全過程跟蹤審計及預算績效管理

實施方案、質(zhì)量保證及售后服務承諾

目錄

第一章對項目的理解...................................10

第一節(jié).對本建設項目的理解...........................10

1.1項目選址.......................................10

1.1.1項目所在區(qū)域概況........................10

1.1.2本項目概況...............................10

1.2項目建設內(nèi)容及規(guī)模............................10

1.3項目的必要性、可行性和市場前景...............11

1.3.1項目建設必要性分析......................11

1.3.2項目建設可行性分析.....................13

1.3.3項目市場前景分析.........................14

第二節(jié).對專項債資金的理解...........................16

2.1專項債券發(fā)展歷程..............................16

2.1.1起步階段.................................16

2.1.2快速發(fā)展階段.............................16

2.2現(xiàn)行主要法律法規(guī).............................18

2.2.1《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》18

2.2.2《地方政府債券發(fā)行管理辦法》.............31

2.2.3《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》38

2.3專項債券投向領(lǐng)域.............................45

第三節(jié)對全過程跟蹤審計的理解.......................50

3.1全過程跟蹤審計發(fā)展歷程.......................50

3.2全過程跟蹤審計的必要性.......................52

1

3.3全過程跟蹤審計的階段.........................54

3.3.1事前跟蹤審計階段.........................54

3.3.2事中跟蹤審計階段.........................56

3.3.3事后跟蹤審計階段.......................56

3.4全過程跟蹤審計存在的問題及建議...............58

3.4.1當前存在的問題...........................58

3.4.2解決問題的對策...........................59

第四節(jié)對項目績效評價的理解.........................63

4.1績效評價的發(fā)展歷程...........................63

4.2現(xiàn)行主要法律法規(guī)..............................66

4.2.1《關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》.......66

4.2.2《項目支出績效評價管理辦法》.............74

4.2.3《關(guān)于委托第三方機構(gòu)參與預算績效管理的指導

意見》...........................................91

4.2.4《第三方機構(gòu)預算績效評價業(yè)務監(jiān)督管理暫行辦

法》.............................................94

4.3績效評價發(fā)展現(xiàn)狀、問題及建議.................104

4.3.1績效評價發(fā)展現(xiàn)狀.......................104

4.3.2績效評價當前存在的問題.................107

4.3.3對績效評價未來發(fā)展的建議...............111

第五節(jié).對財政財務法規(guī)的理解.......................119

5.1《基本建設財務規(guī)則》.........................119

5.1.1《基本建設財務規(guī)則》的必要性..........132

5.1.2“放管結(jié)合”是《基本建設財務規(guī)則》亮點133

5.1.3《基本建設財務規(guī)則》加入防腐內(nèi)容.......135

2

5.2《XX省財政廳關(guān)于基本建設財務管理的實施辦法》及配

套制度.............................................136

5.2.1《實施辦法》及配套制度的主要內(nèi)容......136

5.2.2《實施辦法》及配套制度的亮點..........138

5.2.3《實施辦法》及配套制度的修訂..........139

第二章實施方案及質(zhì)量保障...........................144

第一節(jié).全過程跟蹤審計實施方案.....................144

1.1總體實施方案.................................144

1.1.1審計目標................................144

1.1.2審計內(nèi)容................................146

1.1.3審計重點.................................151

1.1.4資料需求................................154

1.1.5審計程序................................159

1.1.6審計報告................................162

1.2前期決策審計實施方案........................164

1.2.1前期決策程序...........................164

1.2.2項目建議書審計.........................165

1.2.3可行性研究報告審計.....................170

1.2.4報批報建程序?qū)徲?......................175

1.3內(nèi)部控制與風險管理審計實施方案...............179

1.3.1內(nèi)部控制審計...........................179

1.3.2風險管理審計...........................186

1.4招標和采購審計實施方案.....................189

1.4.1招標投標審計...........................191

1.4.2其他方式采購審計.......................199

3

1.5工程管理審計實施方案.........................204

1.5.1進度管理審計...........................205

1.5.2質(zhì)量管理審計...........................208

1.5.3安全管理審計...........................214

1.5.4投資控制審計...........................219

1.6財務和績效審計實施方案.....................226

1.6.1資金管理審計...........................226

1.6.2會計核算審計...........................234

1.6.3績效管理審計...........................238

第二節(jié).預算績效管理實施方案.......................247

2.1總體服務方案.................................247

2.1.1預算績效管理總體要求.....................247

2.1.2預算績效管理工作目標...................249

2.1.3預算績效管理基本原則...................250

2.1.4預算績效管理主要指標設置...............251

2.1.5預算績效管理的對象和內(nèi)容...............254

2.1.6預算績效管理模型.......................256

2.1.7預算績效管理實施計劃...................256

2.1.8預算績效管理實施過程...................257

2.1.9預算績效管理工作流程...................259

2.2事前績效評估...............................266

2.2.1事前績效評估的基本原則.................266

2.2.2事前績效評估的主要依據(jù).................266

2.2.3事前績效評估的對象和主要內(nèi)容..........267

2.2.4事前績效評估方式和方法.................268

4

2.2.5事前評估的績效指標體系................269

2.2.6事前績效評估基本流程...................272

2.2.7事前績效評估結(jié)果.......................274

2.2.8事前績效評估報告.......................274

2.2.9項目資料歸檔...........................275

2.3績效目標審核...............................276

2.3.1審核要點...............................276

2.3.2審核方法...............................277

2.3.3審核內(nèi)容................................281

2.3.4審核依據(jù)...............................282

2.3.5審核流程...............................283

2.3.6審核預期目標...........................284

2.4事中績效監(jiān)控.................................285

2.4.1事中績效監(jiān)控原則.......................285

2.4.2事中績效監(jiān)控內(nèi)容.......................286

2.4.3事中績效監(jiān)控方法.......................289

2.4.4事中績效監(jiān)控流程.......................290

2.4.5事中績效監(jiān)控結(jié)果應用...................299

2.5事后績效評價.................................301

