我國財政對農業(yè)投入的問題及對策思考"農業(yè)是一種弱質產業(yè)，受自然條件影響較大，且生產方式的變革受一些客觀因素干擾而遲滯，因此需要政府的扶持。目前，世界各國對農業(yè)都采取了特殊政策，予以一定的財政投入，以促進農業(yè)穩(wěn)步、健康發(fā)展?？偟膩碚f，我國對農業(yè)的財政投入不足，阻礙了農業(yè)快速發(fā)展，這是需要我國政府高度重視、亟待解決的一個問題。

一、我國財政對農業(yè)投入的歷史和現狀

這里有一個問題要說清楚。上述財政支農資金并沒有全部用于農林生產支出。通常財政支農資金的支出分為兩大類，即支援農村生產支出和農林水利氣象部門的事業(yè)費（簡稱“農口事業(yè)費”）。財政支援農村生產支出的項目主要包括：小型農田水利和水土保持補助費，支援農林生產組織資金，農村農技推廣和植保補助費，農村造林和林木保護補助費，農村水產補助費以及發(fā)展糧食生產專項資金等。農口事業(yè)費主要包括：江河治理費，水利設施補助費，飛機播種造林種草補助費，農業(yè)科教和技術推廣費，森林、農作物、草原、畜禽保護費，特大抗旱、防汛費等。

二、我國財政對農業(yè)投入的主要問題

4.財政支農資金投入地區(qū)不平衡，影響農業(yè)均衡發(fā)展。在國家財政對農業(yè)的整個投入中，地方財政是大頭，其份額往往占到80％左右，但當前的問題也主要在地方。從改革以來的長時期看，地方財政的農業(yè)投入，從預算的安排到預算的執(zhí)行都表現出很大的隨意性。地方政府想投入就投入，不想投入就不投入，想投入多少就投入多少，根本沒有一個標準或依據。從實踐看，沿海地區(qū)財政支農的力度大一些，中西部地區(qū)財政支農的力度小一些。有些地方甚至在財政支農相對數大幅度減少的同時，財政支農的絕對數也在迅速縮減，這是十分令人擔憂的。這必然影響到我國農業(yè)的均衡發(fā)展，中西部地區(qū)與東部地區(qū)農業(yè)發(fā)展的差距也必然會日益拉大。

5.財政支農重點不突出，投資效益不明顯。長期以來，我國財政支農重點不突出，特別是在當前我國財政較緊張的情況下，沒有把保障我國農副產品供求平衡的農業(yè)生產選擇為資助的重點，而是有些“撒胡椒面”的現象，流通、消費、保險、價格等，什么地方都給一點，又什么地方都不多。這樣做的結果，必然使投資效益不明顯。

6.財政支農資金投入體制不完善，影響了資金投入整體效益的提高。目前，我國財政支農資金在財政內部屬多頭投放，基本上各司、處、科向農口都有一定的資金投放權，不是一只手在運作，而是多只手在操作，沒有形成一致的力量，往往導致整體目標不明確，資金投不到急需的地方，從而影響了資金投入的整體效益。另外，我國財政支農沒有經營性的投資機構，難以直接取得投資回報，財政部門缺乏支農動力，也不講求資金投入效益。

三、我國財政對農業(yè)投入存在諸多問題的原因

2.投資經濟效益偏低。農業(yè)生產需用的固定資產多，生產周期長，資金周轉慢，技術進步滯后，特別是我國政府長期以來實行了對農副產品低價收購的政策，更使工農產品價格“剪刀差”有日益擴大的趨勢，導致農業(yè)比較效益低下，因而投資農業(yè)往往得不到平均利潤。各級領導計算任期內的經濟發(fā)展成績，當然不會過多地把資金投向農業(yè)部門。

3.財政有一定的困難。我國之所以對農業(yè)投入不足，一個很重要的原因就是因為財政有一定的困難。當前作為我國財政支柱的國有經濟存在的問題十分突出，部分大中型國有企業(yè)利潤下降，效益滑坡，虧損面達1／3.稅收增長不快，加之某些稅種偷漏現象十分嚴重，制約了我國財政收入的增長。另一方"面，我國行政領導機構日趨龐大，干部人數猛增，1996年全國財政供養(yǎng)人口達3673萬人。再加上諸如教育事業(yè)的發(fā)展等，所需費用快速增加。在我國財政有一定困難的情況下，很難有大量資金投向農業(yè)。

