PAGEPAGE17完善浦東開發(fā)區(qū)部門預算管理模式研究編者按：本課題介紹了浦東開發(fā)區(qū)預算管理模式的演變和創(chuàng)新，并對開發(fā)區(qū)預算管理模式進行了經(jīng)濟績效分析。通過分析比較，本課題得出：財力結(jié)算模式使得開發(fā)區(qū)管委會在預算資金方面的自由裁量權(quán)較大，能夠靈活采取各種途徑來達成某個目的；而部門預算管理模式下財政資金管理的規(guī)范性較強，可以較好地實現(xiàn)財政控制。在此基礎(chǔ)上，課題組提出了完善浦東開發(fā)區(qū)預算管理模式的政策建議。一、浦東開發(fā)區(qū)預算管理模式的演變與創(chuàng)新（一）功能區(qū)時期的準政府財力結(jié)算模式功能區(qū)“一級財政”的正式確定是2005年12月20日頒發(fā)的《浦東新區(qū)人民政府批轉(zhuǎn)財政局<關(guān)于進一步加強浦東新區(qū)財政預算管理的意見>的通知》（浦府〔2005〕277號）?！翱傤A算由區(qū)本級預算、功能區(qū)域預算、街鎮(zhèn)預算組成。各級預算的內(nèi)容包括一般公共預算、國資經(jīng)營預算、政府專項基金（資金）預算、土地儲備收支預算、其他收支預算等?！边@一時期，功能區(qū)域預算與街鎮(zhèn)預算的關(guān)系如下：“功能區(qū)域管委會受區(qū)政府委托，負責編制本區(qū)域財政預算，并管理、指導所轄街鎮(zhèn)財政預算編制工作。功能區(qū)域財政預算由主任辦公會審議確定，經(jīng)分管區(qū)領(lǐng)導審核后，報送區(qū)財政局匯編財政總預算。功能區(qū)域管委會匯總街鎮(zhèn)預算，形成功能區(qū)域財政總預算，并報送區(qū)財政局備案。街鎮(zhèn)財政部門負責編制本級財政預算，并組織、管理所屬行政事業(yè)單位預算編制工作。功能區(qū)域管委會應加強對所屬街鎮(zhèn)預算編制工作的管理和指導。鎮(zhèn)級財政預算草案由鎮(zhèn)長辦公會議審議確定，并報鎮(zhèn)人代會審議批準；各街道財政預算，由主任辦公會議審議確定。經(jīng)批準的鎮(zhèn)級預算和經(jīng)審定的街道預算，報送功能區(qū)域管委會、區(qū)財政局備案。”在正式確立財力結(jié)算模式之前，根據(jù)2005年3月頒布的《加強浦東新區(qū)招商育財工作的若干意見》，“在保持街鎮(zhèn)財政管理體制不變的前提下，將市下放企業(yè)和現(xiàn)有區(qū)級戶管企業(yè)的服務、管理職能，按注冊地納入各功能區(qū)域，實行‘稅收屬地核算、核定收入基數(shù)、超收財力分享’的財力分配體制，以2004年地方稅收實際完成數(shù)為基數(shù)，超基數(shù)部分按一定比例分成，結(jié)返功能區(qū)域管委會，鼓勵功能區(qū)域不斷涵養(yǎng)和拓展稅源，做大稅收增量?！薄镀謻|新區(qū)人民政府印發(fā)關(guān)于加強浦東新區(qū)招商育財工作的若干意見的通知》，浦府〔2005〕46號?！岸愂諏俚睾怂?、核定收入基數(shù)、超收財力分享《浦東新區(qū)人民政府印發(fā)關(guān)于加強浦東新區(qū)招商育財工作的若干意見的通知》，浦府〔2005〕46號?！岸愂諏俚睾怂恪⒑硕ㄊ杖牖鶖?shù)、超收財力分享”的財力分配體制在2005年浦東新區(qū)的預算報告中也被稱為功能區(qū)域“存量鎖定、增量分享”的財力結(jié)算體制。2006年1月17日頒布的《浦東新區(qū)人民政府印發(fā)<關(guān)于進一步加強對功能區(qū)域財力支持的實施意見（試行）>的通知》(浦府〔2006〕14號)和《浦東新區(qū)人民政府印發(fā)<關(guān)于進一步完善街鎮(zhèn)財政體制的實施意見>的通知》（浦府〔2006〕15號）之后，浦東新區(qū)對開發(fā)區(qū)實行了新的財政管理模式。根據(jù)上述文件，浦東新區(qū)政府決定在中央和市財稅體制總體框架下，按照有利操作、平穩(wěn)過渡的原則，對功能區(qū)域?qū)嵭小岸愂諏俚?，財力共享，分類指導”的財力支持辦法，對街鎮(zhèn)繼續(xù)實行“稅收屬地核算，收入分稅共享，保障公共財政基本支出，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付”分稅制財政體制。功能區(qū)域管委會雖然要協(xié)調(diào)下轄各個街鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展，但在財政管理上功能區(qū)域管委會也不能直接干涉鎮(zhèn)政府，這一時期的鎮(zhèn)級預算仍由區(qū)財政根據(jù)各鎮(zhèn)預測情況代編。在浦東新區(qū)政府出臺關(guān)于完善功能區(qū)域和街鎮(zhèn)財政管理的兩個文件后，浦東新區(qū)財政局隨后頒布的《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于加強功能區(qū)域財政預算管理的意見（試行）>》(浦財預〔2006〕18號)和《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于加強功能區(qū)域非稅收入管理的若干意見>》(浦財預〔2006〕25號)兩個文件更一步明確功能區(qū)域的財政管理職責，功能區(qū)域管委會不僅有規(guī)范預算編制、執(zhí)行、決算工作，加強政府采購、財務會計等管理，提高功能區(qū)域財政預算管理規(guī)范性的職責，也有管理功能區(qū)域非稅收入和非稅收入分享的權(quán)限。具體來說，在功能區(qū)財力結(jié)算體制時期浦東新區(qū)對開發(fā)區(qū)的財政管理體制體現(xiàn)在以下三個方面：1.財政收入方面——稅收屬地、財力共享按現(xiàn)行財稅體制和戶管管理規(guī)定，除市屬企業(yè)和納入街鎮(zhèn)財力結(jié)算范圍的企業(yè)外，凡在新區(qū)范圍內(nèi)注冊經(jīng)營，并由新區(qū)稅務局征管的各類區(qū)屬企業(yè)（包括市下放企業(yè)），委托功能區(qū)域管理并實行屬地核算。