外資產業(yè)政策措施

隨著對外開放和市場經濟改革的進一步深入，今后我國利用外資的政策目標將消失四大變化：一是利用外資的重點從引進國外資金向引進國外先進技術、現代化治理和特地人才轉變；二是利用外資的領域將從加工工業(yè)為主向效勞領域大力推動；三是利用外資的方式在以汲取外商直接投資為主的同時向多方式引資拓展；四是政府對利用外資的治理將從行政性審批為主，向依法標準、引導、監(jiān)視轉變。應當說，“四個轉變”是新的對外開放條件下我國汲取外資政策調整的總體方向。為了實現這樣的目標，從協(xié)作經濟構造調整的需要動身，有必要重新熟悉汲取外資對產業(yè)構造的提升效應，充分發(fā)揮產業(yè)政策的導向作用，保持必要的政策調控手段。

一、引導外商投資于資本密集型和資本產出效率比擬高的行業(yè)，提高工業(yè)部門整體

的技術裝備水平

工業(yè)部門勞動力的技術裝備程度是反映一個國家工業(yè)化水平和構造優(yōu)化程度的重要標志。分析說明，長期以來，外商投資主要集中于勞動密集型產業(yè)，構造性因素對產業(yè)構造的提升作用反而產生了負向影響。因此，假如能夠引導外商更多向資本裝備程度比擬高的行業(yè)投資，外商投資的資本密集優(yōu)勢與這種構造性因素的乘數效果結合在一起，對整體技術裝備水平的提升效果將會明顯上升。另一方面，作為中國這樣的人口大國，資本是各種生產要素中最為稀缺的要素，因此，提高資本的產出效率應當是整體經濟構造升級的主要標志之一。從實證分析結果來看，黑色金屬冶煉、非金屬礦物制品、電子及通訊設備制造業(yè)、化學纖維制造業(yè)、有色金屬、醫(yī)藥制造業(yè)、交通運輸設備制造業(yè)、電氣設備制造業(yè)等產業(yè)的人均資產水平、單位資產的產出效率明顯高于工業(yè)部門平均水平，假如鼓舞外商投資于這些行業(yè)領域、各相關產業(yè)以及工業(yè)部門整體的技術裝備程度和資本產出效率將會顯著提高。此外，這些產業(yè)投資的增長將產生對裝備和生產技術手段的大量需求，能夠為國內裝備工業(yè)生產供應更多參加市場競爭的時機。中國投入產出表分析結果說明，在最終需求中，固定資產投資對總需求增長的誘發(fā)效果高于其他最終需求工程。因此，假如上述產業(yè)進展帶動了國內裝備工業(yè)的需求增長，將會在很大程度上提高總需求的增長水平。

依據行業(yè)分析的結果，在一些國家應當鼓舞投資的資本密集型產業(yè)領域，綜合稅負高于工業(yè)平均稅負水平，而且長期以來成為影響外商面對這些行業(yè)投資決策的負面因素。另一方面，資本密集型行業(yè)投資中設備和技術投資占有相當高的比重，在國內缺乏足夠替代力量和設備進口關稅水平仍舊比擬高的條件下，對投資設備進口征收關稅及進口環(huán)節(jié)增值稅將明顯提高投資本錢，嚴峻制約資本密集型行業(yè)汲取外資的增長和構造調整。為了解決這一沖突，應適當調整行業(yè)稅收構造，減輕國家鼓舞進展行業(yè)的企業(yè)稅負水平；另一方面，對列為鼓舞性行業(yè)名目的外商投資工程的設備進口連續(xù)實施減免稅優(yōu)待政策，以保持政策調控的有效性。

