失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題的探討摘要:工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，促使許多農(nóng)民成為失地農(nóng)民，使得他們成為一個(gè)邊緣體，由于法律上的一些欠缺：公共利益界定不明，土地征收法律規(guī)范的滯后、程序不完善、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低。使得失地農(nóng)民的未來生活保障問題日益嚴(yán)峻。因此，我們不但要試圖解決以上問題還要建立與之相適應(yīng)的配套措施：風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警措施與爭(zhēng)端解決機(jī)制。關(guān)鍵詞:失地農(nóng)民社會(huì)保障補(bǔ)償救濟(jì)失地農(nóng)民的概念失地農(nóng)民是指在工業(yè)化過程中，尤其是在工業(yè)化、城市化過程中，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)化成非農(nóng)業(yè)用地。農(nóng)民失去土地后，既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為一個(gè)邊緣群體，因此我們給其一個(gè)特殊的稱謂—失地農(nóng)民。失地農(nóng)民是指農(nóng)民的土地被依法征收后，農(nóng)業(yè)戶口的家庭人均耕種面積少于0.3畝的統(tǒng)稱為失地農(nóng)民。失地農(nóng)民的產(chǎn)生是城市化進(jìn)程中的正常現(xiàn)象，是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在城市化進(jìn)程中必然出現(xiàn)的一部分群體二、建立失地農(nóng)民社會(huì)保障問題的重要性據(jù)統(tǒng)計(jì)，每征1畝地，造成1.4個(gè)失地農(nóng)民。根據(jù)這個(gè)比例，全國(guó)失地農(nóng)民達(dá)4000萬人左右。隨著今后城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，失地農(nóng)民的數(shù)量將會(huì)不斷增多。目前中國(guó)非農(nóng)建設(shè)占耕地每年約為250-300萬畝。按一人一畝，每年大約產(chǎn)生250-300萬的失地農(nóng)民。據(jù)專家估計(jì)，2000-2030年，國(guó)家計(jì)劃占耕地將超過5450畝，這還不包括非法占用的土地，雖然中央政府實(shí)行嚴(yán)格的土地保護(hù)政策，但違法占用土地的行為仍屢禁不止。失地農(nóng)民不斷增加，建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度是維持失地農(nóng)民長(zhǎng)期基本生活的需要。在沒有失去上地以前，大部分失地農(nóng)民主要靠承包集體土地獲得一定的生活保障，但是當(dāng)失去土地時(shí)，他們也就失去了基本的生活保障。雖然失地農(nóng)民因失去土地而獲得了相應(yīng)的補(bǔ)償，但是現(xiàn)行的補(bǔ)償很難解決他們長(zhǎng)期的基本生活問題。因此，我們現(xiàn)在必須試圖建立和完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障，減緩失地農(nóng)民與社會(huì)之間的矛盾，減輕他們的心理壓力。三、失地農(nóng)民社會(huì)保障中存在的問題及分析（一）土地征收中的“公共利益需要”界定不明，使得農(nóng)民失去土地的隨意性過大

