面向規(guī)劃控制的城市道路紅線規(guī)劃 【摘要】道路紅線是城市空間布局、用地控制及城市規(guī)劃管理的依據(jù)，有必要開展城市道路 紅線規(guī)劃，形成紅線規(guī)劃“一張圖”，實現(xiàn)規(guī)劃控制管理。本文首先分析了現(xiàn)狀道路紅線在 規(guī)劃和管理層面存在主要問題，然后對道路紅線規(guī)劃的規(guī)劃層次和作用進行了論述。結(jié)合實 際工作經(jīng)驗，提出了面向規(guī)劃控制的城市道路紅線規(guī)劃的基本目標和規(guī)劃理念，并對道路紅 線規(guī)劃編制的主要內(nèi)容和控制要素進行了初步研究，以期對規(guī)劃編制和紅線規(guī)劃管理提供指 導(dǎo)。 【關(guān)鍵詞】城市道路紅線規(guī)劃；交通規(guī)劃；規(guī)劃層次；規(guī)劃內(nèi)容 1 引言 城市道路系統(tǒng)是組織城市各種功能用地的“骨架”，城市道路往往作為劃分城市各分區(qū)、 組團及各類城市用地的分界線。城市道路紅線是道路用地與城市其他用地的分界線，為道路 橫斷面布置提供條件，同時為道路用地控制和具體道路單項工程設(shè)計提供依據(jù)，也是城市公 用設(shè)施、各種管線工程的用地依據(jù)。 道路紅線作為城市空間布局和用地控制的重要依據(jù)，同時是規(guī)劃管理部門用地控制和核 發(fā)用地規(guī)劃許可的依據(jù)，因此在國家相關(guān)規(guī)劃標準、規(guī)劃管理規(guī)定中均對道路紅線規(guī)劃及管 理進行了界定： 從相關(guān)規(guī)劃標準規(guī)定來看，總體規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃等上層次規(guī)劃主要落實道路網(wǎng)空間 布局和總體規(guī)模，對道路紅線并未做深入研究，僅在控制性詳細規(guī)劃層面要求確定各級道路 紅線。 從日常規(guī)劃管理層面，目前上海、石家莊、無錫、哈爾濱等城市出臺《城市道路紅線管 理規(guī)定》，同時部分城市利用GIS平臺構(gòu)建了城市道路紅線信息系統(tǒng)，但是各城市基本依托 城市規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃等道路紅線數(shù)據(jù)進行道路紅線管理，未開展城市規(guī)劃區(qū)范圍道路紅 線規(guī)劃進而形成城市道路紅線規(guī)劃“一張圖”，導(dǎo)致在用地審批、規(guī)劃調(diào)整、道路設(shè)計協(xié)調(diào)等 方面出現(xiàn)大量道路紅線調(diào)整和協(xié)調(diào)問題，給規(guī)劃部門日常規(guī)劃管理帶來困難。 因此，有必要開展《城市道路紅線規(guī)劃》專項規(guī)劃，形成城市規(guī)劃區(qū)范圍道路紅線“一 張圖”，銜接上層次規(guī)劃并指導(dǎo)下層次規(guī)劃和設(shè)計工作，協(xié)調(diào)落實交通及市政各專項規(guī)劃， 并面向規(guī)劃控制，為具體道路交通建設(shè)規(guī)劃管理及規(guī)劃設(shè)計提供依據(jù)。 2 問題分析 2.1 規(guī)劃問題分析 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市規(guī)劃編制辦法》、《城市綜合交通規(guī)劃編制辦法》等各層次規(guī)劃編 制規(guī)定中對道路紅線規(guī)劃方面規(guī)劃深度、內(nèi)容、控制要求等各有不同，現(xiàn)實中各層次規(guī)劃在 道路紅線規(guī)劃方面銜接和協(xié)調(diào)也存在一定問題；同時，各地對交通規(guī)劃的編制、管理和實施 1 措施也不盡相同，尚未形成完善的交通規(guī)劃編制和管理體系，很多城市更多偏重于綜合交通 規(guī)劃及交通專項規(guī)劃，對實際指導(dǎo)規(guī)劃設(shè)計、規(guī)劃管理和實施尚有一定差距。 