論城管執(zhí)法的困境及路徑選擇

論城管執(zhí)法的困境及路徑選擇城管這一職業(yè)是伴隨著我國社會主義市場經(jīng)濟不斷發(fā)展而產(chǎn)生的，基于社會管理職能的需要而出現(xiàn)的重要行政機關(guān)。城管執(zhí)法的出現(xiàn)對于維護城市秩序、保護人們的利益具有重大的作用。同時，由于城管與人民息息相關(guān)的工作地位，不可避免的出現(xiàn)各種問題。

一．城管和城管執(zhí)法

（一）城管

城管是誕生于20世紀90年代的國家行政機關(guān)，隸屬于地方政府。它與傳統(tǒng)意義上的其他執(zhí)法主體存在的重大區(qū)別在于它更加充分的體現(xiàn)為綜合執(zhí)法。綜合執(zhí)法對于城管工作人員的要求較高，賦予的社會責(zé)任也更加沉重。城管綜合執(zhí)法的產(chǎn)生，一方面體現(xiàn)了我國地方政府行政機構(gòu)改革的探索與創(chuàng)新，另一方面也傳達出隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，隨之而來的各種社會問題需要政府機關(guān)及時通過有效措施加以解決。

（二）城管執(zhí)法的歷史沿革

1、產(chǎn)生階段

1996年《中華人民共和國行政處罰法》頒布，其中規(guī)定國務(wù)院或國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)需要，同一和重新配置行政處罰權(quán)、改變單行法律、法規(guī)規(guī)定的執(zhí)法主體和職權(quán)配置。該法頒布之后，國務(wù)院批準(zhǔn)北京市宣武區(qū)作為開展城市綜合執(zhí)法管理的首個試點，標(biāo)志著城管執(zhí)法這一新型國家行政機關(guān)在我國的確立，是我國行政機構(gòu)改革的巨大創(chuàng)新。

2、發(fā)展階段

伴隨北京宣武區(qū)作為城管執(zhí)法試點工作的成功運行之后，迅速在全國各大省市推廣和宣傳，各地區(qū)積極向國務(wù)院申請建立城管這一職能機構(gòu)。在此階段，國務(wù)院先后批準(zhǔn)了北京、天津、河北等省。、自治區(qū)和直轄市的14個設(shè)區(qū)單位。截止到目前，全國大部分省區(qū)均有設(shè)立城管。

3、強化階段

2002年8月頒布的《關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》授權(quán)各地區(qū)開展相對集中處罰權(quán)工作的決定，給以地區(qū)更多的自由裁量權(quán)。該決定的發(fā)布對于全國有效開展集中處罰權(quán)工作具有重大的指導(dǎo)意義，同時對于完善我國城管綜合執(zhí)法的行為具有強有力的監(jiān)督作用。該決定是我國城管工作邁向現(xiàn)代化、專業(yè)化和持久化的重要根基，是力保城管工作正常實施的法律保障。

（三）城管執(zhí)法出現(xiàn)的困境

我國城管工作經(jīng)過20多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了系統(tǒng)的管理化體制，同時配備了一支專業(yè)化、知識化的工作隊伍。但是，城管工作與民為伴、與民為鄰，不可避免的會出現(xiàn)各種發(fā)展障礙。我國處于發(fā)展中國家的行列，市場經(jīng)濟還不完善，各種社會事業(yè)處在發(fā)展時期，相關(guān)社會保障工作難以及時有效實施。因此，在執(zhí)法過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)以下相關(guān)困境：

1、暴力執(zhí)法

在執(zhí)法過程中，面對城管治理游商及查扣商品，無證經(jīng)營和非法經(jīng)營者容易形成逃避相關(guān)處罰的心理，進而采取逃跑等免責(zé)行為。城管執(zhí)法人員不是通過合理和合法的手段來實施相關(guān)法律職能，而是通過采取超越法律權(quán)限的暴力行為侵害人民的權(quán)益，給人民的生命健康和財產(chǎn)損失帶來重大損害。由暴力執(zhí)法所衍生出來的暴力抗法構(gòu)成了城管綜合執(zhí)法的惡性循環(huán)，同時也給政府形象造成了巨大的影響。

2、釣魚執(zhí)法

所謂釣魚執(zhí)法，其實是和正當(dāng)防衛(wèi)一樣，都是當(dāng)事人無罪免責(zé)的理由。從法理上分析，當(dāng)事人原本沒有違法意圖，在執(zhí)法人員的引誘下，才從事了違法活動。國家賦予了城管工作人員相關(guān)的社會管理權(quán)力，某些公職人員在履行公務(wù)的過程中，違法利用手中的權(quán)力，引誘和誘惑合法公民犯罪，進而對其所犯的行為予以勒索要價，以公謀私。這種行為不僅觸犯了國家法律規(guī)定，而且大大損害了人民的利益。

