“城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造”是“十四五”時期國家重要的工作部署，是關系到百姓福祉的重大民生工程和發(fā)展工程，黨中央、國務院高度重視。習近平總書記強調(diào)，要“善于運用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題”。老舊小區(qū)改造時間緊，任務重，資陽作為成立20余年的年輕地級市，老舊小區(qū)改造涉及體量相對較小，便于及時總結老舊小區(qū)改造過程中常遇法律難題，其老舊小區(qū)改造作為調(diào)研對象具有調(diào)研價值?！俺擎?zhèn)老舊小區(qū)改造”是“十四五”時期國家重要的工作部署，是關系到百姓福祉的重大民生工程和發(fā)展工程，黨中央、國務院高度重視。2020年7月國務院印發(fā)的《關于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導意見》（國辦發(fā)〔2020〕23號）明確提出，到“十四五”期末，結合各地實際，力爭基本完成2000年底前建成的需改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務。2020年，在深圳經(jīng)濟特區(qū)建立四十周年慶祝大會上，習近平總書記指出，要“善于運用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題”。①老舊小區(qū)改造時間緊，任務重，據(jù)初步統(tǒng)計，全國共有老舊小區(qū)近16萬個，涉及居民超過4200萬戶，建筑面積約為40億平方米。②本文以“法”的角度為切口，調(diào)研涉及群眾人身權和財產(chǎn)權等基本權利中反映最強烈、最迫切、最尖銳的問題，及時對老舊小區(qū)改造中尖銳矛盾進行剖析、追蹤、反饋，探索完善法治方面長效機制，對推進城市有序更新，對全國全面推進老舊小區(qū)改造具有現(xiàn)實指導價值。2020年，資陽市啟動中心城區(qū)老舊小區(qū)改造三年攻堅行動，2022年資陽市上榜省級城市更新試點城市名單。同年，資陽市將老舊小區(qū)改造工作納為十大民生實事之一。截至2022年12月，實施改造完成老舊小區(qū)334個、惠及居民3.7萬余戶，目前全市已累計實施既有住宅增設電梯320部，158部已竣工并投入使用。③近兩年，資陽市老舊小區(qū)改造項目推進速度快，緊盯群眾所需，地方政府努力探索基層治理中法治方面的“資陽經(jīng)驗”，打造老舊小區(qū)改造的“資陽樣本”。資陽作為成立20余年的年輕地級市，老舊小區(qū)改造涉及體量相對于宜賓、自貢等地級市小，但牽涉利益主體之間的矛盾糾紛具有相似性、類似性，所謂“船小好掉頭”，便于及時總結老舊小區(qū)改造過程中常遇法律難題，其老舊小區(qū)改造作為調(diào)研對象具有調(diào)研價值。本文以資陽市老舊小區(qū)改造為研究對象，借助社會沖突理論、利益相關者理論等，依托民法典、行政法等法律知識，充分運用文獻研究、案例分析等研究方法，挖掘出老舊小區(qū)改造過程中以政府、市場和居民為代表的三方利益之間具有典型性、普遍性的矛盾沖突。以期從多元利益主體的合理利益為出發(fā)點和落腳點，提出具有針對性的對策建議，為解決老舊小區(qū)改造過程中法律難題，提供理論提煉和實操思考，以期對其他市州具有參考借鑒價值。資陽市老舊小區(qū)改造中利益主體常見法律糾紛老舊小區(qū)改造過程中，因涉及利益主體多元，訴求差異大，不同利益主體之間法律矛盾糾紛大量呈現(xiàn)。為充分了解老舊小區(qū)改造過程中利益主體常見法律糾紛類型，便于預判現(xiàn)階段城市更新過程中法律風險，筆者以“老舊小區(qū)”“改造”“城市更新”分別組合為關鍵詞，通過裁判文書網(wǎng)、北大法寶等數(shù)據(jù)庫檢索資陽管轄民事案件11211件，中級人民法院案例360件，基層法院案例10856件，涉及糾紛案件數(shù)量較多、爭議較大且社會關注度較高的案例主要類型如下：擅自將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房，侵占公共綠地、違章搭建、違規(guī)安裝防護欄等而引發(fā)的排除妨害糾紛占比1.2%，共有糾紛占比1.6%。