行政監(jiān)管體制的改革與完善

一、監(jiān)管體制的橫向分權(quán)在本案例研究中，在現(xiàn)有的單一體和集權(quán)體制下，一些特殊行業(yè)實(shí)施了新的行政垂直或半垂直監(jiān)督體系的可能性。2002年10月中國(guó)電力監(jiān)管委員會(huì)成立,在這之前,已經(jīng)有銀行、證券、保險(xiǎn)、工商和藥品等行業(yè)進(jìn)行了這種新體制的嘗試?？偨Y(jié)這些行業(yè)的監(jiān)管在這種體制下的運(yùn)行方式及其效果,自然對(duì)電監(jiān)會(huì)地方分支機(jī)構(gòu)的設(shè)立,能夠提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。近幾年在學(xué)術(shù)界和政府機(jī)構(gòu)改革中日益流行的監(jiān)管體制,不僅是政府治理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一種新的職能的體現(xiàn),即政府從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下單純對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的微觀管理,逐漸分離出宏觀調(diào)控和微觀監(jiān)管兩種職能;而且它也必然打破傳統(tǒng)的中央和地方之間的行政關(guān)系?，F(xiàn)代的政府監(jiān)管,具有獨(dú)立、公正、權(quán)威、專(zhuān)業(yè)和職權(quán)法定等特征,體現(xiàn)在政府行政機(jī)構(gòu)之間的橫向分權(quán)方面,要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)與政府的政策和微觀管理部門(mén)相對(duì)獨(dú)立;體現(xiàn)在政府行政機(jī)構(gòu)之間的縱向分權(quán)方面,則要求保證其具有更高的效率。而國(guó)內(nèi)目前有關(guān)監(jiān)管體制的研究,主要集中在監(jiān)管權(quán)的橫向配置,對(duì)監(jiān)管權(quán)縱向配置的研究則一直很缺乏。之所以如此,主要原因在于傳統(tǒng)的中央和地方政府行政關(guān)系之中,缺乏相應(yīng)的制度安排。這意味著新的監(jiān)管體制對(duì)中央和地方政府行政關(guān)系的嵌入,難以為舊體制所識(shí)別并相互兼容。本課題的研究,雖然是為了電監(jiān)會(huì)設(shè)立地方分支機(jī)構(gòu)提供經(jīng)驗(yàn)參考,但在對(duì)這些具體行業(yè)的縱向監(jiān)管職能的配置進(jìn)行調(diào)研時(shí),無(wú)法回避對(duì)傳統(tǒng)中央和地方政府行政關(guān)系的梳理。只有在傳統(tǒng)中央和地方政府行政關(guān)系的背景下,才有可能分析這些行業(yè)縱向監(jiān)管體制的產(chǎn)生、運(yùn)行、效果等方面暴露出來(lái)的問(wèn)題。二、調(diào)研情況綜述在我國(guó),政府行政(監(jiān)管)職能的縱向配置大致有中央派出、中央一體化垂直、省以下一體化垂直和一般化對(duì)等分權(quán)四種形式。第一種形式目前有銀行、證券、保險(xiǎn)、民航四個(gè)行業(yè);第二種形式有國(guó)稅、海關(guān)、鐵路;第三種形式有藥品、技術(shù)監(jiān)督和工商;第四種形式則為其他行政機(jī)構(gòu)(如環(huán)保、衛(wèi)生、教育等)所共有。本課題只涉及第一、第三種形式中的銀行、證券、保險(xiǎn)、藥品和工商五個(gè)部門(mén)。應(yīng)該說(shuō),對(duì)應(yīng)電監(jiān)會(huì)未來(lái)分支機(jī)構(gòu)的設(shè)置,這五個(gè)部門(mén)的經(jīng)驗(yàn)是有借鑒意義的。以下從“監(jiān)管制度安排”、“實(shí)際執(zhí)行情況和運(yùn)作中的主要問(wèn)題”兩個(gè)方面對(duì)調(diào)研情況作一簡(jiǎn)要綜述。有必要說(shuō)明的是,雖然銀行監(jiān)管體制已有最新的改革(剛設(shè)立了獨(dú)立央行的銀監(jiān)會(huì)),但行政監(jiān)管的大區(qū)派出制始于銀行,而且直接為證券和保險(xiǎn)監(jiān)管所“克隆”,其影響也可能波及電力、電信、鐵路等新的監(jiān)管機(jī)構(gòu),其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)不可不察。銀行、證券、保險(xiǎn)的中央派出管理體制。根據(jù)銀發(fā)630號(hào)文件《關(guān)于印發(fā)〈中國(guó)人民銀行公告〉的通知》、證監(jiān)29號(hào)文件《關(guān)于報(bào)送〈證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)體制改革方案〉的請(qǐng)示》、中編辦字11號(hào)文《關(guān)于中國(guó)證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)職能配置及人員編制的批復(fù)》、保監(jiān)發(fā)61號(hào)文《關(guān)于中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管委員會(huì)派出機(jī)構(gòu)設(shè)立的請(qǐng)示》及其兩附件:《中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管委員會(huì)派出機(jī)構(gòu)設(shè)立方案(送審稿)》、《關(guān)于〈中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管委員會(huì)派出機(jī)構(gòu)設(shè)立方案(送審稿)〉的說(shuō)明》,以及中編辦字35號(hào)文《關(guān)于中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管委員會(huì)派出機(jī)構(gòu)職能配置及人員編制的批復(fù)》等內(nèi)部文件,我們將此三機(jī)構(gòu)的法定職能、機(jī)構(gòu)和編制情況簡(jiǎn)要列表1。