4.監(jiān)督保障機制不完善。目前我國對農業(yè)投資計劃的制訂和執(zhí)行，僅依靠兩個方面的監(jiān)督：一是財政內部的行政監(jiān)督，二是各級人民代表大會的財政預算、決算審查監(jiān)督，且這兩方面的監(jiān)督效果都很差。現在，中央為了加強省、市政府對農業(yè)的領導，實行了“省長抓米袋子，市長抓菜籃子”的責任制。這種省、市行政首長負責農業(yè)的分工，增強了政府對農業(yè)投資的監(jiān)督保障作用，但它畢竟只是行政監(jiān)督的加強，其作用仍然有限。更突出的問題是到目前為止，我國還沒有可行的農業(yè)投資法來監(jiān)督和規(guī)范政府對農業(yè)的投資行為。

四、改革我國農業(yè)投入政策的幾點想法

1.提高認識，端正態(tài)度。首先要清楚地認識到，政府對農業(yè)的投入是份內的事，不是份外的事，不但要對農業(yè)投資，而且還要作為重點投資對象。其理由一是農業(yè)是百業(yè)之母，是基礎產業(yè)，農業(yè)發(fā)展了才能給人們帶來富足的糧、棉、油產品，供人們的生存需要，才能為工業(yè)的發(fā)展提供足夠的原材料，才能向其他經濟產業(yè)提供一個廣闊的市場。但農業(yè)又是一個弱質產業(yè)，在發(fā)展過程中存在著一系列的不利因素，非政府扶持便不能得以健康快速地發(fā)展。諸如農產品需求價格彈性低，可替代性低，農產品市場供求波動所造成的危害遠遠超過其他商品。如果農產品供給不能滿足需求，則價格的上漲就會極大地損害消費者的利益和國民經濟整體發(fā)展；如果農產品供給超過需求，就會降低農民的收入。我國農業(yè)科技水平不高，目前還主要“靠天吃飯”，經濟效益偏低，這將驅動人們將資金、土地、物質、技術以及勞動力向效益高的第二、第三產業(yè)轉移，導致農業(yè)在市場和產業(yè)競爭中乏力，農業(yè)資源要素的外流，最終導致農業(yè)的萎縮。農業(yè)分散經營，經濟實力單薄，難以和工業(yè)經濟相抗衡，因而，在商品交換過程中處于極端不利的地位，常常不能取得應該得到的價值，甚至有時價值無法得以實現，價值的補償為零。正是鑒于農業(yè)的基礎地位和農業(yè)所承受的風險，世界大多數國家都對農業(yè)給予應有的投入，中國也不能例外。理由二是我國農業(yè)由于長時期受到工業(yè)的侵蝕，自我資金積累幾乎為零增長，加之農林水氣資源有限，大量農村剩余勞動力得不到及時有效的轉移；土地的生存保障性又遲滯了農村土地的集中使用，難以形成有效的規(guī)模經營；農業(yè)技術水平低，勞動生產率提高緩慢。這一切都使農業(yè)投資的比較效益低，因而，沒有足夠的吸納社會資金的實力。目前，我國工農業(yè)發(fā)展的速度之比大約為5∶1，在工業(yè)快速發(fā)展的同時，農業(yè)發(fā)展遲緩，這勢必影響到整個國民經濟的協調發(fā)展，政府為了改變這種局面，就要加大財政支農的力度和深度。其次還要清楚地認識到，政府加大對農業(yè)的投入，不僅是個經濟問題，同時更是個政治問題，它關系到農民實現小康的速度和程度，關系到我國廣大農村的安定團結，關系到工農聯盟的穩(wěn)定。

2.增加財政收入，加大農業(yè)投入力度。當前，在進一步提高國有經濟運行質量的同時，一定要想辦法把應該收的稅大部分或全部收上來，為財政支農準備較富足的財源。另外，還要千方百計節(jié)流。主要做到以下幾點：一是最大限度地裁減政府和事業(yè)機構，壓縮行政事業(yè)單位人員。我國解放后一直提倡精兵簡政，但機構越減越密，人員越減越多，有的單位管理干部達到了編制的10倍左右，這不能不說是個十分嚴重的問題。機構重疊、干部多如牛毛的現象不徹底改變，我國的財政狀況就不可能好轉，財政支農資金就不可能有較大的增加。二是對我國各級行政事業(yè)單位的固定資產購置等社會集團購買力要強化控制，對非生產性財政支出要從嚴掌握，強化監(jiān)督檢查，對違法人員要嚴厲處罰，以求最大限度地減少浪費，把有限的財政資金用在支農的“刀刃”上。三是改革現行事業(yè)單位管理體制，對能推向市場的，按照“誰投資，誰受益”的原則，動員社會力量舉辦各項事業(yè)，減少國家財政負擔，以增加一定的財政支農資金數量。

