中國稅權(quán)重構(gòu)的法律思考【摘要】稅權(quán)是分稅制財(cái)政治理體制法的核心內(nèi)容。我國于1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制,對稅權(quán)進(jìn)行了配置,但從多年運(yùn)作的情形看,這種稅權(quán)配置存在許多咨詢題。就中國稅權(quán)的重構(gòu)作了一些初步探討,并建議給予地點(diǎn)以適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán),合理劃分稅種,使地點(diǎn)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一。Thetaxrightisthekeyoffinancialsystemoflawofthesystemoftaxallocation.Chinaimplementedthefinancialsystemoftheallocationin1994,disposedthetaxright,butseenfromsituationoperatedformanyyears,manyquestionsexist.ThisarticleconstructandmakesomediscussionagainbytaxrightonChina,proposeandentrusttoplacewiththepropertaxrevenuelegislativeright,anddividethetaxcategoryproperly,makethedutiesandreponsbilitiesofthelocalgovernmentconformwithownesrofproperty.【正文】一、中國稅權(quán)的現(xiàn)狀、存在的咨詢題及其緣故分析鑒于多年來“分灶吃飯”的財(cái)政治理體制存在諸多咨詢題,我國于1994年借鑒國外分稅制財(cái)政體制的成功體會,并結(jié)合我國實(shí)際,實(shí)施了分稅制財(cái)政治理體制改革。其中,就稅權(quán)在中央與地點(diǎn)之間的分配作出了規(guī)定。概括起來,要緊有以下幾個方面:1.在稅收立法方面,《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政治理的決定》明確規(guī)定:“中央稅、共享稅以及地點(diǎn)稅的立法權(quán)都要集中在中央,以保證中央政令統(tǒng)一,愛護(hù)全國統(tǒng)一市場和企業(yè)平等競爭”。據(jù)此規(guī)定,稅收立法權(quán)高度集中于中央,地點(diǎn)無稅收立法權(quán)。由此確立了我國高度集中的稅收立法體制。2.在稅收征管方面,實(shí)現(xiàn)了稅收征管權(quán)的分離,亦即設(shè)立中央與地點(diǎn)兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分不征管,由國稅局負(fù)責(zé)中央稅、共享稅的征管,地稅局負(fù)責(zé)地點(diǎn)稅的征管。3.在收益分配方面,一是依照稅種劃分中央和地點(diǎn)稅收收入,亦立即愛護(hù)國家權(quán)益,實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃分為中央稅;將與地點(diǎn)利益關(guān)系緊密、稅源分散,需要發(fā)揮地點(diǎn)組織收入積極性、便于地點(diǎn)征管的稅種劃分為地點(diǎn)稅;將與經(jīng)濟(jì)進(jìn)展直截了當(dāng)相關(guān)的要緊稅種劃分為中央與地點(diǎn)共享稅。二是依照1995年《過渡時期轉(zhuǎn)移支付方法》規(guī)定,確立了要緊以體制補(bǔ)助或上解、稅收返還及專項(xiàng)撥款為內(nèi)容的轉(zhuǎn)移支付制度?，F(xiàn)行稅權(quán)的劃分,關(guān)于實(shí)現(xiàn)稅法的統(tǒng)一,規(guī)范中央政府與地點(diǎn)政府的財(cái)政分配關(guān)系,增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力等曾起到了積極作用。但10年來運(yùn)行的實(shí)踐講明,現(xiàn)行稅權(quán)的設(shè)置存在許多亟待解決的咨詢題:第二,在稅收征管方面,分不設(shè)立國稅、地稅機(jī)構(gòu),關(guān)于保證中央財(cái)政收入和地點(diǎn)財(cái)政收入的穩(wěn)固增長,加強(qiáng)稅收征管,調(diào)動中央和地點(diǎn)兩個積極性,保證分稅制的順利實(shí)施,發(fā)揮了一定的作用。