藥品和工商的省以下垂直管理體制。根據(jù)國(guó)發(fā)10號(hào)文《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家藥品監(jiān)督管理局藥品監(jiān)督管理體制改革方案的通知》和國(guó)發(fā)41號(hào)文《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家工商行政管理局工商行政管理體制改革方案的通知》,我們將此兩部門(mén)的省以下垂直管理體制的制度安排列表2。根據(jù)上述方案所構(gòu)建的監(jiān)管體制縱向分權(quán)安排,筆者通過(guò)調(diào)研得到的信息基本上是:銀行的大區(qū)派出制在實(shí)際運(yùn)行中很不理想,存在很多問(wèn)題;證券和保監(jiān)基本沒(méi)有嚴(yán)格按照大區(qū)派出的方案執(zhí)行;而藥監(jiān)和工商雖然存在一些問(wèn)題,但基本完成了省以下垂直監(jiān)管體制的建立。1.由去監(jiān)管到統(tǒng)一監(jiān)管按行政區(qū)劃設(shè)置人民銀行分行,據(jù)稱(chēng)是學(xué)習(xí)“蘇聯(lián)模式”。在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中,其弊端明顯地暴露出來(lái),突出表現(xiàn)是對(duì)金融企業(yè)的監(jiān)管要看地方政府的眼色辦事。在各方面利益關(guān)系等因素的作用下,金融監(jiān)管失去了獨(dú)立性、公正性和嚴(yán)肅性,金融機(jī)構(gòu)由此發(fā)放了大量難以回收的貸款,銀行的不良資產(chǎn)日益劇增,支付風(fēng)險(xiǎn)和重大違規(guī)案件層出不窮。為了解決這些問(wèn)題,也正逢亞洲金融危機(jī)肆虐,中央決策層終于在1998年機(jī)構(gòu)改革的框架里,決定實(shí)行大區(qū)分行派出制(如表1所示),以擺脫地方政府對(duì)貨幣政策和銀行監(jiān)管的干預(yù)。這套體制除了加強(qiáng)央行對(duì)金融服務(wù)的直接控制外,也是首次嘗試在央行內(nèi)部建立起垂直的銀行機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系。新體制于1999年1月1日正式運(yùn)行,但由于改革方案不完善,加之監(jiān)管思路和監(jiān)管體制未能理順,使國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)違規(guī)違法事件頻仍的局面無(wú)法有效抑制,反顯出愈演愈烈之勢(shì)。于是在2001年9月,央行進(jìn)行了一次直到現(xiàn)在仍鮮為外人所知的內(nèi)部改革。這次改革的主要做法包括:①引入美國(guó)貨幣監(jiān)理署“派駐監(jiān)管組”的經(jīng)驗(yàn),在銀行監(jiān)管一司(專(zhuān)司四大商業(yè)銀行、政策性銀行、外資銀行的監(jiān)管)增設(shè)四個(gè)國(guó)有商業(yè)銀行(對(duì)工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、建設(shè)銀行)監(jiān)管處,在央行內(nèi)部稱(chēng)為“監(jiān)管組”,組長(zhǎng)享受副司級(jí)待遇;各大區(qū)分行增加相應(yīng)的機(jī)構(gòu);原21個(gè)負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的央行各地分行監(jiān)管辦改屬一司,負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行、政策性銀行的日常和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管;②原負(fù)責(zé)日常監(jiān)管的各省中心支行對(duì)銀行監(jiān)管二司(專(zhuān)司對(duì)股份制商業(yè)銀行監(jiān)管)負(fù)責(zé),主要監(jiān)管當(dāng)?shù)氐闹行〗鹑跈C(jī)構(gòu);③在原監(jiān)管一司及二司之外,成立新的銀行管理司,負(fù)責(zé)所有與市場(chǎng)準(zhǔn)入、退出、監(jiān)管政策研究等屬于“管制類(lèi)”的業(yè)務(wù)。這次內(nèi)部調(diào)整在兩個(gè)月內(nèi)迅速完成,但其間頗多涉及機(jī)構(gòu)編制的變化,至今沒(méi)有得到國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)的認(rèn)可。調(diào)整的匆忙本來(lái)不是大問(wèn)題,這次改革提出合并監(jiān)管、派駐監(jiān)管、法人監(jiān)管等原則,也可謂一次良性的自我調(diào)整,但仍不是理順監(jiān)管體制的根本性改革。于是在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中暴露出來(lái)許多具體的問(wèn)題,反映了“大區(qū)行”在實(shí)際監(jiān)管中面臨著銀行監(jiān)管不力、體系內(nèi)較亂等一些尷尬:①人、事、財(cái)三權(quán)不統(tǒng)一?？