目錄

1項目背景........................................................................................................................................1

1.1任務來源.............................................................................................................................1

1.2工作過程.............................................................................................................................1

1.2.1編制組成立與項目啟動........................................................................................1

1.2.2資料收集與現(xiàn)場調研............................................................................................1

1.2.3項目立項................................................................................................................1

1.2.3開題報告論證及征求意見稿的形成.....................................................................1

2標準制定的必要性分析................................................................................................................2

2.1滿足生態(tài)環(huán)境管控成果更新需求....................................................................................2

2.2指導生態(tài)環(huán)境管控單元合理劃分....................................................................................2

2.3完善生態(tài)環(huán)境管控單元劃定技術體系.............................................................................2

2.4提供生態(tài)環(huán)境管控單元劃分“湖南思路”.....................................................................3

3國內外相關標準情況....................................................................................................................3

3.1國外情況.............................................................................................................................3

3.2國內情況.............................................................................................................................4

3.3湖南省現(xiàn)有工作基礎及存在問題.....................................................................................6

4標準制訂原則及技術路線............................................................................................................7

4.1標準制訂原則.....................................................................................................................7

4.2工作技術路線.....................................................................................................................8

4.3項目實施計劃....................................................................................................................9

5標準制定主要內容......................................................................................................................11

5.1適用范圍...........................................................................................................................11

5.2規(guī)范性引用文件...............................................................................................................11

5.3術語和定義.......................................................................................................................11

5.4基本原則..........................................................................................................................13

5.5一般性要求.......................................................................................................................14

5.6劃定方法說明...................................................................................................................15

5.6.1基本單元屬性表結構說明...................................................................................15

5.6.2基本單元劃定步驟說明.......................................................................................16

5.6.3基本單元分類說明...............................................................................................16

5.7成果要求...........................................................................................................................17

5.7.1成果矢量數據基本要求.......................................................................................17

1

5.7.2成果矢量數據要求...............................................................................................17

5.7.3圖件要求...............................................................................................................18

5.8成果及使用規(guī)范...............................................................................................................18

5.9修訂與動態(tài)更新...............................................................................................................18

6相關標準情況對比......................................................................................................................19

7重大分歧意見的處理經過和依據...............................................................................................19

8標準性質的建議說明..................................................................................................................19

9其他予以說明的情況...................................................................................................................19

2

1項目背景

1.1任務來源

為貫徹習近平生態(tài)文明思想和黨的二十大精神，落實《中華人民共和國環(huán)境保

護法》《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》《中華人民共和國長江保護法》和《湖

南省環(huán)境保護條例》等法律法規(guī)，保護環(huán)境，防治污染，逐步改善全省生態(tài)環(huán)境質

量，結合湖南省實際情況和生態(tài)環(huán)境管理要求，制定《生態(tài)環(huán)境管控單元劃定技術

規(guī)范》。經研究確定由省生態(tài)環(huán)境事務中心技術牽頭開展標準制定工作，并向省市

場監(jiān)督管理局推薦立項。

1.2工作過程

1.2.1編制組成立與項目啟動

2022年10月，按照省廳關于標準征集的相關要求，技術牽頭單位省生態(tài)環(huán)境事

務中心組建技術組，長沙環(huán)境保護職業(yè)技術學院作為協(xié)作單位，經技術組協(xié)調討論，

明確了標準制修訂的工作目標和具體任務分工。

1.2.2資料收集與現(xiàn)場調研

資料收集與現(xiàn)場調研是標準制修訂工作的重要內容，貫穿于項目啟動前后的全

過程。省生態(tài)環(huán)境事務中心組織技術力量，全面分析了國內外現(xiàn)有的“三線一單”

分區(qū)管控體系建設基礎資料。并對相關資料進行全面梳理。全面掌握了當前生態(tài)環(huán)

境管控單元劃定技術規(guī)范編制相關的文件及資料信息。

1.2.3項目立項

在大量調研與資料收集的基礎上，牽頭單位組織編制并按時提交項目申請書、

標準草擬稿，代表主持參加了公開征集評審和匯報工作。經技術評審、專題論證，

本項目正式立項。

1.2.3開題報告論證及征求意見稿的形成

2022年12月9日，召開湖南省地方標準《生態(tài)環(huán)境管控單元劃定技術規(guī)范》開題

報告暨草案稿審查會。

1

2023年2月，根據開題暨草案審查意見，修改完成《規(guī)范》專家審議稿，并召開

專家技術咨詢會議審議。

2標準制定的必要性分析

2.1滿足生態(tài)環(huán)境管控成果更新需求

生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《關于實施“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的指導意見（試

行）》（環(huán)環(huán)評〔2021〕108號）和我省人民政府印發(fā)的《關于實施“三線一單”生

態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》（湘政發(fā)〔2020〕12號）中都明確了“三線一單”成果動

態(tài)更新、定期調整要求。由此，我省亟需制定生態(tài)環(huán)境管控單元劃定方法明確，空

間尺度相對合理，且符合我省實際的《生態(tài)環(huán)境管控單元劃定技術規(guī)范》，為今后

湖南省“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果更新奠定基礎。

2.2指導生態(tài)環(huán)境管控單元合理劃分

2017年以來，國家相繼發(fā)布的《“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上

線和環(huán)境準入負面清單”編制技術指南（試行）》（環(huán)辦環(huán)評〔2017〕99號）（以

下簡稱《技術指南》）等文件，明確了生態(tài)環(huán)境管控單元的劃定要求及基本原則，

很好指導了全國各省市“三線一單”的編制工作。但成果編制過程中也發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有編