對委托功能區(qū)域管理的區(qū)屬企業(yè)，其上繳的增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、城建稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、印花稅等新區(qū)地方部分的60%，建立功能區(qū)域發(fā)展專項資金，用于功能區(qū)域各項事權(quán)支出，其余40%歸區(qū)政府所有。在非稅收入共享方面，市政設施損壞賠償費等非資源性收費收入(不包括按規(guī)定全額留新區(qū)財政的建筑工程執(zhí)照費)全額返還功能區(qū)域；住宅配套費屬于鎮(zhèn)域范圍的收入按配套費使用原則返還相關(guān)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)域范圍以外的區(qū)級收入(除浦江兩岸開發(fā)區(qū)域)區(qū)政府與功能區(qū)管委會按4：6比例分配；土地出讓金在2008年前按《浦東新區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)<浦東新區(qū)土地出讓收益分配管理執(zhí)行辦法>的通知》（浦府〔2006〕144號）號執(zhí)行，而在2008年后根據(jù)2008年6月頒布的《浦東新區(qū)國有土地使用權(quán)出讓收支預算管理暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，功能區(qū)管委會和鎮(zhèn)政府各自負責所屬區(qū)域內(nèi)土地出讓收支預算管理，“各功能區(qū)域管委會負責所屬區(qū)域土地出讓所得收支預算管理工作，具體包括功能區(qū)域(含所轄鎮(zhèn)政府)土地出讓收入可安排額度的預算編制、匯總、審核及資金監(jiān)督管理工作。各鎮(zhèn)政府負責鎮(zhèn)域范圍內(nèi)土地出讓所得收入可安排額度的預算編制；負責鎮(zhèn)域范圍內(nèi)土地出讓所得資金的核算及管理工作?！薄镀謻|新區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)<浦東新區(qū)國有土地使用權(quán)出讓收支預算管理暫行辦法>的通知》（浦府〔2008〕110號）。在財力分配中，隨著功能區(qū)域管委會事權(quán)的進一步充實，有關(guān)財權(quán)將同步下移，2006年浦東新區(qū)預算安排功能區(qū)域財力33億元，加上街鎮(zhèn)財力41.7億元和區(qū)本級實施差別政策的轉(zhuǎn)移性財力3億元等，功能區(qū)域可統(tǒng)籌的財力總量達到83億元，占全區(qū)財力比重為38%。浦東新區(qū)財政局《關(guān)于浦東新區(qū)2005年預算執(zhí)行情況和2006年預算的報告》。在2007年功能區(qū)域財力48.50億元，增長20.0%；街道財力11.50億元，增長20.9%。功能區(qū)域和街鎮(zhèn)財力合計101.00億元，占新區(qū)財力比重為39.1%，所占比重比2006年略有上升。浦東新區(qū)財政局《關(guān)于浦東新區(qū)2005年預算執(zhí)行情況和2006年預算的報告》。2.財政支出方面——事權(quán)下放，管委會全面負責統(tǒng)籌安排功能區(qū)管委會事權(quán)的確立是在2005年頒布的《浦東新區(qū)人民政府關(guān)于功能區(qū)域管委會事權(quán)劃分的通知》，管委會擁有計劃與投資管理、規(guī)劃管理、經(jīng)貿(mào)管理、建設管理、環(huán)境保護和城市管理、財政管理等六個方面的管理權(quán)限。在2006年新的財力結(jié)算體制確立之后，根據(jù)功能區(qū)域事權(quán)分工，功能區(qū)域發(fā)展專項資金主要用于區(qū)域內(nèi)機構(gòu)運轉(zhuǎn)、經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展、市政基礎(chǔ)設施建設、城市管理與維護、集鎮(zhèn)建設、社會保障等相關(guān)支出。按照財權(quán)與事權(quán)相一致的原則，以2005年為基期，對功能區(qū)域分享財力與事權(quán)支出的差額，通過財力基數(shù)形式調(diào)整。功能區(qū)域事權(quán)支出和財力差額調(diào)整等基數(shù)核定后，功能區(qū)域各類新增支出均由功能區(qū)域通過增量財力統(tǒng)籌解決。在財政扶持支出責任劃分方面，新區(qū)有關(guān)部門負責制定、實施面上重大的財政扶持政策以及行業(yè)導向政策；功能區(qū)域管委會依據(jù)新區(qū)行業(yè)政策導向，以區(qū)域功能定位為基礎(chǔ)，制定、實施功能區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)財政扶持政策；各街鎮(zhèn)按體制規(guī)定，制定、實施街鎮(zhèn)級財政扶持政策。這一時期，浦東新區(qū)重點扶持以金融為核心的現(xiàn)代服務業(yè)、以高新技術(shù)為主導的先進制造業(yè)和以自主知識產(chǎn)權(quán)為特征的創(chuàng)新創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)能級的提升。在新一輪財力管理辦法實施后，區(qū)域性公共基礎(chǔ)設施建設和養(yǎng)護等事權(quán)委托功能區(qū)域執(zhí)行，區(qū)本級支出與功能區(qū)域支出存在此消彼漲的關(guān)系。在2006年區(qū)級支出預算安排中區(qū)本級支出143.8億元，比上年減少12.86億元；功能區(qū)域支出33億元，比上年增加27.3億元；街道支出10億元，比上年增長20.3%。浦東新區(qū)財政局《關(guān)于浦東新區(qū)2005年預算執(zhí)行情況和2006年預算的報告》。在2007年區(qū)級支出預算安排中，區(qū)本級支出157.00億元，增長12.9％；功能區(qū)域支出48.50億元，增長20.0％；街道支出11.50億元，增長20.9％。浦東新區(qū)財政局《關(guān)于浦東新區(qū)2005年預算執(zhí)行情況和2006年預算的報告》。3.轉(zhuǎn)移支付方面——分類指導、差別對待功能區(qū)域管委會成立之后，浦東新區(qū)建立了新區(qū)、功能區(qū)域兩級轉(zhuǎn)移支付以加大轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌平衡力度。