低保政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生的消極效果及完善對策研究目錄TOC\o"1-3"\h\u25184前言 123769第一章我國低保政策的發(fā)展歷程 128279一、建立背景（1949-1992） 122834二、探索階段（1992-2002） 14657三、初步確立階段（2003-2007） 113267四、正式建立以及完善階段（2007-至今） 2127第二章低保政策執(zhí)行的積極效果 232626第三章低保政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生的消極效果 39891一、政策發(fā)展過程中產(chǎn)生的消極效果 33112（一）政策保障力度不夠，受到的約束條件多 313504（二）政策保障金額不足，沒有達到與時俱進 312335（三）政策呈區(qū)域性劃分，覆蓋范圍不夠全面 37215二、政策執(zhí)行過程中仍存在的消極效果 417276（一）低保亂象現(xiàn)象在全國各地頻發(fā) 4146221.執(zhí)行者的專業(yè)性欠缺 4197842.執(zhí)行者存在利己偏好 419079（二）低保亂象問題長時間存在，得不到根治 56853第四章影響低保政策有效執(zhí)行的主要因素 512931一、政策存在缺陷 528818（一）對申請對象的審核不夠嚴(yán)格 52685（二）申請流程較短，易出現(xiàn)“人保人”現(xiàn)象 621669（三）懲戒力度過小，沒有明確的法律或懲戒政策監(jiān)管 612767二、政策執(zhí)行受到其他因素干擾 77373三、政策執(zhí)行的經(jīng)濟學(xué)分析 829473第五章提升低保政策執(zhí)行效果的對策建議 83576一、加強對低保申請對象的審核，攔住“漏網(wǎng)之魚” 831341二、立體化低保申請流程，防止“開便車”情況發(fā)生 931447（一）加快信息化建設(shè) 929226（二）動態(tài)調(diào)整低保范圍 91193三、健全問責(zé)、懲戒機制，盡快出臺明確的法律法規(guī) 1032055四、嚴(yán)格篩選政府官員，提高政策執(zhí)行者的素質(zhì) 1030496（一）加快專業(yè)人才隊伍建設(shè) 1017304（二）健全考核體系 1116585結(jié)束語 1111740參考文獻 12前言城市居民最低生活保障和農(nóng)村居民最低生活保障是我國社會保障體系的重要組成部分，在惠民生、解民憂、保穩(wěn)定、促和諧等方面發(fā)揮了重要作用，有效保障了城鄉(xiāng)困難群眾的基本生活。城鄉(xiāng)居民最低生活保障資金是社會保障體系中非常重要的組成部分，是政府對城鄉(xiāng)貧困人口按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與其收入之間進行差額救助的社會救濟資金。李克強總理在2020年政府工作報告中指出，在財政收支矛盾較大的情況下，我們竭誠盡力，始終把改善民生作為工作的出發(fā)點和落腳點，注重制度建設(shè)，兜住民生底線，推動社會事業(yè)發(fā)展。由于黨和政府的高度重視，我國各級地方政府對城鄉(xiāng)低保資金的資金管理和使用都制定了較為完善的制度措施，用于指導(dǎo)基層民政部門管理、使用、發(fā)放低保資金，但由于城鄉(xiāng)低保工作的復(fù)雜性和多變性，目前我國城鄉(xiāng)低保政策執(zhí)行中依然存在很多不容忽視的問題，值得深入研究和探討。第一章我國低保政策的發(fā)展歷程一、建立背景（1949-1992）1950年，在新中國成立后的第一次全國民政會議上，內(nèi)務(wù)部的重點工作之一定為救災(zāi)救濟。1953年，新增救濟司，專門負(fù)責(zé)農(nóng)村的救濟救助工作，負(fù)責(zé)給農(nóng)村貧困群眾發(fā)放救濟款、減免農(nóng)業(yè)稅等。1956年完成三大改造后，我國進入全面建設(shè)社會主義的新時期，農(nóng)村社會救濟工作也得到了新的發(fā)展。國家對無勞動力、無生活來源、無法定贍、撫養(yǎng)人的農(nóng)村“三無”對象進行救濟，保障其生存的基本需求。1958年后，人民公社開始成立，在這特殊背景下，國家保障與農(nóng)村社隊保障相結(jié)合，直接由生產(chǎn)隊負(fù)責(zé)農(nóng)村的生老病死以及困難群眾的補助。1978年十一屆三中全會之后，一些地方開始探索農(nóng)村定期定量救濟并且得到了國家鼓勵。