制指導文件存在區(qū)域特色體現(xiàn)不充足，編制細節(jié)指導不到位及判定邊界模糊的問題。

以“三線一單”為核心的全省全域覆蓋的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系迫切需要環(huán)境管控

單元統(tǒng)一規(guī)范的劃定技術原則、技術方法和技術要求。湖南省生態(tài)環(huán)境管控單元劃

定技術規(guī)范的制定將進一步明確生態(tài)環(huán)境管控單元的劃定原則、劃定方法等，使湖

南省生態(tài)環(huán)境管控單元的劃定成果更加科學合理，更加符合湖南省作為長江經濟帶

省份“共抓大保護、不搞大開發(fā)”戰(zhàn)略導向，扎實推動湖南省經濟高質量發(fā)展和生

態(tài)環(huán)境高水平保護。

2.3完善生態(tài)環(huán)境管控單元劃定技術體系

生態(tài)環(huán)境管控單元是生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的基礎。湖南省生態(tài)環(huán)境管控單元劃定

技術規(guī)范的制定將進一步明確我省生態(tài)環(huán)境管控單元的劃定原則、劃定思路、劃定

方法及成果要求，結合湖南省“長株潭、環(huán)洞庭湖、大湘西、大湘南”四大片區(qū)的

2

生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀和實際以及未來發(fā)展需求，以“三線”分區(qū)為基礎，構建涵蓋全域14

個市（州）的兩級生態(tài)環(huán)境管控體系，為實現(xiàn)全省生態(tài)環(huán)境管控單元系統(tǒng)化、精細

化管理打好基礎。湖南省生態(tài)環(huán)境管控單元劃定技術規(guī)范的制定是對“三線一單”

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的技術方法體系的補充，特別是填補了地方標準中無生態(tài)環(huán)境管

控單元劃定技術規(guī)范的空白。

2.4提供生態(tài)環(huán)境管控單元劃分“湖南思路”

我省作為首批長江經濟帶戰(zhàn)略評價“三線一單”編制的試點省份之一，編制成

果得到了生態(tài)環(huán)保部及兄弟省份的一致好評，這得益于我省生態(tài)環(huán)境管控單元編制

的獨特性、科學性及可操作性，編制成果對湖南省優(yōu)化產業(yè)布局和轉型升級、助力

污染防治攻堅戰(zhàn)、提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)管效能、支撐重大規(guī)劃編制等方面發(fā)揮了積極作

用，取得了顯著成效。我省生態(tài)環(huán)境管控單元劃定技術規(guī)范的制定將為其他兄弟省

份生態(tài)環(huán)境管控單元的劃定和更新提供“湖南思路”，為全國經濟高質量發(fā)展和生

態(tài)環(huán)境高水平保護貢獻“湖南智慧”。

3國內外相關標準情況

3.1國外情況

部分發(fā)達國家運用國土空間用途管制解決環(huán)境資源稀缺的矛盾，并逐步形成了

以國土空間規(guī)劃為基礎、以土地用途管制為主要管制手段、其他各類管制措施和手

段密切配合的用途管制框架體系。并且會關注國土空間規(guī)劃和環(huán)境污染與資源利用

之間的問題，制定相關的土地利用規(guī)劃和環(huán)境管理規(guī)劃的法律法規(guī)。

1、日本

日本不僅運用國土空間規(guī)劃和土地利用規(guī)劃等對經濟發(fā)展進行宏觀指導，而且

也從準入審批、轉用許可等方面進行微觀管控，建立了覆蓋全區(qū)域、全要素的國土

空間用途管制體系。日本根據《土地利用規(guī)劃法》將土地分為5個功能區(qū)域：都市區(qū)

域、農業(yè)區(qū)域、森林區(qū)域、自然公園區(qū)域、自然保全區(qū)域。按照使用強度、農田優(yōu)