二、通過吸引外商投資改造和提升傳統(tǒng)產業(yè)部門的技術水平、產品質量

今后一個相當長時期，紡織、一般機械、冶金、建材、石化、化工等傳統(tǒng)產業(yè)作為根底材料和投資材料在我國具有廣泛的市場需求，在整體工業(yè)中仍舊占有較大比重。這些行業(yè)是國家工業(yè)化的根底，也是比擬優(yōu)勢的所在。這些領域的構造調整政府已經不行能拿出大量資金投入，應當大力吸引包括外商投資在內的資金參加這些傳統(tǒng)產業(yè)的升級改造。由于這些行業(yè)的產品多數已經在市場上供過于求，而且行業(yè)中國有企業(yè)的比重較大，技術改造和設備更新的進展相對滯后。因此，應當盡量削減增加新的工程，注意現有企業(yè)的技術改造、增加新技術新品種，提高產品性能、質量和勞動生產率，提升工藝技術和裝備水平。為了到達這樣的目的，應當結合這些傳統(tǒng)產業(yè)國有經濟根底雄厚的特點，完善國有企業(yè)的產權交易和購并環(huán)境，鼓舞外資以技術和設備等方式參股、購并和進展資產重組。為傳統(tǒng)產業(yè)盡快實現技術升級制造條件。

三、允許外商風險資金參加創(chuàng)業(yè)型企業(yè)投資，促進高新技術產業(yè)進展

加快高新技術產業(yè)的進展是適應經濟全球化趨勢，奠定經濟長期增長的根底和提高國際競爭力的需要，應當區(qū)分不同領域技術進展的現狀采納不同的利用外資方式。對于經過努力可以自主開發(fā)并形成優(yōu)勢的高新技術，要通過吸引外商投資引進尖端技術，增加自主開發(fā)討論的技術手段和力量，對于具備肯定實力而且市場前景寬闊的技術產業(yè)，應當與外商投資企業(yè)合作，尋求共同進展。對于投資巨大，技術不簡單引進，依靠自身力量難以取得較快進展的產業(yè)，要放開股權、規(guī)模等方面的限制，允許外商獨資經營，在中國獲得進展。目前，世界各國在完善高科技風險企業(yè)投資環(huán)境方面實行了很多積極措施，其中發(fā)揮資本市場創(chuàng)業(yè)板塊以及風險投資基金的作用是改善風險投資環(huán)境的重要環(huán)節(jié)。中國目前的風險投資基金規(guī)模有限、機制不夠敏捷，證券市場的創(chuàng)業(yè)板塊遲遲未能推出，尤其在外資參加風險投資的政策和制度環(huán)境尚未形成。為了鼓舞外資積極參加高新技術產業(yè)投資、引進先進技術和治理人才，這些方面的問題應當盡快予以解決。

四、放寬市場準入限制，吸引外商投資促進壟斷行業(yè)的改革和升級

由于長期的規(guī)劃經濟體制的影響，我國的一些根底設施和社會公共效勞部門形成了大量的壟斷行業(yè)，大大提高了社會本錢，對整體經濟效率的提高形成制約。隨著參加WTO和市場經濟體制改革的深化，壟斷部門的市場化改革成為今后經濟體制改革的一項重要內容。為了適應對外開放和經濟構造調整的需要，應當逐步削減壟斷行業(yè)的市場準入限制，允許外商投資金融、保險、證券、旅游、能源生產與供給、交通設施建立、環(huán)保等領域。這樣可以充分利用國外資金進展根底產業(yè)和社會根底設施，提高產業(yè)和經濟進展的配套和效勞力量。在一些根底設施和領域可以更多通過BOT等工程融資方式或者其他一些金融創(chuàng)新手段籌集資金，在提高社會根底設施供應力量的同時，確保投資者和消費者的利益取得最大均衡。