對常年生活困難的對象按照一定的周期給與固定的救濟金或者救濟物品，保障其基本生活[[][]劉曉娣.城鄉(xiāng)低保資金管理使用中存在的問題及改進措施[J].消費導(dǎo)刊,2019,000(011):259.二、探索階段（1992-2002）最低生活保障制度是對社會救濟制度的完善，20世紀(jì)80年代，部分地方開展了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌救濟經(jīng)費的嘗試。1992年，山西省左云縣在全國首開新河，進行低保制度的試點。1995年，山西省政府率先在全省推行農(nóng)村低保。同年12月，廣西武鳴縣頒布了國內(nèi)第一個縣級有關(guān)最低生活保障制度的文件。1996年開始，全國大部分省都開始嘗試實施低保工作，到2002年為止，全國各省、市、自治區(qū)、直轄市幾乎都實施了程度不一的低保制度。三、初步確立階段（2003-2007）2003年開始，農(nóng)村稅費改革、農(nóng)業(yè)稅免征等政策開始實施。一方面，這些政策的實施減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，另一方面也使得村級集體經(jīng)濟受到影響，導(dǎo)致農(nóng)村低保資金出現(xiàn)短缺。因此，建立全國性的低保制度已經(jīng)迫在眉睫。2004年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》中出臺為低保制度的建立提供了政策依據(jù)。此后，黨的十六屆六中全會上突出逐步建立低保制度，加快了低保制度走向正軌的步伐。到2006年底，全國共有22個省份全面建立了低保制度[[][]王洪國.試論農(nóng)村低保資金的管理[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息,2019.四、正式建立以及完善階段（2007-至今）2007年，最低生活保障制度在全國正式建制，該制度對于我國逐步縮小城鄉(xiāng)差距，維護社會公平具有重要意義。2007年中央財政安排給農(nóng)村最低生活保障資金30億，嘗試將城鄉(xiāng)最低生活保障形式納入到我國整個社會保障體系中，截至2007年6月底，全國31個省區(qū)市都已建立最低生活保障制度，覆蓋近2068萬農(nóng)村困難群眾。隨著農(nóng)村低保政策的不斷完善，我國的農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)也在逐年提高[[][]周楠.城鄉(xiāng)最低生活保障資金預(yù)算管理研究[J].中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊(中),2020,No.980(09):149-151.第二章低保政策執(zhí)行的積極效果城鄉(xiāng)低保制度從最初實行至今,逐漸趨于完善。近年來,最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)隨著經(jīng)濟發(fā)展水平,循序漸進,逐步提高,發(fā)揮低保保障兜底功能。城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差距不斷縮小,部分地區(qū)已統(tǒng)-標(biāo)準(zhǔn)。財政投入不斷加大,保障能力顯著提升。嚴(yán)格實行財政專戶管理,規(guī)范化發(fā)放,按照“民政部門核定對象和標(biāo)準(zhǔn)、財政部門核撥資金、金融機構(gòu)代發(fā)到人”的社會化發(fā)放辦法,保證了低保資金的安全和高效,更好地落實了惠民政策,讓低保戶有更多獲得感幸福感安全感。以福建省福清市為例,2017年1月城市低保從每人每月570元提高到700元,農(nóng)村低保從每人每月350元提高到450元;2018年1月農(nóng)村低保從每人每月450元提高到700元,實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的一體化;2019年財政投入城鄉(xiāng)低保資金4945萬元，2020年財政投入城鄉(xiāng)低保資金6996萬元。平均年增長19%。整體來看，低保政策執(zhí)行取得的積極效果在于一下幾個方面：一、實行政府預(yù)算管理將城市低保資金參與了公共預(yù)算管理，極大的保障了城市低保資金的需求，為預(yù)算的實施提供了充足的資金支持。