土地征收與房屋拆遷的相關(guān)法律問(wèn)題馮樂(lè)坤1一、土地征收與土地征用22007年實(shí)施的《物權(quán)法》第42條規(guī)定：1、為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)；2、征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益；3、征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；4.征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件；5.任何單位和個(gè)人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。2007年實(shí)施的《物權(quán)法》第44條規(guī)定：1、因搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)；2、被征用的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)使用后，應(yīng)當(dāng)返還被征用人3、單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征用或者征用后毀損滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。3土地征收與土地征用的差異4土地征收是國(guó)家基于社會(huì)公共利益的目的,按照法定程序,強(qiáng)制性取得他人的土地且給予合理補(bǔ)償,他人的土地所有權(quán)因此而消滅。土地征用是指國(guó)家基于特殊情形而使用他人的土地且給予合理的補(bǔ)償,待使用完畢后,仍將土地歸還所有人或使用人。土地征收的對(duì)象為土地所有權(quán),土地的征用的對(duì)象為土地使用權(quán)；土地征收的后果在于使土地所有權(quán)消滅,土地征用的后果則是暫時(shí)使用他人的土地使用權(quán)。立法實(shí)踐的沿革51936年3月1日施行中華民國(guó)《土地法》及《土地法施行法》已采用土地征收,且目前的臺(tái)灣地區(qū)仍沿用不變。1939年4月4日公布的《陜甘寧邊區(qū)土地條例》也同樣如此,同年4月份公布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例（草案）》都在同樣事由下采用了“土地征用”,且又被1944年12月邊區(qū)第2屆參議會(huì)第2次大會(huì)通過(guò)的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》正式確認(rèn),1945年3月25日通過(guò)的《太岳區(qū)地權(quán)單行條例》亦如此。1947年9月13日中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)土地會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)土地法大綱》的規(guī)定,卻被當(dāng)時(shí)的革命根據(jù)地作為推進(jìn)農(nóng)村土地改革的措施之一,即對(duì)地主的財(cái)產(chǎn)適用“沒(méi)收”富農(nóng)財(cái)產(chǎn)的適用“征收”。1950年6月28日中央人民政府委員會(huì)第八次通過(guò)的《土地改革法》仍沿用此種區(qū)別對(duì)待地土改措施。1950年6月24日公布的《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于鐵路留用土地辦法》第6條采用了“土地收買(mǎi)或征購(gòu)”,1950年9月16日的中央人民政府政務(wù)院《關(guān)于鐵路留用土地辦法的幾點(diǎn)解釋》第四點(diǎn)解釋更改為“土地征用”。受其影響,1950年11月21日公布的《城市郊區(qū)土地改革條例》為解決因市政建設(shè)及其地方面需地時(shí),遂采用了“土地征用”1953年12月5日公布的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》以及歷年來(lái)的法律法規(guī)均遵循之。6顯然,原大陸地區(qū)的土地征用制度的形成是與革命根據(jù)地時(shí)期立法現(xiàn)實(shí)是分不開(kāi)的,正因?yàn)橥恋卣魇债?dāng)時(shí)被賦予為推行革命的措施之一,為了與之相區(qū)別,立法者只好選擇適用土地征用。分析其原因,當(dāng)時(shí)的陜甘寧革命根據(jù)地采用土地征用,不排除立法者是基于政治方面為了與南京國(guó)民政府制定的《土地法》相區(qū)別的需要。不難發(fā)現(xiàn),從上述歷史改革中的大陸地區(qū)所采納的地征用確為特殊年代非理性的產(chǎn)物,不僅與辭義不符,而且與其法律效力也不符。7二、土地征收的性質(zhì)8因我國(guó)大陸地區(qū)的土地征用與土地征收均基于同一目的而產(chǎn)生，所以，討論土地征收的性質(zhì)實(shí)質(zhì)上也就是對(duì)土地征用性質(zhì)的討論。關(guān)于土地征收性質(zhì)的定位，目前的學(xué)界并無(wú)一致的見(jiàn)解，主要分為可分為兩種見(jiàn)解:一為行政行為說(shuō)。該理論認(rèn)為在土地征收關(guān)系中，主體雙方的法律地位不平等，征地方以國(guó)家名義，行使公權(quán)力強(qiáng)制性取得土地所有權(quán)，被征地方既沒(méi)有與之自由協(xié)商的權(quán)利，亦無(wú)對(duì)之提起訴訟的權(quán)利。二為民事行為說(shuō)。該理論認(rèn)為,從土地征收行為目的公益性、土地征收法律關(guān)系主體的特定性、土地征收權(quán)利的專(zhuān)有性、土地征收行為的合法性及土地征收措施的強(qiáng)制性、土地征收的補(bǔ)償性和土地征收后果的物權(quán)性的意義上說(shuō),土地征收確為民事行為。9土地征收的性質(zhì)之判斷10土地征收具有強(qiáng)制性與補(bǔ)償性?xún)蓚€(gè)特征國(guó)家征收集體土地為基于公共利益需要而進(jìn)行,其性質(zhì)判斷,不能僅從其特征進(jìn)行分析推斷,國(guó)家強(qiáng)制性征收土地僅僅是出于公共利益的需要而賦予的特別權(quán)力。為了確保被征地農(nóng)村集體成員生活不受影響,國(guó)家在進(jìn)行土地征收時(shí)必須履行一定數(shù)額補(bǔ)償。需注意的是,強(qiáng)制性與補(bǔ)償性是相互對(duì)應(yīng)的,無(wú)論強(qiáng)制性或補(bǔ)償性,皆是為了公共利益而服務(wù)。結(jié)論11土地征收行為應(yīng)界定為民事行為為宜。土地征收行為應(yīng)為平等主體之間的行為,雙方應(yīng)應(yīng)進(jìn)行協(xié)商。土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)糾紛的處理12依據(jù)1999年實(shí)行的《土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款規(guī)定,“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有糾紛的,由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的,由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決”1999年通過(guò)的《行政復(fù)議法》第30條第2款規(guī)定,“根據(jù)國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定,省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決”。問(wèn)題131、法律為該糾紛提供了行政復(fù)議途徑，各級(jí)地方政府裁決均產(chǎn)生終局性效力，但現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)各級(jí)政府的裁決不服提供司法救濟(jì)途徑?？涩F(xiàn)行行政復(fù)議職能一般由設(shè)立于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的法制部門(mén)行使，此種行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，也很難以保證解決糾紛的公正性。2.現(xiàn)實(shí)生活中的征地補(bǔ)償方案的擬訂、批準(zhǔn)、組織實(shí)施均由政府相關(guān)部門(mén)參與下而進(jìn)行，土地征收標(biāo)準(zhǔn)糾紛發(fā)生后，政府相關(guān)部門(mén)卻以與案件無(wú)關(guān)的中立者身份協(xié)調(diào)、裁決，這不僅不符合公正原則，更不能保護(hù)農(nóng)村集體作為農(nóng)村土地所有者的權(quán)益。