良度、產權差異、資源保護度等制定了控制標準，逐級分解到地方圈、都道府縣、

市町村，實行“總量指標+分區(qū)管制”的手段，對國土空間用途進行差異化管制。

3

2、英國

英國建立了“國家規(guī)劃—地方規(guī)劃—社區(qū)規(guī)劃”三級國土空間規(guī)劃體系。國家

規(guī)劃負責制定國家層面的住房市場調控、社區(qū)建立和安全保障等。地方規(guī)劃負責審

批規(guī)劃開發(fā)申請，并對未授權的開發(fā)活動采取強制措施。社區(qū)規(guī)劃，是2011年英國

規(guī)劃體系中賦予社區(qū)的新權利，主要通過頒布“開發(fā)令”批準開發(fā)申請，二是農用

地和公用地用途變更。

3、荷蘭

荷蘭的國土空間用途管制的法律基礎是《空間規(guī)劃法》，具體實施管控的是市

鎮(zhèn)層面的土地利用規(guī)劃（2018年以后改稱“環(huán)境規(guī)劃”）以及由國家和省級層面制

定的“介入性土地利用規(guī)劃”。土地利用規(guī)劃對規(guī)劃區(qū)范圍內每一宗土地的用途和

開發(fā)強度等方面進行控制，而且市鎮(zhèn)層面可以對每一塊土地使用規(guī)劃單獨擬定“土

地用途”。2016年，荷蘭審議通過了《環(huán)境和空間規(guī)劃法》，將于2021年1月1日生

效。該法合并了目前關于空間、住宅、交通、自然環(huán)境以及水資源管理等方面的35

部法案，準建證等各類許可證也將多證合一為新的“環(huán)境許可證”，建立了多法合

一、多規(guī)合一的規(guī)劃管控體系。

4、美國

美國主要采用以宏觀調控為主的國土空間用途管制策略，21世紀以來，美國重

視農業(yè)用地保護，對農地實行分級分區(qū)管控。規(guī)定在農業(yè)用地區(qū)域內，嚴禁修建住

宅和發(fā)展其他城市基礎設施，并根據土地生產潛力系統(tǒng)在規(guī)劃中確定保護范圍和次

序（如基本農地、特種農地、州重要農地和地方重要農地4種）。

總體來說，國外的環(huán)境區(qū)域化分與“三線一單”的中心要義是一致的，區(qū)域劃

分的目的是為空間管控和區(qū)域政策制定提供作用對象，主要通過地域空間化與法律

管控機制建立聯(lián)系后，對空間單元用途進行差異化管制。除了能夠起到優(yōu)化區(qū)域產

業(yè)布局、平衡區(qū)域發(fā)展、提高資源配置效率等作用外，對于實現(xiàn)大尺度范圍內的生

態(tài)保護和污染物集中控制同樣意義重大。

3.2國內情況

20世紀90年代以來我國就陸續(xù)劃定了地表水、大氣和聲環(huán)境功能區(qū)，進入21世

4

紀后通過生態(tài)功能區(qū)劃和生態(tài)保護紅線的劃定，初步構建了不同生態(tài)環(huán)境要素的分

區(qū)管控體系。2015年以來我國開始探索以生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用

上線和生態(tài)環(huán)境準入清單（即“三線一單”）為核心內容的新型生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控。

為全面落實習近平總書記系列重要講話精神和生態(tài)文明體制改革的決策部署，貫徹

長江經濟帶“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的戰(zhàn)略要求，2017年11月，原環(huán)境保護部

在著力推動長江經濟帶戰(zhàn)略環(huán)評的同時，按照“守底線、優(yōu)格局、提質量、保安全”

的總體思路，提出長江經濟帶新生態(tài)環(huán)境安全戰(zhàn)略框架，開展湖南省在內的長江經

濟帶沿線11省和源頭青海省“三線一單”試點省份編制工作。

2018年5月，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調“要加快劃定并嚴守

生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線三條紅線。對突破三條紅線、仍然沿

用粗放增長模式、吃祖宗飯砸子孫碗的事，絕對不能再干，絕對不允許再干。在生

態(tài)保護紅線方面，要建立嚴格的管控體系，實現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間，確保

生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質不改變。在環(huán)境質量底線方面，將生態(tài)環(huán)境質

量只能更好、不能變壞作為底線，并在此基礎上不斷改善，對生態(tài)破壞嚴重、環(huán)境

質量惡化的區(qū)域必須嚴肅問責。在資源利用上線方面，不僅要考慮人類和當代的需

要，也要考慮大自然和后人的需要，把握好自然資源開發(fā)利用的度，不要突破自然

資源承載能力”；2018年6月，《中共中央國務院關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打

好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》（中發(fā)〔2018〕17號）明確要求“省級黨委和政府加快

確定生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線，制定生態(tài)環(huán)境準入清單，在地

方立法、政策制定、規(guī)劃編制、執(zhí)法監(jiān)管中不得變通突破、降低標準，不符合不銜

接不適應的于2020年年底前完成調整”；2018年7月，國務院發(fā)布的《打贏藍天保

衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》（國發(fā)〔2018〕22號）要求“各地完成生態(tài)保護紅線、環(huán)境質

量底線、資源利用上線、環(huán)境準入清單編制工作”；2018年12月，生態(tài)環(huán)境部和國

家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)的《長江保護修復攻堅戰(zhàn)行動計劃》（環(huán)水體〔2018〕181號）要

求“根據流域生態(tài)環(huán)境功能需要，明確生態(tài)環(huán)境保護要求，加快確定生態(tài)保護紅線、

環(huán)境質量底線、資源利用上線，制定生態(tài)環(huán)境準入清單”；2019年1月，推動長江經

濟帶發(fā)展領導小組辦公室發(fā)布了《長江經濟帶發(fā)展負面清單指南（試行）》；2021

年10月發(fā)布的《黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃綱要》提出：“各地要加快確

定生態(tài)保護保紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線，制定生態(tài)環(huán)境準入清單，構建

5

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系?！?/p>

以“三線一單”構建的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系為抓手，強化空間、總量、準入

環(huán)境管理，是提升生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要舉措。生態(tài)環(huán)境

部2017-2019年先后印發(fā)《“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和環(huán)境準

入負面清單”編制技術指南（試行）》（環(huán)辦環(huán)評〔2017〕99號）、《“三線一單”

