PAGE2PAGE5淺析我國(guó)行政復(fù)議制度之發(fā)展現(xiàn)狀及完善建議【摘要】行政復(fù)議制度是我國(guó)行政法律救濟(jì)制度的一項(xiàng)重要組成部分。本文旨在通過(guò)對(duì)行政復(fù)議制度法律定位的分析以及行政復(fù)議與行政訴訟、信訪制度的對(duì)比介紹，探討我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議制度存在的多方面問(wèn)題，并試圖從擴(kuò)大復(fù)議范圍、完善管轄體制、開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)，探索啟動(dòng)相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)等多個(gè)方面提出完善發(fā)展我國(guó)行政復(fù)議制度的建議，以更好地實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議制度的設(shè)計(jì)初衷。這對(duì)于化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾錯(cuò)機(jī)制，都具有十分重要的意義?！娟P(guān)鍵詞】行政復(fù)議；行政訴訟；信訪；行政復(fù)議委員會(huì)；一、行政復(fù)議的法律定位行政復(fù)議，是指行政相對(duì)人認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為的申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)Ρ簧暾?qǐng)的具體行政行為進(jìn)行合法性、適當(dāng)性審查，并作出行政復(fù)議決定的一種法律制度。行政復(fù)議是現(xiàn)代法治社會(huì)中解決行政爭(zhēng)議的方法之一，它是行政相對(duì)人保護(hù)自身合法權(quán)益的基本法律制度。行政復(fù)議的性質(zhì)是行政復(fù)議的本質(zhì)屬性，是行政復(fù)議基本理論中的一個(gè)核心問(wèn)題，對(duì)它的研究，直接關(guān)系到行政復(fù)議制度的立法目的和價(jià)值取向，在各國(guó)行政復(fù)議理論中占有重要地位，進(jìn)一步研究行政復(fù)議的性質(zhì)對(duì)于完善我國(guó)行政復(fù)議制度具有重要的指導(dǎo)作用。目前對(duì)于行政復(fù)議的性質(zhì)，學(xué)界還沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一的意見(jiàn)，主要有以下幾種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政復(fù)議是一種行政性活動(dòng)，其基本依據(jù)是行政復(fù)議表現(xiàn)為國(guó)家行政機(jī)關(guān)按照行政職權(quán)或者行政上下等級(jí)的監(jiān)督關(guān)系，直接地、單方面地行使行政權(quán)的行為，屬于行政執(zhí)法。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政復(fù)議是一種行政救濟(jì)，這種觀點(diǎn)的出發(fā)點(diǎn)是建立在行政復(fù)議和行政訴訟的基礎(chǔ)上，即應(yīng)當(dāng)對(duì)作為相對(duì)人的公民、法人和其他組織合法權(quán)益提供救濟(jì)和保障的基礎(chǔ)上。第三點(diǎn)觀點(diǎn)是把行政復(fù)議看成是行政司法活動(dòng)。此觀點(diǎn)又有“偏行政”和“偏司法”兩說(shuō)。其中偏“行政”說(shuō)，稱行政復(fù)議是有一定司法性的行政活動(dòng)；偏“司法”說(shuō)，則稱行政復(fù)議為“準(zhǔn)司法”活動(dòng)。此兩說(shuō)都是從行政復(fù)議適用介于行政程序和訴訟程序之間的程序而引申出的結(jié)論。[1]筆者認(rèn)為，行政復(fù)議的性質(zhì)可以從以下三方面認(rèn)識(shí)：（一）行政復(fù)議是具有一定司法性的行政行為行政復(fù)議的司法性是指有行政復(fù)議權(quán)的行政機(jī)關(guān)借用法院審理案件的某些方式來(lái)審查行政爭(zhēng)議，即行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為第三人對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間的行政爭(zhēng)議進(jìn)行審查并作出裁決。行政復(fù)議就其目的而言是一種行政監(jiān)督機(jī)制，其目的是為了解決在行政過(guò)程中行政主體和行政相對(duì)人之間的爭(zhēng)議。因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是以裁判者的身份出現(xiàn)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與作為被申請(qǐng)人的行政機(jī)關(guān)之間不應(yīng)有特別的利害關(guān)系，以保持必要的相對(duì)獨(dú)立性和公正性。但是，行政復(fù)議機(jī)關(guān)這種法律地位并不改變其作出的行為的基本性質(zhì)，即行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的行為仍然是行政行為。正如有學(xué)者所說(shuō)，“行政復(fù)議既有行政性質(zhì)也有司法行為與程序的性質(zhì)、特征，行政復(fù)議是不同于純粹行政，也不同于司法訴訟那樣純粹的司法制度，它是具有雙重色彩的行為和程序?！保ǘ┬姓?fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制的環(huán)節(jié)行政復(fù)議是由行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)或者所屬的行政機(jī)關(guān)作出的違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為實(shí)施的一種監(jiān)督和糾錯(cuò)行為，它不同于法院通過(guò)行政訴訟審查行政機(jī)關(guān)具體行政行為合法性的司法審查制度。