2.5.1對事后績效評價的理解...................301

2.5.2事后績效評價的目的.....................301

2.5.3績效評價主體職責.......................302

2.5.4績效評價的基本內(nèi)容.....................304

2.5.5績效評價的方式.........................305

2.5.6績效評價的方法.........................307

5

2.5.7績效評價組織形式.......................307

2.5.8項目支出績效評價指標體系框架...........309

第三節(jié)項目質(zhì)量保證措施...........................318

3.1我司質(zhì)量保障制度.............................318

3.1.1質(zhì)量控制制度...........................318

3.1.2工作底稿管理制度......................322

3.1.3項目檔案管理制度.......................325

3.1.4職業(yè)道德建設制度.......................331

3.1.5風險控制制度...........................333

3.1.6廉潔守信制度...........................336

3.1.7財務管理制度............................341

3.1.8員工績效考評制度......................345

3.1.9內(nèi)部控制評價制度.......................349

3.2項目質(zhì)量管理措施...........................355

3.2.1質(zhì)量控制體系...........................355

3.2.2質(zhì)量管理方案...........................358

3.2.3質(zhì)量管理責任...........................358

3.2.4業(yè)務計劃...............................360

3.2.5業(yè)務實施和報告出具.....................361

3.2.6質(zhì)量管理職業(yè)道德.......................363

第三章進度保障措施.................................364

第一節(jié)進度計劃.....................................364

1.1前期準備階段.................................364

1.1.1明確委托人工作要求.....................364

1.1.2組成評審工作組.........................364

6

1.2評價實施階段.................................366

1.2.1前期調(diào)研...............................366

1.2.2制定工作方案...........................366

1.2.3數(shù)據(jù)采集與分析.........................367

1.2.4溝通協(xié)調(diào)...............................368

1.2.5整理判斷...............................368

1.2.6綜合分析...............................369

1.3報告撰寫階段.................................371

1.3.1獲取書面聲明...........................371

1.3.2復核評價資料...........................371

1.3.3形成評價結(jié)論...........................371

1.3.4梳理問題與建議.........................372

1.3.5與被評價單位充分溝通...................372

1.3.6征詢監(jiān)管部門和專家的意見...............372

1.3.7撰寫評價報告...........................373

1.3.8報告的質(zhì)量要求.........................374

1.3.9評審檔案管理...........................375

1.4預算績效管理進度表.............................377

1.5預算績效管理流程圖.............................380

第二節(jié)進度保障措施.................................381

2.1進度管理的主要內(nèi)容和深度.....................381

2.2進度管理的基本原則...........................382

2.3進度管理的工作程序...........................384

2.4我司進度保證承諾.............................386

2.4.1進度保證——人員配備方面...............387

7

2.4.2進度保證——技術(shù)措施方面...............388

2.4.3進度保證——經(jīng)濟措施方面...............389

2.4.4進度保證——檢查措施方面..............390

2.5響應及時程度...............................392

第四章服務承諾及服務措施...........................393

第一節(jié)服務承諾.....................................393

1.1保密服務承諾及保障措施.....................393

1.1.1保密服務承諾...........................393

1.1.2保密保障措施...........................394

1.2服務承諾及保障措施...........................402

1.2.1我司服務承諾...........................402

1.2.2我司保障措施...........................407

1.3我司獨特優(yōu)勢.................................414

第二節(jié)服務措施.....................................416

2.1協(xié)助構(gòu)建預算績效管理體系.....................416

2.1.1對預算績效管理體系建設的理解...........416

2.1.2預算績效管理體系建設的重難點及相應建議416

2.1.3預算績效管理體系建設的工作思路.........418

2.1.4預算績效管理體系建設的舉措...........419

2.2開展成本預算績效分析.........................428

2.2.1成本預算績效分析的基本原則...........428

2.2.2成本預算績效分析的主要內(nèi)容.............428

2.2.3成本預算績效分析工作程序...............429

2.2.4成本預算績效分析的方法.................429

2.2.5成本預算績效分析結(jié)果應用...............430

8

2.2.6成本預算績效分析指標體系...............431

2.3協(xié)調(diào)內(nèi)外部關(guān)系、確保項目順利實施............433

2.3.1與建設單位的協(xié)調(diào).......................433

2.3.2與設計單位的協(xié)調(diào).......................435

2.3.3與監(jiān)理單位的協(xié)調(diào).......................436

2.3.4與施工單位的協(xié)調(diào).......................437

2.3.5審計項目組的內(nèi)部協(xié)調(diào)...................438

2.3.6審計協(xié)調(diào)的要求和措施...................439

2.3.7我司溝通協(xié)調(diào)的保障承諾.................441

第三節(jié)人力資源保障...............................443

3.1我司人員配備.................................443

3.2我司專家?guī)烨鍐?..............................443

9

第一章對項目的理解

第一節(jié)對本建設項目的理解

1.1項目選址

本項目位于XXXXX內(nèi)，由XXXXX投資建設。

1.1.1項目所在區(qū)域概況

XXXXXXXXXXXX。

1.1.2本項目概況

XXXXXXXXXXXX。

1.2項目建設內(nèi)容及規(guī)模

XXXXXXXXXXXX。

10

1.3項目的必要性、可行性和市場前景

1.3.1項目建設必要性分析

(1)項目建設是深入學習貫徹習近平生態(tài)文明思想、切實保護

自然生態(tài)環(huán)境的必要

黨的十九大把“堅持人與自然和諧共生”作為新時代堅持和發(fā)

展中國特色社會主義的基本方略，全國生態(tài)環(huán)境保護大會又將其作

為新時代推進生態(tài)文明建設必須堅持的重要原則。XXX項目是周邊地

區(qū)十分突出和具有代表性的景觀資源，是自然山水得以在城市環(huán)境

中延續(xù)的重要空間節(jié)點，在城市生態(tài)建設發(fā)展中具有重要作用。本

計劃切實保護XXX項目自然生態(tài)環(huán)境。

(2)項目建設是貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要

鄉(xiāng)村是具有自然、社會、經(jīng)濟特征的地域綜合體，兼具生產(chǎn)、

生活、生態(tài)、文化等多重功能，與城鎮(zhèn)互促互進、共生共存，共同

構(gòu)成人類活動的主要空間。鄉(xiāng)村興則國家興，鄉(xiāng)村衰則國家衰。我

國人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾

在鄉(xiāng)村最為突出，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的特

征很大程度上表現(xiàn)在鄉(xiāng)村。全面建成小康社會和全面建設社會主義

現(xiàn)代化強國，最艱巨最繁重的任務在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)在

農(nóng)村，最大的潛力和后勁也在農(nóng)村。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是解決新