五、連續(xù)鼓舞外商投資于第三產業(yè)和資本裝備程度比擬高的勞動密集型產業(yè)，擴大社會就業(yè)根底

中國是一個人口大國，解決勞動力的就業(yè)問題將是一個長期的課題。改革開放以來，外商投資為中國的勞動力供應了大量與資本要素結合的時機，在農村勞動力向工業(yè)部門轉移過程中發(fā)揮了重要作用。依據中國經濟可持續(xù)進展的根本目標，在今后相當長時期，這種方式仍舊是中國汲取過剩勞動力的主要途徑之一。為此，連續(xù)鼓舞外商向服裝、紡織、家具制造業(yè)、文教體育用品、皮革毛皮制品等傳統(tǒng)勞動密集型產業(yè)增加投資，明顯會對擴大就業(yè)需求產生良好效果。但是從提高產業(yè)技術水公平構造調整的長期目標來看，還是應中選擇一些具有肯定技術含量、同時勞動力吸納效果明顯的行業(yè)吸引外商投資，這樣既有利于增加勞動力就業(yè)時機，緩解構造調整和國有企業(yè)改革帶來的失業(yè)壓力，同時有助于產業(yè)技術和構造升級。

例如，電子通訊設備產業(yè)是工業(yè)部門中具有較高技術含量的行業(yè)，目前，這一行業(yè)的“三資”企業(yè)就業(yè)人數占全部“三資”企業(yè)就業(yè)人數的11.5％，就汲取就業(yè)規(guī)模而言僅次于服裝行業(yè)的11.9％居其次位。電氣機械、交通運輸設備、金屬制品也具有類似的特點。由于這些行業(yè)不管是資產裝備還是汲取就業(yè)的規(guī)模都超

過了其他工業(yè)部門，勞動力需求每增長1％帶來的新增就業(yè)人數大于其他行業(yè)的平均水平。因此，鼓舞外商增加在這些行業(yè)的投資，有利于擴大就業(yè)總量規(guī)模，同時有利于提高工業(yè)部門整體的技術裝備水平。此外，從市場需求的角度來看，簡單或者深加工產品，由于其生產鏈條長、需要較多配套生產等特點，每增加單位需求對勞動力需求的綜合（直接和間接）誘發(fā)效果可能會高于工業(yè)平均水平。例如依據投入產出分析結果（趙晉平：“中國勞動力投入的產業(yè)關聯構造——與日本的比擬”《亞洲經濟》（日本亞洲經濟討論所），1994年第7期），社會總需求增加帶來的就業(yè)需求誘發(fā)效果最大的行業(yè)，除了紡織品制造業(yè)、建筑材料等典型的勞動密集型產業(yè)之外，還包括了一般機械、金屬制品、化工、電氣機械等資金密集型產業(yè)。主要緣由：一是這些行業(yè)本身就業(yè)規(guī)模在全部工業(yè)中的比重比擬高；二是由于最終誘發(fā)效果中包括了對其他上游配套工業(yè)的間接誘發(fā)局部。因此，鼓舞外商投資于以上述產品為主要原材料、零部件、生產手段和出口商品來源的行業(yè)部門，將會增加對這些產品的市場需求，并產生明顯的勞動力吸納效果。

在中國的“十五”規(guī)劃中，明確提出了大力進展第三產業(yè)、促進產業(yè)構造升級的戰(zhàn)略目標。目前，效勞業(yè)是中國經濟進展中根底最為薄弱、最缺乏國際競爭力的領域之一。因此，通過鼓舞外商向效勞業(yè)投資，不僅僅是適應經濟全球化進展和兌現入世承諾的需要，實際上也是中國實現構造調整目標、改善效勞質量和環(huán)境，提高經濟整體實力的必要舉措。另一方面，多數效勞業(yè)屬于勞動密集型行業(yè)，擴大這些行業(yè)規(guī)模，有利于供應更多的勞動力就業(yè)時機。同樣依據投入產出分析的結果，在效勞業(yè)中，單位總需求產生的勞動力誘發(fā)需求都比擬高。商業(yè)、飲食業(yè)高居第一位，其次是教育科研醫(yī)療部門、運輸、社會效勞等，從這些主要效勞業(yè)的相對勞動力吸納效果來看，普遍高于工業(yè)部門中的勞動密集型產業(yè)，即這些行業(yè)投資每增長一個單位帶來的勞動力需求增長率超過工業(yè)部門的平均水平。假如能夠通過汲取外商投資于第三產業(yè)，對于解決勞動力由第一產業(yè)向第三產業(yè)的轉移將發(fā)揮非常有效的作用。