3、依據(jù)“誰(shuí)用地，誰(shuí)補(bǔ)償”的土地征收原則，土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)糾紛其實(shí)為用地單位與農(nóng)村集體間的糾紛，但用地單位始終沒(méi)有參與土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)恰恰為政府與農(nóng)村集體協(xié)商的結(jié)果，土地征收補(bǔ)償協(xié)議理所當(dāng)然地屬于政府行使行政權(quán)力的結(jié)果。4.征收集體土地是國(guó)家基于公共利益目的而出發(fā)，表面上國(guó)家是運(yùn)用法律賦予的權(quán)力征收土地，但征收土地的所有費(fèi)用均由用地單位負(fù)擔(dān)，且國(guó)家征收集體土地后，用地單位以民事主體身份與其他民事主體進(jìn)行交易。土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)糾紛其實(shí)應(yīng)為用地單位與農(nóng)村集體協(xié)議的結(jié)果，只不過(guò)通過(guò)國(guó)家而實(shí)施。14土地征收之所以發(fā)生,應(yīng)當(dāng)是由于不同的物權(quán)獨(dú)立存在所致,物權(quán)獨(dú)立是物權(quán)平等保護(hù)的基礎(chǔ)。只有獨(dú)立存在的主體或權(quán)利之間,才能確定和實(shí)現(xiàn)彼此之間的平等保護(hù)。所以,我們理應(yīng)在物權(quán)獨(dú)立的前提條件之下,遵循物權(quán)平等保護(hù)的原則,對(duì)國(guó)有土地和集體所有的土地也應(yīng)一體保護(hù)。在土地征收制度中,我們就不應(yīng)借助公共利益,過(guò)分地強(qiáng)調(diào)其強(qiáng)制性,而不尊重對(duì)集體土地所有權(quán)的保護(hù)。應(yīng)土地征收標(biāo)準(zhǔn)糾紛為民事糾紛,賦予法院享有此類(lèi)糾紛的最終決定權(quán)。15三、土地征購(gòu)制度的構(gòu)建16土地的征收適用范圍限予公益用地，而對(duì)非公益用地取得的規(guī)則，則有不同意見(jiàn):有的主張，國(guó)家基于發(fā)展商業(yè)的目的而需取得自然人、法人財(cái)產(chǎn)的，只能通過(guò)訂立合同的方式。有的主張，國(guó)家基于非公益用地的而取得他人土地所有權(quán)是一種市場(chǎng)交易行為，傳統(tǒng)土地征收已無(wú)法準(zhǔn)確的說(shuō)明其涵義，應(yīng)將土地征購(gòu)引入，使之得以規(guī)則。顯然,兩種觀點(diǎn)并無(wú)本質(zhì)地區(qū)別,皆是從市場(chǎng)交易行為的理論入手而加以闡述的,主張對(duì)非公益用地通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制而取的。只不過(guò)對(duì)于制度稱(chēng)謂的選擇上,后一種見(jiàn)解更為通俗易懂、簡(jiǎn)潔明析,既能準(zhǔn)確反映出其內(nèi)涵的,又易使人們能與土地征收相區(qū)別,故土地征購(gòu)較為符合現(xiàn)實(shí)。17實(shí)際上,在我國(guó)土地政策的歷史發(fā)展中來(lái)看,土地征購(gòu)制度為土地私有制的產(chǎn)物,尤其是在解放區(qū)的土地改革中,土地征購(gòu)制度往往作為一項(xiàng)革命措施而產(chǎn)生的,其目的在于將地主超過(guò)應(yīng)規(guī)定數(shù)量的土地,分配給無(wú)地或地少的農(nóng)民,欲達(dá)到耕者有其田,而且所征購(gòu)時(shí)的地價(jià)當(dāng)時(shí)也有限制,因而遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市價(jià)。建國(guó)后的1950年的中央人民政府政務(wù)院在《關(guān)于鐵路留用土地辦法》中有關(guān)使用他人的土地仍采用土地征購(gòu)制度,1954年的《憲法》與1978年的《憲法》則規(guī)定了土地征購(gòu)、土地征用與收歸國(guó)有三種制度。1982年的《憲法》則一反常態(tài),將《憲法》已有的既定模式突破,僅設(shè)計(jì)采用了土地征用制度。18需注意的是,1950年11月21日公布的《城市郊區(qū)土地改革條例》卻徑直僅采用了土地征用制度,隨后的1953年的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》、1982年的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》一直沿用。受其影響,1986年頒布且至今仍適用的《土地管理法》采用了此種立法模式。盡管《憲法》明確規(guī)定,土地征用制度須基于社會(huì)公共利益的需要而進(jìn)行,但是立法方面關(guān)于基于非公共利益的需要而使用土地的制度的空白,則又使一些行政法規(guī)等較低層次的法律規(guī)范擴(kuò)充了土地征用制度的適用范圍?？梢?jiàn),以往的土地征購(gòu)?fù)顺鍪腔谕恋卣饔眠m用范圍擴(kuò)充的結(jié)果。既然國(guó)家基于社會(huì)公共利益的需要而使用土地,土地所有人其實(shí)也是受益人,加之,土地征購(gòu)制度具有購(gòu)買(mǎi)之嫌,不符合與土地不得買(mǎi)賣(mài)的規(guī)定。19目前,學(xué)界所主張的土地征購(gòu)制度是指國(guó)家基于非公共利益需要土地時(shí),在市場(chǎng)機(jī)制的作用下,通過(guò)訂立合同的方式而取得集體所有的土地。此種合同實(shí)際上完全遵循了私法的平等、自治的基本理念,其性質(zhì)相當(dāng)于合同中的買(mǎi)賣(mài)合同。但是,我國(guó)大陸地區(qū)的憲法及相關(guān)的法律規(guī)定土地禁止買(mǎi)賣(mài)。由此,從現(xiàn)有的土地理論及立法現(xiàn)實(shí)方面觀察,將通過(guò)訂立合同的方式而取得集體所有土地的合同視為買(mǎi)賣(mài)合同極為困難,這恰好為土地征購(gòu)制度的存在提供了契機(jī)。顯然,土地征購(gòu)制度的存續(xù)是以憲法及相關(guān)法律所規(guī)定的土地禁止買(mǎi)賣(mài)為平臺(tái)的,一旦土地允許買(mǎi)賣(mài),其也就沒(méi)有必要存在。20實(shí)務(wù)中的部分學(xué)者主張既然土地征收制度與土地征購(gòu)制度基于目的不一,故在土地征收制度中,由于是公益性用地,農(nóng)民也是受益人,用較低的價(jià)格征地,農(nóng)民也可以接收,而對(duì)于非公益用地,農(nóng)民很難得到除去征地補(bǔ)償以外的收益,所以適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以看作是利益的提前分配。實(shí)際上,把征地補(bǔ)償費(fèi)依據(jù)征地目的不同加以區(qū)別雖屬正?，F(xiàn)象,但不能因公益用地的征收農(nóng)民也為受益者而降低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),使失地的農(nóng)民的生活得不到永久的保障,從而侵犯農(nóng)民的利益。同時(shí),也不能因征地用途不一,所得征地補(bǔ)償費(fèi)不同,而在農(nóng)民間引起不同的爭(zhēng)議。所以,如何具體設(shè)計(jì)土地征購(gòu)制度中征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)為立法者現(xiàn)在最為棘手的問(wèn)題,理應(yīng)加強(qiáng)此方面的研究。21四、土地征收（土地征用）之目的22法國(guó)《人權(quán)宣言》第17條規(guī)定,財(cái)產(chǎn)是補(bǔ)償不可侵犯的權(quán)利,除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要的顯然必需時(shí),且在公平面前預(yù)先補(bǔ)償?shù)臈l件下,任何人的財(cái)產(chǎn)不得受到剝奪；美國(guó)的憲法修訂案第5條規(guī)定,非經(jīng)正當(dāng)程度,不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn),非有公正補(bǔ)償,私有財(cái)產(chǎn)不得征有公有；日本的憲法第29條規(guī)定,財(cái)產(chǎn)權(quán)不得侵犯,財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容,應(yīng)由法律規(guī)定以其適合公共福祉。私有財(cái)產(chǎn),在公正補(bǔ)償下得收歸公用?？v觀各國(guó)立法,為了規(guī)則國(guó)家利用公權(quán)力侵犯私權(quán),均規(guī)定的土地征用的唯一目的就是公共利益,非有公正補(bǔ)償,私有財(cái)產(chǎn)不得征有公用。