我國(guó)《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償?！?004年新修正的《土地管理法》第2條第4款也作了同樣的規(guī)定。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征收的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”。但是，現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”，從而在導(dǎo)致在實(shí)際中，國(guó)家機(jī)關(guān)以“公共利益需要”作為不當(dāng)征地的最好理由，把公共利益擴(kuò)大到所有的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，所有市場(chǎng)主體的商業(yè)投資也看作是公共利益的需要，從而頻繁使用征收手段。但是，土地被征收后，具體怎樣使用，具有很大的隨意性。正是由于農(nóng)村土地征收中的“公共利益需要”界定不明，導(dǎo)致農(nóng)民失去土地的隨意性過大，出現(xiàn)農(nóng)民本不應(yīng)該失去土地卻失去土地；也導(dǎo)致土地征收中出現(xiàn)不規(guī)范的情形增多，進(jìn)而損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）土地征收的法律規(guī)范滯后，損害農(nóng)民的權(quán)益1、土地產(chǎn)權(quán)法律制度的不足。首先，土地所有權(quán)行使主體法律界定不明。我國(guó)土地法規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民不是農(nóng)村土地權(quán)益的主體，但是對(duì)于誰來代表農(nóng)民擁有這些土地所有權(quán)，誰來行使、如何行使這些土地所有權(quán)，卻沒有明確的法律規(guī)定，也沒有明確的程序。其次，集體土地所有權(quán)權(quán)能的不完全性。《民法通則》規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”對(duì)照所有權(quán)的四大權(quán)能，我們發(fā)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的權(quán)能是不完整的，受到很大的限制。土地處置權(quán)自始至終沒有賦予農(nóng)民。由于農(nóng)民沒有完整的土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)在土地流轉(zhuǎn)時(shí)受到嚴(yán)格約束和限制，使得財(cái)產(chǎn)權(quán)益得不到保障。

2、土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極不合理，補(bǔ)償費(fèi)過低且欠缺一定的理論基礎(chǔ)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。目的是“使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水有無完備的法律規(guī)范，是一個(gè)國(guó)家社會(huì)保障制度成熟與否的基本標(biāo)志。盡管改革開放以來，一系列關(guān)于社會(huì)保障的法律制度應(yīng)運(yùn)而生，《憲法修正案》規(guī)定了"國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度"的根本原則，《勞動(dòng)法》專章對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)和福利作了原則性和綱領(lǐng)性的規(guī)定，涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等領(lǐng)域的法律制度也日漸豐富。勞動(dòng)和社會(huì)保障部2006年也出臺(tái)了《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作的指導(dǎo)意見》，但迄今為止也沒有關(guān)于失地農(nóng)民社會(huì)保障的法律專門予以明確，只有在與其相關(guān)的社會(huì)保障立法中零星地有所體現(xiàn)，失地農(nóng)民社會(huì)保障還是主要依靠地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件，立法層次較低，適用范圍有限，缺乏較強(qiáng)的約束力，這種法律體系設(shè)置是不健全的。（六）建立失地農(nóng)民社會(huì)保障法律制度的配套政策

1、建立一套合理有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，用以識(shí)別失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的風(fēng)險(xiǎn)以及檢測(cè)、控制因失地農(nóng)民社會(huì)保障問題處理不當(dāng)而可能導(dǎo)致的社會(huì)問題的基本要素，機(jī)制中關(guān)于要素標(biāo)準(zhǔn)的分析判斷可以是顯性，也可以是隱性，但都可能誘發(fā)一些不利的偶發(fā)事件甚至導(dǎo)致群體性的、突發(fā)性的、暴力性的動(dòng)蕩。2、要建立失地農(nóng)民社會(huì)保障的爭(zhēng)端解決機(jī)制，失地農(nóng)民社會(huì)保障從一開始就具備了權(quán)利救濟(jì)的角色，面對(duì)不好的權(quán)利救濟(jì)結(jié)果，失地農(nóng)民還需要進(jìn)行二次救濟(jì)，二次救濟(jì)的過程其實(shí)就是運(yùn)用爭(zhēng)端解決機(jī)制的過程，一般而言，主要包括司法控訴權(quán)和行政申訴權(quán)的行使，這也是對(duì)他們獲得社會(huì)保障權(quán)利所采取的最后保護(hù)。以彌合失地農(nóng)民社會(huì)保障法律制度不完整為目標(biāo)，將配套政策與法律制度共同作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程來實(shí)施，強(qiáng)化相互之間的關(guān)聯(lián)性，這必定能夠?qū)崿F(xiàn)"大多數(shù)人的最大幸福"。參考文獻(xiàn):[1]、陳小君等.農(nóng)村土地法律制度研究——田野調(diào)查解讀[M].中國(guó)政法大學(xué)出版社,2004

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