改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)地制度的實(shí)踐與鄉(xiāng)村治理

20世紀(jì)80年代初的農(nóng)村土地改革一直受家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的引入引起了人們的關(guān)注。因此，在解釋時(shí)代變化時(shí)，人們通常使用“劃分土地和家庭”一詞。然而,“分田到戶(hù)”本身并不能準(zhǔn)確地把握一個(gè)時(shí)代的變革,在“分田到戶(hù)”的同時(shí),仍然保留著相當(dāng)部分的經(jīng)營(yíng)權(quán)掌握在集體手中的土地,如此,標(biāo)識(shí)時(shí)代變革的關(guān)鍵詞可能并不應(yīng)該是“分田到戶(hù)”,而是兩田制。溫鐵軍在《中國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度》中深刻分析了兩田制在中國(guó)農(nóng)村的傳統(tǒng),認(rèn)為在人地關(guān)系矛盾的約束下,保持村社集體成員的基本生存保障是中國(guó)農(nóng)村社會(huì)長(zhǎng)久維系的基本條件,如此,純粹的土地私有制下的一田制在中國(guó)農(nóng)村的歷史上實(shí)際上并不存在。新中國(guó)成立以后,曾經(jīng)在一段時(shí)間內(nèi)追求過(guò)一大二公下的土地集體所有及經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的一田制,但是,實(shí)踐效果并不很理想,因而,即便是在人民公社時(shí)代,中國(guó)農(nóng)村也存在兩種性質(zhì)不盡相同的土地:飼料地的存在,甚至實(shí)行過(guò)一段時(shí)間的自留地,都表明中國(guó)農(nóng)村一直有實(shí)行兩田制的必要。只不過(guò),與解放前相比,新中國(guó)的兩田制已經(jīng)把土地集體經(jīng)營(yíng)作為主流,而私人耕作則變成了補(bǔ)充。新中國(guó)的兩田制的實(shí)踐與歷史上的兩田制形成了根本不同的傳統(tǒng),土地的集體所有不僅延續(xù)了傳統(tǒng)的“耕者有其田”,保證村社集體成員的生存權(quán)的傳統(tǒng),而且,還形成了土地均分,村社集體成員人人平等的新傳統(tǒng)。把“分田到戶(hù)”作為對(duì)舊體制的反叛的標(biāo)志,實(shí)際上仍然把新中國(guó)的土地制度實(shí)踐停留在“一大二公”的想象之上,并且,也嚴(yán)重忽視了新中國(guó)的以農(nóng)地集體所有及經(jīng)營(yíng)為主流下的兩田制實(shí)踐形成的新傳統(tǒng)。如果放寬視野,從中國(guó)農(nóng)村的歷史和國(guó)情中去考察“分田到戶(hù)”的實(shí)質(zhì),就會(huì)發(fā)現(xiàn),實(shí)際上,與其說(shuō)“分田到戶(hù)”是一個(gè)時(shí)代的變革,還不如說(shuō)這是歷史發(fā)展中的內(nèi)部調(diào)整,很難說(shuō)反叛的意義大于繼承的意義。“分田到戶(hù)”以后的中國(guó)農(nóng)村的大部分地區(qū)都實(shí)行了兩田制,不過(guò),兩田制的實(shí)現(xiàn)形式有明顯的地方性特征,其所內(nèi)含的意義也有復(fù)雜的演繹。豫東平原上的大部分機(jī)動(dòng)地與人民公社時(shí)代的集體作為密切相關(guān),人民公社時(shí)代的林場(chǎng)、土坑(磚窯)、果園等非糧食生產(chǎn)性質(zhì)的用地在“分田到戶(hù)”的時(shí)候沒(méi)有納入承包地的范圍,從而是名副其實(shí)的村委會(huì)掌握的集體經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的機(jī)動(dòng)地。而實(shí)際上,由于歷史的原因,這部分土地并不太容易轉(zhuǎn)化成糧食生產(chǎn)所需,在這種情況下,作為應(yīng)對(duì)人口增減性質(zhì)的“機(jī)動(dòng)”的意義就會(huì)削弱,當(dāng)機(jī)動(dòng)地實(shí)際上并不能發(fā)揮調(diào)整人地關(guān)系的作用時(shí),就得尋求另外的解決渠道。