美國《信息自由法》中的“豁免公開信息例外”

摘要本文就美國《信息自由法》中的“豁免公開信息例外”問題進行了分析。

關鍵詞《信息自由法》新聞采集權隱私權

AbstractThepaperanalyzestheexemptionexceptionofpublicinformationintheUSA“FreedomofInformationAct”.

Keywords“FreedomofInformationAct”journalismcollectionprivacy

《信息自由法》，是保障美國媒體獲取聯(lián)邦政府信息最重要的一部法律。美國媒體經(jīng)常運用這一法律獲取重要的政府檔案和文件，為其深度報道或調查性報道提供線索、背景和證據(jù)支持。然而，該法（b）條也列舉了九種政府得以豁免公開信息的例外情形。該條在司法實踐中如何解釋和適用，對美國媒體具有非常重要的意義，因為這些“豁免公開信息例外”的規(guī)定直接關系到媒體獲取政府信息的權利范圍。本文的目的就是考察美國法院對該條的解釋，并分析其對媒體獲取政府信息權利的影響。

一、背景與問題

為回應新聞界和社會大眾對知情權的強烈訴求，美國國會于1966年通過了對美國新聞工作具有重要影響的《信息自由法》。該法的立法目的是強制聯(lián)邦政府機構向公眾開放政府檔案和文件，以實現(xiàn)人民對政府行為的充分了解和監(jiān)督。該法確立了四項基本的原則：信息公開是原則，不公開是例外；人人擁有平等獲取信息的權利；由政府而非申請人對拒絕提供信息承擔舉證責任；不能合理獲取信息的人，有權向法院尋求救濟。

美國媒體經(jīng)常運用《信息自由法》向政府索取敏感的或重要的文件，為其深度報道或調查性報道提供線索、背景資料或證據(jù)。例如，1995年，俄亥俄州的《代頓每日新聞》（DaytonDailyNews）運用《信息自由法》得到了部分軍方文件。這些文件表明，當軍隊中的女性指控男性士兵和軍官犯有強奸罪時，一般會遭到忽視和拒絕。在瓦盧噴氣機航空公司（ValuJet）的一架客機在大沼澤地（Everglades）墜毀之后，《克利夫蘭實話報》（ClevelandPlainDealer）于1996年運用《信息自由法》揭露，政府此前已經(jīng)知道這條航線存在安全問題。在1997年和1998年，記者通過《信息自由法》試圖迫使國防部更加迅速地公布折磨數(shù)千名海灣戰(zhàn)爭老兵的疾病的病因。毫無疑問，如果沒有《信息自由法》為獲取政府機構檔案提供的保障，媒體對這些事件進行報道的深度會大大削弱。①

雖然《信息自由法》對媒體的新聞報道具有重要意義，但政府機構對該法一直采取消極的態(tài)度。一位政府高級官員曾評論道：“每一個政府機構都反對《信息自由法》……認為該法意味著他們不被信任，而且他們擔心他們是在魚缸里工作，而公眾在外旁觀。”②由于處于對立的立場，媒體和政府之間經(jīng)常圍繞《信息自由法》（b）條的“豁免公開信息例外”發(fā)生爭議。這是因為該條規(guī)定了政府免于公開的信息，直接關系到媒體獲取政府信息的權利。《信息自由法》（b）條規(guī)定，符合下列情形之一的，政府可以不予公開該信息：

