以馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)淺析自然資源有償使用周璞摘要：建立自然資源有償使用機制是生態(tài)文明體制改革的重要任務(wù)之一，是推進(jìn)自然資源要素市場化配置的制度保障。當(dāng)前我國自然資源有償使用仍在探索完善階段，本文運用馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中的系列理論，重新認(rèn)識了自然資源有償使用的目的意義，在對比分析現(xiàn)行各類自然資源有償使用政策內(nèi)容的基礎(chǔ)上，開展了問題梳理與原因分析，提出了構(gòu)建統(tǒng)分結(jié)合的頂層設(shè)計、理順權(quán)利主體間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、明確有償使用范圍、規(guī)范有償使用方式、完善有償使用價格等五點建議。關(guān)鍵詞：自然資源；有償使用；地租理論；價值與經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展相伴而生的資源短缺、環(huán)境污染和生態(tài)問題引發(fā)了人們對經(jīng)濟(jì)增長與自然資源消耗協(xié)調(diào)發(fā)展的思考，如何利用市場合理配置自然資源、補償自然資源的損耗是近代學(xué)者十分關(guān)注的科學(xué)問題。無論是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)還是馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)都認(rèn)可在市場經(jīng)濟(jì)條件下自然資源應(yīng)該有償使用。民法上的“有償”是指雙方存在利益交換的事實[1]，自然資源有償使用是指所有權(quán)屬于國有/公有的前提下用益權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，即使用者必須按照相應(yīng)定價付費使用自然資源[2]。本文從馬克思的產(chǎn)權(quán)理論、地租理論、勞動價值論等系列理論出發(fā)，嘗試對全民所有自然資源有償使用的目的意義、現(xiàn)狀問題和改革建議進(jìn)行剖析，以期對完善我國自然資源有償使用制度有所啟示。一、推進(jìn)自然資源有償使用的目的意義（一）是維護(hù)國家自然資源所有者權(quán)益的應(yīng)有之義根據(jù)馬克思的地租理論，地租是租地資本為取得土地使用權(quán)而支付給土地所有者的全部貨幣額，地租產(chǎn)生于土地的稀缺性和所有權(quán)的排他性?！爸灰鞯葘儆谝粋€所有者，是土地的附屬物，我們也可以把它作為土地來理解”[3]，由此可見，地租理論也適用于土地以外的自然資源。我國自然資源所有權(quán)歸屬國家（集體所有的除外），計劃經(jīng)濟(jì)時期國家實行統(tǒng)收統(tǒng)支，自然資源無償使用，企業(yè)利潤全部上繳財政，利潤中包含的“地租”也由國家占有；改革開放后社會主義市場經(jīng)濟(jì)興起，國家不再親自經(jīng)營全部的資源產(chǎn)業(yè)，而是將部分使用權(quán)讓渡給資本并收取相應(yīng)“地租”。如果國家對租地資本不收或者少收地租，由自然資源的稀缺性、壟斷性帶來的超額利潤就被租地資本所占有，原本屬于全民所有的利益將被侵占，放棄地租等同于放棄自然資源的所有權(quán)。（二）是保障社會公平分享自然資源收益的客觀要求如果國家無償或低償將自然資源使用權(quán)進(jìn)行讓渡，將變相鼓勵資本開展對壟斷自然資源使用權(quán)的灰色競爭，抑制資本開展以技術(shù)進(jìn)步和提高勞動生產(chǎn)率為途徑的正當(dāng)競爭，并且容易產(chǎn)生權(quán)力尋租空間，掌握國家公權(quán)力的人可能為謀取私利而任意支配國家自然資源資產(chǎn)。建立公開、規(guī)范的自然資源有償使用制度，一方面將保障各類市場主體能夠公平競爭自然資源使用權(quán)，充分消除信息不對稱產(chǎn)生的擠出效應(yīng)，避免權(quán)力壟斷化、個人化；另一方面，有利于國家通過“地租”收取來確保自然資源收益合理回歸社會，資源開采造成的環(huán)境、社會負(fù)外部性影響，尤其是當(dāng)?shù)卦∶竦睦娴玫窖a償，實現(xiàn)人類、資源、環(huán)境和諧共生。