六、鼓舞外商向需求誘發(fā)效果明顯的產業(yè)投資，有效利用跨國公司的全球網絡和市場資源，擴大對外貿易出口

不同產業(yè)需求增長對社會總需求的拉動效果存在明顯差異，有些產業(yè)由于生產所需要的較長零部件、原材料供給鏈條，單位產品需求增長對各產業(yè)需求的涉及效果高于社會平均水平。在投入產出分析中一般把反映某種產品需求增長對各部門需求增長影響程度的指標稱為影響力系數，把影響力系數大于1的產業(yè)稱作前關聯產業(yè)。刺激這些產品需求增長往往是總需求政策的重點。依據中國1997年投入產出表的計算結果，自行車制造業(yè)、日用電子器具、有色金屬壓延加工、電氣機械、文化辦公用機械、電子計算機制造業(yè)、農林機械制造業(yè)、汽車制造業(yè)、金屬制品業(yè)等產業(yè)的影響力系數高于社會平均水平，具有明顯的前關聯產業(yè)特點。因此，通過鼓舞跨國公司在這些領域的投資，并利用其營銷網絡和國際化優(yōu)勢擴大產品出口，帶動相關產業(yè)和社會總需求增長的效果明顯超過其他行業(yè)部門。為了到達這樣的目的，應當注意培育前關聯產業(yè)的零部件配套力量，通過中間產品的進口替代，延長國內產業(yè)鏈條。

此外，從單位銷售收入的出口比重來看，皮革毛皮制品、家具制造業(yè)、機械、金屬制品、塑料制品、紡織、食品、服裝等行業(yè)的出口含量最高，說明這些產品的外向型程度超過其他產業(yè)，進入國際市場的競爭力量比擬強。擴大這些領域的外商投資規(guī)模，有利于促進整體工業(yè)出口比例的提高，有利于中國工業(yè)產品擴大在國際市場中的份額。為了實現促進出口長期持續(xù)增長的政策目標，應當進一步完善貿易治理體制，根據我國的入世承諾，盡快實行全面的外貿登記制，并恢復出口“零稅率”的正常退稅制度，這將有利于加工貿易出口的零部件進口替代，帶動國內相關配套產業(yè)的進展。