目前，在城市道路紅線規(guī)劃方面存在以下問題： 1）各層次規(guī)劃成果協(xié)調(diào)不夠 總體規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃等上層次規(guī)劃一般未同時落實道路紅線，控規(guī)等下層次規(guī)劃與 之不協(xié)調(diào)或存在較大矛盾；絕大多數(shù)城市控規(guī)尚未在規(guī)劃區(qū)范圍全覆蓋，且控規(guī)研究范圍較 小對城市干道考慮不足，不同片區(qū)控規(guī)間銜接、協(xié)調(diào)不足；道路設(shè)計在規(guī)劃控制和推動實施 方面往往存在矛盾，往往無法按照規(guī)劃落實。 2）公路與城市道路一體化問題 受制于道路交通規(guī)劃管理體制，我國大多數(shù)城市尚未形成一體化的道路管理體系，公路 和城市道路在分級、功能、建設(shè)標準、投資模式和管理模式上存在較大差異。隨著“新型城 鎮(zhèn)化”作為國家發(fā)展戰(zhàn)略的提出和城鄉(xiāng)一體化進程的不斷推進，需要實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體 化和公共服務(wù)均等化，亟需形成城市化地區(qū)一體化的道路網(wǎng)體系。 3）城市道路與土地利用協(xié)調(diào)問題 城市道路與土地利用之間具有相互聯(lián)系、相互制約的循環(huán)作用與相互反饋關(guān)系，因此道 路紅線規(guī)劃與土地利用規(guī)劃需相互協(xié)調(diào)、配合。目前道路規(guī)劃存在以下與土地利用不協(xié)調(diào)問 題：規(guī)劃道路功能與沿線土地利用性質(zhì)不匹配；規(guī)劃道路近遠期結(jié)合不足，特別是在舊城區(qū) 及城鎮(zhèn)建設(shè)密集區(qū)道路用地與現(xiàn)狀用地沖突較大，用地落實困難；部分道路及節(jié)點在工程可 行性方面有待深入研究。 4）公交及慢行交通缺乏系統(tǒng)考慮 伴隨著可持續(xù)交通、綠色交通、低碳交通等理念的深入人心，作為節(jié)能環(huán)保、綠色交通 方式的公共交通及慢行交通日益得到高度重視。在快速城市化、機動化進程中，道路交通規(guī) 劃存在重“規(guī)劃理念”輕“規(guī)劃落實”、重“規(guī)劃布局”輕“規(guī)劃控制”、重“機動化”輕“非機動化” 等問題，特別是部分城市缺乏專項規(guī)劃指引，對公交、慢行等綠色交通系統(tǒng)缺乏系統(tǒng)考慮， 對紅線規(guī)劃中缺乏公交、慢行走廊預(yù)留，給規(guī)劃控制和規(guī)劃實施帶來一定困難。 2.2 管理問題分析 城市交通規(guī)劃在傳統(tǒng)規(guī)劃中作為城市規(guī)劃的被動配套，而道路紅線規(guī)劃往往被動跟隨城 市土地利用規(guī)劃。部分城市在道路紅線規(guī)劃管理方面缺乏規(guī)劃和管理依據(jù)，道路紅線管理控 制不嚴格，造成道路跟著項目調(diào)整、道路跟著拆遷調(diào)整等，進而影響道路路網(wǎng)布局、路網(wǎng)結(jié) 構(gòu)及道路功能的實現(xiàn)。 目前，道路紅線規(guī)劃管理存在以下問題： 1）缺乏規(guī)劃管理依據(jù) 目前絕大多數(shù)城市主要依據(jù)總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃等作為道路紅線規(guī)劃依據(jù)，尚未 形成道路紅線規(guī)劃“一張圖”，無法實現(xiàn)對道路紅線的有效控制；國內(nèi)較多城市未出臺《城市 道路紅線管理規(guī)定》，尚未形成嚴格的紅線管理制度。 