試析農(nóng)民工社會保障狀況和存在問題的主要原因

黨的十六屆五中全會強調(diào)推進社會主義和諧社會建設(shè)時，明確指出要“認真解決進城務(wù)工人員社會保障問題”。進城務(wù)工人員就是人們以往通常所說的農(nóng)民工(為行文方便，本文仍將進城務(wù)工人員稱為農(nóng)民工)。要認真解決好農(nóng)民工的社會保障問題，就要對農(nóng)民工社會保障的基本現(xiàn)狀和存在問題的原因作些分析，以更好地有針對性地提出解決農(nóng)民工社會保障的措施和辦法。

一、農(nóng)民工社會保障基本現(xiàn)狀

20世紀80年代以來，農(nóng)村剩余勞動力大規(guī)模涌向城鎮(zhèn)尋找就業(yè)機會，從此就有了農(nóng)民工這一稱謂。目前，全國外出務(wù)工的農(nóng)民工總量規(guī)模巨大。截止2005年5月，我國農(nóng)村勞動力外出務(wù)工的規(guī)模約為1.2億人，進城農(nóng)民工約為1億，跨省流動就業(yè)的農(nóng)民工約為6000萬。農(nóng)民工最顯著的特點是流動性大，不僅往返流動于城鄉(xiāng)之間，并在單位之間、城鎮(zhèn)之間頻繁地變動工作崗位，而且外出的人群每年都在不斷變動，新老農(nóng)民工進行著代際更替。農(nóng)民工進城務(wù)工經(jīng)商，加快了城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造了大量的財富和稅收，為國家經(jīng)濟發(fā)展尤其是城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展做出了重大貢獻。盡管黨和政府對農(nóng)民工問題予以重視，也解決了一些問題，但是，這樣一個規(guī)模龐大的農(nóng)民工群體卻在現(xiàn)行體制框架的排斥下，成了一個社會身份特殊、流動性強、地位和處境尷尬的“邊緣”群體。農(nóng)民工的生存現(xiàn)狀如何呢？《瞭望東方周刊》近期曾作過報道，其中有一句比喻：“起得比雞還早，睡得比貓還晚，干得比驢還累，吃得比豬還差”，盡管這個比喻可能有些偏激，但卻能從相當(dāng)程度上概括出農(nóng)民工的生存現(xiàn)狀和社會保障的現(xiàn)狀。農(nóng)民工的社會保障狀況大體體現(xiàn)在以下四個方面：

(一)盡管為農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)造了一些環(huán)境，但就業(yè)環(huán)境不寬松和就業(yè)狀況不穩(wěn)定，農(nóng)民工參加社會保障存在許多困難。

農(nóng)民工是城市中的弱勢群體，在城市建設(shè)中扮演著不可替代的角色，為城市的發(fā)展做出了特殊的貢獻，理應(yīng)受到全社會的關(guān)注和重視。然而，在一些地方，農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)仍然受到一些不合理的限制，農(nóng)民工的合法權(quán)益得不到有效保護，就業(yè)環(huán)境亟待改善。

一是對待農(nóng)民工不平等。按照市場經(jīng)濟的要求，就要打破二元經(jīng)濟時代附加在農(nóng)民身上的不平等待遇。然而，對農(nóng)民工進城務(wù)工仍存在行政審批、工種限制、戶口限制、工種要求、技術(shù)資格等限制，不能和城鎮(zhèn)職工一視同仁。用人單位不依法與農(nóng)民工簽訂合同，農(nóng)民工不能享受《勞動法》規(guī)定的各項權(quán)利。用人單位沒有按照國家標(biāo)準和行業(yè)要求，為農(nóng)民工提供必要的安全生產(chǎn)設(shè)施、勞動保護條件及職業(yè)病防治措施，以防止重大生產(chǎn)安全事故發(fā)生。在農(nóng)民工集中、工傷和職業(yè)病風(fēng)險程度高的建筑、礦山等重點行業(yè)，缺少農(nóng)民工工傷保險。同時，用人單位對改善農(nóng)民工的衛(wèi)生健康、住房安全等生活條件也很少過問。