時代我國社會主要矛盾、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族

偉大復興中國夢的必然要求，具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。

(3)項目建設是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)

展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的

總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)

11

業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化?！爱a(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組

織振興”是習近平對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標和路徑的明確指示。本

項目包括景區(qū)人居環(huán)境整治，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)

振興的重要組成部分。

(4)項目建設是促進XXX地區(qū)的發(fā)展、加快XXX地區(qū)城市建設和

土地開發(fā)需要

項目建設是XXX地區(qū)開發(fā)的需要，滿足城鎮(zhèn)日益增長的交通需求

和人們生活的需要，提升沿線的土地開發(fā)利用價值。項目完工后，

由于環(huán)境的改善，土地增值，可以促進沿線土地開發(fā)，必將有效帶

動景區(qū)周邊用地的開發(fā)和城鎮(zhèn)整體經(jīng)濟的發(fā)展，并將極大改善景區(qū)

周邊市容市貌，提高城市整體形象。

(5)項目建設是推動XXX地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的需要

本項目實施后，將提升XXX地區(qū)的區(qū)域優(yōu)勢，優(yōu)化地區(qū)的整體投

資環(huán)境。有利于提高XXX地區(qū)對新增投資項目的吸引力，有利于經(jīng)濟

向產(chǎn)業(yè)高度集中、分工更加專業(yè)、產(chǎn)業(yè)規(guī)模更加龐大的綜合性方向

發(fā)展，促進區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)。項目將大力改善周邊區(qū)域經(jīng)濟發(fā)

展條件，在帶來產(chǎn)業(yè)發(fā)展并推動。極大提高XXX地區(qū)的城市形象，給

群眾的就業(yè)、經(jīng)商、就醫(yī)等帶來方便，改善群眾的生活條件，為城

鎮(zhèn)發(fā)展建設提供基礎(chǔ)設施保證。

(6)項目建設對保護及宣傳本地傳統(tǒng)文化具有重要的作用和意

義

XXX項目是。。。通過本項目的建設，可極大地提高XXX地區(qū)在

海外的文化知名度和本地文化宣傳。

(7)有利于優(yōu)化景區(qū)的景觀格局

隨著日新月異的發(fā)展建設步伐，XXX項目的景觀格局已無法滿足

12

市民日益增長的對休閑活動空間的迫切需求，景區(qū)內(nèi)的服務設施、

游憩設施、陳舊落后，部分綠化雜亂無章，亟待完善提升。XXX項目

景觀廊道及主園路沿線景觀提升工程將以打造“城市綠肺”為主

題，提升XXX項目自然資源和人文資源為核心，提升景區(qū)整體景觀定

位及規(guī)劃；提升景區(qū)服務設施、游憩設施、管理設施、基礎(chǔ)設施，

優(yōu)化景區(qū)景觀格局，為周邊居民提供更多的休閑空間，提高游園舒

適度；提升景區(qū)綠化，通過增種開花植物、減少雜灌叢的方式梳理

景區(qū)綠化景觀，提升景區(qū)整體景觀效果。

1.3.2項目建設可行性分析

(1)規(guī)劃可行、項目建設符合上位規(guī)劃

根據(jù)《XXX地區(qū)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃(2017-2035年)》的產(chǎn)業(yè)發(fā)展策

略，將重點打造XXX產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟走廊，形成和提升為XXX區(qū)域的核心城

鎮(zhèn)發(fā)展軸，以“特色化”和“新型化”為方向提升產(chǎn)業(yè)競爭力，推

動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，形成產(chǎn)業(yè)支撐系統(tǒng)，強化產(chǎn)業(yè)布局與科技創(chuàng)

新。

本項目是針對景區(qū)現(xiàn)狀主要存在的功能不完善、景區(qū)景觀風貌

不統(tǒng)一，亮點不突出等問題進行的景區(qū)完善提升，在保留景區(qū)原有

整體景觀功能格局的基礎(chǔ)上進行的全要素品質(zhì)化提升。主要完善提

升內(nèi)容包括：服務設施、游憩設施、管理設施、基礎(chǔ)設施和主要景

點5方面的內(nèi)容，根據(jù)現(xiàn)狀情況進行分類，對現(xiàn)狀基礎(chǔ)良好、景觀效

果不佳的進行提升、整飾，對現(xiàn)狀殘舊、存在安全隱患的配套建筑

進行提升，全方面提升景區(qū)的硬實力。提升方案滿足景區(qū)的設計規(guī)

范，提升完善后將提升景區(qū)整體景觀效果和游覽舒適度，符合XXX項

目的發(fā)展方向和居民的切實訴求。

(2)項目建設具有良好的社會效益和經(jīng)濟效益

13

隨著“穩(wěn)增長”成為政府當前經(jīng)濟工作的首要任務之一，通過

統(tǒng)籌各級資金，可以在妥善控制專項資金的前提下保障重點領(lǐng)域合

理融資需求，發(fā)揮積極作用，加大補短板力度，改善基本公共服務

供給質(zhì)量。各大盈利性項目建成后，將創(chuàng)造大量的就業(yè)崗位，有效

解決當?shù)亻e置勞動力。本項目建成后具有良好的社會效益，并能實

現(xiàn)項目營收與融資自求平衡。綜上所述，本項目在統(tǒng)籌各級資金的

支持下，建成后有良好的社會效益和經(jīng)濟效益，具有可行性。

(3)項目具有良好的自然條件以及施工條件

XXX項目的自然生態(tài)空間格局較好，地層穩(wěn)定，無重大地質(zhì)災

害，地勢平坦、起伏小，且具有良好的建設施工條件，項目建設所

需電力、給排水、交通道路等配套條件較好。鋼筋、水泥等大宗原

料通過省道運至工程區(qū)，砂石等材料就近供應取材，能節(jié)省大量運

輸費用。當?shù)亟ú模瑝K石、砂石料儲量豐富，質(zhì)量能夠滿足基礎(chǔ)建

設項目的建設需求，有利于該工程的建設。本項目的建設以服務廣

大游客為宗旨，全面提升景區(qū)景觀層次，提升完善其配套服務設施

功能，建成后將極大地提升了游客游園的舒適性和便利性，使景區(qū)