豫東平原的農(nóng)村有兩個(gè)方案:一是每個(gè)村民小組除了口糧田外,還預(yù)留部分由村民小組經(jīng)營(yíng)的“承包地”,從而應(yīng)對(duì)人口增減與集體開(kāi)支;二是進(jìn)行土地調(diào)整,集體掌握口糧田的分配權(quán)力。華北平原的很多地方,集體經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的機(jī)動(dòng)地比例極高,魯東地區(qū)的大部分村莊的機(jī)動(dòng)地比例可以達(dá)到30%以上,但是,這些機(jī)動(dòng)地盡管也主要種植糧食作物,卻并不具備“機(jī)動(dòng)”的性質(zhì),由人口增減所帶來(lái)的土地占有的不平衡,仍然是集體通過(guò)對(duì)口糧田進(jìn)行重新分配調(diào)整得以解決的。從這個(gè)意義上看,華北平原的相當(dāng)部分地區(qū),集體的控制力是相當(dāng)大的,不僅可以通過(guò)控制機(jī)動(dòng)地實(shí)現(xiàn)集體組織的自行運(yùn)轉(zhuǎn),而且,還可以通過(guò)對(duì)土地的分配權(quán)實(shí)現(xiàn)村莊的整合,比如,豫東平原的村組兩級(jí)組織相當(dāng)完善,魯東農(nóng)村的村級(jí)組織普遍強(qiáng)勢(shì)。不過(guò),集體組織的強(qiáng)勢(shì)只是表象,內(nèi)含的實(shí)質(zhì)是兩田制已經(jīng)深入人心,尤其是經(jīng)過(guò)新中國(guó)的土地改革及土地集體化運(yùn)動(dòng)之后,土地均分的觀念更是深入人心,如此,華北平原的不少地區(qū)可以置中央政策于不顧,在規(guī)定機(jī)動(dòng)地必須保持在5%以下的比例的情況下,一些地方仍然保留較多的機(jī)動(dòng)地,在規(guī)定承包地三十年不變,甚至明確解釋“增人不增地,減人不減地”的情況下,仍然調(diào)整土地。并且,華北平原上的農(nóng)民都習(xí)慣于這樣的思考方式:如果實(shí)行三十年不變,那么,“三十年以后,不僅是兒子,就是孫子也沒(méi)土地”。一定時(shí)期內(nèi)調(diào)整土地繼承了兩田制的傳統(tǒng):一是耕者有其田,也即保持每個(gè)農(nóng)民的村社集體的成員權(quán),這是歷史以來(lái)就存在的土地觀念;二是土地均分,不僅每個(gè)村民都有村社集體的成員權(quán),而且,這種權(quán)利是平等的。華北平原的農(nóng)村為我們演繹了“分田到戶(hù)”以后的兩田制的邏輯,這與文本上的和官方的理解都很不相同。集體對(duì)機(jī)動(dòng)地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的完整的控制,并不影響集體對(duì)已經(jīng)承包到戶(hù)的承包地的重新分配的權(quán)力的實(shí)現(xiàn)。集體對(duì)對(duì)農(nóng)地的控制權(quán),1990年代中后期以后,不斷為中央政府所質(zhì)疑,控制權(quán)也不斷遭到削弱。在主流的理解看來(lái),村社集體定期不定期對(duì)農(nóng)民的承包地進(jìn)行調(diào)整,影響了農(nóng)民的土地承包權(quán),從而也就影響了土地集體所有性質(zhì)的實(shí)現(xiàn),而機(jī)動(dòng)地比例過(guò)高,影響了農(nóng)民對(duì)集體土地的權(quán)益,也是有損于土地集體所有性質(zhì)的。但是,華北平原農(nóng)民的生活實(shí)踐邏輯卻表明,正是因?yàn)榧w擁有農(nóng)地的足夠大的控制權(quán),才有利于土地集體性質(zhì)的實(shí)現(xiàn)。