關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題的幾點思考

一、欠發(fā)達、工資標準、一般支出責任的嚴重不足1994年，中國實施了中央和地方稅和“按湯計算”的稅收管理體制的改革，對調動和解放生產力起到了重要作用。促進經濟和社會發(fā)展。但是,隨著改革的不斷深入和地方事權的不斷加大,財政開支的不斷增加,縣鄉(xiāng)財政困難也日益凸顯,而且全國許多縣鄉(xiāng)財政已走入短期難以擺脫的困境。表現一:收支難抵,入不敷出。據有關資料顯示,1994—2003年,我國縣鄉(xiāng)財政收入由967億元增至2836億元,支出也由1703億元增至4789億元。許多縣鄉(xiāng)財政維持人頭工資發(fā)放都成問題,全國約有50—60%縣,75%的鄉(xiāng)發(fā)工資存有困難。全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資性支出已占到其財政收入的80%以上。山東作為沿海發(fā)達省份,全省140個縣(市、區(qū))尚有51個需要依靠轉移支付維持財政支出,至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要依靠轉移支付維持的則比例更高。何況,全國絕大多數縣鄉(xiāng)的工資標準普遍偏低,其他剛性支出的標準也大都是低水平維持。表現二:赤字巨大,負債沉重。據財政部統(tǒng)計,2002年全國財政赤字縣高達73%,近年來通過各方努力,赤字縣在逐年減少,但數量依然不小。有資料顯示,全國有276個縣其財政供養(yǎng)人員年人均可用財力在6000元以下。據全國人代會上代表通過調查透露的數字,全國縣均負債2.5億元,負債總規(guī)模達5355億元;有人則認為,全國2000多個縣,縣均負債約5億元,而且許多縣、鄉(xiāng)的負債規(guī)模已超過了其當年可用財力的2倍以上。表現三:待支項目多,壓力仍在增。近些年來上級出題目讓縣鄉(xiāng)花錢或上下“共建”“共辦”,共同掏錢的事越來越多,即便是一些支農項目,如農村基礎設施建設、農村醫(yī)保、社保等項目也需要上下配套;再則,縣鄉(xiāng)發(fā)展、建設,人員工資以及行政開支成本,都是持續(xù)上漲的趨勢。有些財政拮據的縣鄉(xiāng)為了減少和不掏“配套資金”,寧可不申請也不要上級給的支持項目。二、這就是市政和市政經濟的困難1、擴大對gdp總量的審查總的來說,我國還屬于窮國。雖然改革開放以來,中國經濟超高速發(fā)展,國力極大增強。據統(tǒng)計,2005年全國實現GDP18232億元,較上年同比增長10.9%,2006年全國實現GDP209407億元,實現全國財政收入38730.62億元,其中,中央財政收入20449.77億元,地方財政收入18280.85億元。2006年,我國完成GDP的總量已超過德國,成為僅次于美國、日本,世界排名第三的GDP總量大國。但是,我國13億人口,若按人口平均,則人均GDP在全世界只能排在100位以后,財政收入總量若按總人口平均,則人均還不足3000元;而且這種窮,不是表現在全局就是表現在局部,表現在局部的窮比表現為全局的窮是一個進步,縣鄉(xiāng)財政困難恰是這種窮的一種表現。我們既要承認這一現實,又要看到這是發(fā)展到一定階段的必然。2、從制度上看，我們的金融管理體系存在著權利和責任的矛盾事權安排不合理首先,中央和地方所有的財政事權缺乏清晰的梳理和細化,因此,分工模糊,不清晰的交叉分工,共享、共建、共攤的事項太多,地方以45%的財力要干75%的事,到了縣鄉(xiāng)這一比例更加不協(xié)調;其次,有較明確劃分的事權(是否科學暫不論)也缺乏法制的約束,朝令夕改造成事權安排多變,從而挫傷某一方面的積極性。不幸的是,受挫傷的往往是地方的積極性,譬如稅種和稅率的劃分;第三,中央項目,上一級政府項目,或中央、上級政府決策的事項,讓地方、讓下級掏錢共建而實際分工不明不細,職責不清的事太多?？h的財政困難我們長期條條管理形成的政府機構上下對口、對照、比照設置,上頭有什么部門,下頭各級政府都要掛什么牌子設什么機構,從而造成部門林立、機構臃腫、行政成本上升,財政收入欠佳的地方政府加劇了財政困難。以縣級為例,山東省最大的縣滕州市158萬人口,最小的縣長島縣僅有4.3萬人口;全國財政收入最高的縣有幾十億元,最低的縣不到一億元,然而機構設置卻差別不大。