最小生活基金參與公共預(yù)算管理，有效保障了基金的需求，為預(yù)算的實施提供了充足的資金支持。各級政府部門牽頭，相關(guān)部門協(xié)同參與；通過合理計算資金需求，參考當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和居民生活水平，及時提高補助標(biāo)準(zhǔn)，逐年增加財政投入。二、實行專項管理實行城市最低生活保障資金的具體管理，強調(diào)資金的具體使用，不僅提高了最低生活保障資金使用的透明度，而且促進了監(jiān)督檢查。在實際工作中，對于最低保障資金的具體核算，將城市低保資金納入集中支付管理，更有利于對其應(yīng)用全過程的動態(tài)監(jiān)控。三、采取“一片通”發(fā)放模式當(dāng)前，在城市最低生活保障資金的發(fā)放方面，已經(jīng)由開始的現(xiàn)金式發(fā)放改變成了當(dāng)前比較普遍的“一片通”發(fā)放模式，即由財政部門將資金撥付主管部門，由主管部門通過金融機構(gòu)直接發(fā)放到最低生活保障銀行賬戶中[[][]胡秀麗.鄉(xiāng)村振興視角下農(nóng)村低保動態(tài)管理研究——以安徽省Y縣為例[J].宿州學(xué)院學(xué)報,2020(7):9-13.第三章低保政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生的消極效果一、政策發(fā)展過程中產(chǎn)生的消極效果（一）政策保障力度不夠，受到的約束條件多最低保障政策規(guī)定中對家庭所有制的規(guī)定不明確，對農(nóng)村家庭收入的規(guī)定不明確，財產(chǎn)和收入的核算缺乏相對統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致了在確定最低住宅安全目標(biāo)時存在較大的主觀性。與城市收入結(jié)構(gòu)不同，農(nóng)村收入難以實現(xiàn)，村民的隱性收入也難以計算[[]王思南.城鄉(xiāng)低保檔案的建立及管理工作完善策略研究[J].辦公室業(yè)務(wù),2020,No.350(21):111-112.[]王思南.城鄉(xiāng)低保檔案的建立及管理工作完善策略研究[J].辦公室業(yè)務(wù),2020,No.350(21):111-112.（二）政策保障金額不足，沒有達到與時俱進在編制城市最低生活保障基金預(yù)算時，最低生活保障的計算和實際補助數(shù)額是編制預(yù)算的兩個關(guān)鍵因素。政策保障金額不足給預(yù)算工作帶來很大困難。在計算人數(shù)時，由于缺乏每日津貼邊際組的相關(guān)數(shù)據(jù)，無法準(zhǔn)確預(yù)測新增和減少人數(shù)；按實際補貼金額的計算改變實際補貼金額；除了改變政府制定的補貼標(biāo)準(zhǔn)外，還改變實際補貼金額在個人收入水平上的變化。由于測算數(shù)據(jù)的不確定性，低保和壽險的預(yù)算與實際執(zhí)行金額存在較大差異，預(yù)算資源不足，或者預(yù)算余額過大，導(dǎo)致財政資源配置不合理，政策保障金額不足。（三）政策呈區(qū)域性劃分，覆蓋范圍不夠全面低保制度在整個社會保障體系中所處的層次不同,其中社會救助處于低保制度的最低層次，起的是-種保底作用。哪一種項目在社會保障制度中處于主要地位,應(yīng)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r決定。經(jīng)濟比較落后的地區(qū),應(yīng)主要以社會救助為主;而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),人們對福利的要求更高，應(yīng)以社會保險和社會福利為主。中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡,經(jīng)濟發(fā)展水平由東到中至西梯次遞減,且城鄉(xiāng)差距比較大。經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低的中西部地區(qū),社會最低保障應(yīng)以社會救助為主。而目前由于受到財政收，入和發(fā)展水平的限制,中西部地區(qū)尤其是廣大偏遠的農(nóng)村地區(qū),喪失獨立生活能力的老人及傷殘人員只能享受到極少量的社會救助,遇到大災(zāi)難和疾病時,根本沒有自我保障能力[[][]胡玉娟．我國城市低保失業(yè)人員的就業(yè)保障改進策略研究［J］.