其中區(qū)級轉(zhuǎn)移支付資金由區(qū)財政預算安排，主要用于落實功能區(qū)域差別政策和市、區(qū)統(tǒng)一部署的重大事項等方面的財力補助；功能區(qū)域轉(zhuǎn)移支付資金來源于功能區(qū)域發(fā)展專項資金和街鎮(zhèn)分享財力的8%統(tǒng)籌部分，主要用于薄弱街鎮(zhèn)財力補助和落實市、區(qū)重點工作等方面的財力補助。根據(jù)各功能區(qū)域定位和資源稟賦，實施分類指導，差別政策，促進區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。其中對三林功能區(qū)域，2006－2008年區(qū)分享財力部分的50%，以轉(zhuǎn)移支付方式實施定向補助；對川沙功能區(qū)域，2006－2008年區(qū)分享財力部分，以轉(zhuǎn)移支付方式全額實施定向補助。2008年以后另行確定。張江高科技園區(qū)，仍按上海市財政局《關(guān)于安排張江高科技發(fā)展專項資金的意見》（滬財預〔2003〕117號）和《浦東新區(qū)人民政府關(guān)于批轉(zhuǎn)新區(qū)財政局〈關(guān)于張江高科技發(fā)展專項資金的實施意見〉的通知》（浦府〔2004〕46號）執(zhí)行。（二）開發(fā)區(qū)管委會時期的創(chuàng)新性部門預算管理模式2009年，在面臨南匯行政區(qū)域并入浦東新區(qū)、機構(gòu)改革及功能區(qū)域和街道預算管理機制調(diào)整等重大變動因素的情況下，浦東新區(qū)財政局貫徹區(qū)委、區(qū)政府決策部署，積極開展推進功能區(qū)域和街道預算管理機制調(diào)整的各項工作。由于編制2009年預算時原功能區(qū)域仍在按原體制模式運轉(zhuǎn)，在2009年的區(qū)級支出安排中按照“統(tǒng)一部署，逐步過渡，基本確保，空間預留”的原則安排功能區(qū)域支出47億元，其中機構(gòu)運作經(jīng)費2億元，支持經(jīng)濟發(fā)展等資金45億元。2010年的區(qū)財政預算安排中，涉及原功能區(qū)域的支出按“零增長”控制，安排47億元；并根據(jù)有關(guān)改革方案和“費隨變轉(zhuǎn)、費隨事轉(zhuǎn)”原則予以安排落實。2010年浦東新區(qū)財政局制訂了《關(guān)于開發(fā)區(qū)管理體制調(diào)整后的財政支持辦法（試行）》（試行2年），開始對開發(fā)區(qū)進行創(chuàng)新型的部門預算的管理模式。2010年7月，新區(qū)下達2010年度開發(fā)區(qū)部門預算，各開發(fā)區(qū)部門預算安排支出55.71億元。經(jīng)過多年的改革和演變，浦東新區(qū)現(xiàn)在形成了“4+3”的開發(fā)區(qū)管理體制，現(xiàn)在開發(fā)區(qū)是以部門預算管理模式予以財力保障。具體而言，是以部門預算保障為主，專項資金配套為輔的模式，即所有開發(fā)區(qū)都普遍實行部門預算管理，部門開發(fā)區(qū)配套有關(guān)專項資金以支持區(qū)域內(nèi)特色經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的模式。臨港地區(qū)由于實施“雙特”機制，已經(jīng)實行準一級財政保障體制。放眼全國，浦東開發(fā)區(qū)的管理模式可以說站在了最前列的位置，在部門預算的大框架下設置財政扶持資金使得開發(fā)區(qū)的財力得到保障、資金使用更加規(guī)范，同時還可以對區(qū)域內(nèi)的企業(yè)起到激勵的效果。開發(fā)區(qū)實行部門預算以來，無論是基本支出還是項目支出都得到了有效保障。2011年共安排預算資金60.22億元，2012年共安排預算資金78.20億元，2013年共安排預算資金98.24億元，資金安排的總量呈現(xiàn)逐年遞升的姿態(tài)。各開發(fā)區(qū)的財力保障可由表1所示：表1：浦東各開發(fā)區(qū)的管理區(qū)域及財力保障情況表行次開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)管理范圍區(qū)域面積（平方公里）財力保障1上海綜合保稅區(qū)管委會（現(xiàn)中國（上海）自由貿(mào)易實驗區(qū)）外高橋保稅區(qū)及保稅物流園區(qū)洋山港保稅港區(qū)浦東機場綜合保稅區(qū)22.76部門預算（含市級專項激勵資金）2陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)管委會陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)31.78部門預算+金融城建設專項3張江高科技園區(qū)管委會張江高科技園區(qū)康橋工業(yè)園區(qū)上海國際醫(yī)學園區(qū)75.9部門預算+張江基金4金橋經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會金橋出口加工區(qū)南匯工業(yè)園區(qū)67.79部門預算5世博地區(qū)管理辦公室世博、耀華、前灘地塊及周邊相關(guān)區(qū)域30.87部門預算6國際旅游度假區(qū)管委會迪斯尼主題樂園及配套區(qū)20部門預算+產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金（擬定中）7臨港地區(qū)開發(fā)建設管委會臨港主城區(qū)臨港重裝備產(chǎn)業(yè)區(qū)臨港主產(chǎn)業(yè)區(qū)臨港綜合區(qū)310（浦東部分291）準一級財政1.開發(fā)區(qū)的收入管理浦東新區(qū)在“按照開發(fā)區(qū)管委會的職責，‘費隨事走’，財力下沉，進一步增強開發(fā)區(qū)發(fā)展經(jīng)濟和服務企業(yè)的能力，促進各開發(fā)區(qū)優(yōu)勢互補，資源整合，產(chǎn)業(yè)升級”的指導思想下，根據(jù)“核定基數(shù)”、“增量共享”、“超額累進”、“規(guī)范管理”的原則，從2010年起對上海綜合保稅區(qū)（現(xiàn)中國（上海）自由貿(mào)易實驗區(qū)）、陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)、張江高科技園區(qū)、金橋出口加工區(qū)在機構(gòu)運轉(zhuǎn)等經(jīng)常性經(jīng)費實行部門預算保障的基礎(chǔ)上，實行“基數(shù)保障、增量分成”的財政支持辦法。