編制技術要求（試行）》（環(huán)辦環(huán)評〔2018〕14號）、《生態(tài)環(huán)境準入清單編制要

點（試行）》（環(huán)辦環(huán)評〔2019〕6號）（以下簡稱《編制要點》），相關技術指南

和技術要求實施以來，取得了較好的成效，截至2021年底，我國所有?。ㄖ陛犑?、

新疆建設兵團）、市兩級“三線一單”成果均已完成，基本建立了覆蓋全國的生態(tài)

環(huán)境分區(qū)管控體系，全面進入實施應用階段。

3.3湖南省現(xiàn)有工作基礎及存在問題

3.3.1工作基礎

湖南省作為長江經濟帶“三線一單”編制試點省份之一，以社會主義生態(tài)文明

觀為指導，堅持綠色發(fā)展理念，以改善環(huán)境質量為核心，以生態(tài)保護紅線、環(huán)境質

量底線、資源利用上線為基礎，將行政區(qū)域劃分為若干環(huán)境管控單元，在一張圖上

落實生態(tài)保護、環(huán)境質量目標管理、資源利用管控要求。為科學精準的構建環(huán)境分

區(qū)管控體系，先后出臺了《長江經濟帶戰(zhàn)略環(huán)境評價“三線一單”編制湖南省技術

方案》（湘環(huán)函〔2018〕63號），《長江經濟帶戰(zhàn)略環(huán)境影響評價“三線一單”編

制湖南省工作方案》（湘生環(huán)委〔2018〕3號），《湖南省生態(tài)環(huán)境保護委員會辦公

室關于加快推進市州“三線一單”為單元編制工作的通知》（湘生環(huán)委半函〔2018〕

26號）等技術類文件。

立足“東部沿海地區(qū)和中西部地區(qū)過渡帶、長江開放經濟帶和沿海開放經濟帶

結合部”的戰(zhàn)略地位，湖南審視區(qū)域發(fā)展和資源環(huán)境面臨的戰(zhàn)略性突出問題，以生

態(tài)環(huán)境質量總體改善為總目標，科學的劃定了生態(tài)環(huán)境管控單元。2019年11月湖南

省“三線一單”成果順利通過生態(tài)環(huán)境部組織的技術審核。2020年6月由湖南省人民

政府發(fā)布《湖南省人民政府關于實施“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》（湘

政發(fā)〔2020〕12號）高質量、高標準、如期完成生態(tài)環(huán)境部“三線一單”編制工作

任務，成為全國范圍內第7個完成成果發(fā)布的省份。

6

成果發(fā)布后，省生態(tài)環(huán)境廳和省生態(tài)環(huán)境事務中心一直在積極探索并推動“三

線一單”成果的落地應用，并建立了“三線一單”信息管理（數據應用）平臺。平

臺利用先進信息化技術構建湖南省“三線一單”信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)了領導導航倉、

“三線一單”成果可視化管理、生態(tài)環(huán)境動態(tài)監(jiān)控統(tǒng)計、“三線一單”成果智能應

用及“三線一單”成果數據共享交換等五大功能模塊，促進管理部門對“三線一單”

