湖北省地方債務(wù)問(wèn)題及完善對(duì)策研究目錄TOC\o"1-3"\h\u12808一、地方政府債務(wù)的概念 一、地方政府債務(wù)的概念按照債務(wù)的定義，地方政府債務(wù)也就是指地方政府作為債務(wù)人按約定的條件向債權(quán)人承擔(dān)為或不為的義務(wù)。從財(cái)政的角度，地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人要按照協(xié)議或合同的約定或者依照法律的規(guī)定向債權(quán)人(可以是各類民事主體)承擔(dān)資金的償付義務(wù)。二、湖北省地方政府債務(wù)分析（一）規(guī)模較大通過(guò)對(duì)湖北省債務(wù)情況的調(diào)查，地方政府債務(wù)的形成具有多渠道、多形式、多層次等特點(diǎn)，涉及面廣，規(guī)模較大。截止到2016年底，湖北省政府債務(wù)余額到達(dá)1011億元多。由于財(cái)政部統(tǒng)計(jì)口徑中尚不包括政府違規(guī)擔(dān)保、社會(huì)保障缺口以及其他無(wú)法統(tǒng)計(jì)的因素所形成的隱性債務(wù)，所以地方政府債務(wù)的規(guī)模要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于目前統(tǒng)計(jì)出來(lái)的顯性債務(wù)規(guī)模，目前得到的債務(wù)余額數(shù)據(jù)僅是一個(gè)最小數(shù)。（二）項(xiàng)目較多目前地方政府有據(jù)可查的債務(wù)項(xiàng)目就有十七、八項(xiàng)，如有些是政府直接承擔(dān)的外國(guó)政府貸款、國(guó)際金融組織貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金、國(guó)內(nèi)金融組織貸款等債務(wù)，有的是政府擔(dān)保形成的或有債務(wù)，有些是由其他市場(chǎng)主體行為轉(zhuǎn)化而來(lái)的，如農(nóng)村合作基金會(huì)產(chǎn)生的不良貸款、各種民間非法集資等形成的或有債務(wù)；有些是政府必須承擔(dān)法定支付義務(wù)的，如拖欠企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金等。（三）涉及面廣就湖北省地方政府債務(wù)情況看，省、地(市)、縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)都有債務(wù)，地方政府債務(wù)不僅存在于不同級(jí)次的政府之間、不同地區(qū)之間，而且項(xiàng)目用途分布也極為分散，有的是政府擔(dān)保、政府承諾，有的用于糧食保護(hù)、最低養(yǎng)老金支付，有的用于投資和福利，還有的用于扶持和救助。（四）債務(wù)逾期狀況截止2015年底，全省債務(wù)余額中共有近282億元屬逾期債務(wù)，占債務(wù)總額27.87%。其中直接顯性債務(wù)逾期169.74億元，占直接顯性債務(wù)的31.16%；或有顯性債務(wù)逾期112.02億元，占或有顯性債務(wù)的24.02%。逾期債務(wù)主要是國(guó)內(nèi)各級(jí)金融組織貸款以及向單位和個(gè)人的借款，占逾期總額的80.78%。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最典型和最直接的表現(xiàn)是地方政府作為債務(wù)人不能如約按期向債權(quán)人償還債務(wù)本金及利息的可能性。從逾期情況看，有將近28%的債務(wù)不能按期償還，說(shuō)明地方政府已不能用現(xiàn)有財(cái)力及時(shí)兌付債務(wù)，已出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。（五）債務(wù)償還期限從應(yīng)付政府債務(wù)本金計(jì)劃安排可以看出，截止2016年底全省應(yīng)付債務(wù)本金達(dá)643.07億元，其中直接顯性債務(wù)本金359.47億元，或有顯性債務(wù)本金283.60億元。全省2011年與2016年進(jìn)入了償債高峰期，2011年到期占全部債務(wù)31.61%，2016年占全部債務(wù)30.17%。其余幾年基本上都維持在6%-14%之間。表1湖北省地方政府應(yīng)付債務(wù)本金計(jì)劃安排單位:億元項(xiàng)目合計(jì)2011年2012年2013年2014年2015年2016年總額絕對(duì)數(shù)643.07203.3988.3775.5442.9338.95193.99相對(duì)數(shù)（100%）31.6113.7411.756.686.0630.17直接顯示債務(wù)絕對(duì)數(shù)359.47131.3843.9734.1328.1425.0796.79相對(duì)數(shù)（100%）36.5512.239.497.836.9726.93或有顯性債務(wù)絕對(duì)數(shù)283.6071.9144.4041.4114.7913.8997.21相對(duì)數(shù)（100%）25.3515.6614.65.214.934.28三、湖北省地方債務(wù)問(wèn)題（一）債務(wù)負(fù)擔(dān)率較高增加了償債風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)負(fù)擔(dān)率是當(dāng)年債務(wù)余額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，是國(guó)際上確立的公認(rèn)的政府債務(wù)警戒線。2014年湖北省總財(cái)政收入1064.99億元，除去上劃中央的444.59億元，地方財(cái)政收入為620.4億元。同期湖北省國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為951.91億元。地方財(cái)政收入再加上預(yù)算外財(cái)政收入占GDP約為10%。依此類推，湖北省債務(wù)負(fù)擔(dān)率警戒線約為10%。但是，對(duì)于湖北省來(lái)說(shuō)，債務(wù)負(fù)擔(dān)率應(yīng)低于10%。但截止2016年底，債務(wù)余額合計(jì)占GDP比重為10.63%，其中直接顯性債務(wù)余額占GDP比重為5.73%，或有顯性債務(wù)占GDP比重為4.9%。