以2009年各開發(fā)區(qū)內(nèi)區(qū)級企業(yè)上繳的增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、城建稅、房產(chǎn)稅、印花稅形成的新區(qū)地方稅收為收入基數(shù)；同時按照開發(fā)區(qū)管委會職責，以2009年各開發(fā)區(qū)實際發(fā)生的經(jīng)濟發(fā)展和財政扶持經(jīng)費為經(jīng)費基數(shù)。從2010年起，地方稅收增幅在10%以內(nèi)的（含10%），區(qū)與開發(fā)區(qū)按60:40分成；地方稅收增幅超過10%的部分，區(qū)與開發(fā)區(qū)按50:50分成?？禈蚬I(yè)園區(qū)、國際醫(yī)學園區(qū)、南匯工業(yè)園區(qū)在張江或金橋管委會內(nèi)單列，并按原南匯財力機制結(jié)算，主體稅種是區(qū)與開發(fā)公司按20:80分成。在非稅收入的管理方面，根據(jù)《浦東新區(qū)人民政府辦公室關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)區(qū)財政局制訂的浦東新區(qū)國有土地使用權(quán)出讓收支預算管理辦法的通知》（浦府辦〔2012〕73號），各個開發(fā)區(qū)不再享有國有土地使用權(quán)出讓收支預算管理的權(quán)限。不過，在課題組調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)個別開發(fā)區(qū)在功能區(qū)域時期儲備的土地的管理權(quán)仍保留在開發(fā)區(qū)管委會中，只是現(xiàn)行政策不允許而沒有利用儲備的土地。在2009年成立綜合保稅區(qū)之后，綜合保稅區(qū)管委會作為浦東新區(qū)的一級預算單位實行“核定基數(shù)、增量分成”的財政管理模式，外高橋保稅區(qū)管委會不再作為一級預算單位。以2009年綜合保稅區(qū)的稅收收入為基數(shù)(外高橋保稅區(qū)的稅收基數(shù)為15.99億元，洋山港保稅區(qū)的稅收基數(shù)1000多萬，2010年9月加入綜合保稅區(qū)的浦東機場保稅區(qū)沒有稅收基數(shù))，從2010年開始保稅區(qū)對浦東新區(qū)新增財政貢獻10%之內(nèi)實行六四分成(浦東新區(qū)占60%，保稅區(qū)占40%)，超過10%的部分實行五五分成。同時，根據(jù)《綜合保稅區(qū)市級專項資金激勵辦法》（滬財預〔2010〕35號）的規(guī)定，設立綜保區(qū)市級專項資金。市級專項資金返還浦東新區(qū)后，由區(qū)財政與區(qū)級資金合并，按照預算要求，統(tǒng)籌用于保稅區(qū)內(nèi)各類行政機關(guān)運行、社會事業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設施建設和促進區(qū)內(nèi)企業(yè)發(fā)展等方面。2010-2012年該項資金分別安排1.1億元、1.3億元和1.5億元。該政策2012年底已到期，目前市財政正結(jié)合中國（上海）自由貿(mào)易區(qū)試點研究新的激勵措施。同樣設立了專項資金的還有張江高科技園區(qū)和陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)。根據(jù)《上海張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)專項發(fā)展資金使用和管理辦法》（滬財預〔2012〕141號）的規(guī)定，設立張江專項發(fā)展資金（簡稱“張江基金”），主要用于進一步支持張江高新區(qū)建設國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，率先提升自主創(chuàng)新能力，全面推進以自主創(chuàng)新為核心的“二次創(chuàng)業(yè)”，積極營造創(chuàng)新氛圍。十二五期間在張江基金中每年安排張江核心園20億元，市區(qū)兩級政府按1:1比例配套，各安排資金10億元。陸家嘴金融城建設專項資金共6億元，為區(qū)政府在2009年設立，主要用于金融環(huán)境優(yōu)化及金融城商業(yè)配套樓宇獎勵等。2010-2012年實際安排在陸家嘴開發(fā)區(qū)0.04億元、1.00億元和1.25億元。國際旅游度假區(qū)根據(jù)《上海國際旅游度假區(qū)管理辦法》，也應設立產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，用于支持國際旅游度假區(qū)的開發(fā)、建設和管理，促進符合國際旅游度假區(qū)功能定位的現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展。但由于度假區(qū)成立較晚，剛處于開發(fā)階段，目前該資金的使用、管理辦法正在由市財政局牽頭研究制定過程中。目前管委會的部門預算規(guī)模在3000萬左右，其中1000萬為基本的人員支出和辦公經(jīng)費，另外2000萬為一般項目支出。2.開發(fā)區(qū)的支出管理2009年，南匯與浦東新區(qū)合并，帶來了管理地域擴大和開發(fā)區(qū)面積倍增，新的浦東新區(qū)面臨著發(fā)展條件和發(fā)展戰(zhàn)略的新變化。新區(qū)建立了“7+1”開發(fā)區(qū)管理體制，將多個開發(fā)區(qū)按功能板塊打包，并對應成立管委會，總體上按照“區(qū)內(nèi)事區(qū)內(nèi)辦”原則，賦予其相對獨立和集中的行政管理權(quán)，并剝離其社會和城市管理領(lǐng)域的管理職能，優(yōu)化大區(qū)域管理體制。