但是，這種監(jiān)督行政的法律程序是因行政相對(duì)人提出申請(qǐng)而啟動(dòng)的，從而它又不同于如行政監(jiān)察等行政法制監(jiān)督制度，是由行政機(jī)關(guān)主動(dòng)發(fā)動(dòng)的。作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制環(huán)節(jié)的行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)兼顧效率和公正，以適應(yīng)行政管理的需要。（三）行政復(fù)議是國(guó)家行政救濟(jì)機(jī)制的重要環(huán)節(jié)為了切實(shí)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，現(xiàn)代法治國(guó)家一般都設(shè)置了多元的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，如行政訴訟、行政賠償、行政復(fù)議和行政監(jiān)督等，從多方面為行政相對(duì)人提供法律救濟(jì)的機(jī)制。行政復(fù)議通過(guò)行政機(jī)關(guān)體制內(nèi)部的自我糾錯(cuò)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)，因此，行政復(fù)議無(wú)疑亦屬于行政救濟(jì)機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。二、行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系行政復(fù)議和行政訴訟是行政法上兩個(gè)基本的救濟(jì)制度和糾紛解決機(jī)制，是公民、法人或者其他組織維護(hù)其合法權(quán)益的重要途徑（一）行政復(fù)議與行政訴訟的概念及性質(zhì)第五十五條。[2]（五）我國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟銜接模式之重構(gòu)縱觀世界各國(guó)模式的選擇，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)存模式存在的問(wèn)題，我們對(duì)我國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟銜接模式提出如下構(gòu)想：1.自由選擇原則對(duì)抗行政復(fù)議前置原則作為一種救濟(jì)程序,行政復(fù)議的重要宗旨是維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益,而復(fù)議前置的規(guī)定,則更側(cè)重于對(duì)行政權(quán)的尊重和維護(hù)行政的統(tǒng)一,以及如何才能最快地解決糾紛,節(jié)約人力物力及司法資源?？梢?jiàn)，行政復(fù)議前置的設(shè)定與行政復(fù)議的宗旨不相吻合的，制度設(shè)計(jì)者應(yīng)當(dāng)相信作為“理性人”的相對(duì)人為了維護(hù)其私益完全能夠作出理智的選擇。在現(xiàn)在日益崇尚個(gè)人自由的時(shí)代，尊重當(dāng)事人對(duì)法律救濟(jì)程序的自主選擇越來(lái)越成為各國(guó)的共同趨勢(shì)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)大力推行不受限制的自由選擇型模式。2．自由選擇原則對(duì)抗逕行起訴原則當(dāng)今社會(huì)糾紛紛繁復(fù)雜，強(qiáng)行設(shè)定單一的糾紛解決機(jī)制難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，尤其在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的大環(huán)境下，多渠道解決糾紛是適應(yīng)時(shí)代要求的選擇；而且，只有在相對(duì)人的自由選擇中，行政復(fù)議與行政訴訟制度的優(yōu)劣才能為相對(duì)人所實(shí)際感知；也只有通過(guò)相對(duì)人的自由選擇，行政復(fù)議與行政訴訟制度才能在彼此激烈的競(jìng)爭(zhēng)中獲取相應(yīng)的生長(zhǎng)空間。3．司法最終原則對(duì)抗行政復(fù)議終局原則行政復(fù)議是在行政系統(tǒng)內(nèi)自上而下地監(jiān)督，其公正性難免會(huì)受到影響，與“任何人不得做自己案件的法官”這一“自然公正”原則不相符合。因此，復(fù)議終局原則已越來(lái)越遭受質(zhì)疑并擯棄。目前司法最終原則原則作為國(guó)際通用原則已為世界各國(guó)普遍接受并確立。為此，我們認(rèn)為，必須逐步取消目前有關(guān)行政復(fù)議終局的立法規(guī)定，讓司法的力量全面介入行政糾紛的處理和公民合法權(quán)益的維護(hù)，從而確立司法在法治社會(huì)中的至尊地位。4．我國(guó)銜接模式的選擇綜上所述，在行政復(fù)議與行政訴訟二者的銜接上，我們建議，我國(guó)應(yīng)當(dāng)確立自由選擇型，逐步取消行政復(fù)議終局型、逕行訴訟型、行政復(fù)議前置型，并遵行司法最終的原則。[3]三、行政復(fù)議與信訪的關(guān)系信訪是公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。它是典型的中國(guó)特色制度，發(fā)端于50年代，一直延續(xù)至今，是保持各級(jí)人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系的重要渠道，是一個(gè)自上而下遍及立法、行政、司法各個(gè)部門接受投訴并解決糾紛的制度系統(tǒng)。信訪與行政復(fù)議是屬于兩個(gè)不同的程序，兩者在功能定位、受案范圍以及受理和辦理等方面有很大不同。（一）、信訪工作與行政復(fù)議的功能定位不同

