訓園“三園互動”機制是指在推進城市化的進程中,嘗試構建創(chuàng)業(yè)園、培訓園、安居園這“三園”,通過制度安排和政策導向,使物流、人流、資金流、信息流及價值觀念流在三園之間流動,架構起三園之間的有機融通路徑。創(chuàng)業(yè)園旨在催化創(chuàng)業(yè)及集聚產(chǎn)業(yè)。大學生群體掌握理論知識或擁有創(chuàng)意,部分轉(zhuǎn)移農(nóng)民擁有技能和謀生能力,可以通過創(chuàng)辦創(chuàng)業(yè)園,提供條件使創(chuàng)意與技能孵化為新興產(chǎn)業(yè)集群,把城郊或城鎮(zhèn)的招商引資場所逐步集中到創(chuàng)業(yè)園附近,形成城市的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。應為創(chuàng)業(yè)園新創(chuàng)企業(yè)的成長與發(fā)展營造優(yōu)良環(huán)境,以“政府管理、市場運作”的方法進行開發(fā)、建設和管理,提供一流的公共服務平臺、資金平臺、信息平臺,發(fā)揮其產(chǎn)業(yè)催化功能、創(chuàng)業(yè)示范功能和聚集功能。培訓園則旨在提升勞動力素質(zhì),在其中應建設高質(zhì)量的示范性學校,以滿足園區(qū)內(nèi)下一代的教育需求,并創(chuàng)辦中高等職業(yè)學校以提升轉(zhuǎn)移農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)和職業(yè)技能。要充分動員政府、市場和企業(yè)的力量,通過不同途徑、不同方式,建立轉(zhuǎn)移農(nóng)民輸出培訓、當?shù)鼐蜆I(yè)培訓和創(chuàng)業(yè)培訓體系。安居園的建設旨在實現(xiàn)規(guī)模居住,在轉(zhuǎn)移農(nóng)民入住的同時,與其簽訂放棄農(nóng)村宅基地的繼承權和農(nóng)地承包權的契約,將安居工程建設與農(nóng)村宅基地的整理及農(nóng)業(yè)耕地的保護結合起來。2.園之間的互動創(chuàng)業(yè)園、安居園、培訓園三園間的互動按程度可以劃分為初級互動(開始階段,即彼此開始相互影響,如以行政手段引導入住農(nóng)民參與培訓及加入新創(chuàng)企業(yè))、中級互動(雙方的互動程度逐漸增加,相互促進、共同發(fā)展,如在市場行為下人才、資金、技術、信息等生產(chǎn)要素在三園之間的流動與轉(zhuǎn)移等)和高級互動(互動程度愈來愈深入,互動時間長且相當頻繁,包括許多不同種類的互動活動或事件,相互之間的影響力很大,創(chuàng)業(yè)與培訓相輔相長)。創(chuàng)業(yè)園、安居園、培訓園的互動按要素可分為知識智力互動、資源互動、科學技術互動、資本互動、信息互動、人才勞動力互動、服務互動、政策互動及經(jīng)營管理互動等。從空間上而言,三園可以集中也可以分散建立,例如可考慮將創(chuàng)業(yè)園建在開發(fā)區(qū),培訓園建在大學群或?qū)W校集聚區(qū),將安居園建在城市郊區(qū)。因此,按空間三園又分為就地互動、內(nèi)外互動、異地互動(針對跨區(qū)域生產(chǎn)建設而言)等。3.技能培訓及就業(yè)互動途徑具體表現(xiàn)為三個層面。首先是政策制度互動。可采取以農(nóng)村宅基地置換安居房的政策,具體舉措如轉(zhuǎn)移農(nóng)民及其直系親屬在農(nóng)村擁有空置宅基地的,須先騰退才能享受安居房;安居房入住與技能培訓證書捆綁,轉(zhuǎn)移農(nóng)民須取得技能培訓證書;實行安居貸款,通過政府授信貸款,促進培養(yǎng)創(chuàng)業(yè)意識等。其次是交互創(chuàng)業(yè)。據(jù)統(tǒng)計,一個大學生創(chuàng)業(yè)可帶動12-16人就業(yè)。一方面,大學生實現(xiàn)了創(chuàng)業(yè),可帶動經(jīng)過技能培訓后的農(nóng)民就業(yè),形成聯(lián)動,解決就業(yè)問題。在初期為了鼓勵大學生創(chuàng)業(yè)并帶動轉(zhuǎn)移農(nóng)民就業(yè),可規(guī)定園區(qū)內(nèi)新創(chuàng)企業(yè)在招收一定數(shù)量經(jīng)過培訓的農(nóng)民后,可享受一定程度的稅收減免。