缡^(qū)分行對(duì)各中心支行、監(jiān)管辦雖然擁有人事權(quán),但卻沒(méi)有多少事權(quán),更沒(méi)有財(cái)權(quán);而派出到省會(huì)城市的支行對(duì)所屬地市中心支行雖有部分事權(quán)和完整的財(cái)權(quán),卻沒(méi)有人事權(quán);監(jiān)管辦對(duì)中心支行有一定的事權(quán),卻既無(wú)人事權(quán),也無(wú)財(cái)權(quán)。因此,內(nèi)部管理績(jī)效較低。②跨區(qū)分行的設(shè)置與行政區(qū)劃不一致。人民銀行跨行政區(qū)設(shè)置分行,與省級(jí)行政部門(mén)和各大國(guó)有商業(yè)銀行按行政區(qū)劃管理的格局不一致,對(duì)各大商業(yè)銀行的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管工作缺乏地方政府相關(guān)部門(mén)和同行政級(jí)別的各大商業(yè)銀行的配合。出現(xiàn)了地方監(jiān)管乏力而中央監(jiān)管又鞭長(zhǎng)莫及的苦惱。③監(jiān)管成本大大上升。如人民銀行天津分行開(kāi)個(gè)會(huì),津、冀、晉、蒙四省市區(qū)3個(gè)監(jiān)管辦、35個(gè)中心支行及所轄311個(gè)縣支行的負(fù)責(zé)人都要跑趟天津,成本很高。對(duì)于西部的成都和西安分行而言,其監(jiān)管成本就更高了。因此,近一兩年,一些省級(jí)地方政府相繼成立了地方性的金融工作辦公室或金融服務(wù)辦公室,由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同,金融狀況存在差異,所以各地類(lèi)似機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)與職能也不盡相同。從各地金融管理辦公室出現(xiàn)的背景來(lái)看,它們大多是在人民銀行地方分支機(jī)構(gòu)徹底垂直領(lǐng)導(dǎo),與地方關(guān)系遠(yuǎn)離后,各地方政府為改善金融服務(wù)、處理與防范金融風(fēng)險(xiǎn)、確保本地金融安全、促進(jìn)地方金融的發(fā)展而設(shè)立的機(jī)構(gòu),應(yīng)該說(shuō)也有一定的合理性。有人認(rèn)為,各地自發(fā)成立的“金融辦”如果能夠與央行理順關(guān)系,一定程度上可能消弭“大區(qū)行”監(jiān)管之短。隨著本屆政府成立獨(dú)立于央行的銀監(jiān)會(huì),而且準(zhǔn)備按行政區(qū)劃設(shè)置垂直管理的分支機(jī)構(gòu),即在省(自治區(qū)、直轄市)設(shè)立銀行監(jiān)管局(正局級(jí)),在地市設(shè)立銀行監(jiān)管辦事處,縣一級(jí)不設(shè)派出機(jī)構(gòu),運(yùn)行了4年之久的銀行跨區(qū)監(jiān)管體制正式宣告結(jié)束。2.對(duì)證管部門(mén)設(shè)置的意見(jiàn)中國(guó)證監(jiān)會(huì)的前身是1992年10月成立的國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)(簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)務(wù)院證券委)和中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)(簡(jiǎn)稱(chēng)中國(guó)證監(jiān)會(huì)),1998年4月,根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案,決定將國(guó)務(wù)院證券委與中國(guó)證監(jiān)會(huì)合并組成國(guó)務(wù)院直屬正部級(jí)事業(yè)單位,即現(xiàn)在的中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)(仍簡(jiǎn)稱(chēng)中國(guó)證監(jiān)會(huì)),監(jiān)管證券和期貨市場(chǎng)。為了貫徹《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化金融改革,整頓金融秩序,防范金融風(fēng)險(xiǎn)的通知》(中發(fā)19號(hào)),在中國(guó)證監(jiān)會(huì)自身的三定方案尚未確定時(shí)(該方案是1998年9月通過(guò)的),就緊鑼密鼓地開(kāi)始了地方證券監(jiān)管體制改革的工作。當(dāng)時(shí)體改辦的意見(jiàn)是,證監(jiān)會(huì)不應(yīng)按省設(shè)立分支機(jī)構(gòu),而應(yīng)參照人民銀行改革模式,按大區(qū)和中心城市設(shè)分支機(jī)構(gòu)。中國(guó)證監(jiān)會(huì)1998年4月在其上報(bào)的《關(guān)于證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)體制改革地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立問(wèn)題的請(qǐng)示》中,對(duì)這種意見(jiàn)持反對(duì)態(tài)度。他們認(rèn)為19號(hào)文的改革精神不是撤消地方證管辦,而是理順關(guān)系,由地方領(lǐng)導(dǎo)改為以中央領(lǐng)導(dǎo)為主;再由中國(guó)證監(jiān)會(huì)根據(jù)需要在部分中心城市設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。