（三）是提升自然資源開發(fā)利用效率的有力驅(qū)動根據(jù)馬克思的勞動過程理論，資本主義勞動過程的核心是通過控制實現(xiàn)效率，資本家必須監(jiān)督工人保障生產(chǎn)資料盡可能的被生產(chǎn)消費而不是被浪費，使得產(chǎn)品生產(chǎn)耗費的勞動時間盡可能少于社會必要勞動時間[4]。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，有償使用能夠驅(qū)動資本自發(fā)地提高開發(fā)利用效率。另外，根據(jù)馬克思對級差地租的形態(tài)劃分，國家作為自然資源所有者，通過將級差地租Ⅱ讓渡給租地資本，能夠有效激勵資本加大對土地的長期投入，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)開發(fā)。我國現(xiàn)行的節(jié)約集約用地政策中，現(xiàn)有工業(yè)用地增加容積率不再增收土地價款，便是歷史實踐和理論邏輯相統(tǒng)一的典型例證。二、我國自然資源有償使用及機制建設(shè)現(xiàn)狀（一）總體進(jìn)展與成效建國初期我國實行社會主義計劃經(jīng)濟(jì)，自然資源開發(fā)利用都是無償、無期限、無流動。改革開放以后，我國陸續(xù)開展了水資源、建設(shè)用地、礦產(chǎn)資源、海域、森林和草原資源有償使用的地方實踐，推動了自然資源市場的逐步建立和相關(guān)法律、制度的完善。由于市場需求度不一以及要素分割管理的體制，實踐中各類自然資源有償使用的發(fā)展進(jìn)程差距明顯。其中，水資源有償使用的地方實踐開展最早，土地市場是我國建立較早、相對最完善的自然資源市場，礦產(chǎn)資源有償使用最早得到立法確認(rèn)，海域海島資源有償使用啟動較晚但立法建制進(jìn)程較快，森林和草原資源相對最不成熟，主要是集體所有林木、林地的有償使用和草原承包經(jīng)營權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓。黨的十八大以來，為推進(jìn)自然資源有償使用與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)相適應(yīng)，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕82號），各部門、地方加快了相關(guān)理論、實踐和制度探索?？傮w上我國各類自然資源有償使用的比例不斷增長，招拍掛等市場化程度逐步提升，促進(jìn)了國家和地方財政收入同勢增長，提高了使用權(quán)人高效利用的積極性，緩和了多方利益主體之間的矛盾，推動了國有農(nóng)場、林場、牧場改制進(jìn)程，但是，與“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能豐富、規(guī)則完善、監(jiān)管有效、權(quán)益落實”的改革目標(biāo)仍有較大差距。（二）分類推進(jìn)現(xiàn)狀從現(xiàn)有法律和政策性文件梳理總結(jié)各類自然資源有償使用制度建設(shè)情況（見表1），不同類型自然資源在有償使用對象、方式、收益、價格和市場建設(shè)等方面均有所差異：（1）自然資源有償使用的對象大體可分為兩類，一類是土地、海域、林地、草地等空間載體的使用權(quán)，一類是礦產(chǎn)、水、林木等資源要素使用和消耗的權(quán)利。（2）從使用方式來看，國家對除草原以外的自然資源明確了出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價出資(入股)、授權(quán)/特許經(jīng)營等使用方式，其中出讓又包括了招拍掛、協(xié)議、申請審批等形式；針對草原資源，最新版《草原法》尚未明確國家所有的草原資源是否有償使用，僅規(guī)定草原承包經(jīng)營權(quán)可以自愿、有償依法轉(zhuǎn)讓。（3）各類自然資源在一級市場交易中的收益類別差異顯著，主要包括了稅、費、價、金四種類型；除海域海島資源以外，對資源開發(fā)利用造成的生態(tài)環(huán)境影響均有考慮。