區(qū)政府下發(fā)《浦東新區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)浦東新區(qū)開發(fā)區(qū)管理委員會管理事權(quán)的意見的通知》（浦府〔2010〕111號），明確了開發(fā)區(qū)管委會管理事權(quán)，“開發(fā)區(qū)管委會主要負責開發(fā)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設、投資促進等方面的管理服務”財政扶持資金主要用于開發(fā)區(qū)管委會對區(qū)域內(nèi)符合條件的企業(yè)進行補助，這也是開發(fā)區(qū)管委會每年財政支出中占比最大的部分(具體見表2和圖2)?！靶聟^(qū)財政扶持經(jīng)濟發(fā)展工作，由區(qū)政府統(tǒng)一管理，區(qū)級財政部門具體負責實施。開發(fā)區(qū)管委會等相關(guān)職能部門根據(jù)區(qū)政府的授權(quán)，負責財政扶持經(jīng)濟發(fā)展的具體落實工作；鎮(zhèn)級財政扶持經(jīng)濟政策由區(qū)級統(tǒng)一發(fā)布，具體工作按相應的職責進行管理?！薄镀謻|新區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)<浦東新區(qū)財政扶持經(jīng)濟發(fā)展的實施意見>的通知》（浦府〔2011〕60號）。近年來，浦東新區(qū)政府先后頒發(fā)了《浦東新區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)浦東新區(qū)財政扶持經(jīng)濟發(fā)展的實施意見的通知》（浦府〔2011〕60號）、《浦東新區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)浦東新區(qū)促進總部經(jīng)濟發(fā)展財政扶持辦法的通知》（浦府〔2011〕151號）、《浦東新區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)浦東新區(qū)促進高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展財政扶持辦法的通知》（浦府〔2011〕380號）、《浦東新區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)浦東新區(qū)促進金融業(yè)發(fā)展財政扶持辦法的通知》（浦府〔2012〕202號）等一系列政策文件，而開發(fā)區(qū)管委會主要負責這些政府的實施。根據(jù)?？顚Ｓ玫囊?，各個開發(fā)區(qū)管委會負責扶持對象的確定、扶持力度的把握、扶持資金的管理和撥付等方面審核把關(guān)和監(jiān)管工作。各個開發(fā)區(qū)部門預算的體量雖在逐漸增加，但基本支出和一般專項支出則基本沒《浦東新區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)<浦東新區(qū)財政扶持經(jīng)濟發(fā)展的實施意見>的通知》（浦府〔2011〕60號）。表2：2010—2013年開發(fā)區(qū)部門預算支出情況表單位：萬元各類支出陸管委綜保委張管委金管委世博辦國旅委2010年基本支出4306.566422.692374.223487.623074.75——項目支出198130.66223253.2750822.8147939.7616146.07——合計202437.22229675.9653,197.0351427.3819220.82——2011年基本支出4107.566080.652335.003330.692781.48——項目支出213621.92236560.0065526.0051958.0015854.45——其中：財政扶持210377.00213739.0063432.0048548.0013319.06——合計217729.48242640.6567861.0055288.6918635.93——2012年基本支出4164.268275.222335.003343.492798.47627.07項目支出214954.92339929.64118835.0063693.0021279.451805.00其中：財政扶持211610.00309307.00116741.0060033.0018168.06——合計219119.18348204.86121170.0067036.4924077.922432.072013年基本支出4183.478245.252327.923392.362810.34830.86項目支出301454.92409929.64158855.0063713.0024779.451895.00其中：財政扶持298110.00379307.00156741.0060033.0021668.06——合計305638.39418174.89161182.9267105.3627589.792725.86表2為2010至2013年浦東開發(fā)區(qū)（不含臨港）的部門預算支出情況表。從表中我們可以看出各個開發(fā)區(qū)的項目支出都能占到相當?shù)谋壤?。從圖1中可以更加直觀地看出，陸家嘴、綜保區(qū)、張江、金橋四個相對成熟的開發(fā)區(qū)的項目支出均占到部門預算的90%以上且基本保持穩(wěn)定，而處于發(fā)展期的世博辦的項目支出比重有逐年上升的趨勢。圖2則給出了五個開發(fā)區(qū)管委會2011-2013年財政扶持資金占項目支出的比重，四大開發(fā)區(qū)（陸家嘴、綜保區(qū)、張江、金橋）在這三年間財政扶持資金占項目支出的比重均在85%以上，這充分體現(xiàn)了開發(fā)區(qū)管委會部門預算中財政扶持資金的重要性。圖1項目支出占部門預算支出比例圖2財政扶持資金占部門預算支出比例二、浦東開發(fā)區(qū)預算管理模式的經(jīng)濟績效分析浦東新區(qū)于2004年成立功能區(qū)域，2005年延續(xù)既定的“核定基數(shù)、增量分成”模式一年后，2006年開始推行新一輪財力管理辦法，浦東新區(qū)財政局認為這一體制較好地調(diào)動了功能區(qū)域和街鎮(zhèn)當家理財積極性，2006年功能區(qū)域地方稅收147.86億元，增長19.9%，高于新區(qū)地方財政收入增幅5.1個百分點；功能區(qū)域支出（含街鎮(zhèn)）83.51億元，占全區(qū)財政支出比重為37.5%，財政保障水平進一步提高。浦東新區(qū)財政局《關(guān)于浦東新區(qū)2006年預算執(zhí)行情況和2007年預算的報告》，不過課題組認為開發(fā)區(qū)集聚了大量工業(yè)企業(yè)，比新區(qū)整體財政收入增長快是必然的事，而不一定能認為是績效高的表現(xiàn)。