(1)涉及國防或外交政策的國家安全機密資料；

(2)純粹涉及機構內部人事規(guī)則與慣例的資料；

(3)其它法律規(guī)定豁免公開的資料；

(4)受到法律特權保護或保密的貿易機密、商業(yè)信息和財務信息；

(5)政府機構內部或政府機構之間的備忘錄或信件；

(6)一旦公開將使個人隱私遭到明顯不正當侵害的人事、醫(yī)療和類似資料；

(7)為執(zhí)法目的而匯集的檔案或信息。

(8)金融監(jiān)管機構在監(jiān)管過程中的報告；

(9)涉及礦井的地質與地球物理信息與數(shù)據(jù)（包括地圖）。

美國屬于普通法系國家，判例在其法律體系中占據(jù)了核心地位。（b）條中包含了許多不確定概念，其具體含義需要法院通過解釋才能得以明確。換言之，法院通過對這些例外的解釋，實際上劃定了媒體獲取政府信息的權利范圍。因此，要準確了解美國媒體可以獲取信息的確切范圍，必須研究重要的司法判例。由于例外(1)(4)(6)(7)項在實踐中產生的爭議最大，因此本文將重點研究法院對這些例外規(guī)定的解釋，以及這些解釋對媒體權利的影響。

二、國家安全例外

《信息自由法》（b）條例外1規(guī)定，根據(jù)行政命令被政府列入保密的信息，可以不予公開，因為這類信息的公開會給國家安全造成威脅。由于該例外對政府通過行政命令加以保密的信息一律免予公開，因而導致政府機構濫用這一例外規(guī)定，將許多不應列入保密的資料也列入保密，從而回避了公眾的公開要求。1973年的“環(huán)境保護局訴明克案”（EPAv.Mink）③就暴露了這一問題。

1971年，華盛頓一家報紙報道稱，尼克松政府在地下核試驗是否可行問題上，收到了觀點相互沖突的意見。報道刊登兩天后，眾議員明克提出申請，要求政府公開這些資料，但遭到了政府的拒絕。理由是這些資料屬于政府保密的信息，根據(jù)《信息自由法》（b）條例外1的規(guī)定，政府可以不公開這些資料。于是，包括明克在內的32名議員向法院起訴，要求法院對這些資料進行秘密審查，以確定將這些資料列入保密是否適當。但是，最高法院拒絕了這一要求，因為《信息自由法》并未授予法院對政府的保密決定進行審查的權力。

由于政府機構有可能濫用行政保密制度，規(guī)避法律的公開信息規(guī)定，1974年國會修改了《信息自由法》，授權法院秘密審查政府對具體檔案和文件的保密決定是否恰當。但是，該修正案規(guī)定的是法院可以進行審查，不是規(guī)定法院必須進行審查。而且，在實踐中，美國法院也普遍不愿意對政府對具體檔案和文件的保密決定是否恰當進行審查。因為它們認為，法官缺乏進行這種審查的專業(yè)知識。因此，如果媒體要以政府機構的保密決定不恰當為由要求公開信息，實際上很難得到法院的支持。

三、商業(yè)秘密例外

例外4免予公開的信息包括兩類：商業(yè)秘密和機密財務信息。媒體與政府對于例外4的爭議焦點，主要集中在對“機密財務信息”概念上。無論是“財務信息”這一概念，還是“機密”這一概念，都需要法院在具體案例中進行解釋。1998年，《芝加哥論壇報》向聯(lián)邦航空管理局申請查閱關于空中緊急醫(yī)療的資料。聯(lián)邦航空管理局向該報提供了部分材料，但是刪除了與具體緊急醫(yī)療事件相關的所有飛機的名稱、航班號、飛機舵翼號、路線和標示。該局稱，因為“事件發(fā)生時，飛機還處于創(chuàng)造利益的飛行之中”，所以這些數(shù)據(jù)是財務信息，按照例外4的規(guī)定可以不予公開。但是法院不同意這種看法，它認為，只有與商業(yè)企業(yè)的經(jīng)營直接相關的材料才能免于公開。免于公開的信息本質上必須是商業(yè)性的，航班信息不符合這一標準，因此不屬于財務信息。由此可見，法院對“財務信息”這一概念的解釋是嚴格的，不是一切與商業(yè)利益有關的信息都是財務信息，而是那些與商業(yè)企業(yè)的經(jīng)營直接相關的財務信息才是例外4項下的財務信息。什么樣的財務信息才能構成“機密”財務信息呢?1973年，第二巡回法院在“國家公園和自然保護區(qū)協(xié)會訴莫頓案”（NationalParks&ConservationsAssociationv.Morton）④中對這一問題作了回答。法院認為，如果公開該財務信息將損害政府以后獲得類似信息的能力，或者將對信息提供者的競爭力造成重大損害，那么該財務信息就是機密的。這一測試標準被此后許多判決廣泛引用，并得到許多法院的支持成為主流標準。