憲法立法沿革231954年《憲法》第13條便規(guī)定,國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定的條件,對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或收歸國(guó)有。這首次明確地規(guī)定了國(guó)家征用土地的目的為公共利益。1975年修訂后的《憲法》第6條第3款卻規(guī)定,國(guó)家可以依照法律確定的條件,對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有。這樣也就刪除了國(guó)家關(guān)于征用土地目的之限制規(guī)定。文化大革命后,為了清除憲法中的左的思想,遂于1978年又對(duì)憲法進(jìn)行了修改。但對(duì)于前述國(guó)家征用土地的條款卻沒(méi)有觸動(dòng)。直到1982年進(jìn)行修訂《憲法》時(shí),才使其恢復(fù)到了1954年憲法所規(guī)定的面貌,由此形成了第10條第3款的國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用的規(guī)定。24相關(guān)法律規(guī)定251950年政務(wù)院制定了《城市郊區(qū)土地改革條例》,其中的第14條規(guī)定,國(guó)家為“市政建設(shè)及其他需要”,可以征用私人所有的土地。土改后,為了應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)進(jìn)行的大規(guī)模建設(shè)需要土地的情形,政務(wù)院于1953年又制定《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》,該辦法第1條、第2條規(guī)定的征用土地目的為“適應(yīng)國(guó)家建設(shè)的需要”,并且將土地征用的范圍限制為“凡興建國(guó)防工程、廠礦、鐵路、交通、水利工程、市政建設(shè)及其他經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)所需用之土地?！?958年1月修改的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》仍維持此種規(guī)定。盡管憲法已經(jīng)規(guī)定征用土地的目的在于公共利益,但從1953年開(kāi)始的政務(wù)院所公布施行的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》卻將其適用范圍擴(kuò)及非公共利益的范圍。不過(guò),1982年5月14日國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法,在該辦法的基礎(chǔ)上所公布施行的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》第2條的規(guī)定,將征用土地的目的限定為“國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)”,仍無(wú)重大的突破。261986年六屆人大常委頒布的《土地管理法》第2條規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要”可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用,第21條又規(guī)定“國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)”可以征用集體所有的土地。顯而易見(jiàn),這是把憲法的規(guī)定與已廢止的前述國(guó)家建設(shè)征用土地辦法或條例規(guī)定的精神移植的結(jié)果,且不論其是否沖突,即使《土地管理法》經(jīng)過(guò)了1988年、1998年的兩次修改。27《憲法》和《土地管理法》雖明確規(guī)定了土地征用的目的僅限于“公共利益”,然而《土地管理法定實(shí)施條例》第17條卻規(guī)定,國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè),可以征用集體所有的土地?！锻恋毓芾矸ā返?章“建設(shè)用地”部分,規(guī)定了“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用地的,可以征用土地”,此種實(shí)際上沒(méi)有限制建設(shè)用地的公共用途,不僅導(dǎo)致了與憲法和土地管理法的總則所要求的公共利益相悖,而且建設(shè)用地實(shí)際上不僅僅限于公共利益的情形,還包括非公益性質(zhì)的工商業(yè)用地。28所以,依照我國(guó)現(xiàn)行土地征用制度運(yùn)作,為公共利益從事建設(shè)所需土地要征用土地,同時(shí)為滿足經(jīng)營(yíng)經(jīng)營(yíng)主體的一般營(yíng)利需要理應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)實(shí)行獲得土地也被納入了土地征用的范圍。就《土地管理法》所規(guī)定的“經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)”來(lái)看,文化、國(guó)防建設(shè)和興辦社會(huì)公共事業(yè)與公共利益的目的有著明顯的關(guān)系,不過(guò),經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否能夠?qū)儆谏鐣?huì)公共利益卻不易判斷,雖然經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可能間接涉及社會(huì)公共利益,但是其直接目的是否就是為了社會(huì)公共利益并不能完全肯定,起碼經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的非商事性質(zhì)就首先難以肯定,所以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不管被征納入社會(huì)公益的范疇。29完善建議30為了避免上述缺陷,有學(xué)者主張要嚴(yán)格限制征地權(quán)的行使范圍。政府用地只能限于公益用地。非公益用地只能通過(guò)土地市場(chǎng)獲得土地使用權(quán)。因此,凡是商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地必須退出征地范圍,至于工業(yè)用地及各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)、園區(qū)等用地應(yīng)逐步退出政府征地范圍。不過(guò)，2004年對(duì)憲法進(jìn)行了修改，修改后憲法第13條增加了第3款:國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有制財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。顯然，此種立法的法定實(shí)質(zhì)條件也為公共利益，對(duì)非公益用地仍無(wú)涉及，仍解決不了上述的困惑。31其實(shí),盡管自1954年的《憲法》施行以來(lái),一直將土地征用限定在公共利益的范疇內(nèi),單行法或行政法規(guī)甚至也列舉了一些具體范圍,但建國(guó)以來(lái),受社會(huì)主義制度的影響,各類(lèi)企事業(yè)單位皆無(wú)自己的利益追求,不為獨(dú)立的市場(chǎng)主體,且在堅(jiān)持公有制的前提下,各類(lèi)企事業(yè)單位的財(cái)產(chǎn)均屬于國(guó)家所有,由此,他們所進(jìn)行的被現(xiàn)在認(rèn)為非公共利益的活動(dòng)在當(dāng)時(shí)就肯定被認(rèn)為基于公共利益的要求。突破了法律將土地征用制度目的為公共利益的限制,造成了土地征用既適用公益用地,又適用非公益用地的諸多混亂狀態(tài)。32土地使用理論中的非公益用地卻一直處于空白狀態(tài),沒(méi)有相應(yīng)地制度將其納入。唯有一并適用土地征用的制度,才能解決此問(wèn)題。正是由于非公益用地制度方面的理論空白,導(dǎo)致出現(xiàn)立法滯后的現(xiàn)象,同時(shí),又產(chǎn)生實(shí)務(wù)中使用相當(dāng)混亂的連鎖反映。當(dāng)務(wù)之際,在繼續(xù)保持現(xiàn)有的公益用地適用土地征用的制度下,對(duì)于非公益用地法律規(guī)制,我們應(yīng)采納新的理論,構(gòu)建新的制度,避免實(shí)務(wù)中相當(dāng)混亂適用的弊端。33“公共利益”理性界定34世界主要國(guó)家均無(wú)例外地規(guī)定征用或征收土地的目的為公共利益,但是,源于公共利益的內(nèi)容的抽象性以及受益對(duì)象的公眾難以確定性,各國(guó)憲法均采納了不確定的用語(yǔ)進(jìn)行了規(guī)定。