七、完善外商中小企業(yè)投資的政策環(huán)境，提高主導產業(yè)的配套力量

根據企業(yè)分工的一般性特點，大型跨國公司的生產加工需要大量中小企業(yè)為之配套。因此，當地的配套力量如何也是跨國公司投資目的地選擇的重要參考因素之一。目前，很多主導產業(yè)、特殊是外商投資企業(yè)比擬集中的產業(yè)，大量的零部件和材料依靠于從國外進口的主要緣由之一就是由于國內現有中小企業(yè)缺乏符合要求的配套力量。因此，逐步形成跨國公司大型生產加工基地所需要的配套力量，不但有利于降低生產加工本錢、提高主導產業(yè)的國際競爭力，而且可以為國內眾多中小企業(yè)供應直接進入國際市場的途徑，延長產業(yè)鏈條，帶動相關上游產業(yè)進展，增加就業(yè)時機。由此可見，如何促進中小企業(yè)進展是今后中國產業(yè)政策的重要課題之一。為了形成主導產業(yè)的配套力量，一方面可以發(fā)揮當地中小企業(yè)、特殊是民營企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的作用，通過市場導向和政策扶持培育配套力量。近年來，國外很多投資者對民營企業(yè)表現出深厚的興趣，假如進一步放開對民營企業(yè)的市場準入限制、建立和完善產權交易市場，允許國外資金通過參股和購并等方式與民營企業(yè)形成資產或戰(zhàn)略同盟關系，有利于促進中小企業(yè)進展。另一方面，吸引外國中小企業(yè)投資是盡快形成主導產業(yè)配套力量的有效捷徑。據調查，目前很多中小企業(yè)來華投資的主要目的是為具有供貨關系的大型跨國公司連續(xù)從事配套生產和效勞。但是客觀上看，中小企業(yè)投資在融資、稅收、跨國經營、雇傭當地勞動力和技術、治理人員等方面面臨的困難遠遠超過大型企業(yè)，而且國內目前也缺乏必要的中小企業(yè)政策扶持。因此，為外商中小企業(yè)投資制造良好投資環(huán)境，鼓舞并扶持這些企業(yè)為跨國公司進展境內加工基地供應配套，擴大“產業(yè)聚積效應”（產業(yè)聚積效應是指在中國一些地區(qū)的特定產業(yè)群體形成過程。譬如，就某一個地區(qū)而言，最初階段首先僅僅是由一些外商投資企業(yè)進入該地區(qū)，設立加工組裝企業(yè)；由于這些企業(yè)的零部件需求吸引一些國外相關零部件生產商也進入該地區(qū)投資設立零部件生產企業(yè)；由于當地開頭具備零部件配套力量，進一步吸引新的加工組裝企業(yè)進入該地區(qū)，周而復始，在該地區(qū)形成某一產品的完整生產體系，并聚攏了大批企業(yè)，形成既包括本地企業(yè)，也包括外資企業(yè)的巨大生產基地。參見（日本）黑田篤郎《中國制造》，東洋經濟新報社，2023年5月），應當成為利用外資產業(yè)政策調整的重要內容。

作為促進中小企業(yè)進展的詳細措施，為了解決外資中小企業(yè)在資金籌措方面的困難，幫忙這些企業(yè)回避投資風險。可以借鑒其他國家的閱歷，對屬于國家重點鼓舞進展的領域，特殊是有利于延長產業(yè)鏈條的配套產業(yè)和高科技創(chuàng)業(yè)型外商中小企業(yè)根據投資額、投入流淌資金的肯定比例供應在中國國內的信貸擔保支持。

八、發(fā)揮產業(yè)組織政策的導向作用，促進跨國公司與本地企業(yè)之間的聯系

企業(yè)在肯定生產鏈條中的角色分工反映了不同企業(yè)資源的組織和配置要求。目前的國際投資活動中，跨國公司出于自身的利益熱衷于建立與當地供貨廠家的聯系，而東道國政府在促進聯系中同樣能夠發(fā)揮重要的作用，可以通過促進本地企業(yè)與跨國公司之間的聯系，為本地企業(yè)供應更多的市場時機，并通過與跨國公司的聯系從中吸取、把握新技術、新工藝。促進聯系的詳細措施：包括供應信息、牽線搭橋、鼓舞外資企業(yè)參加旨

在提升國內廠家技術力量的解決方案，與外資企業(yè)合作制定國內供貨廠家的培訓規(guī)劃，以及便于國內供貨廠家獵取資金的各項方案等。新加坡、馬來西亞等國家已經建立起促進聯系的綜合方案，有選擇地針對一些行業(yè)或者企業(yè)實行不同的配套政策方案，并取得了巨大的勝利。這些國家的閱歷說明，政府經常有針對性的介入有益于聯系的增加，從而有利于學問從跨國公司向東道國富有活力的企業(yè)部門的傳授。促進聯系方案越是能與中小企業(yè)（SME）進展和有針對性外資政策嚴密協(xié)作，成果的可能性越大。從中國目前的狀況來看，關于民營企業(yè)市場準入方面的種種限制，企業(yè)購并、產權交易方面法律法規(guī)制度的不健全以及傳統(tǒng)體制造成的地區(qū)分割、行業(yè)分割等弊端都是影響這種聯系的主要負面因素。有必要參考新加坡等國家的勝利閱歷，將促進聯系作為產業(yè)組織政策的重要一環(huán)、作為新的市場條件下政府效勞功能的詳細表達，實行更多的積極措施。其中，建立政府主管部門與大型跨國公司之間的定期對話、協(xié)商機制，溝通當地企業(yè)與跨國公司之間的合作關系就是促進聯系的有效途徑之一。通過這樣的機制可以聽取外商投資企業(yè)關于政府產業(yè)政策制定和執(zhí)行的意見與看法，宣傳政府的產業(yè)政策，向跨國公司推舉當地供貨企業(yè)和效勞商，為中小企業(yè)制造能夠承受大型跨國公司技術、質量治理和經營力量培訓，并成為這些大型公司供貨企業(yè)的時機。此外，還有通過建立中介機構等方式為供需雙方供應信息和詢問效勞等。