成果高效、精準掌握的同時，充分考慮環(huán)評審批等實際業(yè)務需求，強化生態(tài)環(huán)境保

護的底線思維和空間管控，推動成果落地化應用，為服務生態(tài)環(huán)境中心工作提供了

強大的技術支撐。

3.3.2存在問題

由于《技術指南》中沒有明確生態(tài)環(huán)境管控單元劃定的具體技術細節(jié)和標準，

各?。▍^(qū)、市）將各要素分區(qū)疊加擬合至優(yōu)先保護單元或重點管控單元的實際操作

中，主要有要素疊加并集法和擬合行政邊界閾值法2種不同的劃定方法，不同劃定方

法在劃定技術流程和結果表達上存在一定差異，我省需結合生態(tài)環(huán)境要素分區(qū)特征

和實際管理需求，同時，用于判定生態(tài)環(huán)境管控單元分類的閾值范圍區(qū)域特色不明

顯，尚需進一步評價研究，確定科學合理、特色實用的確定符合區(qū)域社會經濟發(fā)展

和生態(tài)環(huán)境保護的劃定方法或者在現(xiàn)有方法基礎上的改進方法。

4標準制訂原則及技術路線

4.1標準制訂原則

生態(tài)優(yōu)先原則：2016年1月5日，習近平總書記在推動長江經濟帶發(fā)展座談會上

指出：推動長江經濟帶發(fā)展必須堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，這不僅是對

自然規(guī)律的尊重，也是對經濟規(guī)律、社會規(guī)律的尊重?！兑?guī)范》制定將以生態(tài)優(yōu)先、

綠色發(fā)展為導向，確保需要保護的區(qū)域得到優(yōu)先保護，然后在此基礎上劃定重點管

控單元和一般管控單元。

突出重點原則：黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央全面加強對生

態(tài)環(huán)境保護的領導，以解決生態(tài)環(huán)境領域突出問題為重點，深入實施污染防治行動

計劃。習近平總書記強調：“要打好污染防治攻堅戰(zhàn)。解決好人民群眾反映強烈的

突出環(huán)境問題，既是改善環(huán)境民生的迫切需要，也是加強生態(tài)文明建設的當務之

7

急?！薄兑?guī)范》編制應當考慮湖南省省情，從我省現(xiàn)階段的經濟和社會發(fā)展的實際

情況和突出環(huán)境問題出發(fā)，制定具有針對性、地域性、前瞻性、必然性及可實施性

的生態(tài)環(huán)境管控單元劃定技術規(guī)范。

科學研判原則：堅持用習近平生態(tài)文明思想武裝頭腦、指導實踐、推動工作，

深入分析、科學研判、準確把握，提高環(huán)境管理的系統(tǒng)化、科學化、法治化和信息

化水平，推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全力推動黨的二十大決策部署

在生態(tài)環(huán)境領域落實落地。本《規(guī)范》在遵循《中華人民共和國環(huán)境保護法》、

《“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單”編制技術

指南（試行）》（環(huán)辦環(huán)評〔2017〕99號）等相關文件基礎上，充分吸納國家有關

部門、地方生態(tài)環(huán)境部門、行業(yè)企業(yè)等有關方面意見，充分考慮不同的自然地理條

件和生態(tài)環(huán)境功能特征等因素，并參考國內外同類技術規(guī)范/標準的基礎上，科學合

理地規(guī)定了湖南省生態(tài)環(huán)境管控單元劃定的原則、思路、方法及要求等，構建出符

合我省實際情況的生態(tài)環(huán)境管控單元劃定技術規(guī)范。

服務管理原則：本《規(guī)范》遵循服務管理和屬地責任相結合的原則，在充分吸

收國家相關編制文件中實施與應用相關要求的基礎上，廣泛征求各級主管部門和地

方責任部門意見建議，確保標準技術落地可行、權責分明，實現(xiàn)管理范圍明晰和責

任主體明確的精細化、精準化生態(tài)環(huán)境管理要求。

4.2工作技術路線

本文件在《編制指南》和《技術要求》基礎上，合理設計并整理基本單元屬性

表格結構，采用逐級聚類的方法，將規(guī)劃城鎮(zhèn)建設區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、產業(yè)園區(qū)等邊界

與生態(tài)保護紅線和一般生態(tài)空間、水環(huán)境管控分區(qū)、大氣環(huán)境管控分區(qū)、土壤污染

風險管控分區(qū)、資源利用上線管控分區(qū)等進行疊加，通過不同要素級別及面積占比

疊加優(yōu)化，并與國土空間規(guī)劃相銜接，綜合考慮生態(tài)環(huán)境管理需求和主要生態(tài)環(huán)境

問題，合理劃定生態(tài)環(huán)境管控單元和分類。疊加過程中對各要素圖層進行適當取舍，

避免單元劃定過于破碎，形成完整、連續(xù)的單元分布結果。生態(tài)環(huán)境管控單元劃定

技術路線見圖1。

8

圖1生態(tài)環(huán)境管控單元劃定技術路線圖

4.3項目實施計劃

規(guī)范編制組結合生態(tài)環(huán)境管理對生態(tài)環(huán)境管控單元劃定技術規(guī)范的需求分析，

提出編制技術規(guī)范的原則、編制方法、編制要求和技術依據，確定技術規(guī)范的框架

9

構想、開展的工作內容、工作分工及進度安排等，從而制訂詳細的工作計劃，明確

了各階段的任務與目標，在秉持生態(tài)優(yōu)先、突出重點、科學研判、服務地方管理的

原則下，擬對本技術規(guī)范制定項目開展的工作大體分為三個階段：

（一）第一階段：相關資料收集分析

（1）文字資料收集與分析。廣泛搜集查閱國內外生態(tài)環(huán)境管控單元相關文字性

資料，主要包括：①國內外生態(tài)環(huán)境管控單元相關技術導則；②國家和其他省份出

臺的相關技術導則；③國內外相關專業(yè)期刊中關于生態(tài)環(huán)境管控單元編制的學術論

文。

（2）現(xiàn)場調研與人員訪談。對象包括各級政府主管部門、各要素（產業(yè)園區(qū)、

污水廠、水產種質保護區(qū)、飲用水源保護地等）的相關責任人、環(huán)評等生態(tài)環(huán)境相

關從業(yè)單位以及業(yè)內專家，對于管理部門、企業(yè)可采用訪談表的形式進行意見征集

及整理，對于業(yè)內專家可編制咨詢調查表，廣泛征求意見建議。

（二）第二階段：技術規(guī)范編制

依據國家現(xiàn)有相關政策、法規(guī)和標準的有關規(guī)定，根據《“生態(tài)保護紅線、環(huán)

境質量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單”編制技術指南（試行）》（環(huán)辦

環(huán)評〔2017〕99號）、《關于印發(fā)〈長江經濟帶11省（市）及青海省“三線一單”