其目的無(wú)非就是及時(shí)適應(yīng)社會(huì)的需要,確保法律的穩(wěn)定性。一些國(guó)家通過(guò)具體法律、法規(guī)明確子其涵義和范圍,大多數(shù)國(guó)家則是由執(zhí)法者根據(jù)其法律理念,依據(jù)其相對(duì)應(yīng)法律的目的、原則、精神的理解,就具體個(gè)案的情形對(duì)之作出其認(rèn)為最適當(dāng)?shù)慕忉?。如果相?duì)人對(duì)之有異議或疑義,則可訴諸法院,由法官做出了最終解釋。雖然《憲法》第10條第3款和《土地管理法》第2條第4款強(qiáng)調(diào)了土地征用目的為公共利益,但我國(guó)的法律、法規(guī)也沒(méi)有明確確定公共利益的范圍,人們?cè)诜枪娴胤矫嫠煊诌m用了土地征收制度。我國(guó)大陸地區(qū)在地征用方面自建國(guó)以來(lái)長(zhǎng)期存在著公私不分的混亂現(xiàn)象,將一切被征用的土地稱(chēng)之為“國(guó)家建設(shè)用地”,從而把公益與非公益的用地均包括在內(nèi)。其最大的缺陷就在于政府通過(guò)法律所賦予的土地征用權(quán),低價(jià)從農(nóng)民中取得土地所有權(quán)后,又高價(jià)出讓給企業(yè)單位從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在這中間,農(nóng)民受到的損失最大,政府實(shí)際上為最大的收益者。35實(shí)際上,判斷土地征用行為是否基于公共利益而為,須從其土地使用者的目的進(jìn)行觀察。土地使用者的目的可以分為公共利益與非公共利益,其中的非公共利益具體包括營(yíng)利和中間性?xún)煞N。所謂的營(yíng)利是指土地使用者直接以獲取一定的經(jīng)濟(jì)收入且將其分配給投資者為目的。36首先,此目的必須為投資者的直接目的,相反,若為間接目的,則就不能認(rèn)定。比如目前正在我國(guó)大多數(shù)城市推行的經(jīng)濟(jì)適用房的住宅工程,雖然房地產(chǎn)商開(kāi)發(fā)的目的是基于盈利,但是政府實(shí)施此工程的初衷在于解決低收入者的住房困難,并不是以盈利為目的,且就房地產(chǎn)商的盈利而言也是微利,故此工程的征地亦屬公共利益的范疇。其次,還要區(qū)別營(yíng)利目的為主要或次要,若為主要,就可以排除其公共利益的范疇；若為次要,則徑可納入公共利益的范疇。比如近年以來(lái)在我國(guó)大量興起的民辦學(xué)校、民辦醫(yī)院等事業(yè),設(shè)立者的主要目的就是營(yíng)利。37最后,還應(yīng)注意公共利益與國(guó)家利益的差異。在以往的土地征用行為中,我們往往混淆了公共利益與國(guó)家利益的差異。從一定意義上來(lái)看,國(guó)家的虛擬的,而政府卻是國(guó)家的實(shí)體代表。因?yàn)檎灿凶约旱睦?在具體的經(jīng)濟(jì)關(guān)系中,它仍然是一個(gè)特定的物質(zhì)利益實(shí)體。因此,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,公共利益不能絕對(duì)地等同于國(guó)家利益或政府利益。38“公共利益”的立法模式設(shè)計(jì)39立法實(shí)踐中，西方國(guó)家主要采用了兩種立法模式:其一為概括式，如法國(guó)民法第545條規(guī)定，非因公益使用之原因并且事先給予公正補(bǔ)償，任何人均不受強(qiáng)迫讓與其所有權(quán)。該種規(guī)定僅僅作了一般性地規(guī)定，并無(wú)具體規(guī)定何種情形下可以適用，無(wú)疑造成了實(shí)務(wù)中適用不便；其二為列舉兼概括式，如韓國(guó)的《土地征收法》、日本的《土地征用法》等。此種一般與具體相結(jié)合的立法模式不僅可指實(shí)務(wù)提供可靠的法律依據(jù)而且亦可根據(jù)社會(huì)的不斷發(fā)展需求，適時(shí)地靈活變通，這樣既可以確保法律的穩(wěn)定性，使其的尊嚴(yán)、權(quán)威不受影響，又可以及時(shí)解決實(shí)務(wù)出現(xiàn)的需求。我國(guó)臺(tái)灣現(xiàn)行的《土地法》亦第二種采用模式來(lái)界定公共利益的范圍。反觀我國(guó)大陸地區(qū),盡管《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》已經(jīng)明確規(guī)定了國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律對(duì)土地實(shí)行征收或征用。但是,對(duì)于公共利益的范疇卻既無(wú)抽象性地規(guī)定,也無(wú)具體性的規(guī)定。這就導(dǎo)致在立法實(shí)踐和實(shí)務(wù)中,無(wú)論公益用地還是非公益用地均通過(guò)政府動(dòng)用土地征用權(quán)。40首先,明確確定公共利益的涵義,即對(duì)公共利益應(yīng)該加以概念性的解釋,從而形成一般性的規(guī)定,使其范圍大致確定,不致因現(xiàn)行法律、法規(guī)的漏洞而導(dǎo)致法官的自由截量權(quán)沒(méi)有限制,盲目行使。同時(shí),也可以為司法解釋出臺(tái)的確定法理的依據(jù)。對(duì)于公共利益的范圍,應(yīng)將其限定在“公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)以及國(guó)家法律規(guī)定的其他公共利益方面”。41其次,增加排除條款,即明確規(guī)定哪些事項(xiàng)不屬于公共利益的范圍,如從事以營(yíng)利為目的商業(yè)活動(dòng)。這樣雖然不能完全具體界定公共利益的范圍,但在一定程度上可以限制公共利益的范圍,同時(shí),又對(duì)實(shí)務(wù)者適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展留有充足的余地。42五、土地征用補(bǔ)償方式43土地征用補(bǔ)償方式沿革民國(guó)時(shí)期于1928年7月27日公布的《土地征收法》針對(duì)土地所有人的損失,就已經(jīng)規(guī)定了貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?隨后的《土地法》繼受之,現(xiàn)今的臺(tái)灣地區(qū)仍如此。革命根據(jù)地時(shí)期的《陜甘寧邊區(qū)土地條例》則相應(yīng)地規(guī)定了“兌換其他土地或予以抵價(jià)”的補(bǔ)償方式。1950年11月21日公布的《城市郊區(qū)土地改革條例》根據(jù)當(dāng)時(shí)的城市建設(shè)需要,明確規(guī)定土地征用補(bǔ)償?shù)姆绞綖樨泿叛a(bǔ)償與調(diào)地補(bǔ)償,即“國(guó)家為市政建設(shè)及其他需要征用私人所有制的農(nóng)業(yè)土地時(shí),須給以適當(dāng)代價(jià),或以相等之國(guó)有土地調(diào)還之。對(duì)耕種該項(xiàng)土地的農(nóng)民亦給以適當(dāng)?shù)陌仓?并對(duì)其在該項(xiàng)土地上的生產(chǎn)投資及其他損失,予以公平合理的補(bǔ)償”。1953年12月5日公布的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》中關(guān)于土地征用的補(bǔ)償方式采取了貨幣補(bǔ)償、就業(yè)補(bǔ)償與調(diào)地補(bǔ)償。1、貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞街饕ㄍ恋匮a(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、遷新補(bǔ)助費(fèi)、生活補(bǔ)助費(fèi)、遷葬費(fèi)用。2、就業(yè)安置由政府、用地單位解決。3.土地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)“應(yīng)由當(dāng)?shù)厝嗣裾畷?huì)同用地單位、農(nóng)民協(xié)會(huì)及土地所有人（或原使用人）或由原所有人（或原使用人）推出之代表評(píng)議商定之，一般土地以最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)，特殊土地得酌情變更處理之地上附著物補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)為“被征用土地上的房屋、水井、樹(shù)木不等附著物及種植的家作物，均應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厝嗣裾?、用地單位、農(nóng)民協(xié)會(huì)及土地原有人和原使用人會(huì)同勘定之現(xiàn)狀，按公平合理的代價(jià)予以補(bǔ)償”；生活補(bǔ)助費(fèi)與遷葬費(fèi)用計(jì)算均采取“適當(dāng)”的標(biāo)準(zhǔn)。