第四講中國古代中央行政體制----古代官僚制度一、先秦時期的中央行政體制（一）夏代

據《尚書》等文獻記載，夏王之下為“六卿”，又稱“六事之人”，分管民事、軍隊等事務，是地位較高的官員。一種說法是司空（管土木工程）、司徒（管民政財政）、士正（主管司法）、共工（主官百工）、虞（主管山澤）、秩宗（主管祭祀）、納言（主管承上宣下）；另一種說法是天、地、春、夏、秋、冬六官。六卿之下有僚屬和下屬官員，各自組成一定的統(tǒng)治部門。分管各種事務的官職：牧正、樂正、車正、皰正、御（主管駕御戰(zhàn)車）、遒人（主管宣示命令）、太史（主管天文歷法檔案）、官占（主管卜筮）、瞽師、御龍（負責王之生活娛樂）、嗇夫（主管收稅和監(jiān)察），另設有采風之官。大禹像（二）商代

商代的中央官為“內服”官，有宰、卿事、多尹、御事、事、師長、多亞、巫、卜、臣等，號稱“百僚庶尹（《尚書·酒誥》）”。宰，總管事務，為王之近臣。早期屬于王家生活服務范圍的官員，后來逐漸轉入到國家政務方面，天官冢宰為百官之長，冢宰又稱太宰，凡與其他五卿并列時，稱太宰。伊尹曾為湯“宰”。伊尹像商湯像卿事，原為鄉(xiāng)事，饗事之義，主管王室宴饗。最早出現于《尚書·微子》，西周時，寫作“卿士”，可見是由內廷發(fā)展出來的政務官。多尹，又稱諸尹，分管各項政務。古代尹與君通，因此又稱多君?？傤I諸事的尹，被后世認為是相。御事（史），迎受政事，為王服務。事，分管各方在的事務，東事、南事、北事，合稱為三事。有大事、小事之分，還出現了大事寮。師長、多亞，軍事性的職官。左師、中師、右?guī)煛喪菐熞韵碌母呒壩涔?，有亞旅、亞任、亞侯、馬亞、多馬亞。巫、卜，神職官。女為巫，男稱覡（xi)。卜，又稱貞人、占人，商代后期有百余名。

西周的官制是在商代的“內服”和“外服”的基礎上發(fā)展起來的，與商代不同的是，西周的官僚機構更加龐大，職官的名目更加繁多，行政體制更加系統(tǒng)。這種演變趨勢，反映了西周國家機器的完備和王權的強化。（三）西周

西周的官僚制度已相當完備，僅西周青銅器銘文中提到的各類職官就有213種之多。西周初期，王室政權機構中最重要的職官是太師和太保。太師和太保掌握著王室的軍政大權，并且負有監(jiān)護和輔佐年少國君的重任。漢代石刻周公輔成王圖

周王室的官僚機構分為兩大系統(tǒng)，即卿事寮和太史寮。卿事寮即卿士寮，其職權是主管“三事”和“四方”。卿事寮的長官，西周初期是太師或太保，西周中期以后為太師，其屬官主要是“三司”，即司徒、司馬、司空。

太史寮掌管冊命、制祿、圖籍、祭禮、占卜、禮制、時令、天文、歷法等。太史寮的長官是太史，既是文職官吏的領袖，又是神職官吏的首領。除卿事寮和太史寮外，王室還設有掌管周王衣食住行的宮廷內官，見于西周金文的有宰、膳夫、寺人、小臣、小子、小夫、守宮、御正、世婦、東宮等。

春秋戰(zhàn)國時期士人階層的興起，為官僚制度發(fā)展提供了重要條件。士在西周時期就已存在，屬于貴族等級序列的最低一級，依附于宗族群體，尚未成為一個獨立的社會階層。（四）春秋戰(zhàn)國時期士的興起