成果技術審核規(guī)程〉的通知》(環(huán)辦環(huán)評函〔2019〕273號）等文件的要求，結合第

一階段工作成果，確定工作范圍與技術內容，然后分析技術指南實施的環(huán)境效益及

經濟效益，在收集整合各方意見的基礎上編制完成初稿。

（三）第三階段：技術規(guī)范征求意見和技術審查

通過研究與實踐，確定符合湖南省省情的劃定方法，然后以此為基礎，編制生

態(tài)環(huán)境管控單元劃定技術規(guī)范初稿，征求技術專家和行業(yè)主管部門意見，并根據反

饋意見修改完成技術規(guī)范初稿后形成技術規(guī)范征求意見稿，征求公眾和相關部門意

見，根據收集到的反饋意見進一步修改完善技術規(guī)范形成送審稿后進行技術審查和

標準發(fā)布。

10

5標準制定主要內容

本文件按照《標準化工作導則》（GB/T1.1—2020）和《生態(tài)環(huán)境標準管理辦

法》(生態(tài)環(huán)境部令第17號）的要求進行編制，包括前言、引言、適用范圍、規(guī)范

性引用文件、術語和定義、基本原則、一般性要求、劃定方法、成果內容與要求、

動態(tài)更新、附錄等九部分內容。

5.1適用范圍

本文件梳理、總結并提煉了湖南省現(xiàn)有“三線一單”編制工作經驗和成果，將

湖南省生態(tài)環(huán)境管控單元劃定的技術原則、技術方法和技術要求進一步規(guī)范化，以

湖南省地方標準出臺生態(tài)環(huán)境管控單元劃定技術規(guī)范，適用于湖南省生態(tài)環(huán)境管控

單元劃定技術規(guī)范的編制。本標準的適用范圍確定如下：

本文件規(guī)定了湖南省“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系中生態(tài)環(huán)境管控單元

劃定的基本原則、一般性要求、劃定方法、成果內容與要求、動態(tài)更新。

本文件適用于湖南省“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系中生態(tài)環(huán)境管控單元

的劃定及更新調整等工作，市州可參照使用。

5.2規(guī)范性引用文件

本部分包括湖南省生態(tài)環(huán)境管控單元劃定所需要遵循的國家和省內相關生態(tài)環(huán)

境及國土空間的標準和文件。文件中的內容通過文中的規(guī)范性引用而構成本文件必

不可少的條款。其中，注日期的引用文件，僅該日期對應的版本適用于本文件；不

注日期的引用文件，其最新版本（包括所有的修改單）適用于本文件。

5.3術語和定義

本文件按照《國家生態(tài)環(huán)境標準制修訂工作規(guī)則》（HJ945.2-2018）的要求，

參考《“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單”編制

技術指南（試行）》（環(huán)辦環(huán)評〔2017〕99號）等指導性文件，結合湖南省實際，

在充分調研的基礎上，根據適用范圍給出八個術語和定義，具體如下：

生態(tài)環(huán)境管控單元ecologicalenvironmentcontrolunits

11

指集成生態(tài)保護紅線及生態(tài)空間、環(huán)境質量底線、資源利用上線的管控區(qū)域。

優(yōu)先保護單元Priorityprotectionunit

指生態(tài)功能重要、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱的區(qū)域，主要包括生態(tài)保護紅線、各類自

然保護地及飲用水源地保護區(qū)、大氣環(huán)境一類功能區(qū)、泉域保護區(qū)等需要保護的區(qū)

域。

［來源：環(huán)辦環(huán)評〔2017〕99號，1.3，根據湖南省生態(tài)環(huán)境高水平保護要求有

修改］

重點管控單元keycontrolunit

指資源能源消耗、污染物排放最為集中的區(qū)域，主要包括人口和產業(yè)集聚區(qū)、

資源開放利用活動集中區(qū)。

［來源：環(huán)辦環(huán)評〔2017〕99號，1.3，根據湖南省社會和經濟發(fā)展特點進行修

改］

一般管控單元generalcontrolunit

指優(yōu)先保護和重點管控之外的區(qū)域。

［來源：環(huán)辦環(huán)評〔2017〕99號，1.3，有修改］

環(huán)境要素管控分區(qū)environmentelementcontrolzone

指行政區(qū)劃內的水、大氣、土壤、岸線、近岸海域等生態(tài)環(huán)境要素，按照

《“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單”編制技術

指南》相關劃定要求確定的包括優(yōu)先、重點和一般的管控分區(qū)。

［來源：環(huán)辦環(huán)評〔2017〕99號，1.3，有修改］

資源利用上線管控分區(qū)controlzoneforresourceutilizationupperlimit

line

指以保障生態(tài)安全和改善環(huán)境質量為目的，結合自然資源開發(fā)管控，劃定的具

有資源開發(fā)利用總量、強度、效率等管控要求的區(qū)域。

基本單元basicunit

12

指以有效行政邊界（一般為鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊）的矢量范圍作為生態(tài)環(huán)境管控單元劃

定的最小單元尺度。

[來源：根據《技術指南》（環(huán)辦環(huán)評〔2017〕99號）和《技術要求》（環(huán)辦環(huán)

評〔2018〕14號）文件要求，編制生態(tài)環(huán)境管控單元時所定義的具備行政管轄、權

責明晰的基本矢量單位]

基本單元屬性basicunitattribute

指基本單元在地理信息系統(tǒng)中數字化圖形的附加屬性，包括基礎屬性（詳見附

錄B.1）和要素屬性（詳見附錄B.2）。

[來源：根據《技術指南》（環(huán)辦環(huán)評〔2017〕99號）和《技術要求》（環(huán)辦環(huán)

評〔2018〕14號）文件要求，基本單元具備的單元屬性，從使用角度考慮，表格內

容有增加]

