[公共管理專題講座]第四講公共管理的重要?jiǎng)?chuàng)新與實(shí)踐——公共效勞民營(yíng)化〔325〕一、公共效勞民營(yíng)化含義〔一〕含義〔326〕由市場(chǎng)和民間部門參與公共效勞的生產(chǎn)以及輸出。政府通過(guò)契約外包、業(yè)務(wù)分擔(dān)、共同生產(chǎn)或解除管制等方式，將政府的局部職能轉(zhuǎn)交給民間部門。政府只需承擔(dān)財(cái)政籌措、業(yè)務(wù)監(jiān)督以及績(jī)效管理責(zé)任?！捕持饕康摹?26〕第一，利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“經(jīng)濟(jì)原那么〞與“效率原那么〞，改善并提高政府公共效勞的水平和質(zhì)量第二，針對(duì)某些政府職能和政府業(yè)務(wù)，可以刪減或終止，以縮小政府職能的范圍公共效勞真正的民營(yíng)化，并不是政府責(zé)任的喪失和轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移的僅僅是民間功能所能完成的。真正的民營(yíng)化，不會(huì)造成政府角色的損失，只減少了政府活動(dòng)的范圍與權(quán)力。政府仍然要承擔(dān)說(shuō)服教育、政策規(guī)劃、資金籌措、協(xié)調(diào)仲裁、實(shí)施監(jiān)督等功能民營(yíng)化成功的前提：建立在健全政府功能根底之上。2023、3十二五規(guī)劃綱要：創(chuàng)新公共效勞供給方式改革根本公共效勞提供方式，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擴(kuò)大購(gòu)置效勞，實(shí)現(xiàn)提供主體和提供方式多元化。推進(jìn)非根本公共效勞市場(chǎng)化改革，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)社會(huì)資本以多種方式參與，增強(qiáng)多層次供給能力，滿足群眾多樣化需要。二、公共效勞民營(yíng)化類型