具體理由有兩點(diǎn):一是在我國(guó)現(xiàn)行體制下,如果撤消地方證管辦,當(dāng)時(shí)繁重的證券期貨市場(chǎng)整頓工作將無(wú)法進(jìn)行;二是證監(jiān)會(huì)與人民銀行不同,在地(市)、縣沒(méi)有分支機(jī)構(gòu),立即撤消地方證管辦,一步到位地在中心城市另設(shè)機(jī)構(gòu),會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管真空。但中發(fā)9號(hào)文(具體內(nèi)容不得而知)并未采納他們的建議。因?yàn)樵谥袊?guó)證監(jiān)會(huì)1998年6月上報(bào)的《證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)體制改革方案》里,已經(jīng)對(duì)明確將各省證管辦機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系變更由中國(guó)證監(jiān)會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),現(xiàn)有工作人員全部接收,同時(shí)按9+2的格局在全國(guó)9個(gè)中心和兩個(gè)直轄市設(shè)置其大區(qū)派出機(jī)構(gòu)。而1999年3月中編辦批復(fù)的中國(guó)證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)三定方案最終形成了9+2+25的證券監(jiān)管垂直體系。那么,這套體系在接下來(lái)的4年中是如何實(shí)際運(yùn)行的呢?筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),在跨區(qū)證管辦和其特派員辦事處之間,除了松散維持黨委系統(tǒng)的關(guān)系(即特派機(jī)構(gòu)黨委書(shū)記為證管辦黨委委員)外,在具體人、事、財(cái)方面基本不存在領(lǐng)導(dǎo)和隸屬的關(guān)系,證管辦只在緝查工作中略為承擔(dān)中國(guó)證監(jiān)會(huì)緝查局委托的協(xié)調(diào)工作。換言之,9大證管辦實(shí)際只負(fù)責(zé)所在省區(qū)的監(jiān)管工作,其功能(見(jiàn)證監(jiān)發(fā)73號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步明確派出機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)工作職責(zé)的通知》和證監(jiān)公司字98號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)派出機(jī)構(gòu)上市公司監(jiān)管工作的通知》)與其他25個(gè)分散在各省會(huì)城市的特派員辦事機(jī)構(gòu)基本相同,惟一的區(qū)別是前者為正局級(jí),后者為副局級(jí)。由此可見(jiàn),在具體執(zhí)行過(guò)程中,原定的三級(jí)垂直監(jiān)管體制實(shí)際上相機(jī)抉擇地演變?yōu)閮杉?jí)垂直監(jiān)管體制。筆者從業(yè)內(nèi)的受訪者得知,這種兩級(jí)體制目前運(yùn)作良好,主要的問(wèn)題在于:一是囿于編制,監(jiān)管力量存在不足;二是證監(jiān)會(huì)權(quán)力過(guò)于集中,而向下的分權(quán)又過(guò)于平均,沒(méi)有考慮到證券市場(chǎng)較發(fā)達(dá)省區(qū)的工作負(fù)荷和責(zé)任。也許這種現(xiàn)狀是值得慶幸的,畢竟它避免了跨區(qū)銀行監(jiān)管系統(tǒng)所出現(xiàn)的眾多問(wèn)題。3.保監(jiān)單位的縱向監(jiān)管機(jī)構(gòu)在基層存在不足中國(guó)保監(jiān)會(huì)成立于1998年11月,實(shí)際上也是中發(fā)19號(hào)文的產(chǎn)物。在設(shè)立跨區(qū)保監(jiān)派出機(jī)構(gòu)的問(wèn)題上,保監(jiān)會(huì)與國(guó)務(wù)院的博弈過(guò)程與證監(jiān)會(huì)的情況很相似。先是在1999年3月上報(bào)的《關(guān)于中國(guó)保監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)設(shè)立的請(qǐng)示》(說(shuō)明)中,保監(jiān)會(huì)提出設(shè)立中央—省—地三級(jí)垂直監(jiān)管體系,即在保險(xiǎn)業(yè)務(wù)量大、監(jiān)管對(duì)象比較集中、監(jiān)管任務(wù)較重的主要中心城市(主要是省會(huì)城市和深圳)設(shè)立一級(jí)派出機(jī)構(gòu),即保監(jiān)辦;待條件成熟后,在市場(chǎng)主體多、業(yè)務(wù)量大的地(市)設(shè)立保監(jiān)辦事處。其主要理由:一是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)從業(yè)人員(全國(guó)共有保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)25家,分支機(jī)構(gòu)7400多個(gè),保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)和兼業(yè)保險(xiǎn)代理機(jī)構(gòu)近9萬(wàn)家,保險(xiǎn)從業(yè)人員15萬(wàn)人,保險(xiǎn)代理人員70萬(wàn)人)絕大多數(shù)在基層的地(市)、縣(區(qū))一級(jí);二是保險(xiǎn)業(yè)務(wù)和保險(xiǎn)交易活動(dòng)也多發(fā)生在基層,省以下的業(yè)務(wù)量占全部業(yè)務(wù)的90%以上。