5.4基本原則

本文件編制是以“三線一單”構建生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的目標，可以總結為

為湖南省生態(tài)環(huán)境高水平保護“劃框子、定規(guī)則”，湖南省生態(tài)環(huán)境管控單元劃定

也是為我省生態(tài)環(huán)境保護和社會經濟發(fā)展“劃框子”。在遵循《“生態(tài)保護紅線、

環(huán)境質量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單”編制技術指南（試行）》等文

件要求基礎上，劃定科學性、規(guī)范性、針對性、可操作性和動態(tài)可更新的環(huán)境管控

單元，在編制與實踐中結合自身管控特點和應用經驗提出了如下編制原則：

生態(tài)優(yōu)先原則：以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向，優(yōu)先將以生態(tài)保護為主的生態(tài)

保護紅線、水環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)、大氣環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)、農用地優(yōu)先保護區(qū)等區(qū)域劃

定為優(yōu)先保護單元，確保需要保護的區(qū)域得到優(yōu)先保護。

突出重點原則：考慮湖南省省情，結合國土空間規(guī)劃中主要產業(yè)集群及空間布

局、城鎮(zhèn)發(fā)展定位，突出對開發(fā)強度大、污染物排放量高的省級以上產業(yè)園區(qū)以及

重點開發(fā)城鎮(zhèn)的環(huán)境管控。

科學研判原則：在充分考慮不同的自然地理條件和生態(tài)環(huán)境功能特征等因素的

基礎上，依據生態(tài)保護紅線和一般生態(tài)空間、環(huán)境要素管控分區(qū)、資源利用上線管

13

控分區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本單元的面積占比，科學研判并確定優(yōu)先保護或重點管控單元的

閾值標準。

服務管理原則：以改善生態(tài)環(huán)境質量為核心，以服務生態(tài)環(huán)境管理為目標導向，

生態(tài)環(huán)境管控單元劃定宜以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為基本單元，綜合考慮產業(yè)園區(qū)、各類自

然保護地及飲用水源地保護區(qū)等法定范圍，實現(xiàn)范圍明晰和責任主體明確的精細化、

精準化的生態(tài)環(huán)境管理。

動態(tài)更新原則：在上位法律法規(guī)和規(guī)范性文件有新要求，以及因國家與地方重

大發(fā)展戰(zhàn)略實施、生態(tài)保護紅線、自然保護地和生態(tài)環(huán)境質量目標等調整，造成現(xiàn)

有生態(tài)環(huán)境管控單元劃定成果無法滿足應用要求時，生態(tài)環(huán)境管控單元需要進行相

應動態(tài)更新。

5.5一般性要求

本文件根據《“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面

清單”編制技術指南（試行）》（環(huán)辦環(huán)評〔2017〕99號）的要求：“根據生態(tài)保

護紅線、生態(tài)空間、環(huán)境質量底線、資源利用上線的分區(qū)管控要求，銜接鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道

和區(qū)縣行政邊界，綜合劃定環(huán)境管控單元，實施分類管控?！苯Y合湖南省實際，從

前期矢量收集到逐級聚類兩個方面編寫一般要求，具體要求如下：

用于劃定生態(tài)環(huán)境管控單元的規(guī)劃城鎮(zhèn)建設區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、工業(yè)園區(qū)（集聚區(qū)）

等邊界矢量與生態(tài)保護紅線和一般生態(tài)空間、水環(huán)境管控分區(qū)、大氣環(huán)境管控分區(qū)、

土壤污染風險管控分區(qū)、資源利用上線管控分區(qū)等成果矢量，應具備統(tǒng)一的基礎底

圖，應滿足“三線一單”相關技術規(guī)范性文件中數學基礎（平面基準、高程基準、

深度基準和投影方式）、數據精度和成果矢量數據相關要求，一般與國土空間規(guī)劃

的數據基礎保持一致。矢量數據基本要求見附錄A。

生態(tài)保護紅線和一般生態(tài)空間、水環(huán)境管控分區(qū)、大氣環(huán)境管控分區(qū)、土壤污

染風險管控分區(qū)、資源利用上線管控分區(qū)等分區(qū)成果的劃定應符合環(huán)辦生態(tài)〔2017〕

48號、自然資辦函〔2019〕1125號等“三線一單”相關技術規(guī)范性文件要求開展。

提出的分區(qū)管控要求落實到區(qū)域空間上，符合生態(tài)保護紅線管理要求和環(huán)辦環(huán)評

〔2018〕23號、湘政發(fā)〔2022〕19號等相關文件的要求及“三線一單”相關技術規(guī)

14

范性文件規(guī)定。

在逐級聚類的過程中，生態(tài)保護紅線和一般生態(tài)空間、環(huán)境要素管控分區(qū)、資

源利用上線管控分區(qū)等各類區(qū)域管控級別有重合時，按照“就高不就低”的原則處

理，盡量突出各要素的優(yōu)先保護區(qū)和重點管控區(qū)。

應突出地方生態(tài)環(huán)境保護特點，以重點解決主要生態(tài)環(huán)境問題、維護主要的生

態(tài)環(huán)境功能為導向，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎，將生態(tài)環(huán)境功能大體一致、空間大

體相鄰、環(huán)境管控要求沒有明顯差異、同等屬性（優(yōu)先保護區(qū)、重點管控區(qū)和一般

管控區(qū)）占比較高的基本單元，結合實際合并為同一類生態(tài)環(huán)境管控單元。

5.6劃定方法說明

5.6.1基本單元屬性表結構說明

本文件參考HJ724等文件相關要求，對比區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級行政邊界三種作為基