（4）就政府公示價格體系而言，國家層面建設(shè)用地、海域海島和水資源已建立起相對完善的等級價體系，部分地區(qū)公示了農(nóng)用地基準(zhǔn)地價、礦業(yè)權(quán)出讓收益基準(zhǔn)價等，林地和草地基準(zhǔn)地價納入農(nóng)地基準(zhǔn)地價體系中。（5）市場建設(shè)方面，除了草原以外的各類自然資源都建立了專門的資源公開交易平臺或納入了公共資源交易平臺。表1全民所有自然資源有償使用的方式等比較注：以已經(jīng)發(fā)布的法律法規(guī)和規(guī)范性文件梳理為準(zhǔn)。要素土地礦產(chǎn)海域海島森林草原水法定對象國有建設(shè)用地、農(nóng)用地使用權(quán)；采礦權(quán)、探礦權(quán)海域使用權(quán)、無居民海島使用權(quán)林地和森林、林木的使用權(quán)承包經(jīng)營權(quán)水資源、取水權(quán)使用方式出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、作價出資(入股)、抵押、授權(quán)經(jīng)營出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、作價出資(入股)、抵押出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、作價出資(入股)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、作價出資(入股)、抵押、授權(quán)/特許經(jīng)營出租、轉(zhuǎn)讓出讓、轉(zhuǎn)讓、作價出資(入股)、抵押收益類別出讓金、耕地開墾費、征地補償費、土地復(fù)墾費、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅權(quán)益金、礦業(yè)權(quán)占用費、資源稅、礦山環(huán)境恢復(fù)治理基金海域使用金、無居民海島使用金林地使用費、林木價款、征地補償、森林植被恢復(fù)費征地補償、草原植被恢復(fù)費水資源費/水資源稅、水環(huán)境補償費/污水處理費價格體系農(nóng)用地和建設(shè)用地基準(zhǔn)地價協(xié)議出讓基準(zhǔn)價出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)納入農(nóng)地基準(zhǔn)地價納入農(nóng)地基準(zhǔn)地價水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)交易平臺土地資源交易平臺礦業(yè)權(quán)交易所納入公共資源交易平臺林權(quán)交易所無水權(quán)交易所三、自然資源有償使用面臨的問題（一）自然資源有償使用覆蓋范圍有限由于我國實行自然資源無償劃撥、有償使用雙軌制，目前我國自然資源有償使用的整體比重依然不高。長期以來土地有償使用以建設(shè)用地為主，國有農(nóng)用地基本不涉及，《劃撥用地目錄》自2001年發(fā)布至今尚未修訂，地方政府主動擴大國有土地有償使用范圍的動能不足?；鶎雍Ｓ蚬芾聿块T對海域使用金減免權(quán)的行使不規(guī)范，甚至以減免的方式來鼓勵海域使用投資行為。與此同時，部分資源有償使用過程中市場化程度不高，如工業(yè)用地出讓缺乏市場競爭、招拍掛易流于形式，海域有償出讓以行政審批為主。國有森林、草原資源有償使用伴隨國有林場、牧場等體制改革進(jìn)程而進(jìn)展緩慢。（二）調(diào)查監(jiān)測、確權(quán)登記等基礎(chǔ)工作滯后產(chǎn)權(quán)明晰、底數(shù)清晰是市場和政府在自然資源配置中發(fā)揮作用的基礎(chǔ)前提，產(chǎn)權(quán)不明導(dǎo)致市場無法為資源定價并引發(fā)公地悲劇[5]，底數(shù)不清導(dǎo)致政府難以進(jìn)行供需調(diào)控和開發(fā)監(jiān)管。目前，森林、草原資源還存在底數(shù)不清的問題，森林資源數(shù)據(jù)存在數(shù)出多門、互不統(tǒng)一的現(xiàn)象，草原資源數(shù)據(jù)仍為上世紀(jì)八十年代草地普查結(jié)果，亟待全面調(diào)查更新。除了底數(shù)不清帶來的問題以外，自然資源確權(quán)登記還存在的問題有：水資源確權(quán)登記難度大、水權(quán)邊界難以界定；草原產(chǎn)權(quán)權(quán)屬結(jié)構(gòu)復(fù)雜，如西藏大部分國有草原已由農(nóng)牧民承包經(jīng)營，模糊了與集體草原的界線[6]。