郴州市國土資源業(yè)務(wù)骨干培訓(xùn)--地權(quán)屬爭議處理理論與實務(wù)地權(quán)屬爭議處理理論與實務(wù)朱海平

一、土地權(quán)屬爭議理論概述（一）土地權(quán)屬爭議概念、內(nèi)容和類型1、土地權(quán)屬爭議概念、內(nèi)容

根據(jù)《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》（國土資源部第17號令，2003年3月1日起施行，以下稱《辦法》）第二條:“本辦法所稱土地權(quán)屬爭議，是指土地所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬爭議”。內(nèi)容包括：所有權(quán)和使用，不包括土地他項權(quán)利，如抵押權(quán)、土地租賃權(quán)、土地相鄰權(quán)、地役權(quán)。2、類型（或主體）根據(jù)前條規(guī)定，土地所有權(quán)或者使用權(quán)屬爭議可以分為國有土地所有者（即全民所有，由國務(wù)院代表國家行使）和集體土地所有者的爭議（含國有土地使用權(quán)與集體土地所有權(quán)爭議）、集體經(jīng)濟組織之間的集體土地所有權(quán)爭議，國有土地使用者之間、集體土地使用者之間的爭議。需要說明的是，我們沒有把國有土地使用者與集體土地使用者之間的爭議包括進來，是因為這種爭議的集體土地一方一般由農(nóng)民集體經(jīng)濟組織以土地所有者的身份出面解決，所以上就變成國有土地所有者和集體土地所有者的爭議。（二）土地權(quán)屬爭議處理的原則1、以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩的原則（包括實體法和程序法，實體法主要指土地確權(quán)方面的土地及相關(guān)法律法規(guī)及土地政策，程序法主要指《辦法》、《土地登記規(guī)則》以及土地登記辦法）；2、從實際出發(fā)，尊重歷史，面對現(xiàn)實的原則；3、現(xiàn)有利益保護的原則?！锻恋毓芾矸ā返谑鶙l第四款：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議解決前，任何一方不得改變土地土地利用現(xiàn)狀”，《辦法》中也有類似的規(guī)定。主要體現(xiàn)爭議雙方應(yīng)本著保護現(xiàn)有利益的原則，不得進行任何破壞土地資源、阻擾爭議解決的行為。4、堅持先協(xié)商、重調(diào)解、慎處理的原則。5、訴訟解決以行政處理為前置的原則。（三）與土地確權(quán)、土地侵權(quán)糾紛的聯(lián)系與區(qū)別1、與土地確權(quán)的關(guān)系。確定土地權(quán)屬，簡稱土地確權(quán)。確定土地權(quán)屬，指依法確定土地所有權(quán)、使用權(quán)和土地他項權(quán)利的歸屬（狹義），土地權(quán)屬爭議最終也是要確定土地權(quán)利的歸屬。所以，從這種意義上說，土地權(quán)屬爭議的處理過程，除一些程序性規(guī)定不同外，實際上就是土地確權(quán)的過程。所以我們后面還會主要講一些土地確權(quán)方面的一般原則。2、與土地侵權(quán)糾紛的區(qū)別①函義不同土地侵權(quán)糾紛是指合法的土地權(quán)利受到侵犯而引發(fā)的糾紛。包括如超過批準(zhǔn)征用數(shù)量、范圍侵犯農(nóng)民集體土地所有權(quán)糾紛、在他人依法取得土地使用權(quán)的土地上違法上興建房屋、建筑物的行為。②解決的方式不同，土地侵權(quán)糾紛經(jīng)協(xié)商、協(xié)調(diào)解決不成的，可以直接向人民法院提起民事訴訟，土地權(quán)屬爭議必須經(jīng)政府處理后，對政府處理決定不服的才能向法院提起行政訴訟。根據(jù)《辦法》第十四條規(guī)定，土地侵權(quán)案件不作為爭議案件處理。③處理結(jié)果不同：土地侵權(quán)糾要承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，土地權(quán)屬爭議確定權(quán)利歸屬為處理結(jié)果。④土地權(quán)屬爭議和侵權(quán)糾紛并存時的處理：先通過行政程序處理確定土地權(quán)屬再解決土地侵權(quán)糾紛。（四）我國確定土地權(quán)屬的法律依據(jù)