浦東新區(qū)財政局《關(guān)于浦東新區(qū)2006年預算執(zhí)行情況和2007年預算的報告》，不過課題組認為開發(fā)區(qū)集聚了大量工業(yè)企業(yè)，比新區(qū)整體財政收入增長快是必然的事，而不一定能認為是績效高的表現(xiàn)。轉(zhuǎn)為開發(fā)區(qū)管委會模式后，開發(fā)區(qū)于2010年開始實行部門預算。相對于傳統(tǒng)的預算，部門預算有著諸多的優(yōu)越性，具體說來，部門預算的優(yōu)點主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，部門預算規(guī)范了資金的使用。部門預算有利于規(guī)范部門的財政行為，確立了部門在預算編制與執(zhí)行中的地位，使部門的主動性和積極性得到更好的發(fā)揮。由于部門預算的細化程度較高，且采取自下而上、逐級匯總的方式進行編制，各預算單位全程參與編制過程，有利于明確部門職責，便于財政、審計部門、公眾對預算執(zhí)行過程的監(jiān)督，提高了預算的透明度，確保了資金的使用用途，使財政資金管理更加規(guī)范。第二，部門預算提高了資金的使用效率。部門預算有利于強化財政支出的管理，使財政支出的安排更加地規(guī)范與合理，從源頭上優(yōu)化財政支出的結(jié)構(gòu)，區(qū)別輕重緩急，提高對重點支出項目的資金保障程度，體現(xiàn)公共支出的需求，促進了財政支出的科學化、規(guī)范化，有效避免財政資金的無端浪費，加快了預算的執(zhí)行進度，極大地促進了資金的使用效率和預算約束力的硬化。第三，部門預算的實行達到了“全口徑預算決算”的目標，有利于完善公共財政體系構(gòu)建。全口徑預算決算的含義是監(jiān)督主體通過一系列方法、措施將政府所有的財政收入和支出均納入預算和決算的法制化運行機制。部門預算提高了編制的透明度，包括預算編制時間、形式與程序，同時部門預算編制的內(nèi)容非常詳盡，經(jīng)審議通過后便可向外公布，便于公眾隨時查閱與咨詢，增強了公眾監(jiān)督意識和積極性，進一步促進了財政收支的規(guī)范管理，達到了“全口徑預算決算”目標。此外，部門預算還有利于完善公共財政體系的構(gòu)建。公共財政是為市場提供公共服務的的政府財政，與市場經(jīng)濟相適應，法治性是它的基本特征。部門預算使所有財政收支都納入預算，加強了預算的計劃性和歸一性，從而實現(xiàn)了預算的公開性和法治性，法治化的預算可以約束政府行為，避免政府對市場的不必要干預，形成良好的政府與市場關(guān)系，同時提高了市場對政府財政行為的規(guī)范與監(jiān)督能力。因此，部門預算是財政公共化改革的關(guān)鍵步驟，對構(gòu)建我國公共財政體系、實現(xiàn)公共財政目標發(fā)揮著重要作用。在實行了部門預算之后，各開發(fā)區(qū)無論是基本支出還是項目支出都得到了有效的財力保障，尤其是財力薄弱開發(fā)區(qū)機構(gòu)運行的基本財力得到了有效保障，資金安排總量也呈現(xiàn)出逐年遞升的姿態(tài)?，F(xiàn)行的以部門預算保障為主，專項資金配套為輔的開發(fā)區(qū)財力保障模式，堅持了凸顯開發(fā)功能、凸顯開發(fā)區(qū)職能、凸顯財力下沉的原則，滿足了各開發(fā)區(qū)有關(guān)事權(quán)的需要，形成了責、權(quán)、利相統(tǒng)一的財力管理體制，進一步增強了各開發(fā)區(qū)發(fā)展經(jīng)濟和服務企業(yè)的能力，促進了各開發(fā)區(qū)優(yōu)勢互補、資源整合和產(chǎn)業(yè)升級。然而，在訪談過程中，各個開發(fā)區(qū)管委會相關(guān)人員也提到了一些當前部門預算管理模式的弊端。體制模式與部門預算模式兩者最大的差異在于開發(fā)區(qū)管委會財政自由裁量權(quán)的大小，管理相對規(guī)范的部門預算模式下開發(fā)區(qū)管委會的財政自由裁量權(quán)小，管理靈活的財力結(jié)算體制模式又會造成地區(qū)間的惡性競爭，部門預算的優(yōu)勢是體制模式的弊端，而財力結(jié)算體制模式的弊端又是部門預算的優(yōu)勢。綜合各個開發(fā)區(qū)的情況，課題組認為開發(fā)區(qū)缺乏財政自由裁量權(quán)對經(jīng)濟績效的影響體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，預算執(zhí)行率低，優(yōu)惠政策很難及時惠及企業(yè)。因為開發(fā)區(qū)管委會沒有自主政策制定權(quán)，無法滿足企業(yè)的扶持要求，造成了很多企業(yè)的流失。課題組2013年7月23日在綜合保稅區(qū)的訪談資料。根據(jù)《浦東新區(qū)財政扶持經(jīng)濟發(fā)展的實施意見》（浦府〔2011〕60號），開發(fā)區(qū)管委會沒有企業(yè)扶持政策的自主制定權(quán)，能否對企業(yè)補貼需要根據(jù)新區(qū)政府的政策來實施，開發(fā)區(qū)財政自由裁量權(quán)的缺乏造成了財政扶持資金花不出去、預算執(zhí)行率低的問題，表3具體反映了各個開發(fā)區(qū)2011年和2012年的預算執(zhí)行率情況。由于缺乏功能區(qū)域時期的預決算數(shù)據(jù)，課題組無法計算財力結(jié)算體制時期的預算執(zhí)行率，因此也無法分析預算管理模式對預算執(zhí)行率的影響。不過，部門預算時期預算執(zhí)行率低是各個開發(fā)區(qū)普遍的反映。在六個開發(fā)區(qū)中，無論是從部門預算總支出的執(zhí)行情況來看還是財政扶持專項資金的執(zhí)行情況來看，金橋出口加工區(qū)的預算執(zhí)行是最好的，基本都在100%左右；而張江高科技園區(qū)管委會的預算執(zhí)行率最低，2011年和2012年的部門預算總支出執(zhí)行率和財政扶持專項資金執(zhí)行率都只有66%左右和72%左右；綜合保稅區(qū)和世博辦的兩年的部門預算總支出執(zhí)行率和財政扶持資金執(zhí)行率也只略高于80%；陸家嘴管委會兩年的預算執(zhí)行率變化較大，2011年預算執(zhí)行率超過了100%，是所有開發(fā)區(qū)中最高的，而2012年的預算執(zhí)行率只有72.02%，是所有開發(fā)區(qū)中最低的。