地方政府或有負(fù)債：一種理論解析1財(cái)政部科研所劉尚希梗概2一、政府或有負(fù)債的內(nèi)涵二、政府或有負(fù)債的形成機(jī)理三、政府或有負(fù)債的效應(yīng)分析一、政府或或有負(fù)債的內(nèi)涵3從會(huì)計(jì)學(xué)的角度來分析或有負(fù)債，指產(chǎn)生于過去事項(xiàng)的一項(xiàng)可能責(zé)任，這項(xiàng)可能責(zé)任的履行預(yù)期將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源的流

出，因而構(gòu)成一定經(jīng)濟(jì)主體的潛在債務(wù)。以過去或現(xiàn)存的實(shí)事為基礎(chǔ)，基于法令、契約、承諾或慣例等，隱含著發(fā)生負(fù)債的客觀可能性，而不是人為的任意猜測(cè)；是否發(fā)生并不確定，所以并非已經(jīng)成為事實(shí)上的負(fù)債。政府作為經(jīng)濟(jì)主體，其“或有負(fù)債”與企業(yè)的或有負(fù)債在性質(zhì)是類似的，但與政府“確定負(fù)債”有本質(zhì)的區(qū)別。Ⅰ．政府或有負(fù)債是不確定的潛在義務(wù)。

Ⅱ．政府或有負(fù)債可能導(dǎo)致財(cái)政資源的流出，是不確定性事件。4Ⅲ．可控性不同。政府或有負(fù)債是對(duì)傳統(tǒng)政府負(fù)債概念的突破。要求僅僅注重確定性的政府負(fù)債，到“確定性負(fù)債”和“不確定性負(fù)債”

并重，這意味著政府債務(wù)管理理念的一

個(gè)飛躍。5從經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)的角度來分析6政府與企業(yè)不同，它同時(shí)還是一個(gè)公共主體。作為公共主體的職責(zé)是化解公共風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)公共利益。在既定的法律框架之內(nèi)，當(dāng)私人風(fēng)險(xiǎn)有可能轉(zhuǎn)化為公共風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府的責(zé)任和義務(wù)就突破了法定的邊界，還需要承擔(dān)起“推定”的責(zé)任和義務(wù)。政府的一些責(zé)任和義務(wù)是隱含的，并不都由法律來做出明確的規(guī)定。作為公共主體，政府面臨兩種類型的或有負(fù)債：一是法定的或有負(fù)債（或稱之為顯性或有負(fù)債）。二是推定的或有負(fù)債（或稱之為隱性或有負(fù)債）。7政府作為公共主體的或有負(fù)債與企業(yè)或有負(fù)債根本不同：已經(jīng)不是會(huì)計(jì)學(xué)意義上的，即不再是

“事后”認(rèn)定的，也不全是作為客觀事實(shí)記錄下來的，而是政府在“未來”需要面對(duì)的，也是社會(huì)公眾判定“應(yīng)該”由政府承擔(dān)的。就此而言，政府或有負(fù)債不是一個(gè)會(huì)計(jì)結(jié)果，而是一個(gè)分析結(jié)果。8按照政府負(fù)債的不確定性程度大小，可區(qū)分為兩個(gè)層次：第一個(gè)層次是確定負(fù)債（或叫“直接負(fù)債”）和或有負(fù)債。第二個(gè)層次是法定負(fù)債（或顯性負(fù)債）和推定負(fù)債（或隱性負(fù)債）。910政府或有負(fù)債的基本特征11與政府的主觀評(píng)價(jià)相關(guān)。無論是顯性或有負(fù)債，還是隱性或有負(fù)債，都是政府依據(jù)一定時(shí)期的政策目標(biāo)、公眾要求、社會(huì)主流價(jià)值規(guī)范等因素決

