土地出讓金用于片區(qū)開發(fā)操作實務當前片區(qū)開發(fā)中大量存在的：政府授權國企做開發(fā)主體，國企招引”投資人“（建筑企業(yè)）投資并建設項目，政府以土地出讓金和財稅支付授權服務費的”投資人（或ABO）+EPC"模式，是否合規(guī)？有財政部門的專業(yè)人士提出“穿透看土地出讓收入仍是財政性資金，使用財政性資金作為項目的還款來源是否涉及違規(guī)舉債” 這個問題對于財政部門人來說，是人家的本專業(yè)，人家就是干這個的，所以，提出的質(zhì)疑很有道理。注意，財政部門專業(yè)人士的問題，不是“土地出讓金能不能用于片區(qū)開發(fā)”，而是“土地出讓金能不能作為融資的還款來源”。土地出讓金用于片區(qū)開發(fā)，合規(guī)性一點問題都沒有，甚至可以說，用于片區(qū)開發(fā)是土地出讓金的主要用途。一、片區(qū)開發(fā)必然包含土地儲備相關工作自然與規(guī)劃資源部《土地成片征收標準（試行）》（自然資規(guī)〔2020〕5號）成片開發(fā)是指在國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集中建設區(qū)，由縣級以上地方人民政府組織的對一定范圍的土地進行的綜合性開發(fā)建設活動?！锻恋貎漤椖款A算管理辦法（試行）的通知》（財預〔2019〕89號）土地儲備是指縣級（含）以上自然資源主管部門依法取得土地，組織前期開發(fā)、儲存以備供應的行為?！蛾P于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號）土地儲備機構應當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開開發(fā)，包括與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。片區(qū)開發(fā)是在一定地塊上進行的開發(fā)活動，必然包含土地儲備的相關內(nèi)容，即：拆遷安置補償、土地征收，土地平整、道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化等”八通一平“等基礎設施建設。事實上，目前以片”投資人（或ABO）+EPC"名義做的片區(qū)開發(fā)項目，主要內(nèi)容也是這些，這個階段也是政府最缺錢的階段。二、土地儲備資金的主要來源是土地出讓金《關于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號）土地儲備機構新增土地儲備項目所需資金，應當嚴格按照規(guī)定納入政府性基金預算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國家核定債務限額內(nèi)通過省級政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決《土地儲備資金財務管理辦法》（財綜〔2018〕8號）第五條土地儲備資金來源主要包括：財政部門從已供應儲備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排給土地儲備機構的征地和拆遷補償費用、土地開發(fā)費用等儲備土地過程中發(fā)生的相關費用；財政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金；地方政府債券籌集的土地儲備資金；經(jīng)財政部門批準可用于土地儲備的其他財政資金等。可見，土地出讓收入用于土地儲備項目，完全正當合法。只是不要忘了：這里說的土地出讓收入是前期已收儲土地形成的土地出讓收入，不是片區(qū)開發(fā)項目擬新開發(fā)土地的預期土地出讓收入。土地儲備資金主要來源有三個：1.土地出讓收入；2.國有土地收益基金；3.專項債。其中，2的金額太少，3實際是政府以未來預期土地出讓收入作為還款來源發(fā)行的專項債券?？梢哉f，土地出讓收入用于包含土地儲備的片區(qū)項目，完全正當合法，而且還是土地儲備的主要資金來源。只是不要忘了：這里說的土地出讓收入是前期已收儲土地形成的土地出讓收入，不是片區(qū)開發(fā)項目擬新開發(fā)土地的預期土地出讓收入。以預期土地出讓收入作為還款來源進行債務融資的合規(guī)渠道是政府專項債券。三、土地出讓金用于片區(qū)開發(fā)必須執(zhí)行”收支兩條"線《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）切實加強融資平臺公司融資管理……地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源 綜〔2016〕4號文第七條項目承接主體或供應商應當按合同約定數(shù)額獲取報酬，不得與土地使用權出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資《土地儲備項目預算管理辦法（試行）》的通知（財預〔2019〕89號）土地儲備項目從擬收儲到供應涉及的收入、支出必須全部納入財政預算”和在預算中遵循“先收后支”的總體原則。