業(yè)主權利怠于行使，導致如加裝電梯等改建、重建工作難推進，從而引發(fā)相鄰關系糾紛占比0.72%。老舊小區(qū)樓梯外墻脫落而引發(fā)的物件損失責任糾紛占比0.1%。因業(yè)主委員會侵犯業(yè)主合法權益而引發(fā)業(yè)主撤銷權糾紛占比0.1%。物業(yè)監(jiān)管不到位、停車難，市場機制不完善、物業(yè)費收繳率低、業(yè)主自律機制不完善、配套設施建設滯后、遺留問題較多、專項維修資金使用難，物業(yè)公司履職不到位等從而有引發(fā)物業(yè)服務合同糾紛，該類型涉及案件數(shù)量最多，占比高達93.6％，矛盾最為突出。既有現(xiàn)實存在的矛盾，也有歷史遺留的問題。而這些矛盾一旦處理不恰當，就會引起訴訟風險，甚至集體訴訟，引發(fā)輿情。一旦敗訴，將對老舊小區(qū)改造推動工作造成難以估量負面后果，政府及社區(qū)公信力大大削弱，未來類似工作難以推動。因此，在基層治理中，資陽市老舊小區(qū)改造中利益主體常見法律糾紛的化解機制研究勢在必行。資陽市老舊小區(qū)改造中利益主體法律糾紛產(chǎn)生的原因分析（一）相關法律法規(guī)欠健全從國家層面看，我國法律法規(guī)涉及到老舊小區(qū)改造的內(nèi)容，主要分布于《民法典》中物權編、《中華人民共和國建筑法》等法律，且這些法律條文多為原則性或描述性規(guī)定，實操性較差，目前尚未針對老舊小區(qū)專門立法。而與鄰國日本相比，差距頗大。日本早在1969年頒布《都市再開發(fā)法》，2001年制定《都市再生特別措置法》，截至2010年，關于老舊小區(qū)法律法規(guī)歷經(jīng)12次修正，初步形成較為完善的法律法規(guī)體系。從資陽地方來看，資陽市建市晚，2016年才獲取地方立法權，老舊小區(qū)改造近年才規(guī)模性推行，仍位于初步探索階段，涉及的法律法規(guī)、政策制度等尚不健全。目前，資陽僅于2020年實施了《資陽中心城區(qū)老舊小區(qū)改造實施方案》等政策性文件，但層級偏低、約束范圍窄、約束力弱。盡管2023年施行《資陽市物業(yè)管理條例》，但并非專門針對老舊小區(qū)改造，指導性和實踐價值較低。由于老舊小區(qū)改造缺乏完善的法律法規(guī)指導，形成了不少的歷史欠賬，多元利益主體間矛盾尖銳。（二）“重實體、輕程序”理念難摒棄1、業(yè)主怠于行使業(yè)主程序性權利。立法機構關于召開業(yè)主大會、業(yè)主大會的表決程序等規(guī)定原則性較強，執(zhí)行難。根據(jù)《民法典》、《物業(yè)管理條例》、《資陽市物業(yè)管理條例》規(guī)定，老舊小區(qū)改造系改建、重建建筑物及其附屬設施范疇，屬于業(yè)主共同決定事項，應經(jīng)參與表決專有部分面積３/4以上的業(yè)主且參與表決人數(shù)３/4以上業(yè)主同意。決定流程看似簡單、清晰，但實踐操作十分不易。不少業(yè)主缺乏權責意識，對參加業(yè)主大會并不上心，若權益受損，對決策不滿，或被迫接受表決結果，或引發(fā)糾紛，拖慢改造進度。2、業(yè)主委員會、居委會配合走形式，決策程序欠規(guī)范。老舊小區(qū)業(yè)委會成員年齡普遍偏大，法律法規(guī)政策等知識匱乏，“重實體、輕程序”理念突出，決策程序較不規(guī)范。如：通知信息遲延甚至窒礙，使得部分業(yè)主由始至終未獲悉召開老舊小區(qū)改造和管理會議的詳細信息，出現(xiàn)“流會”現(xiàn)象，使業(yè)主知情權、監(jiān)督權、表決權等程序性權利受侵。其次，業(yè)主委員會、居委會即使根據(jù)法律規(guī)定履行相應決策程序，多是著眼于程序性權利的運行，配合走形式，決策程序并不規(guī)范，對業(yè)主是否通過程序保障實體性權利關注很少。程序性規(guī)則的缺失極易引發(fā)業(yè)主實體性權益受損，從而誘發(fā)爭議，引起法律糾紛，拖慢老舊小區(qū)改造工程的進度。（三）多元治理主體權責不清老舊小區(qū)改造涉及多元主體利益，亦涉及到多元治理主體，多元治理主體之間權利、義務、責任存在不同程度協(xié)同困境。1、政府部門之間權責不清，缺乏聯(lián)動機制。老舊小區(qū)改造是一項系統(tǒng)性工程，除了水電網(wǎng)，還要對外墻、道路升級完善，涉及住建、城管、民政等幾十個部門，協(xié)調(diào)難度大。