第第頁公共行政監(jiān)督的問責制度思考當前，我國行政監(jiān)督已初步形成多層次、多方位、“撒網(wǎng)式”的監(jiān)督格局，在反腐倡廉工作中發(fā)揮了積極作用。但也不可否認，各種監(jiān)督尚未充分形成合力，監(jiān)督力度不夠和效果不佳的問題仍然比較突出，進一步探索提高監(jiān)督整體效能的有效途徑，真正把各種監(jiān)督形式有機結(jié)合起來，仍然是一個重要問題。2009年7月，辦公廳、國務院辦公廳頒發(fā)了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》，對于黨政領(lǐng)導干部問責的對象、情形、方式、程序、適用范圍和后果都作了明確規(guī)定，表明了問責制度在領(lǐng)導干部監(jiān)督中的重要地位與作用，也為在公共行政監(jiān)督體系建構(gòu)中，如何理解與發(fā)揮行政問責的應有作用起到重要的推動作用。本文擬在分析行政問責的內(nèi)涵、行政問責與其他監(jiān)督方式的關(guān)系的基礎(chǔ)上，探討如何能使行政問責與其他監(jiān)督方式協(xié)調(diào)配合，建構(gòu)以行政問責為基礎(chǔ)的公共行政監(jiān)督體系，以期形成監(jiān)督合力。

一、行政問責的內(nèi)涵

行政問責一說古已有之，它是隨著官僚政治的產(chǎn)生而產(chǎn)生的?！睹献?#8226;公孫丑》中提到:“有官守者，不得其職者去;有言責者，不得其言者去?！闭f明擔任行政官職的人員，倘若不能較好地履行其職責，就應該主動辭職;擔任諫官的，倘若有言不諫，也應該辭職。而在當今，關(guān)于什么是行政問責，在我國目前的法律法規(guī)中還沒有統(tǒng)一的解釋，一些地方政府出臺的關(guān)于行政問責的辦法也多各有所側(cè)重。在行政問責的內(nèi)涵中，問責是其核心，行政則是其外延范圍的限定。當前，對于行政問責的理解經(jīng)常存在兩方面分歧:一是行政問責的主客體界定;二是行政問責的“責”的界定。

1．行政問責的主客體界定

對于行政問責主體的理解中主要有兩類觀點，一是認為行政問責是行政系統(tǒng)對其行政人員的問責，屬于同體問責;二是認為行政問責是權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)以及公眾對政府及其行政人員的問責，屬于異體問責。當前我們所實行的行政問責，主要是通過行政機關(guān)內(nèi)部自上而下的運作來完成的，可以說它主要是行政機關(guān)內(nèi)部的一種監(jiān)督方式;但是，同體問責將自律的政府視為實施行政問責的積極主體，忽視了來自政府部門之外的動力和壓力。雖然在整個問責主體體系中，行政系統(tǒng)應該是居于主導地位的，但行政系統(tǒng)外的權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、政黨組織、公民與媒體等問責主體的作用也絕不可忽視。也就是說，完整的行政問責主體應包括同體問責和異體問責兩種形式。行政問責的客體是指，須為相關(guān)行政事務做出解釋、接受質(zhì)詢并承擔相應后果的行政組織或行政人員。它分為組織客體和個人客體兩類，所謂組織客體是指組織須以其整體名義承擔行政責任;個人客體則是指行政人員以其個人名義承擔行政責任，它又可以根據(jù)身份的不同分為行政領(lǐng)導客體和一般公務員客體兩類，行政領(lǐng)導客體主要是負有直接或間接領(lǐng)導責任的各級政府首長及各職能部門的領(lǐng)導。