的歷史風貌和文化氛圍進一步呈現(xiàn)出來，必將得到廣大人民群眾的

大力支持。

1.3.3項目市場前景分析

本項目建成后，可以滿足不同人群、不同層面的需求，實現(xiàn)從

身體到精神、從物質(zhì)到心靈的愉悅和升華。

從年齡結(jié)構(gòu)上來看，本項目主要滿足以下人群的康養(yǎng)需求：

(1)婦孕嬰幼康養(yǎng)：婦孕嬰幼康養(yǎng)是康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)中新的分支，隨

著社會和家庭對婦孕嬰幼群體重視度的不斷提升以及該群體消費轉(zhuǎn)

向多元化，婦孕嬰幼的健康需求不再局限于醫(yī)療保健，更多母嬰健

14

康產(chǎn)品服務持續(xù)涌現(xiàn)。

(2)青少年康養(yǎng)：是指為滿足青少年群體康養(yǎng)需要的產(chǎn)業(yè)集

合。因此，針對這一群體的康養(yǎng)供給更多是圍繞教育、體育、旅

游、美容、養(yǎng)生以及心理咨詢等方面展開，如健身賽事、康復醫(yī)

療、中醫(yī)藥療養(yǎng)、亞健康防治、美體美容、心理診療等相關(guān)產(chǎn)品與

服務。

(3)中老年康養(yǎng)：由于業(yè)界始終將健康和養(yǎng)老視為康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的

主要組成，且現(xiàn)階段中國社會加速步入老齡化，因此中老年康養(yǎng)長

久以來都集中或等同于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。

從身心健康發(fā)展層面，項目建成后可以滿足基于養(yǎng)身、養(yǎng)心、

養(yǎng)神等不同層次的康養(yǎng)需求：

(1)基于養(yǎng)身的康養(yǎng)：養(yǎng)身即是對身體的養(yǎng)護，保證身體機能

不斷趨于最佳狀態(tài)或保持在最佳狀態(tài)，是目前康養(yǎng)最基本的養(yǎng)護內(nèi)

容和目標。如保健、養(yǎng)生、運動、休閑、旅游等產(chǎn)品或服務。

(2)基于養(yǎng)心的康養(yǎng)：養(yǎng)心即是對心理健康的關(guān)注和養(yǎng)護，使

康養(yǎng)消費者獲得心情放松。養(yǎng)心康養(yǎng)所涉及的產(chǎn)品或產(chǎn)業(yè)主要有心

理咨詢、文化影視、休閑度假等對人心理層面產(chǎn)生影響的產(chǎn)品或服

務。

(3)基于養(yǎng)神的康養(yǎng)：養(yǎng)神即是對人的思想、信仰、價值觀念

等精神層面的養(yǎng)護。基于養(yǎng)神的康養(yǎng)業(yè)具體涉及的內(nèi)容主要有安神

養(yǎng)神產(chǎn)品、宗教旅游、藝術(shù)鑒賞與收藏服務以及禪修服務等。

15

第二節(jié)對專項債資金的理解

2.1專項債券發(fā)展歷程

2.1.1起步階段

2015-2016年是起步階段。2014年《預算法》以及《關(guān)于加強地

方政府性債務管理的意見》(國發(fā)(2014)43號文)規(guī)定，在國務

院確定的限額內(nèi)，地方政府可以通過發(fā)行地方政府債券的方式舉借

債務。隨后2015年3、4月，財政部發(fā)布了《2015年地方政府專項債

券預算管理辦法》(財預(2015)32號)和《地方政府專項債券發(fā)

行管理暫行辦法》(財庫(2015)83號)(現(xiàn)均已廢止),對專項

債的定義、償債來源、預算管理、承銷發(fā)行等作出了正式規(guī)定。

2.1.2快速發(fā)展階段

2017-2018年是快速發(fā)展階段。2017年6月，財政部印發(fā)《關(guān)于

試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通

知》(財預〔2017〕89號)。2017年優(yōu)先選擇土地儲備、政府收費

公路2個領(lǐng)域在全國范圍內(nèi)開展試點。2018年繼續(xù)推出棚戶區(qū)改造專

項債，并進一步擴大了專項債的使用范圍。

2019年后專項債成為基建重要融資渠道。2019年地方債置換工

作基本完成，新增專項債發(fā)行規(guī)模及占比大幅增加，成為基建重要

融資渠道。尤其是2022年以來，經(jīng)濟穩(wěn)增長壓力較大，政策多次強

調(diào)合理擴大專項債使用范圍，財政穩(wěn)經(jīng)濟的支柱作用凸顯。

2022年3月召開的國務院常務會議，以及4月召開的國務院政策

例行吹風會，均提到“抓緊下達剩余專項債額度，去年提前下達的

額度5月底前發(fā)行完畢，今年下達的額度9月底前發(fā)行完畢?！?月財

政部召開全國財政支持穩(wěn)住經(jīng)濟大盤工作視頻會議，提出“確保今

年新增專項債券在6月底前基本發(fā)行完畢，力爭在8月底前基本使用

16

完畢?！蓖?月國務院常務會議部署穩(wěn)經(jīng)濟一攬子政策的接續(xù)政策

措施，提到要依法用好5000多億元專項債地方結(jié)存限額，10月底前

發(fā)行完畢。

17

2.2現(xiàn)行主要法律法規(guī)