（三）市場規(guī)則制定不健全、不規(guī)范自然資源有償使用特別是二次流轉(zhuǎn)使得相關(guān)權(quán)利主體不斷擴大，相應(yīng)的權(quán)利體系和邊界也變得更為復(fù)雜。盡管大部分資源有償使用的權(quán)能類型和方式在法律法規(guī)層面都進(jìn)行了規(guī)定，但多數(shù)缺乏明確的管理辦法、技術(shù)規(guī)范。一級市場的規(guī)則、規(guī)范相對成熟，土地、礦產(chǎn)、海域使用權(quán)出讓程序比較明晰，但國有森林資源、草原資源的出讓程序，以及海域海島的招拍掛程序都缺乏統(tǒng)一規(guī)定，二級市場的規(guī)則、規(guī)范普遍不成熟，土地二級市場亦是如此。除土地、礦產(chǎn)一級市場交易平臺以外，自然資源有償使用交易平臺尚不完善，沒有形成規(guī)范的市場化運作?，F(xiàn)實中國有森林資源自發(fā)無序流轉(zhuǎn)、土地二級市場隱性交易現(xiàn)象比較普遍。（四）自然資源價格形成機制不完善目前我國尚未形成理論清晰、體系完善、統(tǒng)一規(guī)范的自然資源價格形成機制，除了建設(shè)用地、農(nóng)用地、海域海島以外，其余自然資源并未建立起分等定級技術(shù)規(guī)范和政府公示價格體系，另外實踐中多數(shù)自然資源的交易價格不能代表其真正效用，如：工業(yè)用地價格普遍偏低，一二級市場價格差距較大；水資源費計收標(biāo)準(zhǔn)主要是水利工程運行維護(hù)和管理的費用，實際上是工程水費，沒有真正反映水資源收益[7]。許多人將資源價格低廉歸咎于馬克思的勞動價值論，認(rèn)為天然存在的自然資源沒有蘊含人類的物化勞動，因此沒有經(jīng)濟(jì)價值。這其實是對馬克思關(guān)于自然資源價值思想的片面理解，沒有注意到馬克思該論斷的前提條件和限定范圍，更沒有領(lǐng)悟到馬克思產(chǎn)權(quán)理論和地租理論的內(nèi)涵。四、完善自然資源有償使用機制的思考與建議（一）構(gòu)建統(tǒng)分結(jié)合的頂層設(shè)計鑒于當(dāng)前各類自然資源有償使用制度建設(shè)的進(jìn)程不一、差距較大，應(yīng)在加強理論和機理解析的基礎(chǔ)上，開展統(tǒng)一的自然資源有償使用制度框架頂層設(shè)計，指導(dǎo)補齊各類自然資源的制度和政策短板?；隈R克思的地租理論對六類主要自然資源的廣泛適用性，構(gòu)建統(tǒng)一的制度框架頂層設(shè)計，具體包括對有償使用目的、依據(jù)、原則、監(jiān)督管理和法律責(zé)任等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定?；诟黝愖匀毁Y源屬性特征的差異性，在有償使用的范圍、條件、程序、價格和收益分配等方面提出差別化的規(guī)定。自然資源有償使用政策具體內(nèi)容的制定應(yīng)充分考慮資源之間的三方面差異性：一是可再生資源與不可再生資源的稀缺性不同，開發(fā)利用過程對供求關(guān)系的影響不同；二是借鑒馬克思《剩余價值學(xué)說史》中對土地資源兩種屬性的區(qū)分，自然資源可分為生產(chǎn)的基礎(chǔ)要素和生產(chǎn)的條件兩種類型，對生產(chǎn)的貢獻(xiàn)作用不同；三是不同類型自然資源的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會使用價值有強弱之分，價值外溢和產(chǎn)生的外部性影響不同。（二）理順權(quán)利主體間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系推行自然資源有償使用，既要激發(fā)市場主體活力，促進(jìn)資源合理配置和高效利用；又不能片面追求政府地租收益最大化，通過產(chǎn)權(quán)壟斷侵占企業(yè)的正常利潤，進(jìn)而將損失轉(zhuǎn)嫁到民眾，造成社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的扭曲。理順各權(quán)利主體之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，實質(zhì)是自然資源收益的合理收取與分配。