2．行政問責的責任體系

關(guān)于行政問責中“責”的理解也存在分歧，有的將之等同為行政法律責任或政治責任，也有的理解為道義責任，還有的將之說成是上述三種責任的統(tǒng)一。目前關(guān)于行政問責的表述中，更多人傾向于從廣義責任的視角來理解行政問責中的“責”，認為行政問責的“責”是一個責任體系，即行政問責的對象要承擔四個不同層面的責任:一是承擔道義上的責任，即存在道德與倫理責任，向公眾負責;二是承擔政治上的責任，即向政黨、人大及其代表負責;三是承擔行政責任，即向上級行政機關(guān)負責;四是承擔法律責任，即根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定看是否有瀆職行為和相應法律責任［1］。如果將行政問責作為一種行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機制，行政問責的主體將只是行政系統(tǒng)內(nèi)部的組織和個人，主要追究的也將是是行政官員的行政責任，從而出現(xiàn)以行政責任代替法律責任，使責任者逃脫刑事制裁;或是以行政責任(如行政處分)代替政治責任(如罷免)，降低對責任者的懲罰。因此，對“責”的界定就具有十分重要的意義。在《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》中，將行政問責與黨紀政紀處分以及刑事責任的追究做了比較明確的界定與銜接。所以，在我國行政問責的“責”，應該是一個包含道義責任、政治責任、行政責任和法律責任的多元化責任體系。這四個不同層面責任的承擔情況，由不同問責主體予以檢查和衡量;當然，行政責任仍然是這個責任體系的最基本的內(nèi)容。根據(jù)以上對行政問責主體和客體的認識，以及對行政問責責任體系的理解，行政問責可以認為是特定的問責主體對各行政機關(guān)及其公務員在其職責范圍內(nèi)，由于故意或者過失，不履行或者不正確履行法定職責，以致影響行政秩序或行政效率的行為進行質(zhì)詢，并要求其承擔相應責任的一種監(jiān)督方式。所以，行政問責指的是各類問責主體對公共行政主體的問責。在理論和實踐中存在的、關(guān)于行政問責主體多元化和責任范圍界定的分歧，也說明了行政問責是一個主體多樣性、責任范圍層次廣的系統(tǒng)工程;而且對“責”的不同理解也相互嵌套，涉及到行政監(jiān)督的各個方面，與各種監(jiān)督方式密切聯(lián)系。如果能將行政問責與各種其他各種監(jiān)督方式協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮各自作用，形成監(jiān)督合力，將對公共行政監(jiān)督體系的構(gòu)建起到關(guān)鍵作用。

二、行政問責與其他監(jiān)督方式的關(guān)系

經(jīng)過不斷探索與實踐，我國已經(jīng)建立了比較系統(tǒng)的監(jiān)督體系，包括了人大監(jiān)督、政黨監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，其中政黨監(jiān)督主要指執(zhí)政黨，即中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督;行政監(jiān)督包括行政監(jiān)察、行政復議和審計監(jiān)督;司法監(jiān)督包括檢察院和法院監(jiān)督。《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》的頒布，為黨政領(lǐng)導干部的責任機制初步形成建立了比較完整的體系，它既包括黨內(nèi)的紀律問責，又包括行政體系內(nèi)的行政問責，還包括司法問責與民主問責，表明了問責將向制度化、規(guī)范化與程序化發(fā)展的趨勢。這些種類不同的問責形式并不是相互排斥的關(guān)系，而是相輔相成，相互嵌套，共同作用于責任人。羅美澤克(RomzekB．S．)曾提出“問責是在公共行政人員和其相關(guān)聯(lián)的授權(quán)群體之間通過相應的問責機制、程序和戰(zhàn)略設計去傳達后者的期望?！保?］所以，行政問責制約、激勵作用的發(fā)揮，要通過各類主體以不同的監(jiān)督方式來實現(xiàn)。根據(jù)上文對行政問責內(nèi)涵的理解，可以整合以上各種監(jiān)督方式作為衡量和檢驗不同層面責任執(zhí)行的路徑，發(fā)揮行政問責資源的綜合效益，從而構(gòu)成一個行政問責為基礎(chǔ)的公共行政監(jiān)督體系，即以群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督來檢查和反映行政機關(guān)及其公務員對道義責任的承擔情況;以人大監(jiān)督和政黨監(jiān)督來檢查和反映行政機關(guān)及其公務員對政治責任的承擔情況;以行政監(jiān)督來檢查和反映行政機關(guān)及其公務員對行政責任的承擔情況;以司法監(jiān)督來檢查和反映行政機關(guān)及其公務員對法律責任承擔情況。在這個監(jiān)督體系中，不同的問責主體，通過不同的監(jiān)督方式，來衡量行政機關(guān)及其公務員對不同層面責任的承擔情況，進而實現(xiàn)行政問責與其他監(jiān)督方式相互銜接、協(xié)調(diào)配合。