改革與戰(zhàn)略，2017(2)．二、政策執(zhí)行過程中仍存在的消極效果（一）低保亂象現(xiàn)象在全國各地頻發(fā)1.執(zhí)行者的專業(yè)性欠缺由于民眾組織成員的知識結(jié)構(gòu)有限，他們經(jīng)常在解釋優(yōu)越政策時扮演政治吸收的角色，有意或無意地破壞政策的初衷，而在鄉(xiāng)村管理過程中，鄉(xiāng)村框架往往受到鄉(xiāng)村特有的生活習(xí)慣的影響[[]YanHY,Xin-XingWU.SeeingtheIntegrationofMinimumLivingSecuritySystemfromSocialJustice[J].JournalofGuizhouNormalUniversity(SocialSciences),2019.]。例如，何家埔村的丁大爺因腦溢血而癱瘓在床，家境非常艱難，但他的兒子用小卡車運送蔬菜，他被排除在補貼范圍之外。雖然廣東省低保管理的相關(guān)規(guī)定對機動車輛實施了限制，但限制的目的是針對最低生活安全申請人。何家埔村最低生活保障群體的政策解讀超出了“申請人”的范圍，同時也考慮了其兒子的財產(chǎn)。此外，在確定何家埔村的低保認(rèn)定過程時，并沒有進行嚴(yán)格的入家計調(diào)查，而是依靠跟著村民走的“直覺”，這明顯體現(xiàn)了基層政策執(zhí)行者的專業(yè)性不足[[]YanHY,Xin-XingWU.SeeingtheIntegrationofMinimumLivingSecuritySystemfromSocialJustice[J].JournalofGuizhouNormalUniversity(SocialSciences),2019.[]王洪國.試論農(nóng)村低保資金的管理[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息,2019.2.執(zhí)行者存在利己偏好在實踐中，基層村干部不僅是國家的代理人，也是具有自身利益的“行為人”。這就是為什么他們在實施最低生活保障政策時，往往不同程度地偏向于自身利益。目前，錯保、漏保、“人情?！钡葐栴}已成為最低維護政策影響農(nóng)村地區(qū)的主要障礙。通過改變低保名額分配，與自身有良好關(guān)系的人需要被照顧。通過對何家埔村村民的采訪得知，誰能拿到何家埔村的低保資格，在很大程度上取決于村干部的決定，民主的評價結(jié)果只能反映村干部的決定結(jié)果[[][]保障生存到促進就業(yè):論有勞動能力低保群體社會保障權(quán)改革［J］．法學(xué)，2017(1)．（二）低保亂象問題長時間存在，得不到根治農(nóng)村最低生活保障要求實現(xiàn)“應(yīng)保盡保”，不符合條件者也要及時退出。在2019年農(nóng)村低保專項整治過程中，因為死亡和條件轉(zhuǎn)好而清退的有20戶39人。新申報158戶214人。東鎮(zhèn)現(xiàn)行實施的農(nóng)村低保制度是每季度申報一次，按正常程序落實到位而言，是不會出現(xiàn)大數(shù)據(jù)增加或者減少的。一方面部分基層工作人員會有“多一事不如少一事”的心理，為了部分穩(wěn)定而不主動作為。同時，干部人員和精力有限，大多將重心放在了黨建、扶貧和建設(shè)這一塊，對于低保工作只求在維持村級工作穩(wěn)定的前提下完成任務(wù)。對于“維穩(wěn)?！?、“關(guān)系?！钡娜【喖南Ｍ谏弦患?，缺少勇于擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任感。另一方面在實際工作中未有相關(guān)制度去約束，沒有引起大家的重視。一級民政專干錯過了這一季度的上報時間可以下個季度再報，民政所也無法確定各村是否及時上報了信息，只能依靠村干部的責(zé)任心?！皯?yīng)保盡?！笔堑捅９ぷ鞯囊淮鬁?zhǔn)則，如若不能及時進行動態(tài)調(diào)整，勢必就無法將此準(zhǔn)則落實到位，損害的是國家資金和社會公平，還會造成“養(yǎng)懶漢”的局面，人民也會對低保失去公信力，引發(fā)上訪等一系列社會問題。第四章影響低保政策有效執(zhí)行的主要因素一、政策存在缺陷（一）對申請對象的審核不夠嚴(yán)格（1）收入難以核實。對于參與最低生活保障的低保戶，首先第一步準(zhǔn)入機制就是核查低保戶的收入情況，只有收入達不到保準(zhǔn)才能申請被列為最低生活保障對象，只要收入超過了最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)就要被清退。