信訪作為社會(huì)成員參與政治活動(dòng)的制度化渠道，其功能主要定位于民情反映與間接解決民眾要求和問(wèn)題，因處于我國(guó)狹義的法律系統(tǒng)之外，可稱之為“制度外的正式制度”。與此不同的是，盡管也是行政機(jī)關(guān)的職務(wù)行為，行政復(fù)議的職責(zé)、定位來(lái)源于全國(guó)人大常委會(huì)制定的《行政復(fù)議法》，因此具有實(shí)際救濟(jì)功能，是一種“正式制度”。（二）、信訪工作與行政復(fù)議對(duì)提出主體的要求不同

根據(jù)《行政復(fù)議法》，行政復(fù)議申請(qǐng)人只能是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或其他組織，即應(yīng)是具體行政行為造成的結(jié)果的利害關(guān)系人。而《條例》認(rèn)為凡是反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求的公民、法人或者其他組織就是信訪人，換句話說(shuō)，信訪人就具體行政行為信訪的，不需要是具體行政行為造成的結(jié)果的利害關(guān)系人。

在實(shí)踐中有強(qiáng)烈道德感和集體感的社會(huì)成員在不具備提起行政復(fù)議條件的情況下，都能夠通過(guò)信訪渠道來(lái)維護(hù)社會(huì)的公正和秩序。

（三）、信訪工作與行政復(fù)議在受理和辦理上不同

1、在受理方面，對(duì)信訪人的檢舉、揭發(fā)材料等，《條例》禁止信訪部門將其透露或轉(zhuǎn)給有關(guān)單位，目的是保護(hù)信訪人不受打擊、報(bào)復(fù)，而《行政復(fù)議法》則要求將復(fù)議申請(qǐng)書在法定期限內(nèi)交給有關(guān)行政機(jī)關(guān)，以便于案件的審理。

2、在辦理方式上，《條例》明確規(guī)定，信訪事項(xiàng)處理的主要方式是轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)，由有權(quán)機(jī)關(guān)來(lái)辦理。與此相反，《行政復(fù)議法》除該法第十八條規(guī)定的情形外，一般不得轉(zhuǎn)送，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)自行辦理，對(duì)不符合條件的行政復(fù)議申請(qǐng)以不予受理、函告等方式處理。[4]由此可以看出，兩者在諸多方面存在著不同，但行政復(fù)議與信訪都是化解社會(huì)矛盾、保障社會(huì)穩(wěn)定、推進(jìn)社民主化、法制化進(jìn)程的有效途徑。在很多方面又存在著相通點(diǎn)。因此，如何在兩者之間形成有效的銜接機(jī)制，對(duì)于節(jié)約行政成本、發(fā)揮不同救濟(jì)渠道的作用有著重要的作用。下面就信訪與行政復(fù)議之間建立相互銜接機(jī)制的幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行粗略的探討。1.應(yīng)當(dāng)進(jìn)行行政復(fù)議的事項(xiàng)，信訪部門不予受理。