441957年10月18日國(guó)務(wù)院全體會(huì)議第58次會(huì)議修改的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定的土地征用補(bǔ)償方式在保持原有方式不變的基礎(chǔ)上,增加了移民安置；征用土地補(bǔ)償費(fèi)的評(píng)定方式也改為,由當(dāng)?shù)厝嗣裎瘑T會(huì)同用地單位和被征用土地者共同評(píng)定；各類(lèi)補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)中,屬于貨幣補(bǔ)償?shù)耐恋匮a(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)有所降低,具體表現(xiàn)為“對(duì)于一般土地,以它最近二年至四年的定產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn),征用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的土地,如果社員大會(huì)或者社員代表大會(huì)認(rèn)為對(duì)社員生活沒(méi)有影響的,不需要補(bǔ)償,并經(jīng)當(dāng)?shù)乜h級(jí)人民委員會(huì)同意,可以不發(fā)給補(bǔ)償費(fèi)”。451982年5月4日全國(guó)人大常務(wù)會(huì)通過(guò)的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》規(guī)定：1.在補(bǔ)償方式上增加了安置補(bǔ)助費(fèi)和新菜地開(kāi)發(fā)建設(shè)基金（在征用城市郊區(qū)菜地的情形下，按照有關(guān)規(guī)定向國(guó)家繳納），不僅貨幣補(bǔ)償中的各類(lèi)補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得相當(dāng)詳細(xì)，其標(biāo)準(zhǔn)也有所提高，如土地補(bǔ)償費(fèi)的征用耕地（包括菜地）的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地年產(chǎn)值的三至六倍，年產(chǎn)值按被征用前三年的平均年產(chǎn)量和國(guó)家規(guī)定的價(jià)格計(jì)算。462、就業(yè)安置的途徑也規(guī)定得相當(dāng)詳細(xì)。又特別規(guī)定了依照此標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償和安置補(bǔ)助，尚不能保證維持群眾原有生產(chǎn)和生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審查批準(zhǔn)，可以適當(dāng)增加安置補(bǔ)助費(fèi)。3.土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)被征土地年產(chǎn)值的二十倍。此外，又取消了以往規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)的評(píng)定方式。471986年6月25日六屆人大常委通過(guò)的《土地管理法》全面地將《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》的規(guī)定吸納進(jìn)來(lái),廢止了上述《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》。只不過(guò),針對(duì)實(shí)務(wù)中出現(xiàn)的私分“原有的集體所有財(cái)產(chǎn)和所得的補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)”的客觀事實(shí),特別作了禁止性的規(guī)定。481998年8月29日九屆人大常委四次會(huì)議對(duì)《土地管理法》進(jìn)行了修訂。修訂后的土地征用補(bǔ)償方面的主要變化：1、補(bǔ)償方式中，取消了就業(yè)安置補(bǔ)償，提高了貨幣補(bǔ)償方式中的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，2.土地補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)2值的六至十倍，安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍，但每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。49土地征用補(bǔ)償方式的缺陷50就土地征用補(bǔ)償制度的本質(zhì)來(lái)看，我國(guó)土地征用補(bǔ)償制度實(shí)際上是二元社會(huì)體制的產(chǎn)物，農(nóng)民往往要服從國(guó)家發(fā)展工業(yè)的需要，也就是說(shuō)，以犧牲農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村的利益來(lái)促進(jìn)國(guó)家工業(yè)的進(jìn)程。此種土地征用補(bǔ)償制度雖一度有利益于國(guó)家縮短工業(yè)化的進(jìn)程，卻是以犧牲農(nóng)民的根本利益為代價(jià)的。從上述土地征用補(bǔ)償方式的歷史沿革來(lái)看，立法機(jī)關(guān)也意識(shí)到了土地征用補(bǔ)償制度的缺陷，不僅取消了就業(yè)安置補(bǔ)償，又一再地提高貨幣補(bǔ)償?shù)挠?jì)算標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)階段的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下若繼續(xù)適用，將會(huì)導(dǎo)致了以下弊端無(wú)法解決:其一,土地補(bǔ)償費(fèi)的確定不合理,造成低價(jià)征用。我國(guó)現(xiàn)在的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。此種補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)既非市場(chǎng)價(jià)格,也無(wú)參照系。在正常年份,同一塊土地的產(chǎn)量變化不大,但產(chǎn)值隨農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格而變化。在實(shí)際征用中,倍數(shù)的確定也比較困難。這就形成了在實(shí)務(wù)中農(nóng)民要價(jià)高,征地困難,低價(jià)征用,卻損害農(nóng)民利益,造成浪費(fèi)土地資源的進(jìn)退兩難的境地?？傮w上來(lái)看,我國(guó)集體土地是低價(jià)征用,土地征用費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格,政府是土地征用的最大受益者,而且往往是村集體和農(nóng)民的好幾倍。這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,為非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果,往往引起廣大農(nóng)民非議與不滿,亦增加了農(nóng)村中不穩(wěn)定的因素。更為嚴(yán)重的是,就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的不說(shuō),其在實(shí)際執(zhí)行時(shí)更低。51其二,農(nóng)村土地征用后的勞動(dòng)力安置問(wèn)題,以前采用貨幣安置、就業(yè)安置等多種方法。1998年修改的《土地管理法》僅采貨幣安置的辦法,即勞動(dòng)力的安置補(bǔ)助費(fèi),也就是說(shuō),因征地造成的剩余勞動(dòng)力的安排由用地單位支付安置補(bǔ)助費(fèi)。依照《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定的精神可以推知,安置補(bǔ)助費(fèi)專(zhuān)款專(zhuān)用,不得挪作他用,即安置補(bǔ)助費(fèi)須支付給安置單位,不需要安置的,則發(fā)給被安置人員個(gè)人或者支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。52從現(xiàn)在的就業(yè)狀況來(lái)看,此種安置勞動(dòng)力的辦法已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)。