但是目前來講，居民的收入核算存在著一定的問題，城市居民的選擇職業(yè)更加廣泛化、多元化，最低生活保障對象收入的界定沒有準(zhǔn)確的依據(jù)。其次是居民的收入受外界環(huán)境、個人因素的影響導(dǎo)致收入的不穩(wěn)定，還有部分外出務(wù)工人員收入不穩(wěn)定。（2）家庭成員難以界定城市最低生活保障制度中雖然對家庭成員的范圍做了統(tǒng)一要求，但在具體統(tǒng)計中，由于受到傳統(tǒng)思想的影響，戶口本上已婚的女兒已將戶口遷出，父母不再愿意承認(rèn)家庭成員里面還包含女兒，也認(rèn)為她們沒有義務(wù)來繼續(xù)維護家庭的支出和維持基本生活。有的甚至故意隱瞞家庭成員，對于核算家庭收入出現(xiàn)誤導(dǎo)。（3）核查手段難以把握。由于城市居民居住地分散，要及時掌握納入城市最低生活保障對象情況，難度很大，城市最低生活保障工作動態(tài)管理水平不高。目前，城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的核驗一般是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，通過入戶調(diào)查和民主集中評價的方式進行，對于政府干部來說，生活在同一個地區(qū)不能排除鄰里關(guān)系、親屬關(guān)系等外部因素的影響。（二）申請流程較短，易出現(xiàn)“人保人”現(xiàn)象現(xiàn)階段低保戶的申報條件的審核僅靠村干部、駐村干部入戶調(diào)查是不能完全核實到位的，它涉及到人社中心、房管、車管、工商、房產(chǎn)、學(xué)校、派出所等部門的信息整合。但是申報之初，既沒有足夠的人力往返于各部門之間也沒有平臺可以互通信息[[][]中華人民共和國民政部網(wǎng)[Z].2002-10-22在每年度的專項整治中，會由省一級自上而下的進行信息對比，再將問題反饋給村一級。每一年都能夠比對出不符合條件的人員也就是識別不精準(zhǔn)，這個信息比對的過程具有時間差，對于無法追繳的資金會直接造成國家資產(chǎn)的浪費，也不利于農(nóng)村低保公平公正的開展。比如已死亡的低保人員信息可以和派出所、人社中心等部門及時信息共享，就完全可以避免違規(guī)領(lǐng)取的現(xiàn)象。由于各個保障部門并未建立起緊密完善的銜接機制和協(xié)調(diào)機制，相互之間的信息傳遞嚴(yán)重滯后，甚至造成信息脫節(jié)。農(nóng)村低保的申報只需要經(jīng)過村、鎮(zhèn)、縣審核，若在審核階段不能實現(xiàn)各部門之間信息及時共享，便就會使得原本應(yīng)使用于低保對象的保障救濟不到位或者原本不符合條件的對象違規(guī)領(lǐng)取低保金。（三）懲戒力度過小，沒有明確的法律或懲戒政策監(jiān)管1.農(nóng)村低保立法不完善我國暫未出臺關(guān)于農(nóng)村低保這一塊全國性的法律法規(guī)，法律層級低效率較弱。在缺乏國家法律的依據(jù)下，地方性的政策法規(guī)執(zhí)行力較低。我國《憲法》第四十五條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、殘疾、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！鞭r(nóng)村低保制度就是為了幫助貧困群眾維持基本的生活，是憲法所賦予的權(quán)利，但是農(nóng)村低保立法方面僅有《社會保險法》、《勞動法》等，目前較為規(guī)范的法規(guī)只有1996年《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》和2014年《社會救助暫行辦法》，中央層級的政策規(guī)定僅有9個，且內(nèi)容重復(fù)規(guī)定空泛，并未明確具體行為所要承擔(dān)的后果。2019年7月《中華人民共和國社會救助法》列入民政部2019年立法工作計劃，但至今尚未成型?；鶎诱捌涔ぷ魅藛T在工作中缺少權(quán)威性政策依據(jù)，同時在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題也缺少法律制裁方面的依據(jù)。法律法規(guī)不完善，導(dǎo)致低保工作機制不健全，一定程度上降低了農(nóng)村低保違規(guī)行為的風(fēng)險和成本，認(rèn)為“騙?！钡暮蠊椭皇侨∠捅ＹY格，“占國家便宜”不犯法的錯誤思想，就給不法分子可乘之機[[][]袁珊珊．