但這種設(shè)想顯然沒(méi)有得到國(guó)務(wù)院的同意,因此最終執(zhí)行的是1999年5月中編辦《關(guān)于中國(guó)保監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)職能配備及人員編制的批復(fù)》中確定的跨區(qū)保監(jiān)辦和省特派員辦事處的垂直結(jié)構(gòu)(9+2+21)。這一結(jié)構(gòu)與上述銀行和證券的是一致的(見(jiàn)表1)。好在該批復(fù)中同意了保監(jiān)會(huì)分兩階段實(shí)施的意見(jiàn):1999年先完成9+2的設(shè)置;2000—2002年逐步設(shè)立21個(gè)特派辦。據(jù)筆者調(diào)研得知,實(shí)際的運(yùn)作情況是:雖然目前已經(jīng)完成了“9+2+21”的建制,但與證監(jiān)系統(tǒng)一樣甚至比其更徹底,保監(jiān)的縱向監(jiān)管體系演變成了保監(jiān)會(huì)直接垂直管理省級(jí)32個(gè)保監(jiān)辦(或名義上的特派辦,在保監(jiān)會(huì)的網(wǎng)頁(yè)上,特派辦的簡(jiǎn)稱(chēng)干脆就是“保監(jiān)辦”)?，F(xiàn)在的問(wèn)題是,這種設(shè)置使保監(jiān)會(huì)在基層地市縣缺乏監(jiān)管機(jī)構(gòu),而實(shí)際的監(jiān)管工作又確實(shí)需要加強(qiáng)對(duì)基層市場(chǎng)的監(jiān)管力量。銀監(jiān)系統(tǒng)好歹在地市縣有“腿”,證券的監(jiān)管對(duì)象相對(duì)集中,數(shù)量也較少。相比較之下,保監(jiān)會(huì)目前的縱向監(jiān)管體系明顯存在頭重腳輕的問(wèn)題。如果地方政府不合作,而協(xié)會(huì)組織又無(wú)法發(fā)揮有效的自律機(jī)制,這個(gè)問(wèn)題將會(huì)持續(xù)下去。保險(xiǎn)市場(chǎng)大量存在隱瞞信息、理賠難以?xún)冬F(xiàn)、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)以及指定購(gòu)買(mǎi)等壟斷現(xiàn)象,多少與此有關(guān)。4.省以下監(jiān)管體制的運(yùn)行及其改革的內(nèi)在邏輯工商管理和藥品監(jiān)管,從監(jiān)管對(duì)象來(lái)說(shuō),雖然一個(gè)是橫向監(jiān)管機(jī)構(gòu)(對(duì)所有的工商企業(yè)),一個(gè)是縱向監(jiān)管機(jī)構(gòu)(只對(duì)藥品的研制、生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用的機(jī)構(gòu)和工商企業(yè)),但是在建立省以下垂直監(jiān)管體制過(guò)程中所采取的模式和面臨的主要問(wèn)題卻基本一致,因此放在一塊來(lái)討論。工商(包括技術(shù)監(jiān)督)行政管理體制為我國(guó)所獨(dú)有,而且在歷次機(jī)構(gòu)改革中變動(dòng)不大甚至還地位上升,主要原因一是諸如工商登記、商標(biāo)、廣告、標(biāo)準(zhǔn)、消費(fèi)者保護(hù)等本可由相應(yīng)社會(huì)中介組織、專(zhuān)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易管理部門(mén)(如本次機(jī)構(gòu)改革新成立的商務(wù)部)分而承擔(dān)的職能一直因這些替代機(jī)構(gòu)的不健全而交不出去;二是諸如維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)和反壟斷之類(lèi)的保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的職能因統(tǒng)一的公平交易和反壟斷機(jī)構(gòu)的難產(chǎn)而沒(méi)有著落。因此,隨著各類(lèi)專(zhuān)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、商務(wù)部和社會(huì)中介組織(如行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì))的逐步建立和發(fā)展以及反壟斷法的出臺(tái),傳統(tǒng)意義上的工商行政管理職能必然要重新配置,現(xiàn)有的工商行政部門(mén)很可能演變?yōu)閷?zhuān)門(mén)的維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)。本來(lái)此類(lèi)機(jī)構(gòu)是沒(méi)有必要建立垂直監(jiān)管體系的(環(huán)保就沒(méi)有),但由于現(xiàn)階段市場(chǎng)秩序極為混亂,中央才在1998年底決定建立省以下的垂直監(jiān)管體系。反觀藥品監(jiān)管,世界大多數(shù)國(guó)家卻采用的是中央集權(quán)的垂直管理體制(最典型的是美國(guó)的FDA,實(shí)行的是聯(lián)邦大區(qū)派出制)。我國(guó)從1998年機(jī)構(gòu)改革成立獨(dú)立于衛(wèi)生部的藥管局開(kāi)始,也邁上了艱難的FDA之路。但1998年建立的藥管局并沒(méi)有被賦予對(duì)食品(包括保健食品)、化妝品、農(nóng)藥和獸藥等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管職能。本次機(jī)構(gòu)改革雖然把藥品、食品和化妝品監(jiān)管統(tǒng)一于新組建的國(guó)家食品藥品監(jiān)管局,但從監(jiān)管的范圍和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的整合(如食品和化妝品監(jiān)管機(jī)構(gòu)依然留在衛(wèi)生部)來(lái)看,都與完整的FDA差之甚遠(yuǎn)。