當(dāng)前基層國土資源管理的困境及對策1998年機(jī)構(gòu)改革后，全國各地先后組建了國土資源管理部門，強(qiáng)化了工作職能，細(xì)化了工作職責(zé)，理順了工作關(guān)系，增強(qiáng)了國土資源管理部門工作的自主性和獨(dú)立性，促進(jìn)了國土資源事業(yè)的健康發(fā)展。2004年體制改革后，進(jìn)一步理順了省以下國土資源部門的干部管理體制和經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理體制，強(qiáng)化了規(guī)劃管理和執(zhí)法監(jiān)察職能，各級國土資源管理部門認(rèn)真履行工作職責(zé)，積極服務(wù)發(fā)展大局，全面推進(jìn)依法行政，資源保障能力、服務(wù)發(fā)展能力、依法行政能力和改革創(chuàng)新能力不斷提高，國土資源事業(yè)保持了持續(xù)快速健康發(fā)展的良好勢頭，極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。然而，諸如對國土資源的正確保護(hù)觀樹得不牢、國土資源執(zhí)法手段不硬、征地補(bǔ)償安置措施不完善等問題不僅限于基層，全國各地都是如此，成為國土資源管理的難點(diǎn)，需引起重視。一、當(dāng)前基層國土資源管理的困境(一)對國土資源的正確保護(hù)觀樹得不牢，非法占用土地和違法開采礦產(chǎn)資源問題仍然存在少數(shù)用地單位、個(gè)人甚至個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部仍存在法律意識淡薄、保護(hù)意識欠缺、發(fā)展意識不強(qiáng)、僥幸心理嚴(yán)重等問題，思想和行動(dòng)與國家法規(guī)、政策相駁，致使國土資源歷史遺留問題得不到根本解決，新的違法用地、采礦行為依然存在。當(dāng)前的問題，一是“亂審批”、有的領(lǐng)導(dǎo)干部特別是少數(shù)村組干部“長官”意識強(qiáng)烈，自以為掌控一方大權(quán)，就可以無所顧忌地行使權(quán)力，時(shí)常將國家法律法規(guī)置之度外，私自干預(yù)土地使用權(quán)、采礦權(quán)審批、出讓，并將其作為增加集體經(jīng)濟(jì)收入和滿足個(gè)人利益的手段;有的領(lǐng)導(dǎo)打著招商引資旗號，對引進(jìn)的企業(yè)獻(xiàn)媚，本著特事特辦的原則對企業(yè)一路“綠燈”，嚴(yán)重影響了土地、礦業(yè)權(quán)市場的正常運(yùn)行，成為國土資源違法行為存在的一個(gè)重要“癥結(jié)”。二是“預(yù)用地”?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要占用土地的，必須經(jīng)縣、市、省三級政府逐級審批同意;;占用基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外超過35公頃的耕地及超過70公頃的其他土地還要由國務(wù)院審批。由于審批程序復(fù)雜、審批條件嚴(yán)格，用地審批時(shí)間也相對較長。但用地單位或個(gè)人都迫切希望盡快收回投資成本，因而，在未辦妥用地審批手續(xù)或未收到供地批文的情況下，就迫不及待地占地開發(fā)搞建設(shè)，存在邊報(bào)邊用和未批先用的問題三是“濫用地”。這是近幾年比較常見的違法現(xiàn)象，主要有以下幾種情況：一些村民把土地的所有權(quán)和使用權(quán)混為一談，錯(cuò)誤地認(rèn)為責(zé)任田一旦承包，就是自己的，無視國家法紀(jì)擅自利用承包土地建蓋房屋，造成大量耕地亂占濫用，致使土地資源遭到巨大破壞。一些村民雖辦理了用地審批手續(xù)，依法取得了《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》，但卻不認(rèn)真執(zhí)行批準(zhǔn)書的規(guī)定，隨意擴(kuò)大占地面積或批甲地建乙地，造成了土地證書與實(shí)際現(xiàn)狀不符的違法事實(shí)。四是“亂開采”。一些采礦者為了規(guī)避國家稅費(fèi)，減少開采成本，低價(jià)采購采、洗礦設(shè)備，廉價(jià)招聘勞動(dòng)力，實(shí)行無固定開采場所、“打一槍換一個(gè)地方”的掠奪性開采和隨采隨走的做法，既影響了正常的礦業(yè)開發(fā)秩序，又損害了投資者的信心，使原本想通過合法渠道獲取采礦權(quán)的投資者望而生畏，不敢涉入，或認(rèn)為根本沒有必要花更大的代價(jià)獲得采礦權(quán)，而直接加入了非法采礦的隊(duì)伍。(二)國土資源執(zhí)法手段不硬，執(zhí)法難度大在市場經(jīng)濟(jì)體制尚需完善、各種相關(guān)法規(guī)制度還有待進(jìn)一步健全的情況下，執(zhí)法難、難執(zhí)法、法難執(zhí)成了制約基層國土資源管理的“軟肋”。主要表現(xiàn)在4個(gè)方而：一是行政執(zhí)法主體“多元化”，分工不合理。往往存在這種情況，即一項(xiàng)法律出臺后，就會(huì)隨之產(chǎn)生一個(gè)執(zhí)法主體和一支執(zhí)法隊(duì)伍。