二．我國城管執(zhí)法存在的主要問題

（一）執(zhí)法人員參差不齊

新的社會發(fā)展時期要求國家行政機關(guān)的工作人員具有更高的職業(yè)素質(zhì)和更健全的道德修養(yǎng)。我國城管的執(zhí)法人員培養(yǎng)體系還不夠健全和完善，執(zhí)法隊伍建設(shè)構(gòu)成復(fù)雜。很大部分執(zhí)法人員在上崗之前并沒有接受相關(guān)的系統(tǒng)的法律課程和崗位基本素質(zhì)學(xué)習(xí)。他們對于自己的工作職能存在有很大的主觀判斷性，無法從嚴格的法律框架和傳統(tǒng)的社會道德體系下來實施法律所賦予他們的職能。由于執(zhí)法人員的非法作為，給黨和人民造成了巨大的損害，降低了人民對黨和國家的信心，玷污了"以人為本"的政府形象。

（二）體制障礙

相比于政府其他行政部門而言，城管部門的管理體制相對薄弱，截止目前，沒有形成統(tǒng)一的管理模式。城管綜合執(zhí)法在執(zhí)法過程中，存在很大的自由性。城管行使職能的權(quán)限和行使程序沒有明確的法律規(guī)定，這給執(zhí)法人員留了法律空隙，也正是這么多得法律空隙造成了時下城管不受人們待見的根本原因。就目前城管執(zhí)法效果而言，到底城管該管什么，怎么管，至今在國家還沒有一個統(tǒng)一的機構(gòu)來解答。有些部門甚至認為"城市管理是個筐，什么都能往里裝"，都把難以解決的問題交給城管去解決，無形中增加了城管工作的難度。過重的工作負擔(dān)造成了城管執(zhí)法事倍功半，降低了城管設(shè)立的原始效用。

（三）執(zhí)法難度大

城管面對的工作對象是廣大公民，尤其是外來城市流動人口。大量的外來人員充斥在城市的大街小巷，各種小攤小販擁擠在狹窄的街道。加上這些外來人口容易形成團體，營造集體經(jīng)營之勢，給城管的管理造成了巨大的困難。城管在管理這些沒有經(jīng)營執(zhí)照的小商販容易碰到集體抗法的現(xiàn)象，給調(diào)查取證和現(xiàn)場制止?fàn)I造了不可能的機會。另一方面，由于城管所受理的問題都是雞毛蒜皮的小事，很難上訴到法院去解決，只能給以該違法行為以小懲，達不到抑制的目的。

三．解決我國城管執(zhí)法困境的主要手段

（一）加強法制建設(shè)，健全法律機制

我國城管建設(shè)起步晚，發(fā)展速度較為緩慢。在城管的執(zhí)法過程中，容易受到無法可依、有法難依的尷尬局面。必須不斷加強法制建設(shè)，填補城管執(zhí)法的法律空白，遏制尋覓法律空隙的不良行為。因此，我國需要及時推出一部具有明確的法律，有效保障行為當(dāng)事人和城管工作人員的權(quán)益，壓縮城管人員的自由裁量權(quán)，避免出現(xiàn)隨意收費、任意罰款的城管現(xiàn)象，提高城管的執(zhí)法水平。

在推進法律建設(shè)的同時，還要依法強調(diào)法律執(zhí)行程序的行為。城管工作人員要嚴格遵照法律相關(guān)規(guī)定，準(zhǔn)確無誤的執(zhí)行相關(guān)職能。在執(zhí)行具體行政行為時，做到行為當(dāng)事人能夠相互充分的理解，在寬松和諧的執(zhí)法背景下做出處罰行為，減少城管與當(dāng)事人之間的矛盾，減少相互間的摩擦，為和諧社會的構(gòu)建營造有序的程序環(huán)境。

（二）提高執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì)

暴力執(zhí)法或釣魚執(zhí)法等很多違法的執(zhí)法行為都是由于城管工作人員的專業(yè)素質(zhì)和法律素質(zhì)缺失所造成的，對黨和人民造成了重大損失。因此，我們要不斷加強城管工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)和鍛煉，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)水平，同時還要加強職業(yè)道德修養(yǎng)的建設(shè)，增加工作人員對人們的社會認同感。要在工作和學(xué)習(xí)過程中，把工作人員的"官本位"思想過渡到"民本位"的根基上來，從根本上促使城管工作人員都能夠盡心盡力的為人民服務(wù)。

（三）完善問責(zé)機制

完善問責(zé)機制的