從垂直監(jiān)管體系建立的情況看也是如此,是由于藥品市場(chǎng)秩序過(guò)于混亂,假冒偽劣藥品泛濫勢(shì)頭難以遏制,才決定建立省以下的垂直監(jiān)管體制,可謂是在FDA之路上走了另一半。到目前為止,這兩個(gè)部門(mén)的省以下監(jiān)管體制的改革都基本到位(如表2所示),應(yīng)該說(shuō),與原來(lái)的自上而下的雙重領(lǐng)導(dǎo),地方為主的監(jiān)管體制相比,現(xiàn)體制在提高監(jiān)管效率和抑制省內(nèi)的地方保護(hù)主義方面的確有所成效。但筆者在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn),在具體的組織和運(yùn)行過(guò)程中,該體制也存在一些短期內(nèi)無(wú)法克服的問(wèn)題:第一,不同于以上三個(gè)名義上為事業(yè)編制而實(shí)際上承擔(dān)政府監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)不同,這兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)屬于政府系列,其經(jīng)費(fèi)來(lái)源受到財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金的嚴(yán)格控制,而不是直接從“較肥”的監(jiān)管對(duì)象的行政收費(fèi)中籌集。因此,其可支配的行政資源只能因地區(qū)發(fā)達(dá)程度而異,這必然出現(xiàn)監(jiān)管質(zhì)量不一的現(xiàn)象。第二,行政經(jīng)費(fèi)雖然實(shí)行省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支,但由于各省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財(cái)力很不均衡,各省在核定這兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政經(jīng)費(fèi)時(shí),往往按政府各部門(mén)的平均經(jīng)費(fèi)來(lái)考慮,這樣欠發(fā)達(dá)的尤其是轄區(qū)幅員遼闊的省區(qū)(如四川)的監(jiān)管力量即存在明顯不足的問(wèn)題。而市場(chǎng)秩序混亂、消費(fèi)者受害程度更嚴(yán)重的恰恰是這些地方。由于藥品的監(jiān)管對(duì)技術(shù)手段的投入比工商監(jiān)管的要求更大,所以這個(gè)問(wèn)題就更加突出(如四川省,在辦公用房、基礎(chǔ)設(shè)施、執(zhí)法公用車(chē)和技術(shù)設(shè)備等方面的缺口資金就超出2億元)。對(duì)于這些省區(qū)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言,的確存在望監(jiān)興嘆、力不從心的窘境。而在制度安排上,中央的監(jiān)管機(jī)構(gòu)只在工作上有指導(dǎo)義務(wù),而無(wú)法在行政經(jīng)費(fèi)上做到統(tǒng)籌安排和平衡余缺。因此,它所制定的監(jiān)管政策也難以在地方有效地貫徹,很難徹底打破地方保護(hù)的格局。第三,15個(gè)計(jì)劃單列和副省級(jí)城市的獨(dú)立監(jiān)管體制,使省以下垂直監(jiān)管的效率大打折扣。除了省級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以協(xié)調(diào)監(jiān)管步驟外,最重要的是,這些中心城市在所在省區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)收入方面往往占去半壁江山。雖然它們?cè)谄漭爡^(qū)內(nèi)也許能夠配置相對(duì)充分的行政資源,提高監(jiān)管效率,但其所在省區(qū)的省級(jí)政府卻難以調(diào)動(dòng)這些中心城市的行政資源。第四,省以下垂直體制建立起來(lái)之后,在地市縣范圍內(nèi),上收的監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)與所在區(qū)域的地方政府之間的協(xié)調(diào)難度明顯加大,在處理省以下地方保護(hù)主義問(wèn)題時(shí),難度反而增加了。在一些案件的處理過(guò)程中,地市地方政府不但不愿合作,有時(shí)還故意刁難甚至報(bào)復(fù)。例如,你查我的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng),我就動(dòng)用其他沒(méi)有實(shí)行垂直監(jiān)管的機(jī)構(gòu)(如監(jiān)察、審計(jì))反過(guò)來(lái)查你的“違法”行為。另外,對(duì)許多監(jiān)管機(jī)構(gòu)的官員而言,垂直體制使他的仕途選擇機(jī)會(huì)減少了,為了能夠回到地市政府或退休后有一個(gè)更好的去處(如人大、政協(xié)),他往往會(huì)在監(jiān)管力度上留有余地。三、從公共行政關(guān)系結(jié)構(gòu)來(lái)看,地方政府與政府之間的職權(quán)利不明據(jù)調(diào)研結(jié)果,銀行、證券和保險(xiǎn)監(jiān)管大區(qū)派出制的失敗以及藥品和工商省以下垂直監(jiān)管體制所存在的問(wèn)題,并非偶然現(xiàn)象,它們實(shí)際上體現(xiàn)了目前我國(guó)國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系的失范(缺乏規(guī)則,隨意和草率),說(shuō)明我們迄今為止尚未找到正確處理中央和地方政府之間、地方政府與其下級(jí)政府之間縱向關(guān)系,以及同級(jí)地方政府之間橫向關(guān)系的有效辦法。