一方面,無(wú)論安置單位為誰(shuí),皆為獨(dú)立的自負(fù)盈虧的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體,擁有自主的用工權(quán),農(nóng)民由于長(zhǎng)期受非先進(jìn)的勞動(dòng)技術(shù)的影響,勞動(dòng)技能及其他素質(zhì)往往不適應(yīng)現(xiàn)代化企業(yè)用工的需要,即使被錄用,隨著市場(chǎng)的變化,亦隨時(shí)有被辭退的危險(xiǎn)。另一方面,若將安置補(bǔ)助費(fèi)直接由被安置人員支配或作被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用,實(shí)際上也由于安置補(bǔ)助費(fèi)的偏少而顯得杯水車(chē)薪,無(wú)濟(jì)于事。53其三，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，被征收的土地只有以土地的市場(chǎng)價(jià)格對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償才能保障原土地權(quán)利人的利益，即堅(jiān)持以貨幣補(bǔ)償為主，附加其他的補(bǔ)償方式，如債券或股權(quán)補(bǔ)償、社會(huì)保險(xiǎn)安置、留地補(bǔ)償、替代補(bǔ)償?shù)茸鞣?。但盡管貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞奖淮罅康厥褂茫瑓s并不是最有效地方式。同時(shí)，諸種補(bǔ)償方式中，除貨幣補(bǔ)償方式外，實(shí)務(wù)中還創(chuàng)造了就業(yè)安置、替代補(bǔ)償、劃地安置、債券或股權(quán)補(bǔ)償?shù)褥`活多樣的方式。具體到適用時(shí)，卻并不完美：1、就業(yè)安置僅能暫時(shí)解決部分失地農(nóng)民的生活問(wèn)題，對(duì)年老或無(wú)勞動(dòng)力的農(nóng)民卻無(wú)從顧及；2、土地投資入股的方式卻因管理模式的選擇與管理成本的過(guò)高而阻礙了其的廣泛適用；3.劃地安置卻因耕種的成本過(guò)高而頗遭農(nóng)民的非議。54其四,主張?jiān)谕恋卣饔弥贫雀母镏袘?yīng)選擇政府征購(gòu)制,即由政府按照市場(chǎng)公平原則向農(nóng)民集體征購(gòu)?fù)恋?再根據(jù)供地計(jì)劃向直接的土地使用者供地。即使采用土地征購(gòu)方式就其適用來(lái)看,與土地征收有本質(zhì)地區(qū)別,也就是說(shuō),基于公益性目的而需要使用集體土地時(shí)應(yīng)采用土地征用,而基于非公益性的目的則適用土地征購(gòu),以解決農(nóng)民在土地征收得到補(bǔ)償偏低的問(wèn)題。值得注意的是,依據(jù)征地目的不同而對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)加以區(qū)別雖屬正?，F(xiàn)象,但不能因農(nóng)民也為公益用地征收的受益者而降低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),使失地農(nóng)民的生活得不到永久保障,更不能基于征地用途不一,失地農(nóng)民所得征地補(bǔ)償費(fèi)的不同而在他們間引起非議。這些問(wèn)題的存在,使制度設(shè)計(jì)者不得不慎重考慮適用此種土地補(bǔ)償方式。55其五，就多數(shù)學(xué)者所主張社會(huì)保障視角下的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而言，其是以一定的參照系數(shù)為基礎(chǔ)，具體為多少，主張者亦無(wú)定數(shù)。往往又產(chǎn)生下述問(wèn)題：1、即使認(rèn)為應(yīng)以農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)全部進(jìn)入社保后能領(lǐng)到的城市居民最低生活保障金為參照來(lái)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)務(wù)中只是一部分保障或者淺層次低水平的保障，農(nóng)民也不會(huì)同意，畢竟這樣的標(biāo)準(zhǔn)不僅與土地的原價(jià)值相差甚遠(yuǎn)，而且失地的農(nóng)民也得不到長(zhǎng)久的生活保障。2、社會(huì)保障的資金從何而來(lái)？3.后屆政府卻可能面對(duì)無(wú)地可賣(mài)，卻又要承擔(dān)轉(zhuǎn)為市民的農(nóng)民在社會(huì)保障上沉重的財(cái)政包袱，到時(shí)失地農(nóng)民的福利將很難得到保障，長(zhǎng)遠(yuǎn)上看社會(huì)穩(wěn)定也會(huì)打上問(wèn)號(hào)。正因如此，土地?fù)Q保障的思路在實(shí)務(wù)中并不順暢。56因征地而失去土地的農(nóng)民，應(yīng)該與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，其生產(chǎn)和生活方式也都必然會(huì)完成城鎮(zhèn)化，其補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)不能再依照其歷史上的生產(chǎn)和生活方式來(lái)確定，而應(yīng)該依照其城鎮(zhèn)化后的生產(chǎn)和生活方式來(lái)確定。為了保障失地后農(nóng)民能夠在城鎮(zhèn)生存和發(fā)展下去，征地補(bǔ)償應(yīng)該考慮因素主要有:生活費(fèi)用、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)資本、社會(huì)保障以及一定的土地價(jià)值收益。征地的補(bǔ)償費(fèi)用表面體現(xiàn)為土地價(jià)格，本質(zhì)上卻為安置失地農(nóng)民所需的社會(huì)成本，尤其是進(jìn)行社會(huì)保障所需的費(fèi)用。最終，土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以被征地所載安置農(nóng)民的實(shí)際社會(huì)成本為準(zhǔn)。57失地農(nóng)民于現(xiàn)實(shí)生活中所面對(duì)的最為重要的莫過(guò)于養(yǎng)老保障。但是,農(nóng)民失去土地將意味著其永久失去職業(yè)和生活保障的風(fēng)險(xiǎn),尤其對(duì)一些年齡偏大且文化程度較低的農(nóng)民,極有可能會(huì)永久失業(yè),靠現(xiàn)有補(bǔ)償方式根本不能養(yǎng)老,易使淪為新的貧困階層,增加社會(huì)的不穩(wěn)定因素。失地農(nóng)民基于征用土地而失去了賴(lài)于生存和發(fā)展的生產(chǎn)資料,即使依法進(jìn)行充分地補(bǔ)償,也因社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展,生活水平指數(shù)的提高而使其生活質(zhì)量大受影響,生存遂受到威脅。所以,為了保護(hù)失地農(nóng)民的生存權(quán),唯有擴(kuò)展現(xiàn)行社會(huì)保障制度的適用范圍,增加高層次的保障范圍。58六、征地補(bǔ)償款分配59一般被征收土地的補(bǔ)償分為土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。其中的土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有；安置補(bǔ)助費(fèi)須支付給安置單位,不需要安置的,則發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用?，F(xiàn)在的用地單位不愿意解決失地農(nóng)民的就業(yè),所以,目前的絕大數(shù)被征地的農(nóng)村集體皆將安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員,由其本人支配。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)具有嚴(yán)格區(qū)別,但在征地補(bǔ)償款分配中,無(wú)論用地單位或農(nóng)村集體皆將二者混淆,沒(méi)有區(qū)分二者的差異,均將二者視為農(nóng)村集體所有。征地補(bǔ)償款分配資格的確認(rèn)模式60實(shí)務(wù)中征地補(bǔ)償款的分配資格確認(rèn)模式，一般分為以下兩種:其一，戶籍模式。此模式強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地被國(guó)家依法征收后，征地補(bǔ)償款分配資格的確定應(yīng)以該農(nóng)民是否為該集體的成員為依據(jù)，且判斷是否為集體成員的標(biāo)準(zhǔn)就是以戶籍為準(zhǔn)。換言之，除了“掛靠”戶籍外，只要農(nóng)民的戶籍在該集體內(nèi)，該農(nóng)民就為該集體的成員，相應(yīng)地也就具有了分配征地補(bǔ)償款的資格。