〔327〕--3條１、撤資公共事業(yè)和資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到民間?？梢酝ㄟ^(guò)出售、無(wú)償轉(zhuǎn)移以及清理結(jié)算等方式進(jìn)行。對(duì)于經(jīng)營(yíng)績(jī)效不佳的公營(yíng)事業(yè)，那么可以通過(guò)削減預(yù)算、關(guān)閉工廠，以及出售資產(chǎn)等方式使之退出市場(chǎng)。２、委托327政府委托私營(yíng)部門局部或全部財(cái)產(chǎn)用于公共效勞活動(dòng)，政府只承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任。主要形式：５條第一，簽約外包第二，特許----招投標(biāo)公司第三，補(bǔ)助第四，抵用券第五，強(qiáng)制3、替代：327當(dāng)公眾認(rèn)為政府提供的公共效勞不能滿足社會(huì)需求，可由民間部門替代政府提供，以滿足社會(huì)需求。第一，功能缺乏之替代---婚介、房介、保安、私立學(xué)校、海島開(kāi)發(fā)第二，退離之——---人才市場(chǎng)、婚慶公司、養(yǎng)老、家政第三，放松管制之——---典當(dāng)、駕校、私探、鏢局三、優(yōu)點(diǎn)和缺陷〔328〕〔一〕優(yōu)點(diǎn)1、公共效勞本錢降低英國(guó)經(jīng)驗(yàn):曾是政府財(cái)政包袱的石油、航空公司、電信公司等民營(yíng)后，從1979年開(kāi)始，政府每年減少30％財(cái)政支出。2、提高公共效勞質(zhì)量西方改革實(shí)踐證明，私人部門比公共部門確有比較高的效勞質(zhì)量。在社會(huì)效勞領(lǐng)域，非盈利組織所承包的效勞比公共部門要好得多。3、公共選擇時(shí)機(jī)增加可促進(jìn)不同公共效勞輸送系統(tǒng)的開(kāi)展，使廣闊公眾可以有選擇效勞的時(shí)機(jī)。4、整合民間資源用于國(guó)家開(kāi)展?？山鉀Q政策資金缺乏、智慧缺乏、管理能力缺乏等問(wèn)題，有效地將民間資源整合到國(guó)家的開(kāi)展之中。5、產(chǎn)生示范效果。由于政府提供的大局部公共效勞不具有市場(chǎng)性，缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力，所以往往導(dǎo)致公眾微詞。通過(guò)公共效勞的民營(yíng)化，可以為政府工作人員樹(shù)立典范，造成壓力，促使他們改進(jìn)工作作風(fēng)，提高績(jī)效?！捕橙毕荨?28〕第一、公共責(zé)任模糊盈利取向會(huì)使民營(yíng)化在高效率、低本錢的導(dǎo)向下，忽略社會(huì)責(zé)任與公共利益。---濟(jì)南停水---全國(guó)“過(guò)度醫(yī)療〞發(fā)源地—婁底中心醫(yī)院---剖腹產(chǎn)手術(shù)占80%---拒絕門票免費(fèi)---石家莊婦產(chǎn)醫(yī)院悲劇第二、產(chǎn)生特權(quán)與貪污產(chǎn)生追逐利益的承包商或代理人貪污或者假公濟(jì)私等狀況也為不法的官商勾結(jié)提供了便利條件。第三、公共效勞的不公正使用者的付費(fèi)能力決定其獲得效勞數(shù)量和質(zhì)量，對(duì)于付費(fèi)能力比較低的人，只能得到低水平的效勞，導(dǎo)致社會(huì)效勞等級(jí)化。第四、躲避巧用民營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)于不具有經(jīng)濟(jì)效益的公共效勞，那么躲避巧用。而只追求較為有利的事項(xiàng)?！茌d——?dú)浽針I(yè)暴利第五、管理不善，事故頻發(fā)河南蘭考袁厲害收養(yǎng)棄嬰13、1、4火災(zāi)，死7第六，魚(yú)目混珠，詐騙泛起由于信息不對(duì)稱，各種騙子公司出現(xiàn)——古董字畫(huà)：假鑒定專家第七，政府失控缺乏對(duì)被委托者的有效監(jiān)控，出現(xiàn)“逆向選擇〞和道德風(fēng)險(xiǎn)。第八、其他管理問(wèn)題人民日?qǐng)?bào):公用事業(yè)民營(yíng)化亟待監(jiān)管、完善2023年以來(lái)，浙江每天有2.97億元注冊(cè)資金進(jìn)入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，其中大局部集中在公共事業(yè)領(lǐng)域浙江老板轉(zhuǎn)戰(zhàn)公用事業(yè)，電力、交通、市政等公共事業(yè)都熱得燙手最需解決的關(guān)鍵問(wèn)題—門檻：防止玻璃門、彈簧門、旋轉(zhuǎn)門—準(zhǔn)入：如何改善招標(biāo)方法，提高透明度—監(jiān)管：充分發(fā)揮審計(jì)部門等作用。—定價(jià)：公共效勞收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：旅行社、留學(xué)中介、婚介、養(yǎng)老院、月嫂、“陪聊〞—完善：政策與法規(guī)—關(guān)系：政府與公用事業(yè)企業(yè)之間。政府常常會(huì)進(jìn)行干預(yù)，影響自主經(jīng)營(yíng)。四、非營(yíng)利組織與公共效勞〔329〕過(guò)去30年世界上發(fā)生全球性“結(jié)社革命〞。其主要標(biāo)志：涌現(xiàn)出一大批民間非營(yíng)利組織深刻改變了興旺的資本主義世界，促進(jìn)了社會(huì)多元化、民主化在一定程度上沖擊和影響了社會(huì)主義國(guó)家。----蘇東劇變〔一〕定義、特點(diǎn)330