筆者試圖從國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系的理論出發(fā),對(duì)上述各監(jiān)管體制的不甚成功的縱向分權(quán)給出理論上的初步解釋。國(guó)內(nèi)政府間的關(guān)系實(shí)際上就是通常所說(shuō)的國(guó)家結(jié)構(gòu)。而國(guó)家結(jié)構(gòu)又基本分為聯(lián)邦制和單一制兩大類(lèi)。我國(guó)屬于單一制國(guó)家,因此本文只討論單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)的制度框架。單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)又分分權(quán)性的和集權(quán)性的兩種。從公共行政關(guān)系來(lái)看,在前一種體制下(最典型的是英國(guó)),地方在法律上是獨(dú)立的,擁有憲法或?qū)ｉT(mén)法律所賦予的權(quán)力;上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府主要是行政指導(dǎo)關(guān)系,而非行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系;地方政府職權(quán)的取得和擴(kuò)大,都必須經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)批準(zhǔn),中央政府不得直接干涉。在后一種體制下(最典型的是法國(guó)),地方政府的權(quán)力主要是以行政授權(quán)獲得的。即地方政府的實(shí)際權(quán)力不是通過(guò)國(guó)會(huì)和法律,而是通過(guò)權(quán)力在行政系統(tǒng)內(nèi)的流動(dòng)和分配形成的。因此,上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府是一種直接的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。我國(guó)雖然屬于單一制的國(guó)家,但究竟是分權(quán)性的還是集權(quán)性的則很難斷定。一方面,我國(guó)憲法規(guī)定,地方政府對(duì)地方最高權(quán)力機(jī)關(guān)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé),并對(duì)政府的行政權(quán)力進(jìn)行了明確的劃分,似乎具有英國(guó)式的地方自治特點(diǎn);另一方面,憲法又規(guī)定,我國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制原則,并授予最高行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作,規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分,這與法國(guó)式的中央集權(quán)又更為相似。但雖然省級(jí)地方政府有了這些法定職權(quán),卻不等于就有了權(quán)力實(shí)現(xiàn)它們。因此,在這種模棱兩可的法律規(guī)定形式下,地方政府的實(shí)際權(quán)力就需要通過(guò)上級(jí)政府授權(quán)的形式獲得,由此決定了地方政府實(shí)際上是中央政府的派出機(jī)構(gòu),必須服從中央政府的領(lǐng)導(dǎo);中央政府可以隨時(shí)委托地方政府各種行政事務(wù),地方政府則必須接受中央的調(diào)遣和指揮,充分履行中央政府的政策。由此可見(jiàn),我國(guó)基本屬于中央集權(quán)性的國(guó)家結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)下,本來(lái)中央政府可以隨意調(diào)整具體行政機(jī)構(gòu)的縱向設(shè)置(如藥監(jiān)和工商管理的省以下垂直)和縱向性的橫向整合(如銀行、證券、保險(xiǎn)監(jiān)管的大區(qū)派出),但為何在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中困難重重甚至以失敗而告終呢?筆者以為,這與我國(guó)不同于英法兩國(guó)的黨政不分、政企或政資不分以及非公共的財(cái)政制度有關(guān)。這些制度雖然形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,但并未結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立而作出根本性的調(diào)整,反而繼續(xù)扭曲著我國(guó)政府間的關(guān)系。1.政府行政組織法不完善中央政府的集權(quán)也就發(fā)展為黨中央的集權(quán)。代表從中央到地方的各級(jí)政府的,主要不是政府本身,而是黨中央和各級(jí)黨委。在這種格局下,依行政管理原則而進(jìn)行的政府間互動(dòng)就存在很強(qiáng)的主觀性和政治性,由此導(dǎo)致各級(jí)政府間的職權(quán)范圍和權(quán)力關(guān)系嚴(yán)重模糊。部門(mén)和地方政府官員,因組織紀(jì)律的原因,往往不敢據(jù)理力爭(zhēng),拿行政組織的合理性要求或地方的利益去冒自己政治生涯的風(fēng)險(xiǎn)。就政府機(jī)構(gòu)改革來(lái)說(shuō),中央一方面強(qiáng)調(diào)要依法行政,卻忽略了政府行政組織法的完善。往往在不透明、不公開(kāi),研究不足、準(zhǔn)備不充分的情況下,急于制定政府改革方案,甚至在所謂的三定方案尚未明確的情況下,要求人大通過(guò)。