2.2.1《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》

2014年9月21日，國務院發(fā)布了《國務院關(guān)于加強地方政府性債

務管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號),全文如下：

為加強地方政府性債務管理，促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，根

據(jù)黨的十八大、十八屆三中全會精神，現(xiàn)提出以下意見：

一、總體要求

(一)指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科

學發(fā)展觀為指導，全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精

神，按照黨中央、國務院決策部署，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的

地方政府性債務管理機制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作

用，切實防范化解財政金融風險，促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

(二)基本原則。

疏堵結(jié)合。修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資

權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。同時，堅決制止地

方政府違法違規(guī)舉債。

分清責任。明確政府和企業(yè)的責任，政府債務不得通過企業(yè)舉

借，企業(yè)債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。

政府與社會資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔相關(guān)責任。

規(guī)范管理。對地方政府債務實行規(guī)?？刂疲瑖栏裣薅ㄕe債

程序和資金用途，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，

實現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一。

防范風險。牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風險的底線，切實

防范和化解財政金融風險。

穩(wěn)步推進。加強債務管理，既要積極推進，又要謹慎穩(wěn)健。在

18

規(guī)范管理的同時，要妥善處理存量債務，確保在建項目有序推進。

二、加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制

(一)賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限。經(jīng)國務院批準，省、

自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務

的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。明確劃清政府與企業(yè)界

限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等

舉借。

(二)建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。地方政府舉債采取

政府債券方式。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務

的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償

還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務的，由地

方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰?/p>

還。

(三)推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過

特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設施等有一定收益的公益性事業(yè)投

資和運營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開

的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原

則出資，按約定規(guī)則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運

營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、

項目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政

府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔特許經(jīng)營權(quán)、合理

定價、財政補貼等相關(guān)責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債

責任。

(四)加強政府或有債務監(jiān)管。剝離融資平臺公司政府融資職

能，融資平臺公司不得新增政府債務。地方政府新發(fā)生或有債務，

19

要嚴格限定在依法擔保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔保合同依法承擔相關(guān)責

任。地方政府要加強對或有債務的統(tǒng)計分析和風險防控，做好相關(guān)

監(jiān)管工作。

三、對地方政府債務實行規(guī)?？刂坪皖A算管理

(一)對地方政府債務實行規(guī)?？刂啤５胤秸畟鶆找?guī)模實行

限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。地方政府一般債務

和專項債務規(guī)模納入限額管理，由國務院確定并報全國人大或其常

委會批準，分地區(qū)限額由財政部在全國人大或其常委會批準的地方

政府債務規(guī)模內(nèi)根據(jù)各地區(qū)債務風險、財力狀況等因素測算并報國

務院批準。

(二)嚴格限定地方政府舉債程序和資金用途。地方政府在國

務院批準的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務，必須報本級人大或其常委會批

準。地方政府不得通過企事業(yè)單位等舉借債務。地方政府舉借債務

要遵循市場化原則。建立地方政府信用評級制度，逐步完善地方政

府債券市場。地方政府舉借的債務，只能用于公益性資本支出和適

度歸還存量債務，不得用于經(jīng)常性支出。

(三)把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理。地方政

府要將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入

政府性基金預算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等

支出按性質(zhì)納入相應政府預算管理。地方政府各部門、各單位要將

債務收支納入部門和單位預算管理?；蛴袀鶆沾_需地方政府或其部

門、單位依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應預算管理。

四、控制和化解地方政府性債務風險

(一)建立地方政府性債務風險預警機制。財政部根據(jù)各地區(qū)

一般債務、專項債務、或有債務等情況，測算債務率、新增債務

20

率、償債率、逾期債務率等指標，評估各地區(qū)債務風險狀況，對債

務高風險地區(qū)進行風險預警。列入風險預警范圍的債務高風險地

區(qū)，要積極采取措施，逐步降低風險。債務風險相對較低的地區(qū)，

要合理控制債務余額的規(guī)模和增長速度。

(二)建立債務風險應急處置機制。要硬化預算約束，防范道

德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不

救助原則。各級政府要制定應急處置預案，建立責任追究機制。地

方政府出現(xiàn)償債困難時，要通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費、處

置存量資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金償還債務。地方政府難以自行

償還債務時，要及時上報，本級和上級政府要啟動債務風險應急處

置預案和責任追究機制，切實化解債務風險，并追究相關(guān)人員責

任。

(三)嚴肅財經(jīng)紀律。建立對違法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府性

債務資金的懲罰機制，加大對地方政府性債務管理的監(jiān)督檢查力

度。地方政府及其所屬部門不得在預算之外違法違規(guī)舉借債務，不

得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務用于經(jīng)常性支出或樓堂館所

建設，不得挪用債務資金或改變既定資金用途；對企業(yè)的注資、財

政補貼等行為必須依法合規(guī)，不得違法為任何單位和個人的債務以

任何方式提供擔保；不得違規(guī)干預金融機構(gòu)等正常經(jīng)營活動，不得

強制金融機構(gòu)等提供政府性融資。地方政府要進一步規(guī)范土地出讓

管理，堅決制止違法違規(guī)出讓土地及融資行為。

五、完善配套制度

(一)完善債務報告和公開制度。完善地方政府性債務統(tǒng)計報

告制度，加快建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，全面反映

政府的資產(chǎn)負債情況。對于中央出臺的重大政策措施如棚戶區(qū)改造

21

等形成的政府性債務，應當單獨統(tǒng)計、單獨核算、單獨檢查、單獨

考核。建立地方政府性債務公開制度，加強政府信用體系建設。各

地區(qū)要定期向社會公開政府性債務及其項目建設情況，自覺接受社

會監(jiān)督。

(二)建立考核問責機制。把政府性債務作為一個硬指標納入

政績考核。明確責任落實，各省、自治區(qū)、直轄市政府要對本地區(qū)

地方政府性債務負責任。強化教育和考核，糾正不正確的政績導

向。對脫離實際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔保、違規(guī)使用債務資

金、惡意逃廢債務等行為，要追究相關(guān)責任人責任。

(三)強化債權(quán)人約束。金融機構(gòu)等不得違法違規(guī)向地方政府

提供融資，不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔保。金融機構(gòu)等購買

地方政府債券要符合監(jiān)管規(guī)定，向?qū)儆谡蛴袀鶆张e借主體的企

業(yè)法人等提供融資要嚴格規(guī)范信貸管理，切實加強風險識別和風險

管理。金融機構(gòu)等違法違規(guī)提供政府性融資的，應自行承擔相應損

失，并按照商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法等法律法規(guī)追究相關(guān)機