四、個人隱私例外

個人隱私是美國法律一貫給予高度保護的利益，《信息自由法》也不例外。該法（b）條例外6規(guī)定，一旦公開將使個人隱私遭到明顯不正當侵害的人事、醫(yī)療文件及類似文件可以不予公開。該例外包含了兩個構成要素：一、該信息屬于人事、醫(yī)療信息或類似文件；二、公開該文件會對個人隱私構成明顯不正當?shù)那趾?。媒體與政府爭議的焦點主要集中在對“類似文件”這一不確定概念的理解上。

1982年，最高法院在“國務院訴《華盛頓郵報》案”（StateDepartmentv.WashingtonPost）⑤中對“類似文件”概念進行了解釋。1979年9月，《華盛頓郵報》的記者獲悉，伊朗革命政府的兩名高官擁有美國護照。于是，該記者向國務院提出申請，要求獲得可以證實或否定這一傳言的資料，但遭到了國務院的拒絕?！度A盛頓郵報》隨即向法院提起訴訟，要求強制國務院提供相關護照文件。訴訟中，國務院辯稱，該文件屬于例外6所規(guī)定的“類似文件”，依法可以免于公開。這一主張最終得到了最高法院的支持。最高法院分析道，與其它八項比較具體的例外規(guī)定相比，國會對個人隱私的規(guī)定十分籠統(tǒng)，這表明國會希望政府機構和法院給予個人隱私以特別的重視。因此，對例外6規(guī)定的“類似文件”應作廣義的解釋，以充分體現(xiàn)國會的這一立法意圖。最高法院提出了“類似文件”的測試標準：只要該文件“只適用于一個特定個人”，該文件就屬于“類似文件”。根據(jù)這一測試標準，《華盛頓郵包》所申請的護照文件毫無疑問屬于例外6規(guī)定的“類似文件”。最高法院進一步指出，衡量個人隱私是否會受到明顯不正當侵害并無絕對的標準，作出決定應當權衡具體情形下公開的公共利益和不公開的隱私權益的重要性。⑥

五、執(zhí)法信息例外

例外7規(guī)定，如果公開會導致下列任一后果，為執(zhí)法目的而收集的文件或信息可以免于公開：（l）合理預期會妨礙執(zhí)法；（2）會剝奪一個公民接受公正審判和判決的權利；（3）合理預期會構成對個人隱私的不正當侵害；（4）合理預期會暴露一個秘密來源的身份，以及秘密來源提供的信息；（5）會暴露執(zhí)法調查或起訴的技術和程序，或者合理預期會冒違反法律的風險，或暴露執(zhí)法調查或起訴的策略和原則；（6）合理預期可能危及他人的生命或人身安全。這一例外規(guī)定同樣包含了兩個構成要素：一、系爭信息屬于為執(zhí)法目的收集的信息；二、公開該信息會導致（1）至（6）項中至少一項后果。