九、保持吸引外資政策的連續(xù)性，連續(xù)改善投資環(huán)境

“十五”時期，政府的汲取外資政策將面臨幾個方面的任務：一是根據WTO多邊規(guī)章和我國的承諾，去除或修改與這些規(guī)章、承諾相抵觸的貿易與投資制度和政策，如取消對外資企業(yè)在出口比例、外匯平衡和國內選購要求等方面的限制。二是建立和完善與國內市場開放以及貿易投資活動市場化進程相適應的宏觀調控體系，如強化利率、匯率和稅率等經濟調控手段、逐步改革與削減外資市場準入審批程序等。三是充分利用多邊框架下能夠享有的制度與政策自主安排空間，在市場機制尚有待于進一步完善的歷史時期，有必要保持利用外資政策的連續(xù)性，提高對國外跨國公司的吸引力。這些調整明顯有利于降低外資進入的交易與制度性本錢，改善投資環(huán)境，對利用外資的穩(wěn)定進展具有積極的作用。從長期來看，假如隨著市場化改革的深入，制度性本錢因素逐步消退，綜合實力真正成為企業(yè)競爭的打算性因素，自然具備了由政策引導向市場引導轉變的條件，并實現完全意義上的公正競爭環(huán)境。作為一種過渡，在很多符合國家新的產業(yè)政策目標、確有必要賜予特別優(yōu)待和扶持的領域，應當逐步實施不限企業(yè)身份的鼓舞性政策，如國家鼓舞進展的高新技術、環(huán)保技術應用與推廣、落后地區(qū)開發(fā)等領域都應當實行普遍優(yōu)待的產業(yè)政策。

應當看到，20世紀90年月以來，多數年度流入我國的外商直接投資增長速度低于世界平均水平，我國在汲取外資方式、產業(yè)構造、地區(qū)分布以及資本市場開放程度等方面與興旺國家和很多進展中國家相比還存在很大差距，尤其是面對各國之間日趨劇烈的引資競爭，為了實現經濟持續(xù)增長和構造調整的長期目標，必需始終堅持積極吸引外資的根本方針。調查說明，盡管我國已經在完善根底設施等“硬件”環(huán)境方面取得明顯效果，但是諸如政策制定缺乏透亮度、變動頻繁，政策執(zhí)行不盡統(tǒng)

一、具有隨便性，政府工作效率低、缺乏效勞意識。市場監(jiān)管不力、假冒偽劣商品泛濫、亂收費嚴峻等等外商關于“軟”環(huán)境方面的批判依舊劇烈。很多守法企業(yè)、特殊是大型跨國公司所面對的并不是一個國際接軌的“公正”競爭環(huán)境。因此，政府應當連續(xù)將改善投資環(huán)境作為汲取外資工作的重中之重。

十、完善市場監(jiān)視機制，通過競爭政策維護正常市場秩序

隨著我國對外開放的不斷深入，一些產業(yè)部門中外商投資企業(yè)的產出總量、固定資產和汲取就