就一個(gè)縣而言，享有行政許可、行政處罰權(quán)的執(zhí)法部門和專職機(jī)構(gòu)少則十幾家，多達(dá)幾十家，形成大量權(quán)能交叉現(xiàn)象，造成有利可圖的執(zhí)法事項(xiàng)都爭相執(zhí)行，無利可沾的都互相推諉。譬如：僅礦產(chǎn)資源管理一項(xiàng)，就涉及公安、經(jīng)濟(jì)、工商、環(huán)保、安監(jiān)、國土資源等近10家部門。在利益面前，相關(guān)職能部門往往各自為政，爭相逐利，造成“依法扯皮打架”的被動(dòng)局面，但在執(zhí)法方而，則又存在“事不關(guān)己，高高掛起的推諉觀望現(xiàn)象。二是執(zhí)法主體素質(zhì)不高，工作中濫用職權(quán)的問題仍然存在。少數(shù)國家機(jī)關(guān)工作人員法治觀念淡薄，不能充分認(rèn)識依法辦事的重要性，有的礙于人情關(guān)系或?yàn)榱诵F(tuán)體和個(gè)人私利，違反行政執(zhí)法原則，亂批土地，亂罰款，亂處罰，使辦案、發(fā)證、收費(fèi)等執(zhí)法活動(dòng)，都帶有濃厚的人情關(guān)系色彩;有的擅自擴(kuò)張法定權(quán)力，越權(quán)辦理審批、許可等事項(xiàng);少數(shù)執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)不亮證或不帶證，使執(zhí)法的力度和可信度降低;有的對法律條文概念模糊，定性不準(zhǔn)，而對一宗案件，不能進(jìn)行有理有據(jù)的分析處理，執(zhí)法信譽(yù)低;有的對違法案件處理不動(dòng)腦筋，單一粗暴，配合不力，推諉扯皮，大大減緩了辦案速度和效率。這些問題的存在，不僅損害了國土資源部門的形象，還在一定程度上影響了政府的公信力。三是國土資源信息員法律意識不強(qiáng)，存在地方保護(hù)主義。雖然2004年體制改革后國土資源體制上劃，不少地方對村組國土資源信息員進(jìn)行了重新考核聘用，但這些國土資源信息員都是生于斯、長于斯，在當(dāng)?shù)赜凶约旱纳钊?、工作圈、朋友圈，有的信息員礙于情面或在土地資源保護(hù)方面，一要圍繞“規(guī)劃管地”的目標(biāo)，加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃管理。以嚴(yán)格保護(hù)耕地為前提，以嚴(yán)格控制建設(shè)用地為重點(diǎn)，以節(jié)約集約利用土地為核心，緊密結(jié)合實(shí)際，科學(xué)預(yù)測發(fā)展趨勢，統(tǒng)籌合理地安排各類、各區(qū)域用地，為中心城市、重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和重點(diǎn)區(qū)域的發(fā)展留足空間，做到既能保障發(fā)展，又能保證耕地特別是基本農(nóng)田數(shù)量的穩(wěn)定。二要圍繞“節(jié)約用地”的目標(biāo)，嚴(yán)把建設(shè)用地審批關(guān)。嚴(yán)格按照國家的供地目錄供地，對各類建設(shè)項(xiàng)目用地嚴(yán)格審查、嚴(yán)格把關(guān)、嚴(yán)格控制用地規(guī)模，防止新的用地浪費(fèi)，努力提高投資強(qiáng)度和容積率。三要圍繞“占補(bǔ)平衡”的目標(biāo)，扎實(shí)開展土地開發(fā)整理。進(jìn)一步加大土地開發(fā)整理力度，不斷提高耕地質(zhì)量，確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，置換出更多的建設(shè)用地以滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。四要圍繞“以證管地”的目標(biāo)，進(jìn)一步完善土地登記制度。要按照國家有關(guān)土地登記管理的技術(shù)要求，制定科學(xué)、規(guī)范的土地登記管理流程，建立起以初始登記、變更登記、公開查詢和登記代理等為核心的土地登記體系。在礦產(chǎn)資源保護(hù)方面l，一要從全面排查人手，切實(shí)剎風(fēng)治亂。及時(shí)查處越界開采、非法轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)等違法行為，堅(jiān)決關(guān)閉破壞環(huán)境、污染嚴(yán)重、不具備安全生產(chǎn)條件的礦山企業(yè)，確保礦產(chǎn)資源有序開發(fā)和科學(xué)合理利用。二要從規(guī)范權(quán)限人手，全面加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)管理。要嚴(yán)格執(zhí)行采礦權(quán)審批權(quán)限和程序，進(jìn)一步完善采礦權(quán)延續(xù)、變更、轉(zhuǎn)讓、注銷等相關(guān)管理制度，切實(shí)做好已有礦山監(jiān)管和符合開采條件的新建礦山的審批工作。三要從分類管理入手，全面推進(jìn)規(guī)?；_采和集約化利用。要按照礦業(yè)權(quán)整合優(yōu)化的原則，使礦山布局更趨于合理、礦產(chǎn)資源綜合利用率大幅提高。