如果原始文件屬于為執(zhí)法目的而收集的信息，那么摘錄這些原始文件的內容而形成的文件是否也屬于可以免于公開的執(zhí)法文件呢？最高法院在“聯(lián)邦調查局訴艾布拉姆森案”（FBIv.Abramson）⑦中對這一問題作了回答。艾布拉姆森是一名記者，他獲悉尼克松曾命令聯(lián)邦調查局收集其政敵的信息，于是向聯(lián)邦調查局申請索取所有與這些“政敵”有關的資料。聯(lián)邦調查局拒絕了其申請，認為公開這些資料會對個人隱私造成明顯不正當?shù)那趾?。于是，艾布拉姆森向法院提起訴訟，要求強制聯(lián)邦調查局公開這些文件。迫于壓力，聯(lián)邦調查局向他提供了一份84頁的資料，但是，這些資料不僅內容有所刪節(jié)，而且并不包含艾布拉姆森最需要的一份文件，即聯(lián)邦調查局局長向總統(tǒng)的助理發(fā)送的備忘錄。于是，他再次向法院提起訴訟，要求獲得這份備忘錄。地區(qū)法院支持聯(lián)邦調查局的主張，但是上訴法院推翻了地區(qū)法院的判決，認為白宮不是執(zhí)法部門，該備忘錄并不是為執(zhí)法目的而收集的信息，因此其不應享有例外7的豁免。最高法院調審了該案，最終撤銷了上訴法院的判決。最高法院認為，雖然該份備忘錄不是為執(zhí)法目的而收集的信息，但是備忘錄中所包含的信息卻是由聯(lián)邦調查局這一執(zhí)法機構為執(zhí)法目的而所收集的信息。如果某一信息最初是為執(zhí)法目的而收集，那么之后，即便它被摘錄入不是為執(zhí)法目的而收集的文件，該信息仍然可以依據(jù)例外7免于公開。

媒體和政府機構的爭議不僅圍繞“執(zhí)法信息”的含義展開，也圍繞信息公開可能導致的六項后果的具體含義展開。在眾多此類案件中，“司法部訴維護新聞自由記者委員會案”（DepartmentofJusticev.ReporterCommitteeforFreedomofthePress）⑧是其中影響最大的一個案例。哥倫比亞廣播公司的記者羅伯特·施納克（RobertSchnake）向聯(lián)邦調查局申請，要求調閱查爾斯·梅迪亞科（CharlesMediaco）的犯罪檔案。聯(lián)邦調查局拒絕了其申請，理由是根據(jù)例外7的規(guī)定，該檔案屬于執(zhí)法信息，公開這些信息將構成對個人隱私的不正當侵害。地區(qū)法院的判決支持了聯(lián)邦調查局的主張，但上訴法院推翻了這一判決。上訴法院認為，該檔案已經(jīng)可以從州和當?shù)卣@得，因此該檔案已經(jīng)不存在例外7所保護的隱私利益。最高法院一致否決了上訴法院的判決。最高法院認為，聯(lián)邦調查局的電子信息系統(tǒng)與地方法院和警察局所公開的犯罪檔案存在著重要區(qū)別，其中最重要的一點就是聯(lián)邦政府能夠收集并整合個人的大量信息。如果這一能力被濫用，將對個人的隱私權造成重大危害。因此，為了避免對個人隱私構成明顯不正當?shù)那趾?，即使該檔案信息已經(jīng)可以從州和地方政府獲取，聯(lián)邦調查局仍然可以免于公開這類信息。⑨

顯然，最高法院在該案中對例外7第3項個人隱私例外作了對例外6更為寬泛的解釋?？傮w而言，由于例外7為執(zhí)法機構拒絕公開其掌握的信息提供了廣泛的法律依據(jù)，再加上法院傾向于對該例外作擴大解釋，使得媒體要獲得執(zhí)法信息變得相當困難。

通過對以上判例的分析，我們可以清楚地看到，法院對（b）條“豁免公開信息例外”的解釋，在確定媒體獲取政府信息的權利范圍上起著重要的作用。在這些案例中，法院需要對牽涉其中的各種重大公共利益和私人利益進行謹慎的政策考量，并力圖達成正確的利益平衡。總體而言，在案件僅涉及媒體和政府機構本身的利益沖突時，法院傾向于保護媒體獲取信息的權利；而當案件還涉及或僅涉及第三方的商業(yè)秘密、個人隱私等私人利益時，法院傾向于給予第三方的私人利益更多的保護，而對媒體的權利給予較多限制。

注釋

參見（美）唐·R·彭伯：《大眾傳媒法》，張金璽、趙剛譯，中國人民大學出版社2