《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號）土地出讓收支實行“收支兩條線”管理，即土地出讓金必須全額繳入國庫，支出只能通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，支出的項目則僅限于以下幾類：（1）征地、拆遷補償支出；（2）土地收購、收回、置換支出；（3）土地前期開發(fā)支出；（4）管理費用（招拍掛等費用）；（5）財務費用（貸款利息等）以上的邏輯關系是，土地出讓金作為政府的基金性收入，是政府預算收入的一部分，必須按照編列的收入預算，收歸國庫，成為政府財政收入的一部分，再根據(jù)政府編列的支出預算支付出去。當它支付出去的時候，是作為政府的財政資金支付出去的，跟它是否來自于某塊地的土地出讓收入已經(jīng)沒有關系了。四、財政資金用于片區(qū)開發(fā)必須按照編列的預算支出土地出讓金收歸政府，成為政府的財政資金，當它支付出去的時候，必須按照政府編列的支出預算支付出去。而政府對于片區(qū)項目的支付，則必須根據(jù)政府與片區(qū)開發(fā)主體簽署的協(xié)議，根據(jù)協(xié)議編列的預算支付出去?！蛾P于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號）地方國土資源主管部門應當積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務。土地儲備機構應當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發(fā)，包括與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。而不管涉及土地征收、收購、收回的政府購買服務，還是涉及”八通一平的“政府采購工程，均屬于政府采購。《政府采購法》第六條政府采購應當嚴格按照批準的預算執(zhí)行?！墩徺I服務管理辦法》第十六條政府購買服務項目所需資金應當在相關部門預算中統(tǒng)籌安排，并與中期財政規(guī)劃相銜接，未列入預算的項目不得實施。財預〔2017〕87號《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》政府購買服務要堅持先有預算、后購買服務，所需資金應當在既有年度預算中統(tǒng)籌考慮，年度預算未安排資金的，不得實施政府購買服務。政府購買服務期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規(guī)劃期限內(nèi)。而合規(guī)的”委托代建“也需要先安排預算、先落實資金，再委托代建。最高層級關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見指出嚴禁地方政府以建設-移交（BT）方式舉債或以委托代建等名義變相舉債，嚴禁使用帶資承包方式建設政府投資項目，嚴禁拖欠工程款。財預〔2012〕463號《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》除法律和國務院另有規(guī)定外，地方各級政府及所屬機關事業(yè)單位、社會團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務。五、不能以財政資金延期付款的方式變相融資無論是政府購買服務、政府采購工程、政府委托代建均需要政府按照工程或服務項目的進度編列財政預算，按照編列的預算進行支付，如果存在延期支付，實際就構成了政府的隱性債務。按照最高層級關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見，隱性債務的定義：地方政府隱性債務是指地方政府在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務。政府要進行一片土地的綜合開發(fā)，前期主要是土地收儲和無經(jīng)營收入的基礎設施建設，但是政府沒有錢、不按工程進度編列預算支出，而是讓企業(yè)先行投入，政府以財政資金延期付款，付款期超出年度預算期限甚至中期財政規(guī)劃期限，這實際上就是企業(yè)在替政府解決資金問題，構成政府的隱性債務。如果企業(yè)是以融資先行投入，待政府以財政資金付款后再歸還融資，這個融資當然是政府的隱性債務。六、績效考核很難規(guī)避隱性債務我們知道，所有財政資金支出、使用均需要進行績效考核，績效考核是財政資金使用的基本要求，但不能說：因為有績效考核，所以政府的中長期支出責任就不構成債務了。