2 2）規(guī)劃管理控制不嚴格 城市建設(shè)初期用地開發(fā)依托“中心鎮(zhèn)+公路”的點軸發(fā)展模式，馬路經(jīng)濟特征明顯，兩側(cè) 建筑占用道路紅線建設(shè)或無建筑退線；機動化的快速發(fā)展原道路紅線寬度控制不足，道路拓 寬改造后導(dǎo)致慢行空間、綠化等道路空間不足；對主要道路節(jié)點考慮不足，導(dǎo)致交通瓶頸， 增加遠期改造成本；建筑退線控制力度不足，兩側(cè)建筑擠占道路空間。 3）相關(guān)規(guī)劃不配套 控規(guī)編制未全覆蓋，導(dǎo)致道路用地紅線控制缺乏依據(jù)和協(xié)調(diào)；交通專項規(guī)劃未開展，各 交通系統(tǒng)缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)籌；道路建設(shè)項目只注重工程設(shè)計，對道路功能、交通詳細布置及與土 地利用的協(xié)調(diào)研究不足。 4）規(guī)劃審批流程缺乏互饋 在規(guī)劃選址、用地許可階段缺乏過程控制，未嚴格控制道路紅線用地和建筑退要求；未 執(zhí)行建設(shè)項目規(guī)劃驗收制度；各管理部門協(xié)調(diào)不夠。 3 規(guī)劃層次和作用 城市道路紅線規(guī)劃位于交通規(guī)劃中間層次，是在綜合交通規(guī)劃、道路交通專項規(guī)劃指導(dǎo) 下開展，進一步優(yōu)化和深化等級結(jié)構(gòu)、路網(wǎng)布局、平面走向，并明確紅線位置、寬度、橫斷 面、節(jié)點型式等控制要素，并有效指導(dǎo)控制性詳細規(guī)劃、道路設(shè)計工作，作為城市規(guī)劃管理 控制的依據(jù)。 圖1 道路紅線規(guī)劃的規(guī)劃層次 道路紅線規(guī)劃的作用有以下幾個方面： 1）交通政策的載體：落實城市發(fā)展及交通發(fā)展戰(zhàn)略政策，確?？傄?guī)總體規(guī)劃、綜合交 通規(guī)劃的落實和具體實施，使道路建設(shè)與城市交通發(fā)展目標相一致； 2）承上啟下：銜接總體規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃等上層次規(guī)劃及控制性詳細規(guī)劃、交通詳 細規(guī)劃、道路設(shè)計等下層次規(guī)劃，系統(tǒng)整合了各層次規(guī)劃并對下層次規(guī)劃和設(shè)計起到指導(dǎo)作 用。 3）管理的依據(jù)，建設(shè)的引導(dǎo)：協(xié)調(diào)道路用地和城市其他用地的關(guān)系，為城市規(guī)劃管理 3 工作提供依據(jù)，并對城市道路建設(shè)實施提供有效指導(dǎo)。 圖2 道路紅線規(guī)劃與各層次規(guī)劃間的關(guān)系 4 規(guī)劃目標及理念 4.1 目標及要求 1）基于現(xiàn)行規(guī)范：滿足現(xiàn)行規(guī)范、規(guī)定等技術(shù)標準的要求； 2）整合既有規(guī)劃：系統(tǒng)整合和協(xié)調(diào)統(tǒng)籌各層次規(guī)劃道路紅線規(guī)劃內(nèi)容及道路設(shè)計資料； 3）實現(xiàn)用地控制：處理好道路用地與其他用地、近期建設(shè)與遠期控制、各交通方式及 與景觀、市政工程等空間需求之間的關(guān)系，為城市交通發(fā)展預(yù)留用地空間； 4）指導(dǎo)規(guī)劃設(shè)計：規(guī)劃內(nèi)容和控制要求需對下層次規(guī)劃和道路設(shè)計工作提供指導(dǎo)。 