四要從礦山儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)監(jiān)測入手，全面加強(qiáng)礦產(chǎn)開發(fā)監(jiān)管。要規(guī)范礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)登記統(tǒng)計(jì)工作，準(zhǔn)確掌握礦產(chǎn)資源家底，建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保證金制度和礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綜合治理方案審批制度，明確治理責(zé)任，嚴(yán)格按照“誰破壞、誰恢復(fù)”的原則進(jìn)行礦山生態(tài)環(huán)境治理，保證治理資金和治理措施落實(shí)到位。要進(jìn)一步建立健全礦產(chǎn)資源開發(fā)監(jiān)管責(zé)任體系和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，形成及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止、及時(shí)查處、及時(shí)報(bào)告、及時(shí)移交的快速反應(yīng)機(jī)制，確保礦業(yè)秩序的穩(wěn)定。(三)加大資源市場配置的力度，力求調(diào)控資源供應(yīng)更加規(guī)范高效深化國土資源使用制度改革，不僅是規(guī)范土地、礦業(yè)權(quán)市場秩序的需要，也是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的一項(xiàng)重要舉措。因此，相關(guān)職能部門應(yīng)該進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，深化改革，積極爭取各級、各部門對土地收購儲(chǔ)備工作的大力支持，不斷加大資源的市場配置力度，將調(diào)控土地、礦業(yè)權(quán)市場的主動(dòng)權(quán)牢牢掌握在政府手中，確保資源保值增值。同時(shí)，要進(jìn)一步加強(qiáng)對土地、礦業(yè)權(quán)市場管理，在土地資源的有償使用下，要在繼續(xù)堅(jiān)持凡不符合劃撥目錄的用地一律實(shí)行有償使用、凡經(jīng)營性用地一律實(shí)行“招拍掛”的基礎(chǔ)L，進(jìn)一步擴(kuò)大有償使用范圍，對工業(yè)用地、經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施用地實(shí)行有償使用，對競爭性工業(yè)用地實(shí)行招拍掛出讓，對經(jīng)批準(zhǔn)使用原劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)的，必須按照市場價(jià)格補(bǔ)繳土地出讓金。對改制企業(yè)處置土地資產(chǎn)的，必須嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)政策，嚴(yán)禁以任何形式減免土地出讓金。在礦業(yè)權(quán)領(lǐng)域，要繼續(xù)實(shí)行采礦權(quán)有償使用制度，對新設(shè)置的采礦權(quán)都要采取市場競爭的方式出讓，逐步提高招標(biāo)拍賣方式在采礦權(quán)有償出讓中所占的比重，使采礦權(quán)的有償使用由隱蔽走向公開、由隨機(jī)走向正常、由無序走向規(guī)范，確保資源效益最大限度地顯化。(四)樹立“以人為本”的理念，力求維護(hù)權(quán)益更加切實(shí)有效土地是農(nóng)民的命根子、錢袋子，農(nóng)民與土地利益關(guān)系是否合理順暢，不僅決定著廣大農(nóng)民的溫飽和富裕，更事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，因此，各有關(guān)部門要時(shí)刻把群眾的切身利益放在首位，依法實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好群眾的合法權(quán)益。為此，一要制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。要根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)及各地的實(shí)際情況，認(rèn)真研究制定征地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地片區(qū)綜合地價(jià)，確保同地同價(jià)，防止補(bǔ)償?shù)碾S意性，規(guī)范征地行為。二要增加工作透明度。要按照公開、公正、公平的原則，進(jìn)一步規(guī)范和落實(shí)征地告知、確認(rèn)、聽證、兌付等程序，提高征地工作透明度。對于群眾在征地中提出的合理建議，一定要虛心接受并認(rèn)真研究解決，對于群眾提出的“高期望”要求，一定要有針對性地加以認(rèn)真負(fù)責(zé)地解釋和說明，做好思想工作，提高群眾支持和參與補(bǔ)償安置工作的積極性，切實(shí)保護(hù)被征地農(nóng)民