春秋時期，隨著宗族政治的土崩瓦解，失去了宗族依托的貴族大批地淪落為士，士人隊伍迅速擴大，脫離了原來的貴族等級序列而成為一個獨立的社會階層。

進入戰(zhàn)國時代，新興的士人空前活躍，這些文化素養(yǎng)較高的知識分子沒有任何人身依附關系，行動自由，思想開放，成為各國統(tǒng)治者爭相招攬的對象。他們憑借知識和才干，指點江山，激揚文字，或為理想而奔走四方，或為生計而周游列國，都是入仕干政的最佳選擇，從而形成一支龐大的充滿活力的官僚后備軍，使各國君主有選擇官僚的充分余地。

秦統(tǒng)一全國后，疆域空前遼闊。要統(tǒng)治好這個龐大的帝國，光靠皇帝一個人的力量是不夠的，還必須建立起一套完整的官僚機構。因此，秦始皇在確立了至高無上的皇權之后，緊接著在中央建立了以皇帝為首的中央政府。

二、秦漢時期的中央行政體制（一）秦代的三公九卿制

秦代中央的官員雖然不少，但最主要的則是史書上所說的“三公九卿”。三公即丞相、太尉、御史大夫。三公是直接協助皇帝處理全國事務的高級官員。丞相有左丞相、右丞相之分，以左丞相為尊，職責是輔佐皇帝處理全國政務。太尉是武官，協助皇帝掌管全國軍隊。御史大夫主要掌管承轉皇帝詔令，監(jiān)察文武百官，處理重大案件。

（一）秦代的三公九卿制

九卿即奉常、郎中令、衛(wèi)尉、太仆、廷尉、典客、宗正、治粟內史和少府。九卿掌管中央各部門的具體事務。奉常掌管宗廟禮儀。郎中令，掌管宮廷警衛(wèi)。太仆，管理宮廷車馬。衛(wèi)尉，掌管皇宮保衛(wèi)。典客，處理民族事務及外交。廷尉，負責刑法。治粟內史，掌管全國財政稅收。宗正，管理皇族內部事務。少府，掌管山河湖海稅收及手工業(yè)制造，以供皇室的需要。（一）秦代的三公九卿制

漢承秦制，略有更改。為加強中央集權，漢武帝設中朝（內朝）以分割相權。中朝是皇帝身邊較低級的官吏和待從人員組成的決策機構。中朝人員的官名有尚書、中書、待中等。（二）漢代

東漢防止功臣竊命，君權旁落，規(guī)定：“有功輒增邑賞，不任以吏職?！痹诮洕蟽?yōu)待三百六十五功臣，但在政治上很少重用他們。為此，劉秀還擴大了尚書臺的職權，從而形成了“雖置三公，事歸臺閣”的局面。東漢的尚書臺既為決策機構，又為執(zhí)行機構。

尚書在秦和西漢初年，僅是九卿少府的屬官，秩六百石，地位待遇較低。東漢建立后，劉秀加大尚書權力，正式成立尚書臺，作為總理國家政務的中樞機構。設尚書令1人，秩二千石；尚書仆射1人，秩二千石。分三公曹（掌地方官考察）、吏曹（掌官吏任用）、民曹（掌修繕營建）、客曹（掌少數民族及外交事務）、二千石曹（掌刑法）、中都曹（掌治安），每曹設尚書1人，秩六百石，下轄侍郎6人、令史3人。曹魏時，將尚書臺改為尚書省，長官仍為尚書令、左右仆射，下設諸曹尚書，分領具體事務。至南朝時，其職能漸漸轉化為一般的辦事機構。

新設中書省，以分尚書省之權。東晉南朝沿之，權力越來越大。長官為中書監(jiān)、中書令，掌起草詔書、政令，接受尚書奏事等機要大事。中書省下有一小官“中書通事舍人”，設立時為九品官。三、魏晉南北朝時期的中央行政體制