三、以行政問責為基礎(chǔ)的公共行政監(jiān)督體系

有權(quán)必有責，沒有問責機制為后盾，權(quán)力必然恣意妄為。行政問責體現(xiàn)的是行政管理中行政權(quán)力與行政責任一致的原則。一般情況下，各種形式的監(jiān)督都是以檢驗政府機關(guān)及其公務員責任承擔情況、提高其行政效能為目的的;是對行政系統(tǒng)對不同層面“責任”承擔情況的衡量與追究，脫離了“問責”這一監(jiān)督“內(nèi)核”的監(jiān)督方式只能流于形式和表面，不能達到監(jiān)督的目的，從某種意義上說，行政問責應是各種監(jiān)督方式的核心，是建構(gòu)公共行政監(jiān)督體系的基礎(chǔ)。確立行政問責在行政監(jiān)督體系中的重要作用需要相應的五個轉(zhuǎn)變:第一，改變根據(jù)上級領(lǐng)導的意圖和意見來決定承擔何種責任的情況，實現(xiàn)問責方式由“權(quán)力問責”向“制度問責”的轉(zhuǎn)變。第二，問責情形由不僅追究“有過”責任向同時追究“無為”責任轉(zhuǎn)變。第三，問責情節(jié)更加注重細節(jié)，強調(diào)“小節(jié)”，從“大事問責”向“小事問責”轉(zhuǎn)變［3］。第四，實現(xiàn)由單一類型的行政責任向包括道義責任、政治責任、行政責任和法律責任的多元化責任體系的轉(zhuǎn)變，發(fā)揮各相關(guān)問責主體的作用，形成全方位的問責體系。第五，問責環(huán)節(jié)由側(cè)重于行政執(zhí)行過程的問責向行政執(zhí)行與行政決策問責并重的轉(zhuǎn)變。

1．道義問責:充分發(fā)揮群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用

由于目前的行政問責中，存在重行政責任，輕道義責任的現(xiàn)象。在實踐中問責的范圍往往是限于出現(xiàn)重大事故、損失等明顯的過失;而對于因個人能力、言論、品行等方面的問題，影響政府聲譽、形象是否承擔責任并不明確。這在很大程度上損害了公共行政的公信力，影響了政府的正常運行。因此，有必要進一步開展道義問責。道義責任履行情況的衡量和檢查，主要是通過群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督來實現(xiàn)的。一方面，要健全公民權(quán)利救濟機制。如果法律或制度賦予了個人一項權(quán)利，但是這種權(quán)利受到侵害之后沒有司法或行政上的保障，那么這項權(quán)利就是無效的。權(quán)利救濟機制如果能夠有效運轉(zhuǎn)，廣大公民就可能會更積極地參與監(jiān)督，及時將未承擔好道義責任的行政機關(guān)及其人員反映出來。信訪制度、舉報制度、批評建議控告及申訴制度等都是促進道義問責實施的有效制度。另一方面，要給予新聞媒體更多的話語權(quán)，加大輿論監(jiān)督力度，提升道義責任的作用。道義問責的實現(xiàn)，需要借助新聞媒體的監(jiān)督，形成對公務員道義責任承擔情況的反應機制，在行政系統(tǒng)中形成一種良好的道德氛圍。在公務員任免、升降中，可以適當以媒體對其行政道德評價作為一個考核指標。當然，在道義問責中，也需要防止公眾情緒化對問責主體、問責程序的影響。

2．政治問責:加強人大監(jiān)督和政黨監(jiān)督

行政責任的范圍常常是由政治契約來規(guī)定的。［4］古德諾在《政治與行政》這部經(jīng)典著作中，不僅明確地提出了政治與行政是在何種意義上分立，而且系統(tǒng)地闡述了如何使政治與行政協(xié)調(diào)發(fā)展。他認為，只有政治對行政實施適當?shù)暮陀行У目刂?，才能使二者協(xié)調(diào)發(fā)展［5］。從政治與行政協(xié)調(diào)發(fā)展角度看，政治應對行政有一定的控制。這種控制可以由立法機構(gòu)實施，也可以由執(zhí)政黨政黨實施:在我國的國家權(quán)力體系中，人大是在本行政區(qū)域內(nèi)代表國家和人民行使最高權(quán)力的機構(gòu)，人大是以人民作后盾，以國家強制力作保證的國家權(quán)力監(jiān)督;我國實行的是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作制度，中國共產(chǎn)黨是社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心，“黨管干部”是黨政領(lǐng)導干部選拔任用過程中應遵循的基本原則。行政機關(guān)及其公務員對人大和執(zhí)政黨負有政治責任，人大監(jiān)督和政黨監(jiān)督是整個行政監(jiān)督體系中最具權(quán)威和強制力的監(jiān)督方式，是行政問責能夠真正落實的根本保障。