其產(chǎn)生的原因無(wú)非就是我國(guó)大陸地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái),農(nóng)民的社會(huì)保障制度一直處于空白,農(nóng)村土地便被賦予了社會(huì)保障的功能,進(jìn)而農(nóng)村普遍盛行平分地權(quán)的理念。故農(nóng)村土地征收后,該集體的全部成員也就絕對(duì)地失去了唯一的社會(huì)保障。由此,面對(duì)農(nóng)村土地的利益替代形式的征地補(bǔ)償款,該集體內(nèi)全體成員理所當(dāng)然地有資格進(jìn)行分配,且無(wú)論所分配的數(shù)額多少。不過(guò),為了分配的便利,農(nóng)村集體大多以該戶籍為判斷分配資格的標(biāo)準(zhǔn)。此種確認(rèn)征地補(bǔ)償款的分配資格的模式不僅受到農(nóng)民的普遍認(rèn)可,而且,也踐行在大多數(shù)農(nóng)村關(guān)于征地補(bǔ)償款的村民自治的決議中。61其二,土地承包模式。此模式是以農(nóng)民實(shí)際承包的集體土地為基本依據(jù)確認(rèn)征地補(bǔ)償款的分配資格。換言之,確認(rèn)農(nóng)民具有征地補(bǔ)償款的分配資格以是否實(shí)際承包所屬集體的土地為基本前提。農(nóng)民只有承包了所屬集體的土地,才有資格分配征地補(bǔ)償款,農(nóng)民分配的征地補(bǔ)償款的多寡往往取決于實(shí)際承包土地的面積。主要是因?yàn)檗r(nóng)村自實(shí)行土地承包政策以來(lái),國(guó)家一直強(qiáng)調(diào)土地承包政策的長(zhǎng)期不變,即使農(nóng)村土地的二輪承包,也僅僅為小范圍內(nèi)的調(diào)整。此種土地承包的長(zhǎng)期穩(wěn)定性,某種程度上,使農(nóng)民在潛意識(shí)中已經(jīng)將自己所承包的集體土地視為自己的私有土地,同時(shí),農(nóng)村土地所具有的社會(huì)保障、解決就業(yè)的功能又使農(nóng)民牢固了此觀念。62問(wèn)題63部分農(nóng)村集體將被征收的農(nóng)村土地分為承包土地和非承包土地，承包土地適用土地承包模式，非承包土地（包括無(wú)人承包的土地和公益用地）仍適用戶籍模式。但大多數(shù)農(nóng)村集體基于既定的國(guó)家法律規(guī)定農(nóng)村土地的性質(zhì)為集體所有的層面，主要適用了戶籍模式。因目前的農(nóng)村地區(qū)欠缺社會(huì)保障制度的現(xiàn)實(shí)所致，土地被征收后的農(nóng)村集體的全體成員則絕對(duì)地失去了社會(huì)保障。盡管目前的各農(nóng)村集體大多采納以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)征地補(bǔ)償款的分配資格，但在下述情形下卻處于尷尬的境地，無(wú)法有力地平衡農(nóng)民之間的利益沖突:其一,隨著國(guó)家教育制度的改革,各類(lèi)層次的教育已經(jīng)普及開(kāi)來(lái),畢業(yè)后的就業(yè)已經(jīng)變?yōu)殡p向選擇。農(nóng)村學(xué)生就讀期間將戶籍強(qiáng)制遷出原農(nóng)村集體的規(guī)定已由自愿選擇替代,即便農(nóng)村學(xué)生畢業(yè)后就業(yè)于城鎮(zhèn),并不皆享有城鎮(zhèn)的基本社會(huì)保障。另一方面,近年來(lái),隨著國(guó)家戶籍政策的允許,部分農(nóng)民雖然基于各種需要將戶籍遷入了城市,卻沒(méi)有享受到城鎮(zhèn)居民的基本社會(huì)保障。然而,多數(shù)農(nóng)村集體確認(rèn)征地補(bǔ)償款的分配資格時(shí),卻認(rèn)為這類(lèi)群體為城鎮(zhèn)戶籍,理應(yīng)喪失農(nóng)村集體的成員資格,其征地補(bǔ)償款的分配資格就應(yīng)當(dāng)不予確認(rèn)。64其二,歸屬于農(nóng)村集體內(nèi)的男性農(nóng)民與其子女間為自然的血親關(guān)系,受以男性為主的傳統(tǒng)宗族習(xí)慣影響和以前的戶籍政策的制約,其子女的農(nóng)村戶籍資格自然取得不容置疑。目前我國(guó)大陸地區(qū)實(shí)行計(jì)劃生育的政策,鼓勵(lì)一對(duì)夫妻只生一個(gè)孩子,超生子女雖經(jīng)一定的程序可以具有戶籍,但農(nóng)村集體是否可以確認(rèn)其具有征地補(bǔ)償款的分配資格卻爭(zhēng)議頗大；依現(xiàn)行法律的規(guī)定,非婚生子女與婚生子女的法律地位相同,但因非婚生子女撫養(yǎng)權(quán)的歸屬以及受計(jì)劃生育政策的限制,實(shí)務(wù)中確認(rèn)其征地補(bǔ)償款的分配資格存有爭(zhēng)議；65農(nóng)民收養(yǎng)收養(yǎng)多名子女的情形下,確認(rèn)養(yǎng)子女的征地補(bǔ)償款的分配資格卻存有爭(zhēng)議；繼子女屬成年但不能獨(dú)立生活或尚未成年的,其與繼父母間會(huì)形成撫養(yǎng)關(guān)系,會(huì)隨父或母成為繼母或繼父家的成員,但確認(rèn)其征地補(bǔ)償款的分配資格的確認(rèn)則容易引起爭(zhēng)議；受我國(guó)大陸地區(qū)以前的戶籍制度限制,農(nóng)村女方（俗稱(chēng)嫁城女）與城鎮(zhèn)男方結(jié)婚后,其子女戶籍無(wú)法遷入城鎮(zhèn),只能留在女方的農(nóng)村集體。受農(nóng)村長(zhǎng)期所形成的以男性為主的宗族習(xí)慣的影響,導(dǎo)致適用戶籍模式確認(rèn)此類(lèi)農(nóng)村女方的子女征地補(bǔ)償款的分配資格也易引起爭(zhēng)議。66其三,農(nóng)村男方入贅成為農(nóng)村女方家庭成員的情形下,依現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)兒防老的習(xí)慣,只有純女戶才允許男方入贅,且僅允許一名女兒招婿。各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)水平的差異,不僅經(jīng)濟(jì)條件較好的農(nóng)村集體的純女戶家庭中出現(xiàn)了數(shù)名女兒皆招婿的現(xiàn)象,而且非純女戶家庭也出現(xiàn)了女兒招婿的現(xiàn)象,故確認(rèn)該家庭中的女婿征地補(bǔ)償款的分配資格容易引起爭(zhēng)議。受農(nóng)村根深蒂固的以男性為主的宗族觀念的影響,在農(nóng)村離婚或喪偶的婦女（沒(méi)離開(kāi)男方農(nóng)村集體）招夫上門(mén)和離婚或喪偶的入贅?lè)颍](méi)有離開(kāi)女方農(nóng)村集體）又再婚的情形下,也易引發(fā)類(lèi)似的爭(zhēng)議。67總之,實(shí)務(wù)中所采納的確認(rèn)征地補(bǔ)償款分配資格的前述兩種模式,并不盡善盡美。適用任何一種皆不能有效地平衡農(nóng)民利益之間的沖突。由此,農(nóng)村集體通常采納以其中一種模式為主,其他模式為輔的解決方法,具體采納何種模式往往又依賴(lài)于村民自治,即全體村民集體討論通過(guò)。68征地補(bǔ)償款分配數(shù)額的確定69實(shí)際生活中農(nóng)村集體適用戶籍模式確認(rèn)征地補(bǔ)償款的分配資格，基于農(nóng)村土地所賦予的社會(huì)保障、解決就業(yè)的功能考慮，征地補(bǔ)償款分配數(shù)額的確定皆實(shí)行均分的方式，即只要具有分配資格且無(wú)論長(zhǎng)幼均獲得相等的數(shù)額。因確認(rèn)的分配資格主體背景的復(fù)雜性，往往會(huì)引發(fā)了諸多爭(zhēng)議?；诖?，征地補(bǔ)償款的分配數(shù)額過(guò)程中所必須遵循的基本理念:其一,社會(huì)保障面前的平均分配。我國(guó)大陸農(nóng)村地區(qū)因長(zhǎng)期的社會(huì)保障制度的缺失,農(nóng)村土地被賦予了社會(huì)保障的特殊功能。盡管農(nóng)民所需要的就業(yè)權(quán)、教育權(quán)、失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等基本權(quán)利沒(méi)有通過(guò)基本制度得以確立,面對(duì)農(nóng)民失去土地后的社會(huì)保障替代物的征地補(bǔ)償款的分配,首要的就必須確保每個(gè)失地農(nóng)民的基本生存。確定征地補(bǔ)償款的分配數(shù)額的過(guò)程中,必須確保每個(gè)具有分配資格主體的基本生存不受影響。唯有這樣,才能從社會(huì)底線真正地確保失地農(nóng)民的生存,體現(xiàn)出對(duì)失地農(nóng)民的貢獻(xiàn)的承認(rèn)與尊重。所以,征地補(bǔ)償款分配數(shù)額的確定就必須融入社會(huì)保障的理念,確保每個(gè)具有征地補(bǔ)償款的分配資格的主體在生存面前具有相同權(quán)利。70其二,參考農(nóng)民的貢獻(xiàn)。自農(nóng)民將自己的土地交給高級(jí)社,農(nóng)村土地由個(gè)人所有演變?yōu)榧w所有后,農(nóng)民長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的同時(shí),又對(duì)農(nóng)村土地的增加或多或少地做出了貢獻(xiàn),因農(nóng)民的個(gè)體差異以及實(shí)際勞動(dòng)年齡的不一,每個(gè)農(nóng)民的貢獻(xiàn)又有所不同。