本工作單元，區(qū)縣作為環(huán)境管控單元疊圖的基本工作單元存在范圍過大和精度過低

等問題，而選取村級行政邊界作為基本工作單元雖然精度更高、劃定結果更準確，

但缺乏全省村級行政邊界矢量數據。因此確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政單元作為環(huán)境管控單元的

基本單元，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本單元作為基準圖層設計屬性表結構。

設計科學且完整的屬性表結構為后續(xù)管控單元分類奠定基礎。屬性表是在地理

信息系統(tǒng)中數字化圖形的信息說明，包括基礎屬性表、矢量要素屬性表以及矢量要

素與基本單元面積占比計算屬性表，對應文件中附錄B.1、B.2、B.3和B.4。第一是

基本單元的編碼、行政代碼以及該單元分類。第二是各單元中涉及的生態(tài)空間、水、

大氣、土壤以及自然資源管控要素，要素細類信息。三是上述生態(tài)環(huán)境要素的不同

管控分區(qū)面積占各鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積的百分比?；A屬性表、矢量要素屬性表將基本單元與

生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線相結合，為后面單元清單的編制提供了完整的屬性信

息。矢量要素與基本單元面積占比計算屬性表中的面積占比統(tǒng)計為環(huán)境管控單元分

類的劃定提供了量化的判斷依據，使得單元的劃定更加科學合理。

屬性項定義為地理信息系統(tǒng)中的內容，在添加上述信息字段中，設定相應的字

段名稱、類型以及長度，從而確保后續(xù)字段的統(tǒng)一性，對應文件中附錄B.4。

15

5.6.2基本單元劃定步驟說明

本文件根據環(huán)辦環(huán)評〔2017〕99號中6.3生態(tài)環(huán)境管控單元分類的要求，采用逐

級聚類的方法，將各要素成果矢量的屬性信息賦值到基本單元中。將涉及生態(tài)空間、

水環(huán)境、大氣環(huán)境、農用地優(yōu)先保護區(qū)等以生態(tài)環(huán)境優(yōu)先保護為主的環(huán)境管控單元

作為優(yōu)先保護類單元。涉及水、大氣、土壤等生態(tài)環(huán)境重點管控的環(huán)境管控單元作

為重點管控單元。其他環(huán)境管控單元為一般管控單元，若某環(huán)境管控單元中有不同

類型共存時，按照“先劃優(yōu)先、再劃重點、余下一般”的順序進行劃定。

由于各要素提供的成果矢量數據編制方法不同，基本單元不一致，存在大量圖

斑跨越多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況。因此需要對各要素成果矢量進行整理，將各要素屬性信息

細化到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，在處理各要素屬性信息，可利用函數將同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉及的多個要素

細類、要素名稱或要素類型整合到同一字段中，即按照文件中附錄B.2生態(tài)空間、水、

大氣、土壤以及自然資源管控要素，要素細類等信息填寫。

本文件建議運用地理信息系統(tǒng)各類工具計算各環(huán)境要素在基本單元中的面積占

比，包括單個環(huán)境要素中優(yōu)先保護區(qū)與重點管控區(qū)在基本單元的面積占比，以及優(yōu)

先類保護區(qū)面積占比和重點類管控區(qū)面積占比，即按照文件中附錄B.3生態(tài)空間、水、

大氣、土壤以及自然資源的優(yōu)先、重點面積占比等信息填寫。

5.6.3基本單元分類說明

本文件結合湖南省自然環(huán)境特征、開發(fā)強度、生態(tài)環(huán)境管理基礎能力等因素，

將基本單元進行分類，初步確定生態(tài)環(huán)境管控單元。一個地區(qū)是優(yōu)先保護為主還是

重點管控為主有時難以判斷，因此采用引入不同的閾值來輔助判斷，并充分考慮區(qū)

域的不同自然地理條件、生態(tài)環(huán)境功能特征、社會經濟發(fā)展等因素，適當調高或降

低閾值標準，經過多輪調整及區(qū)縣征求意見，最終確定符合我省生態(tài)環(huán)境管控單元

劃定的聚類閾值，具體研判閾值如下：

（一）將生態(tài)空間、水環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)、大氣環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)、農用地優(yōu)先保

護區(qū)、自然資源優(yōu)先保護區(qū)等單個環(huán)境要素中優(yōu)先保護區(qū)在基本單元的面積占比超

過閾值標準（50%～60%）的基本單元初步劃定為優(yōu)先保護單元；優(yōu)先保護級別分區(qū)

疊加后的面積占比超過閾值標準（65%～75%）的基本單元初步劃定為優(yōu)先保護單元；

在劃定優(yōu)先保護單元時，還需結合基本單元生態(tài)環(huán)境主導功能與主要生態(tài)環(huán)境問題

16

等因素進行增補調整。

（二）將水環(huán)境重點管控區(qū)、大氣環(huán)境重點管控區(qū)、土壤重點管控區(qū)、自然資

源重點管控區(qū)等單個環(huán)境要素中重點管控區(qū)在基本單元的面積占比超過閾值標準

（50%～60%）的基本單元初步劃