4.2 理念及原則 1）一體化理念：構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化道路體系，城區(qū)道路統(tǒng)一按照城市道路標準進行紅線 控制；協(xié)調(diào)各交通方式空間布局，對慢行系統(tǒng)采用“慢行一體化”設(shè)計。 2）協(xié)同發(fā)展理念：包括不同交通功能協(xié)同、交通與其他功能空間的協(xié)同； 3）差異化理念：針對不同區(qū)域和用地特點，差異化路網(wǎng)布局、斷面布置和紅線控制； 4）交通分離理念：為實現(xiàn)內(nèi)外交通分離、長短交通分開、快慢交通分流、客貨交通分 行，在紅線控制、斷面布置、節(jié)點設(shè)置區(qū)別設(shè)計； 5）綠色交通理念：在紅線控制和橫斷面布置中優(yōu)先公交、慢行等綠色交通體系的構(gòu)建。 5 規(guī)劃編制內(nèi)容 道路紅線規(guī)劃在各層次城市規(guī)劃和交通規(guī)劃均有涉及，但規(guī)劃范圍、規(guī)劃深度、規(guī)劃要 求等各不相同，現(xiàn)行規(guī)劃體系未對道路紅線專項規(guī)劃內(nèi)容進行界定，且國內(nèi)僅有較少城市開 展道路紅線規(guī)劃，筆者結(jié)合已完成的《莆田市城市道路紅線規(guī)劃》對城市道路紅線規(guī)劃編制 內(nèi)容提出相關(guān)建議以供參考。 道路紅線規(guī)劃主要是面向規(guī)劃管理控制層面的規(guī)劃，對于下層次規(guī)劃設(shè)計提供指導(dǎo)以為 城市道路用地預(yù)留空間，且對于規(guī)劃、國土等管理部門核發(fā)選址意見書、用地許可證、用地 4 預(yù)審、用地審批等日常規(guī)劃管理工作提供依據(jù)，因此在道路紅線規(guī)劃中需明對道路走向、紅 線位置、紅線寬度、斷面布置、交叉口型式、交通設(shè)施設(shè)置要求等提出規(guī)劃設(shè)計要點和控制 要求。 5.1 道路功能規(guī)劃 目前主要根據(jù)《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》將道路分類為快速路、主干路、次干路、 支路四類，同時根據(jù)服務(wù)交通流、使用性質(zhì)等差異上海提出4級7類、江蘇提出4級8類城 市道路功能分類方法。隨著城市化進展加快，公路網(wǎng)和城市道路網(wǎng)這兩種相對獨立的體系， 在道路功能劃分、建設(shè)標準、附屬設(shè)施、投融資渠道以及管理模式等方面均存在較大差異， 難以適應(yīng)城市化水平提高和城市拓展的需要。對于城市化地區(qū)應(yīng)整合城市道路網(wǎng)和公路網(wǎng)， 建立一體化的道路功能分級體系，本文參照深圳、佛山等城市經(jīng)驗，建議將城市道路劃分為 高速公路、快速路、干線性主干路、次干路、集散性支路、出入性支路6級。 表1 城市化地區(qū)一體化的道路功能分級體系建議 5.2 干線道路網(wǎng)布局調(diào)整規(guī)劃 道路紅線規(guī)劃在總體規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃、交通專項規(guī)劃等上層次規(guī)劃基礎(chǔ)上開展，應(yīng) 結(jié)合城市和交通發(fā)展前景，在分析上層次干線道路網(wǎng)布局規(guī)劃存在問題分析基礎(chǔ)上，通過道 路功能分析和交通測試對干線路網(wǎng)布局進行優(yōu)化調(diào)整，重點對干線道路網(wǎng)布局優(yōu)化、干線道 路功能與土地利用協(xié)調(diào)、關(guān)鍵截面通道數(shù)量、干線道路聯(lián)系功能等方面進行優(yōu)化調(diào)整，最終 形成干線骨架路網(wǎng)布局規(guī)劃方案。 