但在運(yùn)行中也顯現(xiàn)了一些咨詢題:一是機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置,導(dǎo)致人員、經(jīng)費(fèi)猛增,加大了征稅成本,這也不符合稅收效率原則;二是同一稅源兩家治理,不利于理清征納關(guān)系,也給企業(yè)帶來不便;三是國稅、地稅工作人員的工資、獎金、福利待遇有差不,阻礙了國稅工作人員的積極性;四是地稅工作某種程度上受制于地點(diǎn)政府,稅收打算層層加碼,執(zhí)行稅收政策受到干擾;五是地點(diǎn)稅治理力量薄弱、治理制度不健全,與國稅之間的關(guān)系也尚未理順。第三,在稅收收益分配方面,所存在的咨詢題要緊是財(cái)權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一,造成地點(diǎn)財(cái)政困難。一級政府有多大的事權(quán),就該有相應(yīng)的財(cái)權(quán)作保證。財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一,也是我國財(cái)政治理體制法的一項(xiàng)重要原則。堅(jiān)持二者的一致性,不僅能夠充分調(diào)動中央、地點(diǎn)兩個積極性,而且能夠使國家的稅收導(dǎo)向與國家的政治、經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向趨于一致。但實(shí)際上,我國目前財(cái)權(quán)和事權(quán)相互交錯,沒有真正劃分清晰,經(jīng)常顯現(xiàn)地點(diǎn)財(cái)權(quán)范疇過小,事權(quán)范疇過大的現(xiàn)象,有的屬于中央政府的事卻由地點(diǎn)出鈔票(如教育),因此地點(diǎn)開征“附加費(fèi)”,不僅擾亂了稅收制度,也阻礙了政府運(yùn)作效率。稅權(quán)集中于中央,而事權(quán)則往往向地點(diǎn)傾斜,形成兩極反差,恰恰違抗了分稅制事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則。與此同時,造成了地點(diǎn)財(cái)政困難進(jìn)一步加劇。地點(diǎn)財(cái)政困難,究其緣故,盡管是多方面的,如機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)政供給的人員過多、財(cái)政監(jiān)督不力等,但與現(xiàn)行稅收收益權(quán)的劃分不合理不無關(guān)系。具體來講,一是地點(diǎn)財(cái)源萎縮,財(cái)政收入增長乏力。受宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不暢、市場連續(xù)低迷的阻礙,目前地點(diǎn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不夠合理,原有的財(cái)源趨于萎縮,新的財(cái)源成長緩慢。在這種情形下,地點(diǎn)財(cái)政只是“吃飯財(cái)政”,難以進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和進(jìn)展地點(diǎn)經(jīng)濟(jì);二是不符合我國各地復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)情形和千差萬不的稅源狀況,也不利于地點(diǎn)政府利用稅收杠桿調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行;三是地點(diǎn)稅稅種劃分不具科學(xué)性?，F(xiàn)行的地點(diǎn)稅稅種數(shù)量覆蓋過小,該開征的稅尚未開征,如社會保證稅、遺產(chǎn)與贈與稅等;地點(diǎn)稅稅源分散且大多為一些零星稅種,征收難度大。目前我國地點(diǎn)稅的16個稅種中,除營業(yè)稅的收入較為穩(wěn)固外,其他多為零星分散且難以征管的零星小額稅種。都市愛護(hù)建設(shè)稅不是一個獨(dú)立的稅種,僅僅是增值稅、營業(yè)稅和消費(fèi)稅三稅的附加,收入狀況也不理想;財(cái)產(chǎn)稅尚未形成一個完備的體系,收入規(guī)模專門小,且現(xiàn)有稅種的改革相對滯后,與現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)展?fàn)顩r不相適應(yīng)。此外,造成地點(diǎn)政府的收費(fèi)權(quán)限和收費(fèi)規(guī)模日益膨脹,與市場經(jīng)濟(jì)下政府通行的規(guī)范化分配方式相悖。從國外市場經(jīng)濟(jì)國家的情形看,政府分配歷來以稅收分配為主,收費(fèi)分配為輔,而且將政府收費(fèi)納入政府統(tǒng)一的預(yù)算治理。而我國當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)是,在稅權(quán)高度集中、地點(diǎn)缺乏必要稅權(quán)而且地點(diǎn)財(cái)政收支矛盾日益突出的情形下,地點(diǎn)的收費(fèi)權(quán)限和收費(fèi)規(guī)模卻在膨脹,與國外市場化國家較為規(guī)范的分配格局形成鮮亮的反差。