由自愿人員組成，實(shí)現(xiàn)自我管理，具有獨(dú)立、公共和民間性質(zhì)的組織和團(tuán)體。組織設(shè)立的目的不在于獲取利潤(rùn)，凈盈余不得分配----“非政府公共組織〞。特點(diǎn)〔330〕６條１、正式的必須有比較健全的制度，臨時(shí)的和非正式的民眾集合并不是非營(yíng)利組織。同時(shí)要得到國(guó)家法律的合法成認(rèn)，具有法人資格。２、民間的必須與政府組織分開(kāi)，既不是政府組織的局部，也不能由政府官員去管理，也不能為政府所控制。３、非利益分配不是專為本身組織生產(chǎn)利潤(rùn)。它在特定的時(shí)間和實(shí)踐中追逐利潤(rùn)，但主要將其使用在完成自己的根本任務(wù)，而不是分配給組織內(nèi)財(cái)產(chǎn)的提供者，這是與私營(yíng)企業(yè)最大的不同之處。4、自治能監(jiān)控自己活動(dòng)，他們有內(nèi)部的治理程序，而不接受外部團(tuán)體的控制。5、自愿性團(tuán)體包括某些程度的志愿參加機(jī)構(gòu)活動(dòng)的人員，并由志愿人員組成董事會(huì)。6、追求公共利益為公共目的效勞，并提供公共財(cái)產(chǎn)。〔二〕范圍〔1〕環(huán)境保護(hù)〔2〕扶貧濟(jì)困〔3〕權(quán)益保護(hù)〔4〕社區(qū)效勞〔5〕經(jīng)濟(jì)中介〔6〕慈善救濟(jì)〔7〕人際交往〔三〕類型〔330〕１、文化娛樂(lè)類：文化藝術(shù)、休閑娛樂(lè)、效勞俱樂(lè)部等；２、教育研究類：中小學(xué)、高中以上教育、其他教育、教育研究會(huì)等；３、健康類：醫(yī)院康復(fù)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、心理健康與咨詢、其他健康效勞；４、社會(huì)效勞類：社會(huì)自治效勞、緊急救護(hù)、收入支持與維持等；５、環(huán)境：環(huán)境保護(hù)，動(dòng)物保護(hù)組織６、開(kāi)展與住宅類：社區(qū)開(kāi)展與管理、住宅，就業(yè)訓(xùn)練等；７、法律宣傳與政治類：公民與宣傳組織、法律效勞、政治組織等；８、慈善中介與志愿效勞類：募捐效勞、志愿效勞組織等；９、國(guó)際活動(dòng)類國(guó)際救護(hù)、人權(quán)、開(kāi)展協(xié)會(huì)組織----世貿(mào)、奧運(yùn)、達(dá)沃斯１０、宗教類天主、基督，猶太，伊斯蘭教等；1１、商業(yè)與專業(yè)協(xié)會(huì)類商業(yè)協(xié)會(huì)、勞工聯(lián)盟、專業(yè)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等；1２、

其他我國(guó)目前尚無(wú)非營(yíng)利組織分類，與非營(yíng)利組織還很不興旺的現(xiàn)狀一致。〔四〕在公共效勞中的功能331傳統(tǒng):主要在收容、救濟(jì)、醫(yī)療、辦學(xué)、文化和社會(huì)效勞隨著不斷開(kāi)展，其功能和影響也在不斷擴(kuò)大，在解決公共問(wèn)題和提供公共效勞方面，發(fā)揮越來(lái)越重要的作用：〔６條〕332頁(yè)1、直接提供公共效勞對(duì)于政府無(wú)法履行的公共效勞和社會(huì)福利職能，非營(yíng)利組織可以彌補(bǔ)其缺乏。尤其是在社會(huì)效勞、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)開(kāi)展、社會(huì)活動(dòng)等方面發(fā)揮極大的功能。2、促進(jìn)積極的公民精神和擴(kuò)大社會(huì)參與強(qiáng)調(diào)公民應(yīng)該積極主動(dòng)地介入公共事務(wù)，對(duì)社會(huì)應(yīng)有道德與愛(ài)心；對(duì)社會(huì)要承擔(dān)個(gè)人的道德責(zé)任；要有利他主義精神。更重要的是為公民參與公共事務(wù)提供了重要的途徑，也為培養(yǎng)積極的公民精神提供了場(chǎng)所。3、維護(hù)良好的社會(huì)價(jià)值公共效勞的奉獻(xiàn)精神；對(duì)人、自然、環(huán)境、社會(huì)的關(guān)注與關(guān)愛(ài)；對(duì)平等權(quán)利的重視等等4、開(kāi)展公共政策在直接參與社會(huì)事務(wù)的處理過(guò)程中，能夠發(fā)現(xiàn)許多公共問(wèn)題。同時(shí)，通過(guò)廣泛運(yùn)用影響力，如提供信息、陳述請(qǐng)?jiān)?、參與訴訟、直接代表等手段，影響群眾傳媒去影響政府的決策，為政府公共政策的制定提供有價(jià)值的意見(jiàn)和建議。----農(nóng)民工子女異地高考