自然資源有償使用主要涉及所有者、使用者、空間近鄰者三類利益主體，理想的經(jīng)濟(jì)關(guān)系應(yīng)是國家憑借所有權(quán)收取由自然生產(chǎn)力產(chǎn)生的超額利潤和前期投資、運營管理所需的成本費用，使用者獲得平均利潤，空間近鄰者因外部性影響獲得相應(yīng)補償或者支付相應(yīng)成本。按照上述原理，在收益環(huán)節(jié)側(cè)重“效率”，應(yīng)科學(xué)設(shè)計自然資源的稅、費、價、金體系，并明確收取對象；在分配環(huán)節(jié)側(cè)重“公平”，“地租”收益歸國家所有而非部門所有，不僅用于彌補自然開發(fā)帶來的環(huán)境、社會負(fù)效應(yīng)，還應(yīng)向資源產(chǎn)業(yè)以外的其它部門讓渡剩余價值，保障不同部門按照平均利潤率合理分配社會勞動[8]，央地政府根據(jù)事權(quán)、財權(quán)相匹配的原則進(jìn)行收益分配，擴大地方政府權(quán)利的同時讓地方成為公共風(fēng)險治理的主體。（三）明確有償使用范圍現(xiàn)實世界中自然資源類型多樣、分布廣泛，不是所有的自然資源都必須或能夠有償使用，首先必須對其進(jìn)行范圍界定。稀缺性、有用性和產(chǎn)權(quán)明晰是自然資源資產(chǎn)界定的基本前提，因此必須加強自然資源調(diào)查監(jiān)測和確權(quán)登記等基礎(chǔ)性工作。國家作為全民利益的代表，經(jīng)濟(jì)效益并非唯一、首要目的，因此在讓渡自然資源使用權(quán)的過程中必須進(jìn)行有條件的規(guī)制。規(guī)劃和用途管制是實現(xiàn)合理規(guī)制的重要途徑，首先劃定基于生態(tài)、文化等保護(hù)需要而禁止開發(fā)利用的區(qū)域，修正資本天然的逐利性；其次通過實行階段性的自然資源開發(fā)利用總量和強度控制，明確并穩(wěn)定市場預(yù)期；再者，通過設(shè)置用途管制條件，保障公益性用途在與資本競爭時享有優(yōu)先使用權(quán)。同時，應(yīng)對公共利益進(jìn)行明確界定，防止自然資源被不合理無償使用，當(dāng)前已經(jīng)不合理無償使用的自然資源應(yīng)重新劃入有償使用范圍。（四）規(guī)范有償使用方式自然資源有償使用方式是有償使用目的實現(xiàn)的決定性路徑，因此，首先應(yīng)堅持以自然資源保值增值為目標(biāo)導(dǎo)向，在法律規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明晰各類有償使用方式的適用主體、條件和操作規(guī)范。其次，在現(xiàn)有各種有償出讓方式的基礎(chǔ)上，根據(jù)資源類型、屬性、規(guī)模等，探索出讓、租賃、作價出租（入股）、授權(quán)/特許經(jīng)營等多種方式相結(jié)合，以增加使用權(quán)讓渡的靈活性。再者，由于自然資源的經(jīng)濟(jì)價值、生態(tài)價值、景觀價值、文化科研價值等不同類型使用價值的實現(xiàn)對資源利用的形態(tài)要求不同，可能會對其它類型使用價值的實現(xiàn)產(chǎn)生限制，這種情況下應(yīng)針對不同使用價值進(jìn)行分開出讓。另外，針對森林、草原等生態(tài)價值較高的資源類型，其抵押權(quán)的設(shè)置條件要充分論證，防止抵押權(quán)實現(xiàn)后被改造為經(jīng)濟(jì)效益高、生態(tài)價值受損的用途類型，避免與生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)相背離。（五）完善有償使用價格自然資源定價主要考慮四類成本，一是產(chǎn)權(quán)的有償取得，二是前期勘查、開發(fā)、運營等投入成本，三是生態(tài)補償和環(huán)境治理成本，四是彌補未來效益損失的代際使用成本。前二者通常能夠通過市場機制有效反映，后二者通常難以完全被市場定價必須通過政府調(diào)節(jié)的方式納入定價機制。首先，要尊重市場規(guī)律，充分發(fā)揮市場對資源價格的形成作用，根據(jù)對社會生產(chǎn)的貢獻(xiàn)、供求關(guān)系等確定相關(guān)費用和稅率，如：合理制定工業(yè)用地彈性出讓價格，目前彈性年期出讓價格與50年出讓價格相比缺乏吸引力，本質(zhì)上是由于定價沒有遵循馬克思提出的“土地價格是以地租為前提，按利息率推算出的價格”這