在其他幾個開發(fā)區(qū)管委會眼中的“香餑餑”——“課題組2013年7月23日在綜合保稅區(qū)的訪談資料。由于缺乏功能區(qū)域時期的預決算數(shù)據(jù)，課題組無法計算財力結(jié)算體制時期的預算執(zhí)行率，因此也無法分析預算管理模式對預算執(zhí)行率的影響。不過，部門預算時期預算執(zhí)行率低是各個開發(fā)區(qū)普遍的反映。表3：部門預算模式下各個開發(fā)區(qū)預算執(zhí)行率情況(%)年份各類支出陸管委綜保委張管委金管委世博辦國旅委2011年基本支出95.8977.1697.8095.8293.33——項目支出112.0982.3565.2699.0579.77——其中：財政扶持112.4883.2167.26100.0079.08——合計111.7382.2166.0298.8581.54——2012年基本支出98.3599.2299.2096.9197.5276.70項目支出71.6585.7872.45110.5682.9587.62其中：財政扶持71.4284.9872.09112.9680.85——合計72.0286.0672.83109.7984.4284.522013年基本支出97.14103.7289.1981.1194.0978.73項目支出95.6099.7984.6284.9099.6396.31其中：財政扶持95.59100.0084.47109.09100.00——合計95.6299.8784.6884.7099.0390.18注：數(shù)據(jù)由浦東新區(qū)財政局提供，其中2013年預算執(zhí)行數(shù)為浦東新區(qū)財政局根據(jù)1-9月份執(zhí)行情況的估計。第二，開發(fā)區(qū)政策靈活性不夠，競爭優(yōu)勢不及鄰近鎮(zhèn)政府。開發(fā)區(qū)管委會認為由于鎮(zhèn)的財政自主性更大，招商引資的財政政策可以更靈活，兩相比較下開發(fā)區(qū)存在被動。例如，根據(jù)唐鎮(zhèn)2012年3月頒布的《唐鎮(zhèn)財政扶持經(jīng)濟發(fā)展的實施辦法（試行）》，唐鎮(zhèn)政府對企業(yè)進行六項補貼：按注冊資金規(guī)模實行開業(yè)費補貼；按企業(yè)在一個財政年度內(nèi)對唐鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的貢獻程度進行經(jīng)濟貢獻補貼(貢獻特別大的還可以一事一議)；高級人才每人每年健康檢查、文體活動、療休養(yǎng)津貼及房租補貼或購房補貼；辦公用房補貼；企業(yè)總部補貼；產(chǎn)業(yè)導向補貼。另外，對引進企業(yè)的機構(gòu)根據(jù)其引進企業(yè)每年完成的貢獻額給予一定的補貼，對招商引資工作中作出特殊貢獻的機構(gòu)給予特殊補貼。對于這些支出項目，鎮(zhèn)政府作為“一級政府、一級財政”，即使在“鄉(xiāng)財縣管”的制度背景下，鎮(zhèn)政府仍擁有這方面的財政自由裁量權(quán)。而各個開發(fā)區(qū)需要執(zhí)行浦東新區(qū)政府《浦東新區(qū)財政扶持經(jīng)濟發(fā)展的實施意見》的有關(guān)規(guī)定“財政扶持政策一律不得與稅收直接掛鉤，應綜合考慮企業(yè)發(fā)展的實際需求、經(jīng)濟貢獻、科技創(chuàng)新、促進就業(yè)、節(jié)能減排等需要，綜合運用一次性補貼、貼息、房租補貼、財政獎勵等各項政策手段；同時，注重營造良好的發(fā)展環(huán)境，充分運用規(guī)劃土地、產(chǎn)業(yè)政策、戶籍、教育、醫(yī)療等多種扶持手段?！睘槿〉酶蟮母偁巸?yōu)勢，與鄰近鎮(zhèn)政府類似，開發(fā)區(qū)對企業(yè)的高級人才有每人每年健康檢查、文體活動、療休養(yǎng)津貼及房租補貼或購房補貼，對高級經(jīng)理人員子女教育、戶籍落戶等方面給予一定幫助。如果按照規(guī)范的部門預算管理，而這些經(jīng)費既不能列入人員支出和辦公經(jīng)費的基本支出科目，也不能直接列入財政扶持專項資金項目，為此浦東新區(qū)財政局和開發(fā)區(qū)管委會需要在財經(jīng)紀律和經(jīng)濟績效兩方面做出權(quán)衡。為盡可能減小為“引資引稅”、“安商穩(wěn)商”過程中開發(fā)區(qū)管委會承擔的財經(jīng)違紀風險，開發(fā)區(qū)將對高級人才的補助列入“一般行政專項”。為此，部分開發(fā)區(qū)管委會相關(guān)人員對當前財政體制的績效也深感困惑，他們認為如果單純地從績效的角度來講，政府應該花最少的錢辦做多的事，對企業(yè)的補助應該越少越好，一些補貼實際上是不必要的，而目前預算執(zhí)行率的考核反而變成把錢花出去才是好事。第三，部門預算模式“管的太死”不能應對特殊情況；而財政扶持資金結(jié)算辦法的激勵作用不夠，甚至會出現(xiàn)棘輪效應。在政績考核體制下，開發(fā)區(qū)的年度招商引資指標根據(jù)上年的實際生產(chǎn)不斷調(diào)整，上一年度好的表現(xiàn)反而變成下一年度的基數(shù)，而指數(shù)下達是按增長率為標準的，這就可能會受到“懲罰”，這種標準隨業(yè)績上升的趨向被稱為棘輪效應。對于相對成熟的開發(fā)區(qū)而言，基數(shù)較大而增長空間相對較小，財政扶持資金的“核定基數(shù)、增量分成”客觀上造成懲罰前期優(yōu)秀業(yè)績的效應，對企業(yè)的補助會消耗開發(fā)區(qū)的財政存量資金，有鼓勵開發(fā)區(qū)不招商引資的內(nèi)在激勵?！伴_發(fā)區(qū)作為國內(nèi)最開放的區(qū)域，實行的卻是最古板的部門預算”表達了個別開發(fā)區(qū)對現(xiàn)行預算管理體制難以發(fā)揮績效的不同意見。他們認為，浦東新區(qū)開發(fā)區(qū)“7+1”模式下預算管理體制一刀切不利于區(qū)域發(fā)展，開發(fā)區(qū)管委會不能自主制定政策扶持企業(yè)，基層工作積極性受到挫傷。原本以為實現(xiàn)部門預算能夠減輕開發(fā)區(qū)的壓力，結(jié)果卻是“數(shù)字少，擔子重”，浦東新區(qū)政府撥給管委會的部門預算額不足管委會履行相關(guān)職能。