雖然資陽市級層面成立了老舊小區(qū)改造協(xié)調(diào)機制，但各部門權責不清，聯(lián)動機制尚未形成有效合力。“牽頭”變“包辦”，“配合”變“掛名”，工作協(xié)作化、系統(tǒng)化，走了形、變了味，協(xié)同作戰(zhàn)的“合奏曲”轉化為了單打獨斗的“獨奏曲”，甚至出現(xiàn)相互推諉。2、老舊小區(qū)居民與物業(yè)公司履約“難”。據(jù)資陽市中級人民法院提供的數(shù)據(jù)，全市近三年物業(yè)服務合同糾紛高達6490起，占民事案件的38.4%，矛盾尖銳且難以調(diào)解。筆者走訪了解到，老舊小區(qū)的居住群體經(jīng)濟條件普遍較弱，不愿承擔物管費用，物業(yè)費收繳不足致使物業(yè)公司難以維系約定的服務，加劇居民不滿，更多業(yè)主拒不繳費，違約行為惡性循環(huán)，以致解除《物業(yè)服務合同》，對小區(qū)棄管。據(jù)資陽市住建局數(shù)據(jù)顯示，截至2022年末，全市約有243個棄管小區(qū)。目前，資陽市大部分老舊小區(qū)普遍存在居民與物業(yè)公司矛盾尖銳，履約難，以致老舊小區(qū)物業(yè)引進難、留住難、覆蓋率低等困境。3、老舊小區(qū)居民與居民自治組織之間權責失衡。（1）筆者訪談中，超過三分之一居民認為，參與小區(qū)活動浪費精力，對業(yè)主權利行使持不清楚、不參與的態(tài)度，致使業(yè)主委員成立難、決策難、履職難。（2）業(yè)主委員會權限不清，議事決策機制不健全，越權代理、無權代理等履責瑕疵易發(fā)。據(jù)《中國裁判文書網(wǎng)》公布顯示，因業(yè)主委員會運作而引發(fā)的糾紛占資陽市物業(yè)管理糾紛的26.8%。（3）社區(qū)居委會職責精細化不足。目前，社區(qū)居委會承接了大量的政府基層管理工作，在繁重的行政事務中難以全面指導和監(jiān)督業(yè)委會依法履職，甚至個別業(yè)委會成員利用職權，鉆法律空子，侵犯業(yè)主合法權益。（四）長效管理機制亟突破，老舊小區(qū)改造成果保持難1、維修保養(yǎng)的責任主體及經(jīng)費來源不明確。根據(jù)《建設工程質(zhì)量管理條例》第三十九條、第四十條規(guī)定，④在老舊小區(qū)更新改造工程竣工后，建設工程承包單位會向建設單位出具《質(zhì)量保修書》及《保修協(xié)議》，保修期限一般為兩年。但屆滿后，后續(xù)維護保養(yǎng)責任及經(jīng)費來源缺乏著落，改造后的老舊小區(qū)再次回歸之前維護維修不及時或“無人”管理狀態(tài)，導致居民滿意度再次降低，投訴率、訴訟率、多元化矛盾再次上升。２、物業(yè)管理模式滯后，物業(yè)管理機制不健全。根據(jù)筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，資陽市列入改造范疇的60%以上的老舊小區(qū)修建在20世紀90年代，基本尚未采用“物業(yè)公司專業(yè)化”模式。即便雇傭了物業(yè)公司，但仍不同程度具有標準低、收費低、收費難等窘境。老舊小區(qū)改造后，雖硬件設施予以改善，但長期缺乏物業(yè)有序管理，私搭亂建、車輛亂放，堵塞消防通道等侵權現(xiàn)象較為普遍。上述問題單靠更新改造難以解決。目前，更新改造后小區(qū)繼續(xù)延用改造前的物管模式顯然不合時宜。物業(yè)管理機制滯后性，致使老舊小區(qū)改造后的效果維持始終是個大難題。構建城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造中利益主體沖突的化解機制（一）強化頂層設計，完善法律法規(guī)與制度規(guī)范1、整合法規(guī)內(nèi)容，提升法律層級。當代中國已迎來存量房時代，“城市更新”是新時代提出新的歷史命題，而我國涉及老舊小區(qū)改造的法律具有“分散性、抽象性、層次低”等特點，已難以滿足規(guī)制老舊小區(qū)改造任務。因此，我國亟需統(tǒng)籌整合，系統(tǒng)謀劃，提升法律層級，建議借鑒日本制定《都市再開發(fā)法》等思路，專項立法，確保效力等級。資陽作為具有立法權的地級市也應隨時關注國家立法動態(tài)，謀劃制定老舊小區(qū)改造工作的專項地方性法規(guī)，強化法律措施，規(guī)范老舊小區(qū)改造。