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的必要性和可行性分析〔J〕．電子科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2013(6):12－15．2.監(jiān)督考核機制不完善農(nóng)村低保制度的實施只有在制度政策落實到位的情況下才能真正發(fā)揮其作用，就必須有一套行之有效的監(jiān)管機制。從17年以來農(nóng)村低保整頓清理比對的數(shù)據(jù)來看，17年整改過的問題19年仍然存在，比如死亡人員繼續(xù)領(lǐng)取低保金的。說明鎮(zhèn)一級采取的監(jiān)管措施沒有發(fā)揮相應(yīng)的作用。根據(jù)東鎮(zhèn)2019年對村一級的考核文件上的規(guī)定，考核總分200分，民政占20分，其中低保占5份，未及時上報信息僅占1分，除此之外沒有其他可以約束農(nóng)村低?；鶎訄?zhí)行者的文件。低保的審批手續(xù)由低保工作人員一手操辦，是否評定為低保戶具有一定的彈性，低保工作人員是否違規(guī)操作，有時難以界定。同時，各級下發(fā)的關(guān)于農(nóng)村低保的實施方案并無任何監(jiān)督處罰機制和措施，缺乏對低保工作人員的監(jiān)管機制，不能及時阻止低保工作人員違規(guī)操作。例如申報者需如實填寫家庭情況，但并未說明“騙?！钡奶幹梅绞胶土Χ龋瓣P(guān)系?！薄ⅰ叭饲楸！币矁H為清退的處理結(jié)果。二、政策執(zhí)行受到其他因素干擾基層工作人員是政策的傳播者和實踐者，需要與群眾面對面溝通交流，其執(zhí)行力的強弱直接影響黨和國家的形象。東鎮(zhèn)基層低保工作人員整體年齡偏大、學(xué)歷偏低，身兼數(shù)職，而各項低保工作的布置大多時間緊、任務(wù)重，造成低保工作的執(zhí)行出現(xiàn)了偏差。2015年，曾在農(nóng)村低?！皯?yīng)保盡保”工作中出現(xiàn)了“平均分配”低保名額的現(xiàn)象。近年來，低保工作日益要求規(guī)范，但基層低保工作人員在執(zhí)行上由于精力有限加之對政策的理解力不足，出現(xiàn)了“漏?！薄ⅰ板e?！币约啊八劳霰！钡默F(xiàn)象。2018年，主要表現(xiàn)為分管或負(fù)責(zé)低保的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部和經(jīng)辦農(nóng)村低保的工作人員對湘民發(fā)〔2018〕38號文件政策不了解，不熟悉，宣傳不深入、不到位，農(nóng)村低保對象的認(rèn)定仍然片面地在建檔立卡貧困戶中識別。在2019年9月A縣民政局關(guān)于全縣農(nóng)村低保專項治理突出問題的通報中指出東鎮(zhèn)部分村干部對低保專項整治文件的理解存在偏差。主要是對單人保的認(rèn)定，認(rèn)為只要是重病、重殘人員都可以申報，將家庭中有門面出租和有小車用于消費的家庭條件優(yōu)越的對象納入申報范圍。個別村只有是重殘對象都納入申報范圍，沒有考慮家庭經(jīng)濟狀況和子女贍養(yǎng)能力。基層低保執(zhí)行人員對低保政策的錯誤認(rèn)識對低保政策的實施產(chǎn)生了巨大影響。根據(jù)近幾年來的數(shù)據(jù)，雖然農(nóng)村低保分類日益精準(zhǔn)、識別日益精確，但基層農(nóng)村低保工作者在執(zhí)行中仍然存在偏差。東鎮(zhèn)2019年的專項治理中，民政所的工作人員平均每人需要對6個農(nóng)村（社區(qū)）、涉及約180戶左右的低保家庭進行詳細(xì)調(diào)查，工作量完全超過個人承受范圍，一定程度上影響了低保政策的執(zhí)行和推廣實施。加之農(nóng)村低保工作人員的隊伍建設(shè)非常的薄弱,人手緊缺。近年來民政基層工作任務(wù)日漸繁重，低保工作難以保質(zhì)保量的完成。面對復(fù)雜的農(nóng)村低保工作，急需進一步加強基層工作人員的隊伍建設(shè)。三、政策執(zhí)行的經(jīng)濟學(xué)分析在編制城市最低生活保障基金預(yù)算時，最低生活保障的計算和實際補助數(shù)額是編制預(yù)算的兩個關(guān)鍵因素。給預(yù)算工作帶來很大困難。在計算人數(shù)時，由于缺乏每日津貼邊際組的相關(guān)數(shù)據(jù)，無法準(zhǔn)確預(yù)測新增和減少人數(shù)；按實際補貼金額的計算改變實際補貼金額；除了改變政府制定的補貼標(biāo)準(zhǔn)外，還改變實際補貼金額在個人收入水平上的變化。