構(gòu)和人員的責任。

六、妥善處理存量債務和在建項目后續(xù)融資

(一)抓緊將存量債務納入預算管理。以2013年政府性債務審

計結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合審計后債務增減變化情況，經(jīng)債權(quán)人與債務人

共同協(xié)商確認，對地方政府性債務存量進行甄別。對地方政府及其

部門舉借的債務，相應納入一般債務和專項債務。對企事業(yè)單位舉

借的債務，凡屬于政府應當償還的債務，相應納入一般債務和專項

債務。地方政府將甄別后的政府存量債務逐級匯總上報國務院批準

后，分類納入預算管理。納入預算管理的債務原有債權(quán)債務關(guān)系不

變，償債資金要按照預算管理要求規(guī)范管理。

22

(二)積極降低存量債務利息負擔。對甄別后納入預算管理的

地方政府存量債務，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低

利息負擔，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點項目建設。

(三)妥善償還存量債務。處置到期存量債務要遵循市場規(guī)

則，減少行政干預。對項目自身運營收入能夠按時還本付息的債

務，應繼續(xù)通過項目收入償還。對項目自身運營收入不足以還本付

息的債務，可以通過依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強經(jīng)營管理、加大改革

力度等措施，提高項目盈利能力，增強償債能力。地方政府應指導

和督促有關(guān)債務舉借單位加強財務管理、拓寬償債資金渠道、統(tǒng)籌

安排償債資金。對確需地方政府償還的債務，地方政府要切實履行

償債責任，必要時可以處置政府資產(chǎn)償還債務。對確需地方政府履

行擔?；蚓戎熑蔚膫鶆?，地方政府要切實依法履行協(xié)議約定，作

出妥善安排。有關(guān)債務舉借單位和連帶責任人要按照協(xié)議認真落實

償債責任，明確償債時限，按時還本付息，不得單方面改變原有債

權(quán)債務關(guān)系，不得轉(zhuǎn)嫁償債責任和逃廢債務。對確已形成損失的存

量債務，債權(quán)人應按照商業(yè)化原則承擔相應責任和損失。

(四)確保在建項目后續(xù)融資。地方政府要統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)

先保障在建項目續(xù)建和收尾。對使用債務資金的在建項目，原貸款

銀行等要重新進行審核，凡符合國家有關(guān)規(guī)定的項目，要繼續(xù)按協(xié)

議提供貸款，推進項目建設；對在建項目確實沒有其他建設資金來

源的，應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后

續(xù)融資。

七、加強組織領(lǐng)導

各地區(qū)、各部門要高度重視，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國

務院決策部署上來。地方政府要切實擔負起加強地方政府性債務管

23

理、防范化解財政金融風險的責任，結(jié)合實際制定具體方案，政府

主要負責人要作為第一責任人，認真抓好政策落實。要建立地方政

府性債務協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌加強地方政府性債務管理。財政部門作為

地方政府性債務歸口管理部門，要完善債務管理制度，充實債務管

理力量，做好債務規(guī)?？刂?、債券發(fā)行、預算管理、統(tǒng)計分析和風

險監(jiān)控等工作；發(fā)展改革部門要加強政府投資計劃管理和項目審

批，從嚴審批債務風險較高地區(qū)的新開工項目；金融監(jiān)管部門要加

強監(jiān)管、正確引導，制止金融機構(gòu)等違法違規(guī)提供融資；審計部門

要依法加強對地方政府性債務的審計監(jiān)督，促進完善債務管理制

度，防范風險，規(guī)范管理，提高資金使用效益。各地區(qū)、各部門要

切實履行職責，加強協(xié)調(diào)配合，全面做好加強地方政府性債務管理

各項工作，確保政策貫徹落實到位。

2014年10月2日，財政部就加強地方政府性債務管理有關(guān)問題答

問如下：

一、請問《意見》出臺的主要背景是什么?

政府適度規(guī)范舉債，能夠彌補建設資金不足，符合代際公平原

則，也是國際通行做法。長期以來，地方政府主要通過融資平臺公

司等方式舉借政府性債務，為促進經(jīng)濟社會發(fā)展起到了積極作用。

同時，由于沒有賦予地方政府規(guī)范的舉債權(quán)限，缺乏全面系統(tǒng)的管

理機制，難以有效發(fā)揮政府信用低成本融資的優(yōu)勢和債務資金使用

效益，局部地區(qū)風險不容忽視，長期來看難以持續(xù)，不能適應轉(zhuǎn)變

發(fā)展方式、穩(wěn)定經(jīng)濟增長和完善國家治理的需要。主要表現(xiàn)在：地

方政府舉債缺乏明渠，一些地方違法違規(guī)融資較為普遍；債務管理

“借、用、還”脫節(jié)，一些地方多頭舉債問題突出，債務資金大多

沒有納入預算管理，舉借和使用缺乏人大和社會的有效監(jiān)督，重借

24

不重還；一些地方政府主要通過企業(yè)舉債，在政府信用之外支付不

必要的成本，融資成本高企；一些地區(qū)債務增長過快，風險不容忽

視等。這些問題如不采取綜合治理措施，局部地區(qū)風險有可能成為

經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的隱患。

地方政府性債務問題事關(guān)全局，黨中央、國務院高度重視，全

國人大給予了大力指導及支持。近年來，國務院有關(guān)部門和地方政

府認真按照中央部署，積極采取有效措施完善相關(guān)制度，加強債務

審計，化解存量債務，清理規(guī)范地方政府融資平臺公司等，取得了

積極成效。黨的十八屆三中全會提出要建立規(guī)范合理的中央和地方

政府債務管理及風險預警機制，今年《政府工作報告》也提出了加

強地方政府性債務管理的相關(guān)要求。6月30日中央政治局會議審議通

過了《深化財稅體制改革總體方案》,提出了規(guī)范地方政府性債務

管理的總體要求。8月31日全國人大常委會審議通過的《預算法》修

正案增加了允許地方政府規(guī)范舉債的規(guī)定。9月23日，國務院印發(fā)

《關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》,全面部署加強地方政府

性債務管理。

二、請問《意見》的指導思想和基本原則是什么?

