鎮(zhèn)街規(guī)范性文件管理工作調(diào)研報告規(guī)范性文件涉及到一定行政區(qū)域內(nèi)不特定公民、法人、非法人組織的切身利益，規(guī)范性文件的制定與施行意義重大。為摸清鎮(zhèn)政府（街道辦）規(guī)范性文件制定和管理工作情況，加強對鎮(zhèn)街規(guī)范性文件的審查與監(jiān)督工作，夯實基層法治建設(shè)基礎(chǔ)，xx年x月，xx市人大法制委員會和xx市司法局通過摸底調(diào)查、排查梳理、實地走訪等方式，對xx市鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處規(guī)范性文件制定及管理工作情況進(jìn)行了專題調(diào)研。一、鎮(zhèn)街行政規(guī)范性文件制定與實施現(xiàn)狀（一）整體情況根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來xx市鎮(zhèn)、街印發(fā)的下行文中內(nèi)容具有行政規(guī)范性文件特征的有x件，具有以下特點。從所涉領(lǐng)域內(nèi)容來看，主要集中在鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域和鄉(xiāng)風(fēng)民俗引導(dǎo)領(lǐng)域；從發(fā)文主體來看，均為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，街道辦因其職能職責(zé)有限，尚未印發(fā)規(guī)范性文件；從權(quán)限依據(jù)來看，主要系對上級有關(guān)文件的貫徹細(xì)化落實，未超出其法定權(quán)限；從發(fā)文形式來看，均采取向各社區(qū)及內(nèi)設(shè)部門的下行文方式。（二）存在問題根據(jù)調(diào)研了解到，雖然鎮(zhèn)街對規(guī)范性文件這一概念和程序要求缺乏清晰認(rèn)識，但還是能認(rèn)識到有關(guān)“紅頭”文件本身的重要性，故較之一般公文而言，制定程序相對完善，一定程度上履行了起草、征求意見、合法性審查、集體審議決定等程序。但就總體而言，距離《xx省行政規(guī)范性文件管理辦法》所要求的的程序尚有一定距離。具體表現(xiàn)如下：1.征求意見范圍還需擴大。按照《xx省行政規(guī)范性文件管理辦法》第十三條的規(guī)定“起草規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)采取書面征求意見、座談會、論證會或者向社會公示等方式廣泛聽取行政機關(guān)及公民、法人或者非法人組織的意見。”xx市鎮(zhèn)街在征求意見時主要向內(nèi)部科室、社區(qū)征求意見，并未采取便于公眾知曉的方式，廣泛征求該區(qū)域內(nèi)公民、法人或者非法人組織的意見。2.審查制度亟待完善。《xx省行政規(guī)范性文件管理辦法》第二十一條規(guī)定，“法制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)出具合法性審查意見書，對規(guī)范性文件的合法性提出意見和建議。”就本次調(diào)研中各鎮(zhèn)街發(fā)文目錄所見，十一個鎮(zhèn)街中僅有一個鎮(zhèn)建立了合法性審查規(guī)則制度，其余鎮(zhèn)街均未建立相關(guān)制度。此外，在走訪中，我們了解到各鎮(zhèn)街在對規(guī)范性文件審查中普遍存在以公文核稿代替合法性審查、或者口頭咨詢律師意見缺乏書面合法性審查意見的情況，換言之，合法性審查工作亟待完善。3.主動公開有待加強。按照《xx省行政規(guī)范性文件管理辦法》第二十五條的規(guī)定“制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照政府信息公開的相關(guān)規(guī)定，通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等主動向社會公布規(guī)范性文件，并同時對規(guī)范性文件的制定依據(jù)、主要內(nèi)容、涉及范圍、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行解讀。”實踐中，各鎮(zhèn)街因?qū)τ谛姓?guī)范性文件管理及信息公開工作認(rèn)識的不到位，并未主動公開，甚至雖然該文件的屬性標(biāo)注為“主動公開”，但仍只是下發(fā)到各內(nèi)部機構(gòu)及社區(qū)，并未通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等方式讓公眾知曉，更遑論進(jìn)行解讀了。二、關(guān)于鎮(zhèn)街行政規(guī)范性文件工作的思考和建議（一）建立完善鎮(zhèn)街行政規(guī)范性文件管理制度在本次調(diào)研中，接收反饋最多的是“沒有制定”及“什么是規(guī)范性文件”，可見鎮(zhèn)街對規(guī)范性文件缺乏清晰的認(rèn)識。因此，要加強鎮(zhèn)街行政規(guī)范性文件管理，完善備案及制定程序的首要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是鎮(zhèn)街建立起行政規(guī)范性文件管理的有關(guān)制度，提升其對于規(guī)范性文件的認(rèn)識。xx市政府及相關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)通過開展行政規(guī)范性文件專題培訓(xùn)、明確相關(guān)制度等方式加強對鎮(zhèn)街行政規(guī)范性文件管理工作的指導(dǎo)。通過建立鎮(zhèn)街行政規(guī)范性文件管理制度，提高鎮(zhèn)街對制定規(guī)范性文件工作的重視，促使其履行相應(yīng)制定程序及備案要求。（二）進(jìn)一步完善《xx省行政規(guī)范性文件管理辦法》《xx省行政規(guī)范性文件管理辦法》自xx年x月x日實施以來，為各級行政規(guī)范性文件的制定和備案提供了法律依據(jù)，強化了行政規(guī)范性文件的管理。但是在具體的工作開展中，以及對本次鎮(zhèn)街的調(diào)研情況，發(fā)現(xiàn)其仍有不盡完善之處。一是《辦法》對于行政規(guī)范性文件的界定范圍較為寬泛，實踐中多依據(jù)《xx省人民政府法制辦公室關(guān)于印發(fā)<行政規(guī)范性文件認(rèn)定參考意見>的通知》進(jìn)行認(rèn)定指導(dǎo)，但該《通知》非地方政府規(guī)章，且未公開發(fā)布，不利于有關(guān)工作的開展。二是《辦法》對于備案的要求和流程做了規(guī)定，但對于不報、漏報的責(zé)任缺乏規(guī)定，且《辦法》并未明確賦予備案機關(guān)法制機構(gòu)相應(yīng)的檢查職權(quán)，故對鎮(zhèn)街行政規(guī)范性文件備案這一事后行為難以有效監(jiān)管。對此，建議省政府相關(guān)主管部門適時對《辦法》進(jìn)行修改完善，讓《辦法》更具操作性，更好地指導(dǎo)地方行政規(guī)范性文件管理工作。（三）加強培養(yǎng)鎮(zhèn)街行政規(guī)范性文件專業(yè)人才xx市現(xiàn)有在編在崗干部職工中，具有法學(xué)專業(yè)學(xué)習(xí)經(jīng)歷的人員較少，且主要集中在公檢法司政法系統(tǒng)及具有行政處罰權(quán)力的行政部門，鎮(zhèn)、街一級缺乏法律專業(yè)人員。在本次走訪的鎮(zhèn)街中相關(guān)人員均為非法律專業(yè)人員。同時，因有關(guān)工作要求，鎮(zhèn)、街不屬于法治政府、依法治市等領(lǐng)導(dǎo)小組的成員單位，難以參與到各類法治培訓(xùn)中，相關(guān)工作人員不能獲得專業(yè)技能培訓(xùn)提升機會。相應(yīng)專業(yè)人才的缺乏，導(dǎo)致鎮(zhèn)、街在合法性審查中以公文審核代替了合法性審查或者完全交由法律顧問審查，不符合《xx省人民政府辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的實施意見》相關(guān)要求。