在現(xiàn)行部門預算管理模式下，自貿(mào)區(qū)管委會人員支出和辦公支出定員定額，加上一般行政專項支出才3.8億元(其中1.8億用于海關(guān)、出入境檢驗檢疫等中央垂直機構(gòu)和市屬部門協(xié)管員人員的工資支出、租賃辦公場所的物業(yè)費用等基本支出)，而專項支出用于扶持企業(yè)具有專款專用的性質(zhì)，管委會進行道路和市政建設的財力不夠。規(guī)范的部門預算有一個“二上二下”的過程，開發(fā)區(qū)根據(jù)需要完成任務的估計向財政局申報預算，比如鐵絲網(wǎng)的維護可以向財政局申請專項資金，但開發(fā)區(qū)相關(guān)人員認為，目前的部門預算實際上是給定限額，財政局砍總數(shù)。財政局并不說明哪些科目經(jīng)費需要縮減，讓開發(fā)區(qū)自行在不同用途上調(diào)節(jié)，因此基層需要大量的溝通、協(xié)調(diào)、平衡，使工作比較艱難。為了調(diào)動企業(yè)的積極性和招攬更多的企業(yè)，開發(fā)區(qū)對企業(yè)有一定的優(yōu)惠政策。如為實現(xiàn)招商引資的目的，綜合保稅區(qū)對當年新引進企業(yè)的稅收進行100%的返還。新引進一家當年每100元的增值稅貢獻，如果這家企業(yè)為中央單位，自貿(mào)區(qū)管委會就會消耗開發(fā)區(qū)存量資金91.25元左右92.5=10075%+2530%+2570%50%92.5=10075%+2530%+2570%50%(40%)，增值稅中央分享75%，根據(jù)《上海市財政局、上海國家稅務局、上海市地方稅務局關(guān)于區(qū)縣招商引資的中央單位試行稅收就地征管的通知》規(guī)定中央單位稅收收入上海市分享部分中70%留給區(qū)縣，其他企業(yè)的稅收分成按市政府和區(qū)縣政府的投資比例確定。三、完善浦東開發(fā)區(qū)預算管理模式的政策建議（一）完善現(xiàn)行的部門預算管理模式部門預算和財力結(jié)算體制作為目前國內(nèi)的兩種主流預算模式，都有著各自的利與弊。功能區(qū)時期采用的財力結(jié)算模式雖然能夠給開發(fā)區(qū)在資金上提供更多的自主權(quán)，但從財政長遠管理的角度來說，財力結(jié)算模式容易導致財政管理混亂，甚至出現(xiàn)財政腐敗等問題。鑒于國內(nèi)多數(shù)開發(fā)區(qū)目前都在推進部門預算，除非開發(fā)區(qū)恢復到“一級政府、一級財政”的準政府模式，否則浦東各開發(fā)區(qū)單純采取財力結(jié)算模式對未來的預算管理是不利的。想要采取結(jié)算體制，需制定很多政策來應對可能出現(xiàn)的各種問題，但其中有很多問題，例如財政行為的有效監(jiān)督等，目前還很難解決。此外，基于浦東新區(qū)的現(xiàn)實條件，開發(fā)區(qū)與鎮(zhèn)的管轄范圍互相交叉，將開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)闇室患壵哪Ｊ揭膊⒉惶F(xiàn)實?？偟膩碚f，當前的創(chuàng)新型部門預算的管理模式能夠為開發(fā)區(qū)提供基本的財力保障，矛盾則集中在部門預算對于以發(fā)展經(jīng)濟為主要目的開發(fā)區(qū)來說，其靈活性顯得不夠，無法應對開發(fā)區(qū)內(nèi)部的突發(fā)情況，也不利于開發(fā)區(qū)的長期發(fā)展。在走訪過程中，部分開發(fā)區(qū)管委會的工作人員提到，在現(xiàn)有的預算管理模式下，資金使用比較規(guī)范，體制內(nèi)的資金是不能與部門預算資金混用的，也就是說，體制內(nèi)的資金無法拿來平衡部門預算。從第四章對于效率指標的分析中我們也可以看出，部門預算時期的相關(guān)效率指標值有普遍下降的趨勢，這可能也反映了部門預算模式不利于開發(fā)區(qū)經(jīng)濟績效發(fā)揮的傾向性問題。1.在部門預算中設置統(tǒng)籌資金在今后一段時間內(nèi)，財政管理部門應堅持“以部門預算為根本，適當增加財政靈活度，充分保證開發(fā)區(qū)財力”的預算管理理念。具體來說，可以在現(xiàn)行的部門預算中設置統(tǒng)籌資金并將其納入預算，財政管理部門可以在堅持部門預算的前提下，給予開發(fā)區(qū)設置一部分的統(tǒng)籌資金，并規(guī)定其納入開發(fā)區(qū)部門預算。這樣各開發(fā)區(qū)的財力會更加充實并具有靈活性，能夠很好地應對各種突發(fā)性事件的財政支出。而統(tǒng)籌資金的設置會不會導致區(qū)級財政為開發(fā)區(qū)下?lián)茇斄Φ拇蠓黾觿t是需要考慮的一個問題。目前財政扶持的政策由新區(qū)政府來統(tǒng)一制定，各開發(fā)區(qū)管委會只是根據(jù)政策來確定符合標準的企業(yè)并加以扶持，這樣一方面會大大降低開發(fā)區(qū)的積極性，同時也會造成管委會面對“心儀”的企業(yè)“心有余而力不足”的情況；另一方面則可能會造成體制內(nèi)的資金用不完而突發(fā)事件資金不足的情況。因此，課題組建議：第一，區(qū)級政府出臺相應政策，允許各開發(fā)區(qū)可以自主制定部分財政扶持政策。這樣會更好的吸引對其有利的企業(yè)的入駐，有利于各開發(fā)區(qū)長遠的發(fā)展；第二，可以降低體制結(jié)算資金的分成比例，將資金設置為統(tǒng)籌資金投入到部門預算中去。這樣也不會造成新區(qū)支出的大幅度變動。在目前情況下，服務企業(yè)的資金，配套環(huán)境的維護都是屬于部門預算的框架中的。這部分資金的本質(zhì)是為了留住企業(yè)，給企業(yè)更好地發(fā)展，其目的與財政扶持資金是一致的，但是往往因為其屬于部門預算的范疇而不能得到充足的保障。這也再次印證了降低財政扶持資金開設統(tǒng)籌資金的科學性與可行性。各開發(fā)區(qū)之間，所承擔的事權(quán)與自身的財力也有較大的差異，統(tǒng)籌資金的規(guī)模安排也應根據(jù)具體條件來確定。突發(fā)性事件發(fā)生的概率較大，應設置相對多的統(tǒng)籌資金來應對，并提供更多的財稅優(yōu)惠措施，在堅持部門預算的同時也使管委會擁有更多的自主權(quán)。而對于僅以經(jīng)濟職能為主、且財力較為充足的開發(fā)區(qū)，可以適當降低統(tǒng)籌資金的規(guī)模。開發(fā)區(qū)如陸家嘴、金橋，職能相對單一。對于新成立的自由貿(mào)易試驗區(qū)（已由綜合保稅區(qū)更名）