由于測算數(shù)據(jù)的不確定性，低保和壽險的預(yù)算與實際執(zhí)行金額存在較大差異，預(yù)算資源不足，或者預(yù)算余額過大，導(dǎo)致財政資源配置不合理。第五章提升低保政策執(zhí)行效果的對策建議一、加強對低保申請對象的審核，攔住“漏網(wǎng)之魚”城市居民最低生活保障制度以公平正義的原則對保障對象進行認(rèn)定，認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)是保證溫飽，認(rèn)定的范圍是保障最困難的人。北京市對納入最低生活保障的家庭要求是全年人均純收入低于當(dāng)?shù)刂贫ǖ淖畹捅Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)。據(jù)統(tǒng)計，這部分家庭造成困難的原因主要是沒有固定收入或者家里沒有有勞動能力的人口[[][]時亞儒．強化城市低保資金管理的辦法與途徑〔J〕．西部財會，2005(12):23－25在實際認(rèn)定城市居民最低生活保障對象時，要注重發(fā)動群眾參與民主評議等各項低保工作，尤其是識別貧困人口和城市居民最低生活保障對象時，哪家困難、哪家生活條件差，群眾是最清楚的，所以要充分調(diào)動該地區(qū)居民參與居民最低生活保障對象的確定。對申請低保人員的勞動收入和隱性收入難以確定的問題，可以舉行聽證會，對申請低保人員進行審查核實。申請居民最低生活保障的人員是否符合條件，由人民有最終決定權(quán)。要與工商、銀行、勞動、稅務(wù)等部門共享信息，建立溝通交流的長效機制，加強信息互動，更加全面的掌握城市居民最低生活保障申請對象的家庭收入、支出和財產(chǎn)等情況，更加精準(zhǔn)地確定居民最低生活保障對象。二、立體化低保申請流程，防止“開便車”情況發(fā)生（一）加快信息化建設(shè)加快居民家庭經(jīng)濟狀況核對信息平臺建設(shè),確保信息更加全面。做好居民經(jīng)濟狀況核對工作是準(zhǔn)確認(rèn)定低保對象的前提,也是財政落實低保補助的重要保證。目前,核對平臺存在核查信息不夠全面等問題,迫切需要相關(guān)部門協(xié)調(diào)溝通,建設(shè)更為健全、完善的信息平臺,橫向方面,與居民家庭收入和財產(chǎn)有關(guān)的信息盡可能納入平臺,縱向方面,實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng),信息共享[[][]袁張露;許建龍;曾龍龍．基于改進的遺傳算法的圖像匹配研究〔J〕．浙江理工大學(xué)學(xué)報，2011，(6):73－79．（二）動態(tài)調(diào)整低保范圍城市居民最低生活保障制度以公平正義的原則對保障對象進行認(rèn)定，認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)是保證溫飽，認(rèn)定的范圍是保障最困難的人。北京市對納入最低生活保障的家庭要求是全年人均純收入低于當(dāng)?shù)刂贫ǖ淖畹捅Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)。據(jù)統(tǒng)計，這部分家庭造成困難的原因主要是沒有固定收入或者家里沒有有勞動能力的人口。城市居民最低生活保障對象的核定，是由申請貧困戶提交申請、城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)兩級及時收集申請材料，保證申報材料真實、準(zhǔn)確、完整，在公開公示以后上報。認(rèn)真履行主體責(zé)任，嚴(yán)格防止錯保、漏保的發(fā)生。同時，重點做好入戶調(diào)查、入戶登記信息、民主評議等制度。城市最低生活保障制度總體發(fā)展時間較短，在低保對象的確定方面還不是很完善，這也成為一個公認(rèn)的難題。通過多年的實踐，低保制度越來越健全，比如說再認(rèn)定程序上更加完善，在審核方式上更加嚴(yán)格，在界定手段上更加科學(xué)。隨著城市居民最低生活保障制度的不斷進步完善，城市居民最低生活保障對低保戶的準(zhǔn)入機制更加嚴(yán)格把握、審核方式更加精準(zhǔn)，對于城市居民最低生活保障對象的界定更加的科學(xué)合理。對于申請人被納入城市低保后，要對其家庭純收的準(zhǔn)確核實，嚴(yán)格把關(guān)。必須進行入戶走訪調(diào)查，掌握申請人的家庭成員、年均收入、生活支出費用、是否有勞動力等情況，做出綜合判斷。其中，家庭收入計算主要衡量家庭的凈收入，即家庭的所有收入減去有關(guān)經(jīng)營支出，得到一個家庭最后用于維持基本生活的費用。