信訪是窮盡其他救濟(jì)手段之后的行政救濟(jì)手段，在信訪事項(xiàng)未及窮盡其他救濟(jì)手段之前予以受理，將影響其它法定途徑的有效獨(dú)立運(yùn)行，導(dǎo)致部分信訪人選擇規(guī)避有效的法律途徑直接進(jìn)行信訪，信“訪”不信“法”，造成信訪事項(xiàng)過(guò)多過(guò)濫，牽制有關(guān)行政機(jī)關(guān)的正常工作，同時(shí)造成有效的訴訟、仲裁、行政復(fù)議等資源的浪費(fèi)。因此，《條例》第二十一條第一款第一項(xiàng)規(guī)定：“對(duì)已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，不予受理，但應(yīng)當(dāng)告知信訪人依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出?！毙旁L部門在接訪過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)復(fù)議且在法定復(fù)議期間內(nèi)的情況，應(yīng)不予受理，并告知當(dāng)事人向有權(quán)機(jī)關(guān)依照法定程序申請(qǐng)行政復(fù)議。若已經(jīng)超過(guò)提起行政復(fù)議的期限但在行政訴訟的時(shí)效內(nèi)，信訪部門應(yīng)不予受理，并告知當(dāng)事人向人民法院提起行政訴訟。非因不可抗力或正當(dāng)理由而導(dǎo)致超過(guò)提起行政行政訴訟的期限，應(yīng)視為當(dāng)事人自動(dòng)放棄行政訴訟權(quán)利，信訪部門不予受理。

2.經(jīng)過(guò)行政復(fù)議的行政爭(zhēng)議事項(xiàng)，信訪不予受理。

行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法受理當(dāng)事人的行政復(fù)議申請(qǐng)，并依照法定程序在法定期間內(nèi)作出行政復(fù)議決定。對(duì)行政復(fù)議決定不服的，根據(jù)《行政復(fù)議法》第五條的規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的除外?！奔闯朔梢?guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的外，其余的行政復(fù)議決定，若申請(qǐng)人不服，可以通過(guò)司法途徑進(jìn)行救濟(jì)。其救濟(jì)途徑尚未窮盡，信訪部門不予受理。

3.對(duì)行政復(fù)議決定不服提起信訪，信訪部門應(yīng)分情況處理。

當(dāng)事人不服行政復(fù)議決定而提起信訪，針對(duì)的是行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出行政復(fù)議決定這一行為。若行政復(fù)議機(jī)關(guān)改變被申請(qǐng)人的具體行政行為，則其行政復(fù)議決定本身具有可訴性，申請(qǐng)人不服該行政復(fù)議決定可以在法定期限內(nèi)向人民法院提起行政訴訟，信訪部門應(yīng)不予受理。若行政復(fù)議決定維持被申請(qǐng)人的具體行政行為，或按照《行政復(fù)議法》第三十四條第二款規(guī)定的“根據(jù)國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決”，則行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出行政復(fù)議決定的行為本身不具有可訴性，已窮盡其他救濟(jì)途徑，信訪部門應(yīng)當(dāng)予以受理。[5]4.政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)與信訪部門的合作。

政府法制機(jī)構(gòu)是政府領(lǐng)導(dǎo)法律方面的助手，擔(dān)負(fù)著法律顧問(wèn)的職責(zé)，應(yīng)加強(qiáng)與信訪部門的合作。但其參與信訪的定位應(yīng)當(dāng)是法律咨詢，一是參與對(duì)應(yīng)當(dāng)通過(guò)特定途徑解決的信訪事項(xiàng)的分析、梳理、分流，依法受理行政復(fù)議申請(qǐng)；二是為領(lǐng)導(dǎo)處理信訪問(wèn)題提供法律方面的意見(jiàn)、建議。