1992年我在做一個縣鄉(xiāng)機構改革的課題時,曾向國務院編制辦公室的同志提出并探討過這一問題。他們曾說要考慮,但至今也沒見解決。當然,這一問題的解決并非國家編辦下決心就能辦了的。對踐行事權來說,機構也只是手段,手段要服從目的,只要不影響事權的踐行完成,機構的設置應給各級政府以自主權。稅收集中度高當前的分稅制,中央與地方共享、分成、交叉的稅種多,在分配比例上中央財政的集中度越來越高,地方稅收比例持續(xù)下降,隨著農業(yè)稅的取消,一些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源幾近枯竭,財政壓力越來越大。致使基層把亂收罰款,出賣土地當成重要的收入來源。稅收征管彈性強,缺乏量化約束國家各級財政收支目前都還缺乏明細權威的約束。在許多地方稅收計征有彈性,支出有變通,尤其養(yǎng)人、公車、公招、公出、樓堂管所、慶典、會議等的支出逐年攀升,且以加速度形式增長,缺乏強有力的量化約束。3、財政保障上欠缺有必要的規(guī)定第一,法制化、規(guī)?；?、細致化不夠,有隨意性。財政的預算開支應嚴格按法律規(guī)定和法定程序辦,主要開支事項應有法定的比例和相關增長比例,不能一任一個規(guī)矩,一年一個比例,更不能臨時動議,一拍腦袋,一個指示,大筆一揮,一項列支就增加了。第二,層次多、渠道長、易滲漏、有截留。幾級政府幾級財政,有時財政撥款還要經過幾層主管部門、職能部門,層層滲漏和截留,而真正到了具體辦事的部門或該用錢的項目,經費大打折扣或所剩無幾。第三,使用監(jiān)管約束規(guī)程不足、不力,有套取、有挪用。有些財政資金使用由于缺乏嚴格細致的約束規(guī)程,加之跟蹤監(jiān)管不力,在中央與地方,省與下級基層的共建項目,既有下面因不愿配套而不申請不接受的情形,也有虛假配套以套用上級撥款的情形。至于預算經費、專用項目經費、預算外經費不按規(guī)定挪作他用的現象并非少見,甚至挪用扶窮、救災資金的現象也時有發(fā)生。三、市政府的資金困境1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)達對縣鄉(xiāng)來說,加快發(fā)展、培植稅源,把“蛋糕”做大是解決問題的基礎。也是最現實、最直接、最有效的措施。在縣鄉(xiāng)財政總體上比較困難的情形下,也有一批經濟發(fā)達的縣鄉(xiāng)由于產業(yè)發(fā)達,稅基厚實,財政不僅不困難,而且很富裕。因此,對于縣鄉(xiāng)來說首要的還是要因地制宜,發(fā)揮優(yōu)勢,加快發(fā)展?？h鄉(xiāng)在加快發(fā)展中要調整結構,做優(yōu)農業(yè),做強工業(yè),突出特色,做多民營,善引外力,持之以恒。2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政共同設置、編制引導城鄉(xiāng)經濟總量、貢獻大小首先,需要深化行政管理體制改革,精兵簡政,提高效能。應推行省管縣的體制,以減少行政層次;進一步推行黨政交叉任職。這一次的各級換屆減少了黨委副職向精簡機構邁出了可貴的一步,應進一步厘清職責,整合職能,合并機構,精干隊伍;應逐步推行縣鄉(xiāng)機構的設置、編制與所在縣鄉(xiāng)的人口、面積、區(qū)域經濟總量、貢獻大小相掛鉤,并給縣鄉(xiāng)一定的自主權;堅決實行政企分開、政事分開,大力發(fā)展社會研究、咨詢、服務等機構。其次,需要深化財政管理體制改革。在厘清事權的基礎上,進一步調整中央和地方的稅收結構,中央宜主要收取面廣、穩(wěn)定、隨發(fā)展逐年增加的稅種,如礦產資源稅、土地占用稅、環(huán)保稅、個人所得稅、產品交易稅、證券交易稅、燃油稅、關稅等;地方宜主要收取與地方發(fā)展水平相關的稅種,如企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、排污稅、房地產交易稅等;合并國地稅,實行稅種的自動分流、入庫;嚴把收稅關口,實行“入口”或“出口”收稅,防止和杜絕偷漏;減少稅收的人為因素,逐步使用計算機、搖感等手段實現準確、科學、合理的賦稅收取。通過改革,實現合理稅負,公平稅源,降低開支,進一步調動縣鄉(xiāng)推動改革和加快發(fā)展的積極性,以緩解縣鄉(xiāng)