具體到對(duì)土地承包三十年不變的政策理解上,就變得很有意思,在華北平原上的農(nóng)民看來(lái),土地承包三十年不變,實(shí)質(zhì)上是土地集體所有性質(zhì)三十年不變,并不是農(nóng)戶(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)三十年不變,在這種理解之下,不僅不是限制集體調(diào)整土地的權(quán)力,還進(jìn)一步明確了集體調(diào)整土地的權(quán)力。華北平原的農(nóng)民,甚至包括地方官員,顯然并沒(méi)有注意到中央政策“生不增,死不減”的具體意義,而是按照自己的生活邏輯和治理實(shí)踐來(lái)理解農(nóng)地制度的“集體”性質(zhì)。如此,對(duì)于華北平原上的農(nóng)民而言,“分田到戶(hù)”并不能真正標(biāo)識(shí)農(nóng)村社會(huì)的變革,換一個(gè)視角看,人們對(duì)土地集體屬性的堅(jiān)持,既融合了歷史以來(lái)的村社集體成員權(quán)的老傳統(tǒng),又融匯了新中國(guó)的土地制度實(shí)踐形成的村社集體成員人人平等的新傳統(tǒng),從新傳統(tǒng)的意義來(lái)看,這是與“分田到戶(hù)”的極端形式相悖的,因?yàn)樵谥髁骼斫庀碌耐恋爻邪瓴蛔?甚至是“永遠(yuǎn)不變”的情況下,土地不均是必然結(jié)果,這并不符合人們的土地均分的生活邏輯。兩田制的堅(jiān)持,并不僅僅是農(nóng)民生活邏輯的演繹,在很大程度上,也是基層政權(quán)治理實(shí)踐的表現(xiàn)。川西平原農(nóng)村實(shí)行的兩田制和華北平原,或者說(shuō)全國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)的兩田制有很大的差別,簡(jiǎn)單地說(shuō),川西平原的兩田制是以“公田制”為基礎(chǔ)的。按照當(dāng)?shù)乩习傩盏恼f(shuō)法,公田既是機(jī)動(dòng)地,又是添人進(jìn)口的預(yù)備田,所謂的機(jī)動(dòng)地,即一旦有占用集體耕地的需要,就從公田里面劃歸出去,所謂預(yù)備田,即發(fā)生人口變化時(shí),公田比例會(huì)隨之發(fā)生改變。從具體的實(shí)踐效果來(lái)看,公田的“預(yù)備田”性質(zhì)是日常性的,每年都會(huì)出現(xiàn)土地調(diào)整,而“機(jī)動(dòng)地”作用的發(fā)生倒是不常見(jiàn),除非出現(xiàn)政府征地、集體修路修渠等情況,因而,川西平原的“公田”相對(duì)于別的地區(qū)的“機(jī)動(dòng)地”而言,在解決人地關(guān)系變化的“機(jī)動(dòng)性”上要明顯得多。實(shí)現(xiàn)公田的“預(yù)備田”性質(zhì)的具體操作路徑在于“動(dòng)賬不動(dòng)田”,集體耕地在賬面上表現(xiàn)為兩種性質(zhì)的耕地(公田和口糧田),而且,這兩種性質(zhì)的耕地平均分解到戶(hù),換言之,每個(gè)農(nóng)戶(hù)的耕地都包含公田和口糧田。口糧田是按人頭絕對(duì)平均的,而公田則可能變化,這是動(dòng)賬不動(dòng)田的結(jié)果:打個(gè)比方說(shuō),一個(gè)三口之家,耕地面積按照人均0.8分計(jì)算,一共有2.4畝耕地,如果規(guī)定的口糧田為0.5畝/人,那么,這戶(hù)人家則耕種有口糧田1.5畝,公田0.9畝。如果這家人增進(jìn)了一口人,則可能動(dòng)賬不動(dòng)田,即四口之家仍然耕種了2.4畝田,但是,口糧田增加到了2畝,公田相應(yīng)地就只有0.4畝了。動(dòng)賬不動(dòng)田的基礎(chǔ)在于耕種口糧田和公田的責(zé)任義務(wù)是不一樣的,口糧田不用承擔(dān)任何的負(fù)擔(dān),但是,公田則需要承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。如果土地增減比較大,則動(dòng)賬不動(dòng)田并不能解決問(wèn)題,比如,同樣是一戶(hù)只有2.4畝耕地的農(nóng)戶(hù),如果有6口人,按人均0.5畝的口糧田計(jì)算,并不滿(mǎn)足3畝地的底線(xiàn),在這種情況下,至少有一口人是沒(méi)有口糧田的,在當(dāng)?shù)厝丝磥?lái),顯然不合理,如此,必須動(dòng)賬又動(dòng)田。