3.審時度勢，把握支農重點。根據世界各國的經驗，可以明顯地看出，一個國家根據其工業(yè)化水平的高低，國民收入的多少，財政支農的重點是不同的。法國財政直接投資于農業(yè)規(guī)模化經營，東盟國家財政的投資重點是興修水利和農村道路。依據我國的國情，當前我國財政支農的重點應該在農業(yè)生產上，爭取通過發(fā)展生產，達到我國農副產品的供求平衡。具體地說，財政支農的重點為農業(yè)基本建設、農業(yè)科技發(fā)展、商品糧棉油基地建設，以及減災抗災資金投入。農業(yè)基本建設主要是指農田水利基礎設施建設，這方面的問題相當嚴重，有些50年代修建起來的水庫、涵閘、橋梁長期失修，已不能使用，想排水排不掉，想灌溉灌溉不了。還有一些地方急需新修建一些農田水利設施，因為沒有資金而只能擱淺。農業(yè)科技的發(fā)展主要是農業(yè)科技的引進，發(fā)明的推廣。這里主要要改善農業(yè)科技人員的待遇，增撥農業(yè)科研經費，為農業(yè)科研人員創(chuàng)造一個良好的工作環(huán)境；加強信息的發(fā)布，為農業(yè)科技的推廣創(chuàng)造更多的機會等。商品糧棉油基地建設主要是指對已確定的糧棉油生產基地給予更多的資金注入，以確保糧棉油滿足全國的需求。減災抗災投入主要是指設立減災抗災基金，增加設施，提高人員素質和物質儲備等，一旦災害發(fā)生，可以把災害的損失降到最低點。

4.抓好內部管理，保證支農資金真正到位。一是抓好年初農業(yè)預算的安排。安排好年初的預算不僅關系到增加農業(yè)投入，而且也是保證支農資金落實到位的前提條件。各級財政部門都要從年初預算入手，做到預算早成立、早下達、早撥款。二是要明確全年農業(yè)支出進度目標，要求努力實現支農資金的均衡支出，保證農時需要，防止年終突擊支出，沒有效果。三是做到財政支農?？顚艉藫苤贫?，減少資金流轉環(huán)節(jié)，防止資金滯留，提高資金到位率。為此，可把資金自上而下直撥到資金使用單位，單位支出直接到財政部門核銷。上下級財政之間由本級配套組成的專項資金的撥付，實行先入后撥辦法，即先由下級財政部門驗證核實后，上級財政再撥付資金；資金配套未落實的，上級財政不予撥款。四是要建立財政支農支出按月通報和考評制度。利用通報方式督促下級財政部門，特別是政府領導了解、關心和重視支農支出進度問題。通過考評，對完成支農支出進度好的、資金到位及時的給予表彰和獎勵。這個辦法可以激發(fā)各級財政部門工作人員抓好財政支農工作的積極性。五是要加大工作力度，加強檢查監(jiān)督，確保資金到位。可組織若干檢查督促組，定期或不定期地進行實地檢查督促，確保資金的到位。還可以實行支農進度承包制，獎優(yōu)罰劣，應用激勵機制，推動財政支農工作的順利開展。六是切實解決資金困難，靈活機動地采取特殊措施，保證資金的及時全額到位?？刹扇∪』蛉薪y籌使用的辦法，解決個別貧困市、縣的資金困難。

5.劃分各級財政支出事權，切實做到責任明確。中央一級的財政支農主要用于關系到全國整體利益的事情上，省一級財政支農主要用于關系到全省利益的事情上，市、縣一級財政支農主要用于關系市、縣利益的事情上。事權一定要劃分清楚，這樣才不致于相互推諉，貽誤農業(yè)經濟的健康發(fā)展。另外，還要嚴格規(guī)定省、市、縣財政支農力度或比重，并且對以后逐年增長的百分比及收益率也要有具體的規(guī)定，并要把它作為考核干部政績的一個重要內容。只有這樣，才能真正調動中央和地方兩個積極性，也才能把這一事情真正做好。

6.強化外部監(jiān)督檢查，確保國家財政支農資金及時全額到位"。首先，要依法強化各級人民代表大會對政府的農業(yè)投資進行監(jiān)督檢查。各級人民代表大會的財經委員會或財經小組不僅要在大會期間認真審核政府的預、決算報告中農業(yè)的投資比重，而且要在會前會后監(jiān)督檢查預算、決算報告的實際落實情況，保證報告與實際投資一致。其次，要加強社會監(jiān)督，各級都要成立專門監(jiān)督檢查政府農業(yè)投資的組織。該組織可由各級人大的財經委員會或財經小組部分成員牽頭，廣泛吸收農民代表、政協委員、各專業(yè)（新聞、法律、經濟學）工作者以及農口事業(yè)單位的代表參加，賦予這個組織相