四、行政復(fù)議委員會(huì)及相對(duì)集中復(fù)議權(quán)的思考為了進(jìn)一步完善行政復(fù)議體制和工作機(jī)制，提高行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議的質(zhì)量和效率，增強(qiáng)行政復(fù)議制度的公信力，針對(duì)行政復(fù)議體制存在的問(wèn)題，2008年9月16日，國(guó)務(wù)院法制辦公室下發(fā)《關(guān)于在部分省、直轄市開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)法[2008]71號(hào)），決定在全國(guó)八個(gè)省、直轄市開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作。同時(shí)賦予了行政復(fù)議委員會(huì)在試點(diǎn)過(guò)程中探索并逐步推行相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)。此后，全國(guó)八個(gè)省、直轄市及其所所屬基層政府逐步開(kāi)展起來(lái)。2009年3月18日，我省確定在濰坊、濟(jì)寧、濟(jì)南、青島、臨沂及其復(fù)議工作開(kāi)展較好的縣區(qū)政府開(kāi)展試點(diǎn)。行政復(fù)議委員會(huì)機(jī)制的推行，是行政復(fù)議制度的重大創(chuàng)新，使行政復(fù)議制度得以重生，成為行政復(fù)議體制與機(jī)制改革的突破口，對(duì)確立行政復(fù)議在解決行政爭(zhēng)議中的主渠道作用具有決定性的意義。開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)、探索相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)工作，具有三個(gè)層面的重要意義。第一，這是落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善行政復(fù)議體制、創(chuàng)新行政復(fù)議工作機(jī)制要求的重要舉措。是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、加快法制政府建設(shè)的重要內(nèi)容，第二，這是提高行政復(fù)議辦案質(zhì)量、效率和社會(huì)公信力的現(xiàn)實(shí)需要。辦案質(zhì)量是行政復(fù)議的生命，是判斷行政復(fù)議成效的基本標(biāo)準(zhǔn)，也是政府取信于民、提高自身公信力的根本手段。開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作，推行集中行政復(fù)議權(quán)制度，可以有效提高行政復(fù)議案件辦理質(zhì)量和效益，也有利于進(jìn)一步消除人民群眾對(duì)行政復(fù)議案件審理可能產(chǎn)生的“官官相護(hù)”疑慮，進(jìn)一步提高行政復(fù)議制度的社會(huì)公信力。第三，這是優(yōu)化行政復(fù)議資源配置、充分發(fā)揮行政復(fù)議制度功能的重要途徑。推行相對(duì)集中行政復(fù)議審理權(quán)，可以有效集中現(xiàn)有分散的行政復(fù)議資源，有效強(qiáng)化政府依法解決行政爭(zhēng)議的功能，保障行政復(fù)議制度功能的充分發(fā)揮。[6]行政復(fù)議委員會(huì)的最大亮點(diǎn)在于它的相對(duì)獨(dú)立性。委員會(huì)是一個(gè)隸屬于人民政府的專業(yè)組織，凌駕于各部門之上。在這個(gè)委員會(huì)里，從社會(huì)聘請(qǐng)的專家學(xué)者站在第三方立場(chǎng)上審議案件，當(dāng)事人都感到比較公正客觀。輿論普遍認(rèn)為，吸收社會(huì)專業(yè)資源實(shí)行專家審議、科學(xué)斷案，有利于進(jìn)一步消除人們對(duì)行政復(fù)議“官官相護(hù)”的疑慮，增進(jìn)申請(qǐng)人對(duì)案件裁判結(jié)果的認(rèn)同。行政復(fù)議委員會(huì)每月定期召開(kāi)案件審議會(huì)，審議重大疑難的案件。對(duì)于涉及當(dāng)事人重大利益的案件，審議會(huì)通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)，使當(dāng)事人身臨其境，切身感受到行政復(fù)議的公正性。案件審結(jié)后，復(fù)議委員會(huì)針對(duì)案件暴露出來(lái)的被申請(qǐng)人存在的問(wèn)題，向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出建議，以利于其改進(jìn)工作，提高依法行政的能力和水平。行政復(fù)議委員會(huì)體制建立后，為了繼續(xù)開(kāi)辟行政復(fù)議的新局面，需要通過(guò)修改《行政復(fù)議法》，從體制和機(jī)制上進(jìn)行改革：1．相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議機(jī)關(guān)包括本級(jí)人民政府和上級(jí)主管部門，復(fù)議機(jī)關(guān)眾多，復(fù)議權(quán)相對(duì)分散。我國(guó)目前各職能部門受理的復(fù)議案件的數(shù)量極不均衡，有的部門案件很少，如2002年國(guó)務(wù)院部門收到的復(fù)議案件中，海關(guān)受理1557件，科技等14個(gè)部門各收到1件。各個(gè)職能部門都設(shè)立行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，分散了復(fù)議的力量，有些部門的復(fù)議機(jī)構(gòu)無(wú)案可辦。