對于申請加入低保的家庭純收入界定，要把其共同生活的所有家庭成員收入全部納入統(tǒng)計范圍，家庭收入核算主要包括以下5個指標(biāo)：①種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)獲得的收入。②勞務(wù)獲得收入。③加工獲得收入。④撫養(yǎng)費、贍養(yǎng)費收入。⑤其他途徑獲得的收入。在實際認(rèn)定城市居民最低生活保障對象時，要注重發(fā)動群眾參與民主評議等各項低保工作，尤其是識別貧困人口和城市居民最低生活保障對象時，哪家困難、哪家生活條件差，群眾是最清楚的，所以要充分調(diào)動該地區(qū)居民參與居民最低生活保障對象的確定[[][]BorgschulteM,ChoH.MinimumWagesandRetirement[J].ILRReview,2020,73(1):153-177.三、健全問責(zé)、懲戒機制，盡快出臺明確的法律法規(guī)當(dāng)前在社會最低保障政策執(zhí)行方面缺乏健全的問責(zé)機制和懲戒力度，對于低保所存在的問題上整改上比較被動，沒有形成威懾力，在事后追責(zé)上往往無疾而終。首先對鎮(zhèn)一級建立個人與領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)相結(jié)合，包括具體執(zhí)行人員、駐村干部和分管領(lǐng)導(dǎo)，從而加大問責(zé)力度和覆蓋面。其次需要建立各級問責(zé)制，問責(zé)后的懲戒措施也需要精細(xì)化，加大低保識別的精準(zhǔn)性，規(guī)范基層執(zhí)行行為。監(jiān)督有利于優(yōu)化執(zhí)行效果，更好的落實各項政策。低保在執(zhí)行過程中，人為因素的識別、判定占很大的成分，有效的監(jiān)督機制可以規(guī)避明顯的執(zhí)行偏差。第一，完善財務(wù)監(jiān)督機制，加強對低保金的管理以及救助物資的公平分配；第二，聯(lián)合紀(jì)委等部門，通過明察暗訪的形式，加強日常工作的監(jiān)督。四、嚴(yán)格篩選政府官員，提高政策執(zhí)行者的素質(zhì)（一）加快專業(yè)人才隊伍建設(shè)基層的現(xiàn)狀是難得留住人才，所以更需要重視人才隊伍的建設(shè)，否則低保政策就沒有得力的執(zhí)行者。多引進管理大類人員才充實基層干部隊伍。只有基層工作人員具備相關(guān)專業(yè)常識才能合理開展工作，提高工作效率，也能夠更好的指導(dǎo)村一級工作。“守初心、擔(dān)使命”，為民服務(wù)解難題是基層干部的職責(zé)所在，基層干部以及民政專干的素養(yǎng)直接反應(yīng)著基層政府的形象。所以加強工作人員的責(zé)任感、提高工作人員的專業(yè)水平非常重要。這是服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變對基層工作人員的要求，只有真正落實“為人民服務(wù)的意識”才能避免“多做多錯，少做少錯，不做不錯”這種不作為的心理，為困難群眾排憂解難。低保政策的不斷調(diào)整、完需要基層工作人員與時俱進，首先自己掌握好政策才能做政策的實施者。出了對鎮(zhèn)一級民政干部進行培訓(xùn)外，也要加強對干部的業(yè)務(wù)知識和相關(guān)規(guī)章制度的培訓(xùn)，他們才是政策宣傳和落實的主干力量，不能在政策傳達的最后一個環(huán)節(jié)掉鏈子。（二）健全考核體系低保工作關(guān)系到農(nóng)村困難群眾的生計大事，因此不僅是民政一個部門的責(zé)任，是各級村的自制組織、政府的共同責(zé)任，所以要建立健全農(nóng)村低保的考核體系，將其納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村年底的績效考核中去。第一、壓實工作職責(zé)，要加強村干部、駐村干部、分管領(lǐng)導(dǎo)、主要領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)。第二、完善工作細(xì)則，考核根據(jù)農(nóng)村低保工作的階段性，以一個季度為周期進行考核，全面提高農(nóng)村低保從申報到審核以及動態(tài)調(diào)整的考核力度。第三、嚴(yán)格落實考核，年底嚴(yán)格按照考核細(xì)則進行排名，做好獎懲措施，調(diào)動相關(guān)責(zé)任人、責(zé)任單位的積極性[[][]H