定的對(duì)政府或有負(fù)債的確認(rèn)，不一定是

基于“過去事項(xiàng)或者現(xiàn)存事實(shí)”，而是

基于對(duì)未來狀況的分析。不確定性。事項(xiàng)本身、債務(wù)要素。二、政府或有負(fù)債的形成機(jī)理12政府或有負(fù)債源于公共風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政的本質(zhì)是公共風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者。政府或有負(fù)債與財(cái)政承擔(dān)最終公共風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。13政府或有負(fù)債的規(guī)模與財(cái)政制度乃至整個(gè)社會(huì)的制度結(jié)構(gòu)密切相關(guān)?！帮L(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”的制度性存在。政府或有負(fù)債與一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相聯(lián)系。轉(zhuǎn)軌時(shí)期的特征。14政府或有負(fù)債是政府干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)的一種手段15政府或有負(fù)債是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中產(chǎn)生的。體現(xiàn)了政府與市場(chǎng)的分工與協(xié)作。政府與市場(chǎng)的分工主要遵循兩個(gè)原則：一是市場(chǎng)原則。作為防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的最后一道防線，種種“財(cái)政兜底”政策所引發(fā)的政府或有負(fù)債，是政府與市場(chǎng)分工、協(xié)作的內(nèi)在要求。二是發(fā)展原則。不發(fā)達(dá)是一個(gè)國(guó)家（或地區(qū)）最大的公共風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)展是硬道理即源于此。但理論上有一個(gè)“度”的問題。若政府或有負(fù)債超過了一定臨界點(diǎn)，那么，就

意味著引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)——拖累經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。16政府或有負(fù)債實(shí)質(zhì)上是政府充當(dāng)最后支付人所提供的保證政府或有負(fù)債實(shí)質(zhì)上是政府（或公共部門）對(duì)企業(yè)、居民、下級(jí)政府乃至整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)提供的顯性和隱性的擔(dān)保和保證。從法定或有負(fù)債角度考察，政府接受依未來事項(xiàng)而定的或有責(zé)任等同于隱性補(bǔ)助，政府財(cái)政資金在未來的流出是這種隱性補(bǔ)助的結(jié)果。1718從推定的（隱性）或有負(fù)債角度考察，它并不由政府作為法定責(zé)任予以明確承諾。只有當(dāng)政府面臨公共風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，或者認(rèn)為不這樣做，風(fēng)險(xiǎn)成本更高時(shí)，才會(huì)接受這些負(fù)債。盡管事先預(yù)測(cè)比較困難，但最終支付人是確定的，而且是惟一的，即政府財(cái)政。其過程見圖3。1920三、政府或有負(fù)債的效應(yīng)分析21正面效應(yīng)將有效改善市場(chǎng)主體的預(yù)期，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。從這一點(diǎn)來看，是政府維護(hù)、促進(jìn)市場(chǎng)的一種手段?；蛴胸?fù)債可以成為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種有效方式（手段），它本身是中性的，無所謂“好”與“壞”，關(guān)鍵是看如何運(yùn)用。負(fù)面效應(yīng)22是財(cái)政突發(fā)支出、非常損失的主要來源，具有潛伏性，還會(huì)誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。Ⅰ．?dāng)U大政府財(cái)政運(yùn)行的不確定性。政府往往對(duì)債務(wù)規(guī)模產(chǎn)生錯(cuò)覺，在預(yù)算安排上忽視或有債務(wù)，在或有負(fù)債轉(zhuǎn)化為確定負(fù)債時(shí)，財(cái)政往往措手不及，嚴(yán)重時(shí)會(huì)引發(fā)財(cái)政危機(jī)。Ⅱ．影響財(cái)政可持續(xù)發(fā)展能力。連續(xù)數(shù)年的預(yù)算平衡，以及低水平的公共債務(wù)，并不一定表明過去或現(xiàn)在財(cái)政政策的合理性和謹(jǐn)慎性，也不能代表未來樂觀的財(cái)政前景。政府或有負(fù)債對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的影響主要是通過政府債務(wù)與資源的中長(zhǎng)期變化趨勢(shì)來體現(xiàn)的。23Ⅲ．加大中央政府財(cái)政的脆弱性。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府實(shí)際上承擔(dān)著無限責(zé)任，由政府或有負(fù)債形成的財(cái)政壓力，會(huì)由基層政府向上