近年來地點(diǎn)各級政府以各種行政性收費(fèi)方式參與社會收入分配的現(xiàn)象日益嚴(yán)峻,不管是收費(fèi)種類,依舊收費(fèi)數(shù)額,都差不多超出了地點(diǎn)稅收入規(guī)模[3]。能夠講,這也是造成目前“三亂”的體制性緣故?，F(xiàn)行稅權(quán)的設(shè)置之因此存在上述咨詢題,有其深刻的歷史背景。如前所述,在實(shí)行分稅制財(cái)政體制之前,我國實(shí)行的是“分灶吃飯”財(cái)政體制。在這種財(cái)政體制下,地點(diǎn)財(cái)政收入增長較快,但中央財(cái)政占比較低且缺乏宏觀調(diào)控的能力。由此而產(chǎn)生了地點(diǎn)政府強(qiáng)烈的投資沖動,重復(fù)建設(shè),經(jīng)濟(jì)進(jìn)展過熱。能夠講,現(xiàn)行分稅制確實(shí)是為矯正這種弊端而得以產(chǎn)生。但這項(xiàng)改革過分地考慮了中央財(cái)政的需要及宏觀調(diào)控職能,有矯枉過正之嫌。與此同時,現(xiàn)行稅權(quán)配置是以稅種的劃分為基礎(chǔ)進(jìn)行的,亦即在事權(quán)未得到明晰界定的前提下來確定各級政府的財(cái)權(quán)。由此決定了稅權(quán)設(shè)置不可能不存在咨詢題。西方國家分稅制的成功體會講明,對事權(quán)的科學(xué)界定,是分稅制建立的必要前提條件,在此基礎(chǔ)上再據(jù)以劃分財(cái)權(quán),使兩者統(tǒng)一起來。我國建國以來,財(cái)政體制不斷反復(fù)、頻繁更迭也證明了這一點(diǎn)。由于事權(quán)劃分不清,導(dǎo)致中央政府與地點(diǎn)政府在一些事務(wù)上權(quán)責(zé)不明,形成真空地帶,實(shí)際運(yùn)作中央集權(quán)與強(qiáng)烈的地點(diǎn)傾向含混其中互為消長,財(cái)政分割一直沿著“集權(quán)—分權(quán)—再集權(quán)—再分權(quán)”的軌跡變更[5]。此外,目前的稅收分權(quán)模式,有悖公共財(cái)政理論。公共財(cái)政學(xué)論認(rèn)為,公共產(chǎn)品具有層次性,按其受益范疇的大小,能夠分為全國性公共產(chǎn)品和地點(diǎn)性公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的提供由中央和地點(diǎn)之間的分工制度確定,是一種經(jīng)濟(jì)機(jī)制設(shè)計(jì),有必要由中央政府提供全國性的公共產(chǎn)品,地點(diǎn)政府提供地點(diǎn)性公共產(chǎn)品。稅收是公共財(cái)政的要緊來源,稅收作為公共產(chǎn)品的價格,各級財(cái)政支出所提供的公共產(chǎn)品的范疇大體與本級政府轄區(qū)界限相一致。因此,中央和地點(diǎn)在公共產(chǎn)品的提供上,應(yīng)具有相對的獨(dú)立性,相應(yīng)地,中央和地點(diǎn)應(yīng)擁有各自的稅權(quán)。只有中央和地點(diǎn)政府擁有各自的稅權(quán),才能保證各級政府支出的差不多需要,才能有效地提高政府機(jī)構(gòu)的效率。而我國現(xiàn)行分稅制的稅權(quán)劃分不清晰,不符合公共財(cái)政理論的要求[6]。二、國外稅權(quán)模式及其對我國的借鑒意義稅權(quán)劃分是分級財(cái)政體制的重要內(nèi)容,同時也是各級稅收體系和諧機(jī)制的有機(jī)組成部分。從國外來看,稅權(quán)劃分有以下三種模式:1.分散型。亦即各級政府都依法享有專門大的稅收權(quán)限,且實(shí)行完全分稅制。美國是典型的稅權(quán)高度分散的國家。作為聯(lián)邦制國家,美國三級政府相對獨(dú)立,各級政府不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。它們各自按法律確定的權(quán)力邊界、活動范疇和行為方式行事。與其相適應(yīng),美國稅收治理權(quán)分不由聯(lián)邦、州和地點(diǎn)行使,各級政府都有明確的事權(quán)和獨(dú)立的征稅權(quán)。聯(lián)邦政府的事權(quán)范疇是國防、國際事務(wù)、郵政、空間科技、大型公共工程、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等關(guān)系到國家利益的各項(xiàng)事務(wù)和全國性的社會福利等。州政府的事權(quán)范疇是本州的福利事業(yè),如高等教育、公共設(shè)施、公路建設(shè)、衛(wèi)生福利等。地點(diǎn)政府則是依據(jù)州的法律規(guī)定和州政府的授權(quán)處理當(dāng)?shù)厥聞?wù),要緊有初等教育、地點(diǎn)治安消防和地點(diǎn)基礎(chǔ)生活設(shè)施等。