西晉時，開始設立門下省，置侍中、給事黃門侍郎各4人，職責為在皇帝身邊服侍、保衛(wèi)、顧問應對，拾遺補闕，檢舉非法。門下之設，原為分中書省之權，故權位極重，有“宰相便坐”之稱。南朝時，新設秘書省，置監(jiān)、丞各1人，郎4人，掌典籍圖書。南朝時，新設集書省，置散騎常侍、通直散騎常侍各4人。常侍從左右，獻納得失，省閱奏書，并有駁回權，又與中書侍郎對掌禁令，糾察違失，權亦極重。

隋朝在中央機構中設置三師、三公及尚書、門下、內史、秘書、內侍五省。三師與三公是給予大臣的榮譽虛職。五省當中，秘書省職務較優(yōu)閑，內侍省多是宦官。四、隋唐時期的中央行政體制（一）隋代的三省六部制

尚書、門下、內史三省長官職同秦漢時代的丞相。三省互相牽制，決策機關是內史省，長官是內史令；審議機關是門下省，長官是納言；處理日常政務的機構是尚書省。尚書省置令一人、左右仆射各一人，下設吏、禮、兵、度支（后改稱民部）、都官（后改稱刑部）、工部六曹。（一）隋代的三省六部制執(zhí)行尚書省門下省審核頒布決策內史省工部度支（民）部都官（刑）部兵部禮部吏部皇帝內史舍人四人給事郎四人左、右丞各一人內史侍郎二人黃門侍郎二人左、右仆射各一人內史令二人納言二人尚書令一人內史省門下省尚書省隋煬帝時中央機構主要官員設置六部：尚書一人、侍郎一人、郎四人如吏部：吏部尚書、吏部侍郎、選部郎（一）隋代的三省六部制三臺（御史臺、謁者臺、司隸臺）、十一寺（太常、光祿、宗正、衛(wèi)尉、太仆、大理、鴻臚、司農、太府、國子、將作等）卿一人、少卿一人、丞。如太常寺：太常卿、太常少卿、太常丞或稱三臺、五監(jiān)（都水監(jiān)、國子、將作等）、九寺（太常、光祿、宗正、衛(wèi)尉、太仆、大理、鴻臚、司農、太府）（一）隋代的三省六部制

唐朝中央和地方行政組織均沿襲隋制并有所發(fā)展。在中央，仍以中書（隋內史省改名），門下、尚書三省為中樞政務機關。中書省掌決策，長官是中書令，次官是中書侍郎。門下省掌審檢，長官是侍中，次官是黃門侍郎。四、隋唐時期的中央官制（二）唐代的三省六部制

尚書省掌行政，長官原為尚書令，因唐太宗李世民在做皇帝前曾任過此職，故以后不再設置，實際長官是左、右仆射，仆射之下又有左、右丞各一人做為副手。尚書省下轄吏、戶、禮、兵、刑、工六部，每部四司，共二十四司。各部主、次官為尚書、侍郎，負責處理全國軍、政、財、文、兵、刑、錢、谷一應政務。（二）唐代的三省六部制《大唐六典》開元時官修政書，記載了以三省六部為核心的規(guī)范官制唐三省六部二十四司一臺九寺五監(jiān)示意圖皇帝中書省門下省尚書省御史臺內侍省殿中省工部刑部兵部吏部戶部禮部都水監(jiān)秘書省將作監(jiān)少府監(jiān)軍器監(jiān)國子監(jiān)大理寺衛(wèi)尉寺太仆寺宗正寺司農寺太府寺太常寺鴻臚寺光祿寺六部每部直轄四司共二十四司北省南省都省中書門下草擬詔令審核頒布議政執(zhí)行政事堂注：六部與九寺五監(jiān)及秘書省之間的箭頭只表示政令承受關系，不表示上下級統(tǒng)屬關系。