公田制下的兩田制,實(shí)行的是“一年一小調(diào),三年一大調(diào)”的土地調(diào)整政策,而不是華北平原廣泛實(shí)行的“三年一小調(diào),五年一大調(diào)”的農(nóng)地政策。從政策實(shí)踐的效果來(lái)看,公田制為基礎(chǔ)的兩田制無(wú)疑很好的恪守了“耕者有其田”的老傳統(tǒng)以及土地均分的新傳統(tǒng),相對(duì)于并沒(méi)有明顯的添人進(jìn)口之預(yù)備田性質(zhì)的其他地區(qū)的機(jī)動(dòng)地而言,公田更能體現(xiàn)這兩種土地觀念。但是,公田制的更為精妙的地方可能還在于它還構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的一個(gè)關(guān)節(jié)點(diǎn),公田較好地調(diào)整了基層政權(quán)與農(nóng)民的關(guān)系?！胺痔锏綉?hù)”以后,中國(guó)農(nóng)村的大部分地區(qū)面臨著國(guó)家如何面對(duì)分散的農(nóng)戶(hù)的問(wèn)題,在基層政權(quán)缺乏對(duì)承包地的足夠的控制權(quán)的情況下,容易陷入由“釘子戶(hù)”所造成的治理困境當(dāng)中。但是,川西平原的鄉(xiāng)村治理問(wèn)題并沒(méi)有如別的地區(qū)表現(xiàn)突出,這在相當(dāng)大程度上應(yīng)該歸功于公田制下基層政權(quán)對(duì)土地的較強(qiáng)的控制力。一旦每個(gè)農(nóng)戶(hù)都在口糧田的保證下實(shí)現(xiàn)了基本生存保障,公田制就內(nèi)含了利益調(diào)節(jié)機(jī)制,基層政權(quán)可以通過(guò)每年的公田分配權(quán)實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。并且,關(guān)鍵還在于,因?yàn)槎愘M(fèi)來(lái)自于公田,使得基層政權(quán)必須提供相對(duì)完善的公共服務(wù),這樣才能在保證農(nóng)民的土地收益的同時(shí)獲取公共治理的財(cái)政基礎(chǔ)。從一定意義上看,之所以可以實(shí)行公田制,通過(guò)調(diào)整耕種公田的多少來(lái)實(shí)現(xiàn)村民的公平感以及理順基層政權(quán)與農(nóng)民的關(guān)系,在于土地產(chǎn)出的效益是可以保證的。川西平原得天獨(dú)厚的自然條件,為土地效益的實(shí)現(xiàn)提供了基礎(chǔ)。但是,如果遭遇到連基層政權(quán)本身也無(wú)法抗拒的因素,導(dǎo)致土地的收益無(wú)法保障時(shí),那么,公田制就無(wú)法實(shí)行,兩田制也無(wú)法實(shí)現(xiàn),鄉(xiāng)村治理就有可能陷入困境。1990年代末,川西平原一些長(zhǎng)期實(shí)行兩田制的地方,因?yàn)楣锍袚?dān)的稅費(fèi)過(guò)高,公田的利益調(diào)節(jié)功能喪失,迫使基層政權(quán)實(shí)行一田制,實(shí)質(zhì)是將所有的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)平攤進(jìn)所有土地當(dāng)中,而不是只平攤到公田當(dāng)中。然而,一旦土地的收益恢復(fù)平衡時(shí),基層政權(quán)的治理可以很快地適應(yīng)過(guò)來(lái),兩田制被重新采用,從而使得鄉(xiāng)村治理重新平衡。稅費(fèi)改革以后,大部分農(nóng)村地區(qū)因?yàn)檫M(jìn)一步加強(qiáng)了一田制,集體對(duì)土地的控制權(quán)進(jìn)一步削弱,鄉(xiāng)村治理陷入了新的困境當(dāng)中;種種制度實(shí)踐(典型如一事一議制度)的良好反應(yīng)表明,川西平原上的鄉(xiāng)村治理狀況適應(yīng)了新時(shí)期的農(nóng)村形勢(shì)變化,這不能不說(shuō)與當(dāng)?shù)貓?jiān)持兩田制的實(shí)踐相關(guān)。兩田制的意義在于,