體現(xiàn)我國土地權(quán)利以及地權(quán)制度的法律內(nèi)容散見于基本法、土地法律和各種土地法規(guī)政策及相關(guān)法律中。1、基本法⑴《憲法》⑴《憲法》第九條礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外；第十條城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有；⑵《民法通則》第七十四條:勞動群眾集體組織的財產(chǎn)屬于勞動群眾集體所有，包括：(一)法律規(guī)定為集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等……

集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有……2、土地法律⑴《土地管理法》；第八條城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山屬于農(nóng)民集體所有。⑵《城市房地產(chǎn)管理法》等關(guān)于國有土地出讓、轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)方面的規(guī)定。3、土地法規(guī)

⑴《土地管理法實施條例》；⑵國務(wù)院55號令；⑶《鐵路留用土地辦法》；⑷《外商開發(fā)經(jīng)營成片土地管理暫行辦法》等。4、相關(guān)法律⑴《城市規(guī)劃法》；⑵《森林法》；⑶《草原法》；⑷《礦產(chǎn)資源法》；⑸《環(huán)境保護法》；⑹《漁業(yè)法》；⑺《水法》；⑻《文物保護法》；⑼《物權(quán)法》第四十六條礦藏、水流、海域?qū)儆趪宜?。第四十七條：城市的土地，屬于國家所有。法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，屬于國家所有。第四十八條：森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有，但法律規(guī)定屬于集體所有的除外。（五）確定土地權(quán)屬的一般原則

我們所說的一般原則，是指在處理具體的土地確權(quán)問題時適用的基本指導(dǎo)思想，也是長期土地確權(quán)實踐經(jīng)驗的總結(jié)。需要說明的是，目前土地權(quán)屬問題的處理，還沒有一個明確的、統(tǒng)一的、體系化的準(zhǔn)則，下面講的這幾條原則，也不能涵蓋一切土地確權(quán)問題，甚至有點原則還在進一步探討之中。1、城市土地屬于國家所有的原則。

我國城市土地國有化是隨著城市資本主義工商業(yè)的社會主義改造進行的。在1949－1952年間，中國新政府成立，相繼沒收了國民黨政府的地產(chǎn)和官僚資本家、大地主、戰(zhàn)爭罪犯的地產(chǎn)，將其轉(zhuǎn)化為國有，這就是我國城市土地國有化的奠基時期。1953年－1966年城市土地的基本國有化時期，通過“三大改造”和“私房改造”，使土地國有所有權(quán)迅速上升，但法律沒有任何明確的界定。1966年－1982年《憲法》第十條正式宣布“城市土地屬于國家所有”，標(biāo)志著城市土地的國有化經(jīng)歷了事實和法律固定的兩個階段。1987年《土地管理法》第八條：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”，進一步明確“城市土地屬于全民所有即國家所有”，同時還規(guī)定了我國土地所有制的兩種形式：全民所有制和勞動集體所有制兩種類型。1998年《土地管理法實施條例》第二條：“下列土地屬于全民所有即國家所有：（一）城市市區(qū)的土地……”；2007年10月《物權(quán)法》第四十七條：“城市的土地，屬于國家所有。法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，屬于國家所有。城市和城市市區(qū)的概念目前法律和法規(guī)沒有明確的定義，在實地劃分城市和城市市區(qū)的確切范圍還很困難。2、國家建設(shè)征用的土地屬于國家所有的原則

法律依據(jù)：⑴1953年11月《政務(wù)院關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》第十八條：“凡征用之土地，所有權(quán)屬于國家……”；⑵1958年1月《國家建設(shè)征用土地辦法》第十四條：“已經(jīng)征用的土地，所有權(quán)屬于國家……”；⑶1982年5月《國家建設(shè)征用土地條例》第五條：“征用的土地所有權(quán)屬于國家……”；⑷1987年《土地管理法》(1988年12月29、1998年8月29日、2004年8月28日三次修正)第二十四條：“國家建設(shè)征用的集體所有土地，所有權(quán)屬于國家……”⑸1995年《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》(以下稱確權(quán)規(guī)定)第五條“國家建設(shè)征用的土地，屬于國家所有”；⑹1998年《土地管理法實施條例》第二條下列土地屬于全民所有即國家所有：……（三）國家依法征用的土地……。3、國有土地與集體所有土地的劃分原則；