5.3 路網(wǎng)結(jié)構(gòu)布局規(guī)劃 道路紅線規(guī)劃在系統(tǒng)整合總體規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃等上層次規(guī)劃及控制性詳細規(guī)劃、道 路設(shè)計等下層次規(guī)劃設(shè)計，并結(jié)合土地利用規(guī)劃、交通需求分析進一步優(yōu)化道路網(wǎng)布局方案， 重點是梳理整合各層次規(guī)劃設(shè)計、協(xié)調(diào)土地利用、保證道路功能實現(xiàn)、各等級路網(wǎng)合理銜接。 5.4 道路平面規(guī)劃 道路紅線規(guī)劃需根據(jù)道路功能和規(guī)范要求確定道路控制點坐標和線型設(shè)計標準，對道路 的平面走向進行定點定位。重點是在滿足規(guī)范標準要求并與既有規(guī)劃設(shè)計和現(xiàn)狀道路相銜接 基礎(chǔ)上通過與相關(guān)規(guī)劃、地形、拆遷、地籍等的協(xié)調(diào)，確定規(guī)劃道路的初步選線，對道路進 5 行定點定位，達到規(guī)劃控制的目的。 5.5 道路紅線規(guī)劃 道路紅線寬度的確定往往與城市特點、城市性質(zhì)、開發(fā)模式等方面密切相關(guān)，因此我國 各地區(qū)對城市道路紅線寬度控制指標差異較大。城市道路紅線寬度計算應(yīng)綜合考慮交通，地 上、地下工程管線布置，市政公共設(shè)施設(shè)置，以及城市街景營造等因素。因此需結(jié)合各組成 部分需求寬度、管線布置等方面道路紅線需求最小寬度。 表2 干路紅線最小需求寬度 表3 考慮綠化率干路紅線寬度表 結(jié)合各層次規(guī)劃及道路設(shè)計資料，根據(jù)道路功能定位、交通需求、用地條件、規(guī)劃銜接 等確定道路規(guī)模和紅線寬度，各等級道路需滿足紅線最小需求寬度要求，同時需考慮滿足交 通及市政管線布置要求、滿足相關(guān)規(guī)范、與現(xiàn)狀及規(guī)劃土地利用和道路相銜接等差異化、彈 性規(guī)劃道路紅線，作為規(guī)劃管理工作的依據(jù)。 5.6 交叉口紅線控制規(guī)劃 根據(jù)規(guī)范要求明確城市道路交叉口的型式。對主要平面交叉口提出渠化設(shè)計要求，包含 交叉口進口道寬度、進口道展寬段、轉(zhuǎn)彎半徑、拓寬車道等要素控制，特別路口可做方案設(shè) 計;。交叉口規(guī)劃可以通過圖示對主干與主干、次干與次干、主干與支路交叉口等典型路口 進行渠化設(shè)計示意。對立體交叉口在滿足規(guī)范要求基礎(chǔ)上，考慮系統(tǒng)性、適用性、可行性、 彈性等原則要求對立交型式進行選型，對現(xiàn)狀及設(shè)計立交應(yīng)充分利用，對重要立體交叉口及 用地局促地區(qū)立體交叉口進行立交初步選型設(shè)計，對于遠期控制交叉口可采用苜蓿葉立交， 以達到近遠期結(jié)合及用地控制的目的。 6 5.7 道路橫斷面規(guī)劃 在滿足道路功能需要、規(guī)范要求基礎(chǔ)上，考慮彈性與近遠期結(jié)合、公路與城市道路一體 化及充分體現(xiàn)慢行、公交優(yōu)先原則，根據(jù)道路等級、道路功能、設(shè)計車輛、設(shè)計速度等規(guī)劃 控制因素確定各條道路橫斷面的形式及各組成部分寬度，形成各等級道路不同紅線寬度橫斷 面規(guī)劃方案。橫斷面規(guī)劃方案須與公交、慢行、停車等專項規(guī)劃相結(jié)合。 5.8 道路交通設(shè)施規(guī)劃 根據(jù)軌道、公交、慢行、停車等專項規(guī)劃，對軌道、BRT 站點、公共交通?？空?、公