《意見》的指導思想是：以鄧小平理論、“三個代表”重要思

想、科學發(fā)展觀為指導，全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全

會精神，按照黨中央、國務院決策部署，建立“借、用、還”相統(tǒng)

一的地方政府性債務管理機制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極

作用，切實防范化解財政金融風險，促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

《意見》明確，加強地方政府性債務管理主要遵循以下原則：

一是疏堵結(jié)合。修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資

權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。同時，堅決制止地

25

方政府違法違規(guī)舉債。二是分清責任。明確政府和企業(yè)的責任，政

府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還，切實做到

誰借誰還，風險自擔。政府與社會資本合作的，按約定規(guī)則依法承

擔相關(guān)責任。三是規(guī)范管理。對地方政府債務實行規(guī)?？刂疲瑖栏?/p>

限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務分門別類納入全口

徑預算管理，實現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一。四是防范風險。牢牢守

住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風險的底線，切實防范和化解財政金融風

險。五是穩(wěn)步推進。加強債務管理，既要積極推進，又要謹慎穩(wěn)

健。在規(guī)范管理的同時，要妥善處理存量債務，確保在建項目有序

推進。

三、請問《意見》的主要內(nèi)容是什么?

圍繞建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，《意見》主要內(nèi)容包

括：一是通過明確舉債主體、規(guī)范舉債方式、嚴格舉債程序等措

施，解決好“怎么借”的問題。二是通過控制舉債規(guī)模、限定債務

用途、納入預算管理等措施，解決好“怎么管”的問題。三是通過

劃清償債責任、建立風險預警、完善應急處置等措施，解決好“怎

么還”的問題。此外，為確保改革平穩(wěn)過渡，《意見》明確提出妥

善處理存量債務，既要確保在建項目后續(xù)融資，又要切實防范風

險。

四、目前，地方政府比較多的是通過融資平臺公司舉債。請問

對今后地方政府債務“怎么借”如何考慮?

依據(jù)新修改的預算法，《意見》明確，允許地方依法適度舉

債。為切實規(guī)范地方政府舉債行為，《意見》就舉債主體、舉債方

式、舉債規(guī)模、舉債程序等方面提出了具體要求：一是明確舉債主

體。經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉債，市縣

26

確需舉債的只能由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。政府債務只

能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。剝離融資

平臺公司政府融資職能。二是規(guī)范舉債方式。地方政府舉債采取政

府債券方式。對沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的一般債務，發(fā)行

一般債券融資，主要靠一般公共預算收入償還；對有一定收益的公

益性事業(yè)發(fā)展舉借的專項債務，發(fā)行專項債券融資，以對應的政府

性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。同時，積極推廣使用政府與社會資本合作

模式(PPP模式),吸引社會資本參與公益性項目建設并獲得合理回

報，既拓寬社會資本投資渠道，也減輕政府舉債壓力。三是嚴格舉

債程序。地方政府在國務院批準的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務，必須報

本級人大或其常委會批準。

《意見》同時明確，剝離融資平臺公司政府融資職能。對以前

主要通過融資平臺公司融資建設的項目，規(guī)范后主要有三個渠道：

一是對商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性項目，要與政府脫鉤，完全推向市

場，債務轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務；二是對供水供氣、垃圾處理等可以

吸引社會資本參與的公益性項目，要積極推廣PPP模式，其債務由項

目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔特許

經(jīng)營權(quán)給予、財政補貼、合理定價等責任，不承擔償債責任；三是

對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目，由政

府發(fā)行債券融資。

五、據(jù)了解，由于當前一些地方政府債務不是規(guī)范的債務，實

際管理中存在無從下手的問題。請問對地方債務“怎么管”有哪些

具體措施?

為進一步規(guī)范政府債務管理，提高資金效益，《意見》明確：

一是控制舉債規(guī)模。地方政府債務實行限額管理。一般債務和

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專項債務規(guī)模都要納入限額管理，由國務院確定并報全國人大或其

常委會批準。需要說明的是，中央對地方的規(guī)?？刂疲皇窃O定地

方舉債的上限。在不突破上限的前提下，地方舉債的實際規(guī)模由本

級人大或其常委會決定。

二是限定債務用途。地方政府舉借的債務只能用于公益性資本

支出和適度歸還存量債務，不得用于經(jīng)常性支出。《意見》同時強

調(diào)建立對違規(guī)使用債務資金的懲罰機制，要求地方政府不得以支持

公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務用于經(jīng)常性支出或樓堂館所建設，不

得挪用債務資金或改變既定資金用途。

三是納入預算管理。政府債務資金是政府公共資源的重要組成

部分，需要未來的財政收入償還，按照政府預算統(tǒng)一性與完整性的

原則，應當納入政府預算統(tǒng)一管理?！兑庖姟访鞔_，將一般債務收

支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管

理，或有債務確需政府承擔償債責任的，償債資金要納入預算管

理。此外，為全面加強財政風險管理，《意見》強調(diào)，政府與社會

資本合作項目中的財政補貼等支出按性質(zhì)也要納入相應政府預算管

理。

六、請問如何建立地方政府償債約束機制?

從近年審計和統(tǒng)計結(jié)果看，地方償債情況總體良好。同時，一

些地方也存在償債責任不清、償債意識不強、償債機制不健全等問

題。對此，《意見》明確建立地方政府償債約束機制：

一是劃清償債責任。硬化預算約束，防范道德風險，地方政府

對其債務負有償還責任。分清政府債務和企業(yè)債務的邊界，切實做

到誰借誰還，風險自擔。

二是建立風險預警。評估各地區(qū)債務風險狀況，對債務高風險

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地區(qū)進行風險預警。列入風險預警范圍的債務高風險地區(qū)，要積極

采取措施，加大償債力度，逐步降低風險。

三是完善應急處置。制定應急處置預案，建立責任追究機制。

地方政府難以自行償還債務時，及時啟動應急處置預案和責任追究

機制。

同時，與一些國家的政府債務主要用于消費性支出不同，我國

的政府性債務主要用于經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活條件改善相關(guān)的項

目建設，大多有相應的資產(chǎn)和收入作為償債保障，發(fā)生償債違約的

風險也相對低些。

七、請問對地方政府存量債務怎么處理?