與事權(quán)獨(dú)立相適應(yīng),美國三級政府各自行使屬于本級政府的稅收立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)。聯(lián)邦稅收由聯(lián)邦政府立法和執(zhí)行,州稅收由聯(lián)邦政府立法和執(zhí)行,地點(diǎn)政府征稅權(quán)由州給予。在各州之間,由于立法上的差異,在征稅、免稅的規(guī)定上也各不相同[7]。就稅種的劃分而言,美國實(shí)行完全分稅制,亦立即稅種按中央稅和地點(diǎn)稅完全分開,不設(shè)置中央與地點(diǎn)共享稅,各級政府具有相對獨(dú)立的稅收體系。由此形成了統(tǒng)一的聯(lián)邦稅制與千差萬不的州、地點(diǎn)稅制并存的格局。這一模式的優(yōu)點(diǎn)在于保證各級財(cái)政專門地點(diǎn)財(cái)政自主地組織和支配財(cái)源,實(shí)現(xiàn)各自的財(cái)政職能和財(cái)政目標(biāo)。2.適度集中、相對分散型。亦立即某一部分稅權(quán)劃歸中央,其余部分歸地點(diǎn),如立法權(quán)集中、執(zhí)行權(quán)分散。德國與日本是這一類型的典型。德國是聯(lián)邦制國家,在政治體制上分聯(lián)邦、州和區(qū)三級,在稅收治理體制上,實(shí)行專享稅與共享稅相結(jié)合,以共享稅為主的分稅制。在德國,絕大部分稅種的立法權(quán)集中在聯(lián)邦,各州在聯(lián)邦尚未行使其立法權(quán)的范疇內(nèi)有一定的立法權(quán),但州以下地點(diǎn)當(dāng)局則無稅收立法權(quán)。在征管權(quán)方面,除關(guān)稅及聯(lián)邦消費(fèi)稅外的其他稅收的征管權(quán)均分散給州及地點(diǎn)政府,專門集中于州一級。日本與德國類似。日本是中央集權(quán)制國家,實(shí)行中央、都道府縣和市盯村三級自治。稅收立法權(quán)大多集中于中央,治理使用權(quán)分散在地點(diǎn),但中央對地點(diǎn)的稅權(quán)限制更詳細(xì)具體一些,地點(diǎn)政府在執(zhí)行《地點(diǎn)稅法》的操作中要受到許多相關(guān)規(guī)定的制約,如課稅否決制度、對特定稅種稅率規(guī)定上限甚至統(tǒng)一稅率等。稅收依照行政體制分為國稅和地點(diǎn)稅,主體稅種所得稅分為國家所得稅和地點(diǎn)所得稅,消費(fèi)稅為共享稅,共享稅收入由各級政府按比例分配。該方式若處理得當(dāng),能夠表達(dá)出集權(quán)而不統(tǒng)攬,分權(quán)而不分散的優(yōu)點(diǎn)。3.集中型。指差不多稅收權(quán)限集中于中央,地點(diǎn)只有較少的權(quán)限,如在英國、法國、印度和韓國,不論中央稅依舊共享稅或地點(diǎn)稅的立法權(quán)均集中于中央,地點(diǎn)只對其專有稅種享有一定的調(diào)整權(quán)和征管權(quán)等機(jī)動權(quán)力。上述稅權(quán)模式,均系各國基于不同的政體、經(jīng)濟(jì)制度和經(jīng)濟(jì)進(jìn)展水平而采取的,專門難講孰優(yōu)孰劣。但各國政府無一不是依照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則,第一以法律形式對中央與地點(diǎn)政府的事權(quán)加以規(guī)范,然后在此基礎(chǔ)上確立中央和地點(diǎn)稅權(quán);其次,即使在實(shí)行適度分稅制的國家,也考慮到如何在保證中央政府宏觀調(diào)控能力的同時,充分發(fā)揮地點(diǎn)政府的積極性。這也是分稅制正常運(yùn)行的不可缺少的重要前提。最后,制定相關(guān)法律,對稅權(quán)的設(shè)置及其內(nèi)容加以規(guī)范,使各級政府在法律規(guī)定的權(quán)限范疇內(nèi)依法行使各自的權(quán)力。鑒此,我們有必要吸取國外的先進(jìn)體會,在明確界定各級政府事權(quán)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步合理劃分稅權(quán),解決現(xiàn)行稅權(quán)設(shè)置中存在的咨詢題?！咀⑨尅縖1]張守文.稅權(quán)的定位與分配[Ｊ].法商研究,2000,(1).[2]胡宇.試論我國地點(diǎn)稅收立法權(quán)的確立與界定[Ｊ].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報,1999,(2).[3]蘇明.當(dāng)前我國地點(diǎn)稅稅權(quán)劃分存在的要緊咨詢題[Ｊ].改革縱橫,2000,(7).[4]焦國華.分稅制財(cái)政體制評判與建議[Ｊ].財(cái)經(jīng)論叢,2003,(6)