宋官制分“官”、“職”、“差遣”三種?！肮佟敝浮吧袝?、“員外郎”等各種京官名稱，“職”指一些文士所帶的如“××學士”之類的名稱。官員的官名與職名只表示其官銜和俸祿的高低，不代表其擔任什么實際職務。一個官員除有官、職名外，還必須有“差遣”之稱才有真正的實權。差遣職稱前通常加有“知、判、權”之類的字眼，如地方上的知州等。既為“差遣”，便都是皇帝的臨時派出官，至多三年就一換，而且各種級別的人都可以擔任，這樣有助于抑制官僚樹立私人勢力。五、宋元時期的中央行政體制（一）宋代職差遣北宋官員職銜構成示意圖職事官職官知、權、提點、提舉、判本官正官階官寄祿官清要官職名學士、待制、修撰等仆射、尚書、侍郎等差遣北宋官員

遼太宗取得幽云十六州后，在中央設置南面官（以其官署設在皇帝牙帳之南）、北面官（官署設在皇帝牙帳之北）的雙軌統(tǒng)治機構。南面官依據“漢制”統(tǒng)治漢人及渤海人，雜用漢族地主知識分子和契丹貴族；北面官以“國制”（遼朝制度）統(tǒng)治契丹人和其他少數民族，機構比較簡單，是根據契丹部落的傳統(tǒng)建立起來的，一律任用契丹貴族。北、南樞密院分別是北、南面官的最高機構。北樞密院以下北面官制，大量保存契丹部落舊制，包括北、南大王院、大惕隱司（管皇族事務）、大國舅司（管后族事務）、夷離畢院（管司法）、大林牙院（管起草文書）、敵烈麻都司（管禮儀）等。南樞密院以下南面官制，則設有中書省、御史臺、大理寺、翰林院等漢地傳統(tǒng)機構。（二）遼代元朝統(tǒng)治機構示意圖皇帝樞密院中書省御史臺宣政院大宗正府怯薛行省行臺六部侍衛(wèi)親軍都指揮使司蒙古軍都萬戶府宣慰司都元帥府萬戶府宣慰司路總管府殿中司內察院內八道肅政廉訪司察院肅政廉訪司府州縣（都省）（中臺）明太祖坐像1380年（洪武十三年），以“謀不軌”罪名殺左丞相胡惟庸，罷中書省，分相權于六部。六部尚書執(zhí)行皇帝的命令，直接對皇帝負責。其后，進一步宣布不許再議置丞相。秦漢以來行之一千余年的宰相制度，從此廢除。六、明清時期的中央行政體制（一）明代

但六部主要仍是執(zhí)行機構，決策事務皇帝一個人是忙不過來的。據載洪武時曾“八日之間，內外諸司奏札凡一千六百六十，記三千二百九十一事”。于是從文學侍從之臣中選人幫助。1380年同年，設置四輔官。洪武十五年，設置殿閣大學士。明成祖即位后，從翰林院官中選解縉、胡廣等人，入直文淵閣，稱為內閣學士，得以參預機務。內閣之名及閣臣參預機務由此開始。此時閣臣，品位比較低，且不置屬官，不得干涉諸衙門執(zhí)掌，諸衙門奏事也不得相關白，閣臣僅備顧問而已。仁宗、宣宗以后，擔任閣臣者，地位漸高。內閣票擬逐漸成為制度。票擬是指一切內外章奏送到內閣，由閣臣先看，并提出處理意見，寫在紙條上，與章奏一道呈給皇帝。票擬成為內閣最重要的職掌。內閣職在“佐天子出令”，即以票擬之權，輔佐皇帝處理政事，這是同于古代宰相職權的地方。但內閣不能統(tǒng)領監(jiān)督百官、指揮諸司，又是大不同于古代宰相職權的地方。正統(tǒng)初，英宗（朱祁鎮(zhèn)）9歲登極，太皇太后委政內閣，令大學士楊士奇等對題奏本章擬出處理意見，交皇帝裁定。開創(chuàng)了明朝的“票擬”制度。但是，閣臣中只有位高望重的首輔（又叫首揆）才有票擬權，次輔、群輔只能參論而已。于是，為了謀當有權勢的閣臣，特別是首輔，朝臣之間展開明爭暗斗。