前面所述的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《物權(quán)法》、等法律中都有關(guān)于劃分國家所有和集體所有重要條款。如《憲法》第九條：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，第二十九條因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已經(jīng)變更了實際土地使用者的，經(jīng)依法審核批準(zhǔn)，可將土地使用權(quán)確定給實際土地使用者；空地及房屋坍塌或拆除后兩年以上仍未恢復(fù)使用的土地，由當(dāng)?shù)乜h級以上人民政府收回土地使用權(quán)。第三十六條農(nóng)民集體使用的國有土地，其使用權(quán)按縣級以上人民政府主管部門審批、劃撥文件確定；沒有審批、劃撥文件的，依照當(dāng)時規(guī)定補辦手續(xù)后，按使用現(xiàn)狀確定；過去未明確劃定使用界線的，由縣級以上人民政府參照土地實際使用情況確定。第三十八條一九八七年一月《土地管理法》施行之前重復(fù)劃撥或重復(fù)征用的土地，可按目前實際使用情況或者根據(jù)最后一次劃撥或征用文件確定使用權(quán)。2、集體土地建設(shè)用地使用權(quán)第四十八條

非農(nóng)業(yè)戶口居民(含華僑)原在農(nóng)村的宅基地，房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，可依法確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。房屋拆除后沒有批準(zhǔn)重建的，土地使用權(quán)由集體收回。第五十二條

空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，注銷其土地登記，土地由集體收回。3、其他第五十六條

土地所有權(quán)或使用權(quán)證明文件上的四至界線與實地一致，但實地面積與批準(zhǔn)面積不一致的，按實地四至界線計算土地面積，確定土地的所有權(quán)或使用權(quán)。（七）土地權(quán)屬爭議的管轄：⒈管轄原則：有利公正處理，保護當(dāng)事人利益；便于調(diào)查協(xié)調(diào)，依法處理；便于當(dāng)事人申訴；盡量解決在基層，減少上報下傳層次，提高辦事效率。2、管轄的劃分：根據(jù)《土地管理法》第十六條和《辦法》的5、6、7、8、9條有關(guān)規(guī)定：縣級：個人之間、個人與單位之間、單位之間。當(dāng)事人的申請，個人之間、個人與單位之間可以由鄉(xiāng)級人民政府處理。市（地）級：跨縣級的，政府或上級交辦、轉(zhuǎn)送的。省級：跨市地；一方為中央直屬單位且面積大；一方為軍隊且面積大；有重大影響；交辦的。國土資源資源部：國務(wù)院交辦的，全國在重大影響的。二、土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理的程序：（一）申請1、申請應(yīng)具備的條件：⑴申請人與爭議的土地有直接利害關(guān)系；⑵有明確的請求處理對象、具體的處理請求和事實根據(jù)。2、提交書面申請書。申請書中載明申請人、被申請人姓名或者名稱、地址、郵政編碼、法定代表人姓名、職務(wù)和請求的事項、事實和理由，并按照被申請人數(shù)提交副本。3、提交證據(jù)材料和證人的姓名、工作單位、住址、郵政編碼。4、可以委托代理人代申請。委托代理人申請的，應(yīng)當(dāng)提交授權(quán)委托書。授權(quán)委托書應(yīng)當(dāng)寫明委托事項和權(quán)限。5、同級人民政府、上級國土資源行政主管部門交辦或者有關(guān)部門轉(zhuǎn)送的可以不需要申請。（二）受理1、按照規(guī)定審查后7個工作日內(nèi)提出是否受理意見。2、決定受理的，從決定（土地權(quán)屬爭議案件受理通知書送達給申請人）之日起5個工作日將申請書副本發(fā)送給被申請人，被申請人30日內(nèi)提交答辯書和證據(jù)。3、不受理的的及時擬定不予受理建議書，報同級政府做出不予受理決定，當(dāng)事人不服的，可申請行政復(fù)議或行政訴訟。