5、監(jiān)督市場(chǎng)在政府無(wú)法充分發(fā)揮功能的領(lǐng)域，非營(yíng)利組織可以扮演市場(chǎng)超然的監(jiān)督者的角色。如消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等等。

6、監(jiān)督政府雖然政府組織有防止弊端的機(jī)制，但是仍然不能完全保證公正無(wú)私。非營(yíng)利組織可以不斷地提醒政府與公民，使政府與公民都盡到責(zé)任，更關(guān)心公共事務(wù)。(五)優(yōu)勢(shì)1、創(chuàng)新力強(qiáng)---技術(shù)創(chuàng)新，制度創(chuàng)新；2、行動(dòng)靈活3、貼近群眾4、公平公正----彌補(bǔ)“公正的遺憾〞5、專業(yè)化強(qiáng)6、講求效率----代替政府解決了許多社會(huì)問(wèn)題，同時(shí)削減了政府赤字五、非營(yíng)利組織與政府管理的互動(dòng)332〔一〕非營(yíng)利組織對(duì)公共行政的挑戰(zhàn)〔333〕在現(xiàn)代國(guó)家大量出現(xiàn)，被喻為“影子政府〞，可見(jiàn)其影響之大。對(duì)公共行政提出了許多有價(jià)值的參考行動(dòng)，發(fā)出了挑戰(zhàn)：５條1、使公共行政與公共管理內(nèi)涵擴(kuò)大。說(shuō)明行政管理不再是政府單方面行使權(quán)利過(guò)程，而是整合包括非營(yíng)利組織的更多民間團(tuán)體，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的良好治理。2、創(chuàng)新了公共管理價(jià)值。使公共管理不僅僅要重視效率、經(jīng)濟(jì)、效能等問(wèn)題，更要重視“公共性〞問(wèn)題。3、更加強(qiáng)調(diào)公共效勞。傳統(tǒng)公共行政比較重視控制，重視管制，而缺乏公共效勞的精神。而非營(yíng)利組織是以效勞為導(dǎo)向的組織，這值得公共組織學(xué)習(xí)。

4、設(shè)計(jì)了更民主、開(kāi)放的公共組織。最重要的特征在于信息共享，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的民主化，強(qiáng)調(diào)自主負(fù)責(zé)，強(qiáng)調(diào)參與對(duì)話，強(qiáng)調(diào)合作，強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)和創(chuàng)新。這恰恰是政府組織所缺乏的。

5、參與機(jī)制的建立。公共管理部門如何建立有效的參與渠道，將非營(yíng)利組織的熱情引導(dǎo)到公共事務(wù)的治理方面，值得研究。〔二〕政府開(kāi)展、推動(dòng)非營(yíng)利組織的作用〔333〕

不是對(duì)立關(guān)系。提供公共效勞方面，可開(kāi)展合作伙伴關(guān)系。通過(guò)合作，提高公共效勞的效率和質(zhì)量。此外，非營(yíng)利組織開(kāi)展也需得到政府的扶助和管理。世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，政府在推進(jìn)非營(yíng)利組織開(kāi)展方面發(fā)揮著重要作用：５條第一，經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助第二，租稅誘因第三，委托公共事務(wù)第四，輔導(dǎo)教育第五，法律監(jiān)管

---黑名單制度〔三〕非營(yíng)利組織提供公共效勞的局限性〔334〕

既來(lái)自非營(yíng)利組織的性質(zhì)和公共效勞的性質(zhì)，也來(lái)源于自身的局限性：5條1、任務(wù)限制社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)任務(wù)究竟是什么？它應(yīng)該與政府和企業(yè)保持密切還是獨(dú)立的關(guān)系？2、財(cái)務(wù)限制經(jīng)費(fèi)來(lái)源如何解決？民間個(gè)人和企業(yè)的捐助、政府補(bǔ)助或自行經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)與收費(fèi)之間的比例應(yīng)該如何分?jǐn)偅?