為有效化解風險，在建立長效機制的同時，《意見》還對妥善

處理存量債務提出了明確措施：

一是在清理甄別的基礎(chǔ)上，對地方政府及其部門舉借的債務，

以及企事業(yè)單位舉借的債務中屬于政府應當償還的部分，納入預算

管理。對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，允許各地區(qū)申

請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出

更多資金用于重點項目建設。對確需地方政府償還的債務，地方政

府要切實履行償債責任，必要時可以處置政府資產(chǎn)償還債務。

二是對企事業(yè)單位債務中不屬于政府應當償還的部分，要遵循

市場規(guī)則處理，減少行政干預。地方政府要指導和督促有關(guān)債務舉

借單位，加強財務管理，拓寬償債資金渠道，統(tǒng)籌安排償債資金。

對確需地方政府履行擔?；蚓戎熑蔚膫鶆眨胤秸袑嵰婪?/p>

履行協(xié)議約定，做出妥善安排。有關(guān)債務舉借單位和連帶責任人要

按照協(xié)議認真落實償債責任，明確償債時限，按時還本付息，不得

單方面改變原有債權(quán)債務關(guān)系，不得轉(zhuǎn)嫁償債責任和逃廢債務。

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八、有人擔心，規(guī)范地方政府債務管理后，可能導致在建項目

因資金問題出現(xiàn)半拉子工程。請問對此有何考慮?

建立規(guī)范的地方政府性債務管理機制，是全面深化財稅體制改

革的重要一環(huán)。推進這項改革，既要積極推進，也要謹慎穩(wěn)健，做

好新老轉(zhuǎn)換之間的順利銜接。為確保改革平穩(wěn)過渡，切實發(fā)揮債務

資金對穩(wěn)增長的積極促進作用，《意見》對確保在建項目后續(xù)資金

提出了明確措施：一是要求地方政府要統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障項

目續(xù)建和收尾。二是允許地方申請發(fā)行政府債券置換高利短期債

務，降低利息負擔，騰出更多資金用于重點項目建設。三是對重新

審核符合國家有關(guān)規(guī)定的在建項目，有融資協(xié)議的允許繼續(xù)按協(xié)議

融資；確實沒有其他建設資金來源的，鼓勵采用政府與社會資本合

作模式，或通過地方政府債券解決后續(xù)融資。

九、有觀點認為，一些地方債務增長過快，一個重要原因是對

地方政府違規(guī)舉債行為缺乏有效的監(jiān)督制約機制。請問對此有何考

慮?

為建立健全地方政府違規(guī)舉債行為監(jiān)督制約機制，《意見》提

出：

一是明確責任主體。強調(diào)責任落實，明確各省、自治區(qū)、直轄

市政府要對本地區(qū)地方政府性債務負責任，地方各級政府要切實擔

負起加強地方政府性債務管理、防范化解財政金融風險的責任，政

府主要負責人要作為第一責任人，認真抓好政策落實。

二是建立全方位的監(jiān)督機制。通過將債務納入預算管理，明確

地方政府舉債規(guī)模和債務收支要報人大批準，接受人大監(jiān)督。通過

建立地方政府性債務公開制度，明確各地區(qū)要定期向社會公開政府

性債務及其項目建設情況，自覺接受社會監(jiān)督。通過建立地方政府

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信用評級制度，逐步完善地方政府債券市場，接受市場監(jiān)督和約

束。

三是完善考核問責機制。明確把政府性債務作為一個硬指標納

入政績考核，強化教育和考核，糾正不正確的政績導向。建立對違

法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府債務資金的懲罰機制，加大對地方政府

債務管理的監(jiān)督檢查力度。對脫離實際過度舉債、違法違規(guī)舉債或

擔保、違規(guī)使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要追究相關(guān)責任

人責任。金融機構(gòu)等違法違規(guī)提供政府性融資的，要按照商業(yè)銀行

法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法等法律法規(guī)追究相關(guān)機構(gòu)和人員的責任。

綜上所述，本項目的收入來源主要為養(yǎng)生客房收入、吃喝玩樂

收入、養(yǎng)生購物收入、康體健身收入、租金收入、服務業(yè)收入、廣

告收入等。本項目建成后能夠產(chǎn)生較好的社會效益和經(jīng)濟效益，屬

于“有一定收益的公益性事業(yè)”,應通過舉借專項債務的方式籌集

資金，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應的政府性基金或

專項收入償還。同時，地方政府也要將專項債務收支納入政府性基

金預算管理。

2.2.2《地方政府債券發(fā)行管理辦法》

2020年12月9日，為規(guī)范地方政府債券發(fā)行管理，保護投資者合

法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國預算法》、《中共中央辦公廳國務

院辦公廳關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通

知》和《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)

〔2014〕43號)等法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，財政部制定了《地方政府

債券發(fā)行管理辦法》(財庫〔2020)43號〕。

《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》(財庫〔2015〕64

號)和《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》(財庫(2015)83

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號)同時廢止。

《地方政府債券發(fā)行管理辦法》全文如下：

第一章總則

第一條為規(guī)范地方政府債券發(fā)行管理，保護投資者合法權(quán)益，

根據(jù)《中華人民共和國預算法》、《中共中央辦公廳國務院辦公廳

關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》和

《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)〔2014)43

號)等法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，制定本辦法。

第二條本辦法所稱地方政府債券，是指省、自治區(qū)、直轄市和

經(jīng)省級人民政府批準自辦債券發(fā)行的計劃單列市人民政府(以下稱

地方政府)發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)還本付息的政府債券。

地方政府債券包括一般債券和專項債券。一般債券是為沒有收

益的公益性項目發(fā)行，主要以一般公共預算收入作為還本付息資金

來源的政府債券；專項債券是為有一定收益的公益性項目發(fā)行，以

公益性項目對應的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖胱鳛檫€本付息資金來

源的政府債券。

第三條地方政府依法自行組織本地區(qū)地方政府債券發(fā)行和