二是農(nóng)民工的培訓(xùn)不到位。盡管國家6個部委已聯(lián)合制定下發(fā)了《2003-2010年全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》，也稱“陽光規(guī)則”，但不少政府和有關(guān)部門沒有把農(nóng)民工的培訓(xùn)工作作為一項重要任務(wù)來抓，農(nóng)民工崗位技能培訓(xùn)力度不大。各類職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)為農(nóng)民工提供形式多樣的培訓(xùn)不多，九年制義務(wù)教育素質(zhì)教育與職業(yè)教育相銜接的工作不夠，新生的農(nóng)村勞動力不能夠很快適應(yīng)新的就業(yè)環(huán)境。流出地政府在組織勞動輸出時，未組織好農(nóng)民工外出前的基本權(quán)益保護知識、法律知識、城市生活常識等方面的培訓(xùn)。使用農(nóng)民工的單位和農(nóng)民工居住地的社區(qū)組織，很少對農(nóng)民工進行遵紀守法教育，農(nóng)民工遵守法律法規(guī)和依法維護權(quán)益的意識較薄弱，未能最大限度地預(yù)防和減少農(nóng)民工的違法犯罪行為。

三是為農(nóng)民工提供服務(wù)不多?，F(xiàn)有公共就業(yè)服務(wù)體系在有組織地開展勞務(wù)輸出、開放城市公共職業(yè)介紹機構(gòu)、免費向農(nóng)民工提供就業(yè)信息、職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹服務(wù)方面做得不夠。農(nóng)民外出務(wù)工的后顧之憂主要是子女教育、土地承包、計劃生育等方面的問題未能有效解決。流入地政府在接收農(nóng)民工子女就學(xué)的入學(xué)條件等方面不能與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁。流出地政府對農(nóng)民留守子女的教育問題關(guān)心不多。

四是維護農(nóng)民工權(quán)益不力。當(dāng)前農(nóng)民工權(quán)益受到侵害的事件時有發(fā)生，特別是拖欠農(nóng)民工工資問題嚴重。勞動保障監(jiān)察部門對《勞動法》和《勞動保障監(jiān)察條例》的監(jiān)察執(zhí)法力度還不大，農(nóng)民工勞動合同管理制度、最低工資制度的落實還不到位，查處拖欠克扣工資、隨意延長工時、使用童工和勞動環(huán)境惡劣損害人身健康等問題的查處力度還不大。

五是社會關(guān)心農(nóng)民工不夠。各級政府和全社會還未盡到改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境的責(zé)任。各有關(guān)部門如何各盡其責(zé)，協(xié)調(diào)配合，在全社會形成重視和關(guān)心農(nóng)民工的氛圍不濃，共同為農(nóng)民工營造一個良好的就業(yè)環(huán)境還需作很大努力。

由于農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境不好等原因，一方面大多數(shù)農(nóng)民工沒有穩(wěn)定工作。收入低，也就繳不起社保方面的經(jīng)費；另一方面，信息系統(tǒng)不能適應(yīng)需要，農(nóng)民工社保關(guān)系不便轉(zhuǎn)移，增加了管理難度。同時，高流動性還導(dǎo)致單位和本人都缺乏參保積極性，也給勞動保障部門繳費基數(shù)核定及監(jiān)察執(zhí)法等工作帶來困難。

(二)盡管為農(nóng)民工的社會保障作了努力，但許多工作沒有跟上，農(nóng)民工參保率普遍偏低。

對于農(nóng)民工參加社會保障問題，雖然國家尚未為其建立專門的制度，但在《勞動法》實施后，進入城鎮(zhèn)用人單位的農(nóng)民工原則上也同樣適用該法，應(yīng)當(dāng)參加法定的基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險。許多地方采取了不少措施，但是現(xiàn)實情況是農(nóng)民參保率很低。