另一方面,為保證創(chuàng)業(yè)成功率,技能型農(nóng)民創(chuàng)業(yè)須聘請1-2位已創(chuàng)業(yè)成功的人士做顧問,推動大學生和轉(zhuǎn)移農(nóng)民之間的交互影響與學習,衍生新創(chuàng)企業(yè),提升勞動力技能。最后,混合安置,以融合求穩(wěn)定。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計,進城后,72%的農(nóng)民會聽從村委會安排,與其他人混居④?；旌习仓糜欣诒苊獠槐匾臄_動,也便于統(tǒng)一管理。四運行過程及運行過程“三園”互動既是一種機制,也是一個系統(tǒng)運行過程。應通過建立和完善政策支持系統(tǒng)、制度保障系統(tǒng)、環(huán)境服務系統(tǒng)、文化導向系統(tǒng)等,為不同群體營造良好的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)環(huán)境。1.完善政策保障機制第一,完善稅收和土地優(yōu)惠政策。如對大學生和農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)投資項目,可參照引進外資的條件給予優(yōu)惠。第二,完善投資激勵政策。通過擔保、信貸等途徑,引導轉(zhuǎn)移農(nóng)民的資金投向城市創(chuàng)業(yè)和城市建設,允許有資金的農(nóng)民承建城市基礎設施建設、興辦各類商業(yè)網(wǎng)點或開發(fā)住宅小區(qū)。第三,完善勞務流動政策。取消對企業(yè)使用轉(zhuǎn)移農(nóng)民的行政審批,取消對轉(zhuǎn)移農(nóng)民進城務工就業(yè)、經(jīng)商的限制政策,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場,實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力的雙向流動。第四,完善貢獻獎勵政策。建立專項貢獻獎,對年生產(chǎn)值或年繳稅達到一定數(shù)額或解決一定數(shù)量勞動力就業(yè)的大學生或轉(zhuǎn)移農(nóng)民給予物質(zhì)和名譽獎勵,為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)或進城打工居住的農(nóng)民解決子女上學問題,使其子女可享受與當?shù)鼐用褡优鹊木蛯W待遇,以解除其后顧之憂。第五,完善科技創(chuàng)新鼓勵政策。地方政府可建立農(nóng)民科技創(chuàng)新獎,鼓勵轉(zhuǎn)移農(nóng)民進行自主創(chuàng)新。2.完善社會保障制度體系第一,改革戶籍制度。簡化農(nóng)民進城落戶的審批手續(xù),取消不合理收費,降低農(nóng)民進城的門檻。對有固定住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源的人員及與其共同生活的直系親屬,應根據(jù)本人意愿辦理城市常住戶口。第二,完善社會保障制度。創(chuàng)造條件加快建立和規(guī)范適合農(nóng)民外出務工就業(yè)的社會保險管理辦法,對遷入城鎮(zhèn)的農(nóng)民,要統(tǒng)一將其納入城鎮(zhèn)醫(yī)療、工傷、就業(yè)等社會保障制度體系。第三,探索土地流轉(zhuǎn)制度改革。在繼續(xù)落實農(nóng)村家庭承包經(jīng)營的基本政策和穩(wěn)定土地承包關系的前提下,按照“依法、自愿、有償”的原則,支持和鼓勵外出農(nóng)民轉(zhuǎn)讓承包地使用權。為適應農(nóng)民進城發(fā)展的需要,應進一步探索農(nóng)村宅基地與城鎮(zhèn)土地置換的制度改革,通過土地整理提高土地利用率。3.成立基層組織救濟委員會,維護農(nóng)民合法權益第一,構建以轉(zhuǎn)移創(chuàng)業(yè)農(nóng)民為對象的行政服務中心,簡化手續(xù)辦理環(huán)節(jié)。第二,構建轉(zhuǎn)移農(nóng)民權益保護體系和環(huán)境,由政府牽頭,司法部門及共青團和婦聯(lián)等相互配合,成立“維護轉(zhuǎn)移農(nóng)民合法權益合議法庭”、“轉(zhuǎn)移農(nóng)民維權法律援助中心”等,依法幫助其維護自身合法權益。第三,建立健全勞動力市場,建立資源共享、信息互通、城鄉(xiāng)對接的勞務供需信息平臺,引導農(nóng)村勞動力有序流動,降低勞務輸出成本,加快發(fā)展勞務中介組織,引導和鼓勵各種經(jīng)濟成分創(chuàng)建勞務輸出、輸入服務