如：PPP項目是要進行績效考核的，但純政府付費的PPP項目仍然會被認定為政府的隱性債務。政府對于的項目的補貼，也是要進行績效考核的，但相關隱性債務的認定標準，仍然把補貼資金占還款來源的比例作為認定隱性債務的指標，核心理念是”補貼部分為隱性債務（以補貼款為還款來源的為隱性債務，僅補貼則不一是隱性債務）”PPP的政府補貼部分不被認定為隱性債務，需要滿足：1.補貼款是財政的經(jīng)常性支出；2.通過財政承受能力論證；3.當?shù)厮蠵PP項目的補貼支出不能超過當?shù)匾话阖斦С龅?0%；4.績效考核；5.使用者付費比例不低于10%其中最主要的因素是：補貼款是財政的經(jīng)常性支出，而非績效考核。七、以增量財稅”封閉運行“規(guī)避隱債存在疑問有的片區(qū)開發(fā)項目設置為增量土地出讓金和財稅”封閉運行、自負盈虧“模式，以此來規(guī)避形成政府隱性債務，其理由是：原地塊閑置，因”投資人“的”投資“建設才有新增土地出讓金和財稅收入，政府只以地塊上的新增土地出讓金和財稅收入作為對”投資人“支付的資金來源，與”投資人“分享的只是地塊上的增量土地出讓金和財稅收入，不對政府既有財力造成影響，不對政府既有財力增加新的支出壓力，所以不構成政府的隱性債務。這種說法咋一聽似乎有點道理，但其實很有問題。以專項債為例，專項債券是明確的政府顯性債務，如土地儲備專項債，土儲專項債是以地塊出讓后新增的土地出讓金作為還款來源的，有明確的還款來源，不對政府既有財力產(chǎn)生影響，但仍需以債券的形式明確為政府債務。這說明，以預期土地出讓金作為還款來源進行融資會形成政府的債務，同時，以預期土地出讓金進行融資并非不可以，只是要在核定的政府債務額度內(nèi)、采取顯性（就是公開發(fā)行專項債券）的舉債方式。政府防控隱性債務有雙重目的：既要控制債務，還要防止隱性。以政府預期增量土地出讓金和財稅作為還款來源，就算有明確的還款來源，不對政府既有財力造成影響，但仍然會構成政府的債務。不采取公開發(fā)行政府專項債的方式，而是由企業(yè)舉借債務、實際由歸屬于政府的土地出讓金和財稅進行償還，還會隱藏政府的債務規(guī)模，構成隱性債務。八、“下不保底”很難規(guī)避政府的支出責任部分以“投資（或ABO）+EPC"名義實施的片區(qū)開發(fā)項目，設置為”片區(qū)財稅封閉運行、自負盈虧“，政府支付“下不保底”，即片區(qū)土地出讓金等財稅收入不能覆蓋“投資人”的“投資”資金的時候，政府只按實際新增的財稅收入向”投資人“付費，虧損由”投資人“自行承擔，以此規(guī)避政府的剛性支付責任，規(guī)避政府隱性債務。但片區(qū)開發(fā)既然是政府決策的項目，”投資人“實際又確實出資給政府征收了土地、修了路、平了地、通了管網(wǎng)、蓋了場館，你政府真的可以不付款嗎？華夏幸福事件其實做了一個壓力測試。目前華夏幸福出現(xiàn)債務危機，披露出來，欠款大戶前兩位是地方政府，遇到這種情況，地方政府能說不保底、不支付嗎？九、土地出讓收入作為片區(qū)運營補貼存在合規(guī)障礙華夏幸福是以PPP模式實施片區(qū)開發(fā)項目的。目前PPP項目以政府付費作為項目的一部分收入來源（不能是全部來源）在政策上是允許的，而合規(guī)的PPP項目也是可以融資的。也就是說，政府以財政資金逐年向PPP項目支付運營補貼（所有PPP項目的補貼支出不能超過當?shù)匾话阖斦С龅?0%），構成PPP項目綜合收入的一部分，再以綜合收入作為還款來源向銀行融資是可行的。但是，政府安排運營補貼的資金來源不能是土地出讓金。財金（2019）10號文明確：新簽約PPP項目不得從政府性基金預算（土地出讓金）安排PPP項目運營補貼支出。我們知道，PPP的政府付費是要進行績效考核的。在PPP項目明確不能以土地出讓金安排項目運營階段的補貼支出的情況下，以對“投資人”開發(fā)運營效果進行績效考核，然后政府再進行支付，以預期土地出讓金安排支付資金，這種模式的合規(guī)性，自然要打上一個大大的問號。小結.土地出讓收入并非不能用于片區(qū)開發(fā)，而且，還很可能是片區(qū)開發(fā)前期投入的主要資金來源；.但這個資金來源不是以本片區(qū)未來的預期土地出讓收入進行的融資資金，而是政府其他已收儲地塊按計劃出讓產(chǎn)生的土地出讓收入；.土地出讓收入用于片區(qū)開發(fā)必須按照編列的財政支出預算、按項目進度支付，不能延期支付；.以預期土地出讓收入作為還款來源進行融資、以政府延期付款資金作為還款來源，極易構成政府的隱性債務?？偨Y：土地出讓金并非不能用于片區(qū)開發(fā)，而是不能用于融資還款。因為，有融資即表明政府有延期付款，而還款的資金來源是土地出讓金，也就是政府的財政資金，這就是替政府融資，形成政府隱性債務。所以，財政部門的專業(yè)人士提出“穿透看土地出讓收入仍是財政性資金，使用財政性資