通過(guò)修改《行政復(fù)議法》，改革行政復(fù)議體制，可以考慮相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)，縣級(jí)以上政府設(shè)立綜合性行政復(fù)議中心，統(tǒng)一審理下一級(jí)政府和本級(jí)政府部門及其派出機(jī)構(gòu)作為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議案件。部門一般不設(shè)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，只有海關(guān)、稅務(wù)等法律法規(guī)規(guī)定復(fù)議前置的或?qū)I(yè)性較強(qiáng)的機(jī)關(guān)設(shè)立專業(yè)復(fù)議委員會(huì)。收回各類政府職能部門的行政復(fù)議權(quán)，在各級(jí)政府設(shè)立統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，有利于集中復(fù)議機(jī)構(gòu)的力量。2．實(shí)行書面審理與調(diào)查、聽(tīng)證會(huì)相結(jié)合的審理方式。現(xiàn)在行政復(fù)議基本上實(shí)行書面審查，這是《行政復(fù)議法》的規(guī)定，也是因?yàn)樾姓?fù)議機(jī)關(guān)有職責(zé)缺人員所導(dǎo)致的。行政復(fù)議委員會(huì)的設(shè)立為通過(guò)聽(tīng)證會(huì)審理創(chuàng)造了條件。對(duì)于事實(shí)不清的案件、重大疑難的案件、社會(huì)影響大的群體性案件，行政復(fù)議委員會(huì)可以通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的方式進(jìn)行公開(kāi)審議。［7］五、行政復(fù)議制度的問(wèn)題與完善目前我國(guó)《行政復(fù)議法》雖然較《行政復(fù)議條例》有較大的突破，但是與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有不少差距。我國(guó)行政復(fù)議制度的設(shè)置還存在諸多問(wèn)題。首先，內(nèi)部行政行為沒(méi)有納入到復(fù)議范圍中，僅僅局限于外部行政行為，公務(wù)員的合法權(quán)益受到侵害后得不到保障。其次，復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，大多數(shù)情況下復(fù)議機(jī)構(gòu)與被復(fù)議的行政機(jī)關(guān)是上下級(jí)的隸屬關(guān)系，有“護(hù)短”的嫌疑。（1）行政復(fù)議機(jī)構(gòu)僅僅是行政復(fù)議機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，無(wú)獨(dú)立主體資格。在這種情況下，復(fù)議機(jī)構(gòu)是不可能對(duì)外自主、獨(dú)立地表達(dá)其意志的，復(fù)議權(quán)和裁決權(quán)呈現(xiàn)出相分離的狀態(tài)，復(fù)議機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)獨(dú)立地對(duì)行政爭(zhēng)議做出裁決。（2）在行政層級(jí)監(jiān)督體制下行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人往往存在利益關(guān)系，難以在復(fù)議活動(dòng)中真正做到公平、公正地解決問(wèn)題，這種監(jiān)督制度最終將會(huì)導(dǎo)致行政復(fù)議的實(shí)際效果與制度目的相背離，這就嚴(yán)重限制了行政復(fù)議制度所體現(xiàn)的社會(huì)作用。再次，目前的復(fù)議程序是以書面審查為主，這種程序容易流于形式，缺少對(duì)事實(shí)的認(rèn)定和聽(tīng)取雙方意見(jiàn)的必要環(huán)節(jié)，造成復(fù)議結(jié)果可信度的降低。[8]最后，法律對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)人員的任職資格和配備條件缺乏基本要求，《行政復(fù)議法》對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)人員的任職資格和配備條件沒(méi)有做出明確規(guī)定。這就需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：首先，擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍。在目前，一部分政府管理行為，沒(méi)有納入行政救濟(jì)渠道，這也是廣大群眾“信訪不信法”的一個(gè)潛在制度原因。要解決這一問(wèn)題，就必須擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍，明確規(guī)定，只要公民、法人和其他組織認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到行政主體行使公權(quán)力的侵犯，無(wú)論作為還是不作為，無(wú)論是抽象行為（法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)務(wù)院的規(guī)定除外）還是具體行為，都應(yīng)當(dāng)納入行政復(fù)議受案范圍。同時(shí)應(yīng)將一些代表公共利益、行使公共權(quán)力的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)等組織明確地納入到行政主體中來(lái)，以便確立其行政復(fù)議的被申請(qǐng)人資格，進(jìn)一步擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。