第一，完善人大的政治問責。人大是代表人民行使國家權(quán)力的機關(guān)，而且，法律賦予了人大各項監(jiān)督權(quán)力，有利于問責的真正實行。人大在行政問責中所起到的作用，也從一個側(cè)面說明了我國民主政治的程度。完善人大的政治問責職能需要各級人大及其代表要樹立“問責”的觀念，充分行使憲法和法律賦予的監(jiān)督權(quán)，切實履行自身的責任與義務;需要完善充實人大進行問責的監(jiān)督權(quán)力體系，進一步對已有的質(zhì)詢權(quán)和調(diào)查權(quán)作進一步詳細的規(guī)定，增強其可操作性;同時，可吸取有些地方人大的經(jīng)驗，推行代表評議和述職評議等制度，使人大監(jiān)督向常態(tài)化發(fā)展;此外，還要完善罷免權(quán)和辭職權(quán)的有關(guān)規(guī)定，使人大的問責走向制度化。

第二，完善執(zhí)政黨的政治問責。執(zhí)政黨的政治問責，是執(zhí)政黨按照黨規(guī)、黨紀的要求，對違反規(guī)定的黨員行政人員給予的責任的追究。在我國執(zhí)政黨即中國共產(chǎn)黨同行政機關(guān)的關(guān)系中，橫向上，所有黨政機關(guān)的領(lǐng)導干部，都是由黨的組織部門統(tǒng)一管理，統(tǒng)一調(diào)遣的;縱向上，由黨負責管理和推薦從中央到地方各個層級政府的黨政領(lǐng)導干部。所以，在我國執(zhí)政黨的政治問責具有絕對的權(quán)威。在執(zhí)政黨進行政治問責的過程中要處理好政黨問責與其他形式問責的關(guān)系:一方面，執(zhí)政黨的問責不能代替政紀法紀處分，妥善處理好實行執(zhí)政黨問責與法紀政紀處分的關(guān)系:執(zhí)政黨問責后仍可依照有關(guān)規(guī)定給予被問責者法紀政紀處分;另一方面，并不是對所有被行政問責的公務人員都要給予黨紀政紀處分。此外，各民主黨派的民主監(jiān)督，對政治問責的落實具有強大的推動作用。

3．同體問責:充分發(fā)揮行政內(nèi)部監(jiān)督的作用

在行政問責中“誰來問責”這一問題上，行政權(quán)力的執(zhí)掌者仍然是其關(guān)鍵。在行政系統(tǒng)內(nèi)，由行政部門和人員對具體的責任人進行問責，監(jiān)督成本相對較小，效果往往十分明顯，仍然應得到更多鼓勵。行政監(jiān)督也仍是行政問責的主導者之一。通過這種系統(tǒng)內(nèi)的自我清理、自我凈化來維持行政系統(tǒng)的公信力，既可以防范官員錯誤行為，又可以節(jié)約司法資源和社會資源。完善同體問責機制需要做好以下兩點:第一，要完善行政監(jiān)督法規(guī)。從法律的高度明確規(guī)定行政內(nèi)部監(jiān)督的主體、監(jiān)督權(quán)限、監(jiān)督范圍、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督程序以及監(jiān)督結(jié)果運用等有關(guān)問題，確保對問責客體行政責任追究的客觀、規(guī)范。第二，要確立同異體問責的聯(lián)動機制，形成有效合力:一是加強同道義問責的公民監(jiān)督與輿論監(jiān)督的聯(lián)系，對未能履行好道義責任的問責客體，同時啟動行政責任問責程序;二是加強同人大監(jiān)督、政黨監(jiān)督以及司法監(jiān)督的聯(lián)系，對于違反法律、黨規(guī)黨紀的行政人員，及時交由相應問責主體處理。

4．司法問責:提高司法監(jiān)督的獨立性與有效性

司法監(jiān)督包括審判機關(guān)的監(jiān)督和檢察機關(guān)的監(jiān)督。在我國初步建立的行政監(jiān)督體系中，司法監(jiān)督因其嚴格、公開的司法程序，具有高度的權(quán)威性，而且以權(quán)力制約權(quán)力也是防止權(quán)力濫用和防止腐敗的常用方法。因此可以說，司法監(jiān)督是各種行政監(jiān)督方式中不可缺少的制約手段。司法監(jiān)督體現(xiàn)的是對政府機關(guān)及其公務員的法律責任的追究。當前，我國司法監(jiān)督在整個行政監(jiān)督體制中的地位還遠未能達到它應有高度，仍然需要加以完善:第