2、明確老舊小區(qū)改造法律法規(guī)的內(nèi)容。2022年的《政府工作報告》顯示，我國常駐人口城鎮(zhèn)化率達65.2%。2022年《資陽市統(tǒng)計年鑒》顯示，資陽市城鎮(zhèn)化率達42.6%，接近一半人口。顯然我國城鎮(zhèn)化已開啟下半場，而城市更新改造便是下半場的主戰(zhàn)場之一，故亟需具有針對性、實操性的法律法規(guī)來指導實際工作。建議加強立法與規(guī)劃相結合，出臺有關老舊小區(qū)改造規(guī)劃調(diào)整的指導意見，細化老舊小區(qū)分類認定、程序指引、改造主體等具體內(nèi)容；制定有關老舊小區(qū)改造涉及的權屬界定、調(diào)整的管理辦法，對樓層加層、面積擴展、管網(wǎng)改造、停車設施增設等涉及權屬問題的予以明確；加強老舊小區(qū)改造后管理辦法制定。（二）多管齊下保障業(yè)主權利，破“程序流于形式”難題程序與實體有著不可分割的內(nèi)在聯(lián)系，實現(xiàn)社會的實質(zhì)正義是它們的共同目標。老舊小區(qū)改造不僅只關注實體性權利能否得到保障，也要著眼于程序性權利的運行。１、內(nèi)化于心——“雙管齊下”激發(fā)利益主體程序性法治意識。一是注重法律法規(guī)宣傳，提升業(yè)主主動參與意識。利用多媒體、小區(qū)廣播等宣傳陣地，大力宣傳學習《民法典》等法律法規(guī)，提升業(yè)主主人翁意識，明確其參與權、表達權、監(jiān)督權等程序性權利行使的重要性和必要性。二是強化業(yè)委會和居民委員會成員的程序意識。首先，對業(yè)主、業(yè)委會籌備組成員開展程序類培訓。其次，結合實際，對“業(yè)委會如何依法規(guī)范履職”“業(yè)委會不正確履職引發(fā)的典型案例”等相關知識講解，使業(yè)委會工作更規(guī)范化、程序化。2、固化于制——倒逼程序性權益的落實。一是優(yōu)化業(yè)主訴求表達平臺。建設“業(yè)主APP”或物業(yè)管理信息平臺，對業(yè)委會選舉及表決事項提供信息技術服務，保障業(yè)主參與權和表決權。二是完善監(jiān)督機制，規(guī)范業(yè)委會運行。首先，創(chuàng)設“業(yè)委會誠信管理”制度，制定《業(yè)委會成員誠信管理辦法》，即建立業(yè)委會成員任前誠信承諾和任內(nèi)失信懲戒制度，倒逼業(yè)主程序性權益的落實。其次，街道辦事處建立健全“黨政雙牽頭”工作機制，強化黨組織對業(yè)委會的引導、完善社區(qū)居民委員會對業(yè)主自治的指導監(jiān)督，強化業(yè)委會依法合規(guī)運作。再次，建立審計、獎懲制度。（三）科學界定利益主體的權責，創(chuàng)建聯(lián)動協(xié)調(diào)機制1、黨委牽頭，強力攻堅化解“權責不清”。一是黨委牽頭。黨委應科學謀劃，建立有序的組織領導體系，明確各部門職責，明確主導部門，主導部門責任到底，配合部門主動作為，善于用法治方式解決問題，確保改造各項工作有序開展。二是政府監(jiān)管。政府在改造過程中應發(fā)揮好督導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督作用，完善工作調(diào)度協(xié)調(diào)機制，突破條塊藩籬，整合資源，避免出現(xiàn)推諉扯皮、各自為政、浪費資源的情況。積極構建市級部門抓主導，縣區(qū)政府盡職責，社區(qū)居民唱主角的條塊協(xié)作、上下聯(lián)動、共建共治的工作格局。2、構建“3+”聯(lián)動推進格局，助推綜合治理新格局形成。老舊小區(qū)改造過程管理中堅持“行業(yè)管理與屬地管理相結合”“物業(yè)管理與社區(qū)管理相結合”“居民自主管理與社區(qū)自治相結合的”三結合原則，進一步明確權責，細化多元治理主體的權利、義務、責任的相關細則，按規(guī)程推進老舊小區(qū)改造。逐步形成“黨委牽頭、政府監(jiān)管、市場服務、社會參與、居民自治、法治保障”的老舊小區(qū)改造后綜合治理新格局。（四）探索“建管并重”新模式，完善長效管理機制老舊小區(qū)更新改造，亟需踐行“建管并重”的理念，改是基礎，有序管理才是目的。1、建立長效管理維護基金。完善政府資金支持引導與有序退出機制，嘗試拓寬資金來源，尋求規(guī)?；瘜嵤┻\營主體出資、專業(yè)經(jīng)營單位