在養(yǎng)老保險方面。目前，農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的總體參保率為15％左右。部分地區(qū)如廣東、大連參保率也僅達到20％左右。即使是參保的農(nóng)民工也有顧慮，甚至出現(xiàn)退保的情況。據(jù)調(diào)查，浙江省從2000年開始對養(yǎng)老保險進行擴面，今年6月1日起更是明確規(guī)定，地稅部門在對企業(yè)征稅時要將職工養(yǎng)老保險按企業(yè)的工資總額一并征收，使外來務(wù)工人員能全部在企業(yè)參保。紹興市為了讓更多的農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險，采取“低取、低出”的政策。但即便這樣，農(nóng)民投保的積極性也不大。他們普遍的反映是，一來“怕走的時候拿不到錢”，二來養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移困難，退保手續(xù)麻煩。農(nóng)民工退保的高潮一般是在每年年底。外來民工回家過年，第二年也不一定再進同一家企業(yè)。按時繳納了幾年或幾個月的養(yǎng)老保險金對他們來說不是一筆小錢(每個月上繳的養(yǎng)老金占工資的8％)，能夠揣著現(xiàn)金回家比其他一切都實際。截至目前，浙江省累計約有3萬多農(nóng)民工退保。針對退?，F(xiàn)象，盡管有法學(xué)家建議國家應(yīng)制定統(tǒng)一的農(nóng)民工養(yǎng)老保險異地轉(zhuǎn)移實施辦法，但政府還沒有多少實際動作。

在失業(yè)保險方面。國務(wù)院在1999年頒布了《失業(yè)保險條例》，按規(guī)定，城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位及其職工必須參加失業(yè)保險。對農(nóng)民合同制工人參加失業(yè)保險的情況未見到單獨統(tǒng)民工參與社會保障體系、分擔(dān)社會保障責(zé)任和積極性，最終建立一個符合國情的資金來源多樣化、費用分擔(dān)合理化、執(zhí)行成本和社會成本最小化的農(nóng)民工社會保障制度。

有一些人感到，政府以往并未承諾過解決農(nóng)民的養(yǎng)老、疾病醫(yī)療等社會保障問題，農(nóng)民工仍然是農(nóng)民身份，因而可以不予考慮。然而，現(xiàn)代社會保障已不再是傳統(tǒng)的恩賜式官辦慈善濟貧事業(yè)，也不是以契約為基礎(chǔ)的“合同式”保險保障，而是出于對市場體制的補充和維護的考慮，從而建立在社會發(fā)展進步和社會公平的基礎(chǔ)上，基于人們對平等、幸福、安全、和諧生活追求和保障全體國民共享經(jīng)濟、社會發(fā)展成果的正義舉措。因此負責(zé)任的政府不能將本國公民的社會保障義務(wù)視為“包袱”，保障國民包括農(nóng)民工的生活是現(xiàn)代政府的當(dāng)然責(zé)任，也是現(xiàn)代政府賴以存在的基礎(chǔ)。

還有一些人覺得，農(nóng)民雖然在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)民職業(yè)，但他們?nèi)允寝r(nóng)民，仍擁有自己承包的土地。因此，如果他們在城市里無法生活，還可以回農(nóng)村去從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其承包的土地發(fā)揮著最基本的生活保障功能。而現(xiàn)實的情況是農(nóng)村土地日益減少，人均可耕地面積很少，失地農(nóng)民的數(shù)量日益增長，土地的社會保障功能在逐步弱化，而且農(nóng)民工中的絕大多數(shù)并不愿意回到農(nóng)民隊伍中去，尤其是年輕的農(nóng)民工更是從思想到技能均離農(nóng)民的職業(yè)很遠。

當(dāng)然，農(nóng)民工社會保障方面存