什么情況下應(yīng)當(dāng)受理、什么情況下不予受理？我們前面說的按照規(guī)定審查，實際上是對申請條件審查后決定是否受理：⑴申請人與爭議的土地有直接利害關(guān)系；⑵有明確的請求處理對象、具體的處理請求和事實根據(jù)。實際上受理這個環(huán)節(jié)很重要，但很難把握。符合受理條件的，那肯定應(yīng)當(dāng)受理。關(guān)鍵的是不符合條件的不受理，那根據(jù)前面的規(guī)定要及時擬定不予受理意見報政府下不予受理決定。我們知道土地權(quán)屬爭議案件逐年上升，上訪案件涉及土地權(quán)屬方面的問題也多，如果都要擬不予受理意見報政府下處理決定，對國土部門、政府那將是一個很繁重的工作，當(dāng)事人不服不予受理決定的，申請行政復(fù)議或行政訴訟，那馬上就可以進入訴訟程序。國土部門就要代表政府應(yīng)訴。為解決這個問題，在實際工作中我們采取了一些辦法：1、對不屬于土地權(quán)屬爭議案件如征地補償糾紛、土地侵權(quán)糾紛、山林糾紛、行政邊界一般以書面答復(fù)的形式告知不屬于我們法定職責(zé)范圍，同時告知解決問題途徑。2對以信訪形式出現(xiàn)的申請，按照處理信訪程序辦理，但最終要書面答復(fù)信訪人；3、對口頭申請反映情況的，原則上口頭答復(fù)。特殊情況的，認真調(diào)查后，以書面形式回復(fù)上訪人。（三）調(diào)查1、指定承辦人，進行實地調(diào)查。

在調(diào)查處理土地權(quán)屬爭議過程中，國土資源行政主管部門認為有必要對爭議的土地進行實地調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人及有關(guān)人員到現(xiàn)場。必要時，可以邀請有關(guān)部門派人協(xié)助調(diào)查。同時制作爭議土地現(xiàn)場勘測圖和現(xiàn)場勘察筆錄，并由參加人員簽名。（舉例說明）2、審查、核實證據(jù)（或調(diào)查取證）。

土地權(quán)屬爭議雙方當(dāng)事人對各自提出的事實和理由負有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)及時向負責(zé)調(diào)查處理的國土資源行政主管部門提供有關(guān)證據(jù)材料。對當(dāng)事人提供的證據(jù)材料，國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)查證屬實，方可作為認定事實的根據(jù)。

國土資源行政主管部門在調(diào)查處理爭議案件時，應(yīng)當(dāng)審查雙方當(dāng)事人提供的下列證據(jù)材料：一、人民政府頒發(fā)的確定土地權(quán)屬的憑證；二、人民政府或者主管部門批準(zhǔn)征用、劃撥、出讓土地或者以其他方式批準(zhǔn)使用土地的文件；三、爭議雙方當(dāng)事人依法達成的書面協(xié)議；四、人民政府或者司法機關(guān)處理爭議的文件或者附圖；五、其他有關(guān)證明文件。承辦人員要通過調(diào)查取得證據(jù)主要有：1、當(dāng)事人的陳述；2、證人證言；3、書證等等，以全面查清事實。（四）組織依法調(diào)解

依法調(diào)解通過說服教育和勸導(dǎo)的方式協(xié)商達成的解決土地權(quán)屬爭議是最理想、最有效的辦法，是處理權(quán)屬爭議案件的法定程序，也是我們實際工作中要始終堅持的一貫做法。調(diào)解對于解決土地權(quán)屬爭議，首先可以減少行政訴訟、節(jié)約行政成本；其次可以提高行政效率，快速解決爭議案件；最后，可以有效防止人民內(nèi)部矛盾激化，維護社會的穩(wěn)定。1、應(yīng)當(dāng)在查清事實、分清權(quán)屬關(guān)系的基礎(chǔ)上先行調(diào)解，促使當(dāng)事人以協(xié)商方式達成協(xié)議。2、調(diào)解應(yīng)在自愿、合法的