明初規(guī)定宦官不得識字念書，但從宣宗開始宦官可以做皇子的陪讀，宦官干政又有了文化上的條件。在正統(tǒng)以前，皇帝皆親自視政，宦官還不敢擅權。正統(tǒng)以后，皇帝多昏庸無能，宦官便乘機弄權。明代宦官有二十四衙門，即十二監(jiān)、四局、八司。其中司禮監(jiān)掌奏章機要，歷來由皇帝心腹宦侍擔任。隨著票擬制度形成，皇帝的最后裁決意見，由司禮監(jiān)秉筆太監(jiān)用紅筆批寫在奏章上稱“批紅”。于是，秉筆太監(jiān)成了皇帝代言人，甚至利用職權，改動內閣票擬。史稱“內閣之票擬，不得不決于內監(jiān)之批紅，而相權轉歸之寺人”。批紅成為宦官專政之關鍵。←←←內閣→→皇帝→司禮監(jiān)→通政司→→→→票擬↓內閣皇帝批紅內閣票擬內閣批紅司禮監(jiān)司禮監(jiān)司禮監(jiān)司禮監(jiān)司禮監(jiān)通政司執(zhí)行執(zhí)行上奏上奏明中期后票擬、批紅權力運行示意圖皇帝理政時皇帝不理政時

清代中央政權機構多仿明制，但又有自己的特點。清改內三院（內國史院、內秘書院、內宏文院）為內閣，作為中央最高行政機關。中央機構實行滿漢復職制。清代內閣設大學士滿、漢各2人，協辦大學士滿、漢各1人，學士滿6人、漢4人。內閣的實際權力比明代小。清中央的執(zhí)行機關是六部。各部職責和明朝基本相同。六部皆設尚書為長官，左、右侍郎為副長官，俱滿、漢各1人。（二）清代清代內閣名義上是最高行政機關，但它并不是真正的權力中心。議政王大臣會議和后來的軍機處，才是真正的最高權力機構。清初，凡軍國大政，皆交由議政王大臣會議決定。議政王大臣會議亦稱“國議”，權力很大。其成員概由滿族貴族組成，漢人不得參預。這種滿族貴族專制的形式，不僅和皇帝獨攬大權相抵觸，而且也不利于清朝進一步爭取各族特別是漢族上層的支持。所以康熙皇帝時又在宮內設南書房，簡擇詞臣才品兼優(yōu)者充任。南書房設立后，皇帝諭旨多命南書房翰林撰擬，從而削弱了議政王大臣會議的權力。（二）清代南書房原址雍正七年（1729），對西北蒙古用兵，軍報頻繁，在雍正寢宮養(yǎng)心殿附近的隆宗門內設立了“軍需房”，協助皇帝處理軍務，1732年正式改稱軍機處，承旨辦理機務，取代議政王大臣會議，剝奪了諸王預政的權力。參加軍機處的軍機大臣，由皇帝在滿、漢大學士及各部尚書、侍郎中選定。其名稱有“軍機大臣”、“軍機大臣上行走”等。為首者稱為“領班”，亦稱“首樞”。軍機大臣，俗稱大軍機，有軍機章京，俗稱小軍機。軍機處官員掌管軍國機要，起草詔令，但并非正式衙門，軍機大臣亦非實官，僅是內廷差使，平時在朝中值日，隨時準備皇帝召見，皇帝出巡也必須跟隨，沒有獨立性，完全是皇帝私人辦事機構，但又是國家最高決策施政中心。軍機處的建立標志著君主專制在中央機構體制上達到了最高峰。理藩院是清代創(chuàng)設的一個專門管理邊