其次，改革行政復(fù)議管轄，設(shè)置統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)關(guān)。對(duì)《行政復(fù)議法》的相對(duì)人選擇管轄的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以修改，建議實(shí)行以“塊塊”為主，以“條條”為輔的管轄原則。即對(duì)于縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門的具體行政行為不服的復(fù)議案件，由該部門的本級(jí)人民政府管轄；對(duì)完全由“條條”管理的行政機(jī)關(guān)（中央垂直）的復(fù)議案件，則由上一級(jí)主管部門管轄，也可由本級(jí)人民政府管轄。要按照保證行政復(fù)議權(quán)威性、專業(yè)性、公正性的要求，努力解決行政復(fù)議權(quán)和行政復(fù)議力量過(guò)于分散問(wèn)題，改革審理機(jī)構(gòu)。在縣級(jí)以上各級(jí)人民政府只設(shè)立一個(gè)專司行政復(fù)議職能的機(jī)關(guān)——行政復(fù)議委員會(huì)，賦予其獨(dú)立主體地位和法律人格，以自己的名義受理、審理和裁判行政復(fù)議案件，將現(xiàn)有的各級(jí)行政機(jī)關(guān)的復(fù)議職能分離出來(lái)，統(tǒng)一由行政復(fù)議委員會(huì)行使。統(tǒng)一審理下一級(jí)政府和本級(jí)政府部門及其派出機(jī)構(gòu)作為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議案件。[9]第三，建立行政復(fù)議人員資格制度?！缎姓?fù)議法》應(yīng)規(guī)定建立行政復(fù)議人員資格制度。從社會(huì)環(huán)境的大背景來(lái)看，我國(guó)《法官法》、《檢察官法》、《律師法》、《公證法》對(duì)擔(dān)任法官、檢察官、律師、公證員等所作了明確資格制度，要求初任法官、檢察官、律師和公證員必須通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一司法考試。從效果看，實(shí)施行政復(fù)議人員資格制度對(duì)內(nèi)可促使行政復(fù)議人員提升素質(zhì)，對(duì)外可以滿足社會(huì)形勢(shì)要求，樹(shù)立行政復(fù)議人員的專業(yè)形象，使得行政復(fù)議人員的專業(yè)地位、專業(yè)水平與行政復(fù)議決定書具有法律效力這一特征相匹配。第四，改革行政復(fù)議程序，保證行政復(fù)議的公正和效率。為確保行政復(fù)議制度在效率上的優(yōu)勢(shì)，行政復(fù)議程序的設(shè)計(jì)應(yīng)呈現(xiàn)出多元化的特征。應(yīng)采取公開(kāi)審理為原則，書面審理為例外的做法，設(shè)計(jì)簡(jiǎn)易程序（書面審理程序）和一般程序（公開(kāi)審理程序）兩種程序，并盡可能擴(kuò)大公開(kāi)審理的范圍，從而實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的公開(kāi)性與公正性、公平與效率的最優(yōu)結(jié)合。修法時(shí)應(yīng)增設(shè)簡(jiǎn)易程序，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求；是公正與效率的需要；是行政高效原則的要求；是化解復(fù)議資源缺乏與案件數(shù)量矛盾的主要手段；也是更好地保護(hù)行政相對(duì)方的合法權(quán)益的需要。第五，完善行政機(jī)關(guān)拒不履行行政復(fù)議決定的強(qiáng)制執(zhí)行措施。行政復(fù)議法及其實(shí)施條例、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》對(duì)行政機(jī)關(guān)拒絕履行復(fù)議決定作了一些規(guī)定，但這些規(guī)定在執(zhí)行過(guò)程中不便操作，復(fù)議機(jī)構(gòu)的處分建議常常沒(méi)有結(jié)果，造成復(fù)議機(jī)構(gòu)更加沒(méi)有權(quán)威。筆者建議采取以下措施解決對(duì)行政機(jī)關(guān)的“執(zhí)行難”問(wèn)題：（一）設(shè)立依法行政保證金專戶，如果行政機(jī)關(guān)在履行期限內(nèi)拒不履行的，復(fù)議機(jī)構(gòu)可以通知銀行從其專戶上直接劃撥。（二）行政首長(zhǎng)應(yīng)承擔(dān)不履行生效法律文書而導(dǎo)致的法律責(zé)任。包括幾年內(nèi)不能升遷等。第六，完善行政復(fù)議與行政訴訟的銜接。1、行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政訴訟中不應(yīng)作被告。無(wú)論行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持還是撤銷的行政復(fù)議決定,都不得以行政復(fù)議機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟,這樣做有利于行政復(fù)議機(jī)關(guān)打消顧慮，更好地發(fā)揮作用。2、為提高效率,避免煩瑣程序,行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)因罰款,涉及財(cái)產(chǎn)關(guān)系的裁決,補(bǔ)償決定,收費(fèi)通