10.63%的債務(wù)負(fù)擔(dān)率，反映了湖北省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)到了相當(dāng)大的程度，如果債務(wù)繼續(xù)擴(kuò)大，勢(shì)必會(huì)造成很大風(fēng)險(xiǎn)。（二）償債率過(guò)高超出政府償債能力償債率是應(yīng)償還的債務(wù)總量占當(dāng)年財(cái)政支出的比重，主要反映政府財(cái)政支出中用于償債的負(fù)擔(dān)程度。國(guó)外通常認(rèn)為償債率指標(biāo)應(yīng)控制在10%為宜。根據(jù)2016年全部地方財(cái)力和2016年到期債務(wù)應(yīng)償還債務(wù)本金計(jì)算，償債率為14.48%。如果加上應(yīng)支付的債務(wù)利息，償債率還將變大。由償債率指標(biāo)看，已高出正常標(biāo)準(zhǔn)。反映政府債務(wù)規(guī)模過(guò)大，超過(guò)了地方財(cái)政實(shí)際的償債能力，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際己經(jīng)存在。四、湖北省基層地方政府債務(wù)問(wèn)題的建議（一）完善政府間財(cái)政分配關(guān)系一是要改革地方財(cái)政級(jí)次過(guò)多的現(xiàn)狀。我國(guó)當(dāng)前地方財(cái)政級(jí)次分為四級(jí)，即省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，級(jí)次過(guò)多帶來(lái)的最突出的問(wèn)題就是地方各級(jí)政府之間的事權(quán)劃分困難。筆者認(rèn)為，就基層財(cái)政而言，有必要撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門(mén)，改為縣財(cái)政部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)。二是要明確地方政府之間的事權(quán)劃分。當(dāng)前，省以下各級(jí)地方政府之間事權(quán)的劃分，則缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，使得地方政府的財(cái)政責(zé)任比較模糊。三是要建立地方稅收體系，使地方各級(jí)政府的財(cái)力得到根本保證。（二）健全地方政府債務(wù)管理體系從建立管理組織，出臺(tái)地方債務(wù)管理制度，建立政府債務(wù)確認(rèn)機(jī)制、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、債務(wù)資金使用監(jiān)督機(jī)制，以及建立償債準(zhǔn)備金制度入手，構(gòu)建一個(gè)初步的地方政府債務(wù)管理體系。當(dāng)前，迫切解決的問(wèn)題，一是地方政府債務(wù)管理的歸口問(wèn)題。筆者認(rèn)為，各級(jí)政府債務(wù)應(yīng)由各級(jí)財(cái)政部門(mén)來(lái)歸口管理，行政事業(yè)單位在申請(qǐng)需通過(guò)舉債投入的項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，必須提供政府同意舉債的文件，否則有關(guān)部門(mén)不予以立項(xiàng)。二是制定科學(xué)統(tǒng)一的債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑，對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，盡快摸清當(dāng)前地方政府債務(wù)情況。（三）建立決策責(zé)任追究制度基層財(cái)政預(yù)算對(duì)政府及領(lǐng)導(dǎo)干部的行為缺乏約束力，政府及領(lǐng)導(dǎo)的決策失誤也沒(méi)有相應(yīng)的追究制度，一定程度上助長(zhǎng)了政府及領(lǐng)導(dǎo)干部的違規(guī)甚至違法行為，使得“形象工程”、“政績(jī)工程”層出不窮，在償還債務(wù)問(wèn)題上卻十分“怠慢”，特別是涉及舊債問(wèn)題，這種現(xiàn)象在新舊領(lǐng)導(dǎo)交替時(shí)尤為突出，嚴(yán)重?fù)p害了政府的聲譽(yù)和信用。應(yīng)當(dāng)把債務(wù)問(wèn)題列入到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核指標(biāo)中，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和信用觀念，這是財(cái)政部門(mén)工作人員一直以來(lái)都希望能夠?qū)崿F(xiàn)的。五、結(jié)語(yǔ)通過(guò)對(duì)湖北省地方政府債務(wù)的實(shí)證分析，地方政府債務(wù)規(guī)模大、項(xiàng)目多、涉及面廣，逾期債務(wù)占債務(wù)余額的1/4，說(shuō)明政府己不能以現(xiàn)有收入及時(shí)償付債務(wù)，而且近年來(lái)己進(jìn)入償債高峰期，另外從債務(wù)指標(biāo)看，也已存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而且越到基層，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越大，己出現(xiàn)由于巨額債務(wù)不能維持政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的個(gè)案，沉重的地方政府債務(wù)已成為沖擊地方財(cái)政運(yùn)行的重要風(fēng)險(xiǎn)因素，制約湖北省地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。為此針對(duì)這些問(wèn)題，本位最后也提出了相關(guān)的對(duì)策與建議，首先是地方政府財(cái)政分配問(wèn)題上的完善，其次是在地方政府的管理體系進(jìn)行建設(shè)；最后就是建立決策責(zé)任追究制度，防止一些為了政績(jī)而進(jìn)行盲目的興建的問(wèn)題出現(xiàn)，以此減少地方政府的債務(wù)問(wèn)題。

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