1998年銀行監(jiān)管跨區(qū)體制的建立,雖然在當(dāng)時(shí)嚴(yán)重的金融危機(jī)壓力下,有其合理性,但決策者并未清楚認(rèn)識(shí)到,我國(guó)貨幣調(diào)控之所以屢屢力不從心,并非僅僅由于銀行監(jiān)管的制約,問(wèn)題的根源在于利率未能市場(chǎng)化、銀行未能企業(yè)化,傳導(dǎo)機(jī)制本身有問(wèn)題;而我國(guó)銀行監(jiān)管之所以顯得軟弱無(wú)力,也并非僅僅由于貨幣政策的沖擊,問(wèn)題的根源在于銀行的國(guó)有性質(zhì)及其貸款對(duì)象的國(guó)有性質(zhì),監(jiān)管措施淪為軟約束,自然難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。即便證券和保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)從實(shí)際出發(fā),認(rèn)識(shí)到銀行大區(qū)制并不適合本行業(yè)情況,并提出了自己的意見(jiàn),但最終也只能服從如實(shí)踐證明了的中央的不合理決定。政治和法學(xué)理論界長(zhǎng)期以來(lái)指責(zé)中央政府一直不認(rèn)真研究和構(gòu)建正常的政府間尤其是中央和地方政府間的事權(quán)分配。實(shí)際上,從黨中央的角度來(lái)看,是擔(dān)心正式的分權(quán)可能弱化黨中央的集權(quán)。因此,到目前為止,集權(quán)和分權(quán)就不是基于中央和地方職權(quán)的法定劃分,而是基于履行同一職能(主要是組織國(guó)民經(jīng)濟(jì))過(guò)程中中央分配給地方的權(quán)力的大小而形成的。這就使得中央和地方之間的職能分配變得十分隨意,如上述三個(gè)行業(yè)的監(jiān)管體制變革。2.競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)業(yè)深度參與嚴(yán)重,行政監(jiān)管體制面臨挑戰(zhàn)由于從中央到地方各級(jí)政府,都代表國(guó)家直接擁有和管理著廣泛分布、規(guī)模龐大的國(guó)有企業(yè),在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代是完全的政企不分(即便到目前也有一些行業(yè)如鐵路、煙草等依然如此),隨著條條體制的大部分解體,雖然基本實(shí)行了政企分開(kāi),但卻并沒(méi)有做到政資分開(kāi),政府依然以出資人的身份在壟斷和競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)深度參與。隨著本次國(guó)有資產(chǎn)管理分級(jí)體制的建立,中央和地方政府仍然在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)難以擺脫“運(yùn)動(dòng)員”的身份,這與它必須充當(dāng)公正不倚的“裁判員”式的監(jiān)管者身份是不相吻合的。大量政企、政資合一的國(guó)有企業(yè)的存在是阻礙獨(dú)立的行政監(jiān)管體制建立的又一個(gè)嚴(yán)重障礙。一方面,政府過(guò)度參與生產(chǎn)性活動(dòng),必然在主觀上延緩公共行政管理體系的建立,弱化微觀監(jiān)管力度和增加社會(huì)公共服務(wù)的投入(這次“非典”危機(jī)就充分暴露出政府對(duì)公共衛(wèi)生事業(yè)的嚴(yán)重投入不足),而且會(huì)大量浪費(fèi)緊缺的行政經(jīng)費(fèi);另一方面,許多國(guó)有企業(yè)(如四大商業(yè)銀行、大型的上市公司和國(guó)有保險(xiǎn)公司)都同時(shí)具有行政級(jí)別,而且還往往與各級(jí)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)平級(jí)甚至級(jí)別更高,這也是非大區(qū)機(jī)構(gòu)所在地省級(jí)中心城市支行,難以正常履行其監(jiān)管職能的一個(gè)重要原因。可以說(shuō),如果國(guó)有企業(yè)不最低限度地收縮其分布范圍和規(guī)模,并采取公法制的管理方式,任何政府層級(jí)的獨(dú)立公正的監(jiān)管體制就很難建立起來(lái)。3.對(duì)政府機(jī)構(gòu)的持續(xù)不斷加大財(cái)政收入和支出的總量和結(jié)構(gòu)的缺失,是造成政府財(cái)政困境的根政府的財(cái)力是其履行社會(huì)公共事務(wù)管理職能的基礎(chǔ)。我國(guó)雖然從1994年采行分稅制,理順了中央和地方政府間的財(cái)政關(guān)系,并且使中央政府的財(cái)政收入占到政府總財(cái)政收入的60%左右。但由于沒(méi)有實(shí)行公共財(cái)政制度,政府的職能及其在政府間的配置一直模糊不清,政府的財(cái)政收入和支出的總量及結(jié)構(gòu)就失去了其合理評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。一方面,我們看到政府把大量財(cái)政收入用于非公共領(lǐng)域(如競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)有企業(yè)、非公共性的社會(huì)組織)和政府機(jī)構(gòu)本身的炫耀性消費(fèi);另一方面,大量需要政府供給的公共事業(yè)(如公共衛(wèi)生、義務(wù)教育、貧困救助、生態(tài)保護(hù)、社會(huì)保險(xiǎn))和合理的行政監(jiān)管(如藥品、環(huán)保、安全生產(chǎn))卻嚴(yán)重地囊中羞澀。貧困地區(qū)的公共事業(yè)供給和行政管理水平更是因?yàn)槿狈ψ銐虻恼g財(cái)政轉(zhuǎn)移支付而長(zhǎng)