為了體現(xiàn)分配公正,調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性,各農(nóng)村集體確定征地補(bǔ)償款的分配數(shù)額時(shí),在堅(jiān)持社會(huì)保障的基本理念,確保其基本生活不受影響的前提下,須肯定農(nóng)民所做出的貢獻(xiàn),換言之,須參考農(nóng)民的貢獻(xiàn)量。不過(guò),因農(nóng)民的個(gè)體能力的存在差異,有些農(nóng)民的貢獻(xiàn)量比較小,為了避免造成其生活的困難,應(yīng)對(duì)這些農(nóng)民適當(dāng)予以?xún)A斜。71典型問(wèn)題的解決72其一,就農(nóng)村目前的社會(huì)保障而言,除了依賴(lài)農(nóng)村集體土地以外,農(nóng)民年老后只能依賴(lài)于家庭。農(nóng)村弱勢(shì)群體中的因家庭的殘缺,盡管有些可以成為五保對(duì)象,由地方政府提供供養(yǎng)資金,但大多數(shù)的唯一生活保障就是依賴(lài)農(nóng)村集體,其所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)負(fù)責(zé)提供保障。然而,縱觀農(nóng)村的社會(huì)現(xiàn)實(shí),多數(shù)農(nóng)村集體于土地被征收后,再無(wú)其他可供農(nóng)民依賴(lài)社會(huì)保障的集體財(cái)產(chǎn)了。這些群體在農(nóng)村土地被征收后,必將失去生活來(lái)源,且不可避免地使將來(lái)的生活處于困難狀態(tài)。因此,各農(nóng)村集體確定征地補(bǔ)償款的分配數(shù)額時(shí),須對(duì)之適當(dāng)?shù)貎A斜,特殊予以照顧,以確保其將來(lái)的生活不受影響。其二,失地農(nóng)民的接受能力有所不一,年輕的失地農(nóng)民文化素質(zhì)普遍較高,再加上觀念新,易接受新事物,經(jīng)過(guò)培訓(xùn),就業(yè)渠道也相應(yīng)拓寬；相反,年齡較大的失地農(nóng)民不僅文化素質(zhì)較低,而且不易接受新鮮事物,經(jīng)過(guò)培訓(xùn)后的效果不太顯著,就業(yè)的渠道相對(duì)也就不太暢通,其基本的生活將來(lái)肯定會(huì)陷入困難。所以,有必要依據(jù)失地農(nóng)民的不同勞動(dòng)年齡確定征地補(bǔ)償款的分配數(shù)額,即勞動(dòng)年齡愈大,分配數(shù)額就愈多,勞動(dòng)年齡愈小,分配數(shù)額就愈少,而且此種分配方式實(shí)際上也與失地農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體土地形成的不同勞動(dòng)貢獻(xiàn)相吻合,畢竟失地農(nóng)民的勞動(dòng)年齡愈大,其對(duì)農(nóng)村集體土地形成的貢獻(xiàn)就愈多。73其三,許多農(nóng)村集體的農(nóng)民長(zhǎng)期在外從事非農(nóng)業(yè)勞動(dòng),沒(méi)有履行繳納“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、“村提留”、“教育附加費(fèi)”等農(nóng)村集體的公益事業(yè)義務(wù),盡管可以確認(rèn)這些群體的征地補(bǔ)償款的分配資格,但依據(jù)參考農(nóng)民貢獻(xiàn)的分配理念,與已經(jīng)切實(shí)履行這些義務(wù)的其他具有征地補(bǔ)償款分配資格的農(nóng)民相比,其所履行的義務(wù)較少,故他們對(duì)農(nóng)村集體土地的形成的貢獻(xiàn)量也就較少,其征地補(bǔ)償款分配數(shù)額的確定理應(yīng)適當(dāng)減少。需注意的是,現(xiàn)實(shí)生活中因農(nóng)村集體以外的成員對(duì)農(nóng)村集體做出了某種特殊的貢獻(xiàn),該農(nóng)村集體往往授予了其“榮譽(yù)村民”的稱(chēng)號(hào),但這類(lèi)群體不履行農(nóng)村集體的相應(yīng)義務(wù),更沒(méi)有對(duì)農(nóng)村土地的形成做出過(guò)貢獻(xiàn),故其征地補(bǔ)償款的分配資格理應(yīng)不予確認(rèn),分配數(shù)額也就無(wú)從確定。74其四,受人多地少的現(xiàn)實(shí)國(guó)情影響,多數(shù)農(nóng)村集體內(nèi)的農(nóng)民所承包的土地僅能解決溫飽。為了增加收入,農(nóng)民往往利用農(nóng)閑時(shí)間開(kāi)墾荒地。這些墾荒行為不僅得到了當(dāng)?shù)卣墓膭?lì),而且新開(kāi)墾的耕地也納入了農(nóng)村集體承包土地的范圍,與其他土地一樣繳納各類(lèi)費(fèi)用。故確定此類(lèi)征地補(bǔ)償款的分配數(shù)額,應(yīng)依據(jù)參考農(nóng)民貢獻(xiàn)的分配理念,也就是以農(nóng)民實(shí)際開(kāi)墾的荒地?cái)?shù)量為標(biāo)準(zhǔn),大幅度的向其傾斜,使其與農(nóng)民做出的貢獻(xiàn)量成正比。75七、房屋拆遷76一、房屋拆遷的立法問(wèn)題77（一）條例本身的合法性存在問(wèn)題拆遷房屋的主要依據(jù)是國(guó)務(wù)院2001年修訂的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)條例）?！读⒎ǚā返?條規(guī)定:“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律；第8條規(guī)定,涉及對(duì)民事基本權(quán)利及財(cái)產(chǎn)權(quán)利的調(diào)整只能由基本法律調(diào)整,同時(shí),第8條則規(guī)定把“民事基本制度”和“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收”列為只能制定法律的事項(xiàng)。所以,本條例的制定違法。（二）條例對(duì)政府許可拆遷時(shí)不必考慮被拆遷人的規(guī)定與《行政許可法》的規(guī)定相沖突，條例第五條規(guī)定，領(lǐng)取拆遷許可證只須具備項(xiàng)目立項(xiàng)、用地規(guī)劃、國(guó)有土地使用、拆遷計(jì)劃和方案、存款資金證明等五項(xiàng)文件資料，唯獨(dú)沒(méi)有對(duì)將要失去他們賴(lài)以生存的住宅的居民意見(jiàn)的征求。而《行政許可法》第36條則規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請(qǐng)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人。申請(qǐng)人、利害關(guān)系人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取申請(qǐng)人、利害關(guān)系人的意見(jiàn)?！?8（三）拆遷補(bǔ)償協(xié)議的定性存在錯(cuò)誤。拆遷協(xié)議究竟是不是民事合同曾經(jīng)有過(guò)爭(zhēng)論，現(xiàn)在學(xué)者們比較一一致的看法是它應(yīng)是行政合同。理由是：1、按照條例，被拆遷人沒(méi)有選擇不被拆遷的權(quán)利，只有選擇貨幣補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)置換的權(quán)利。2、補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格、方式都必須在拆遷條例規(guī)定的方式和政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，被拆遷人選擇或討價(jià)還價(jià)的余地很小。3.政府對(duì)達(dá)不成協(xié)議的拆遷裁決無(wú)論被拆遷人是否同意對(duì)拆遷當(dāng)事人均有約束力。794.若作為民事法律關(guān)系中的房屋買(mǎi)賣(mài)合同關(guān)系，則存在如下問(wèn)題：（1）雙方當(dāng)事人欠缺房屋買(mǎi)賣(mài)的效果意思。雙方當(dāng)事人的效果意思是消滅被拆遷房屋的所有權(quán)、補(bǔ)償被拆遷人的房屋所有權(quán)滅失的損失，而非房屋買(mǎi)賣(mài)。（2）房屋買(mǎi)賣(mài)得辦理過(guò)戶手續(xù)，包括房屋所有權(quán)的移轉(zhuǎn)登記、建設(shè)用地使用權(quán)的移轉(zhuǎn)登記（3）被拆遷人不同意時(shí)，強(qiáng)制締約？平等主體利用社會(huì)公共利益條款？現(xiàn)行法尚無(wú)明文。80（四）條例對(duì)政府賦予了太多的權(quán)利,缺乏有效的監(jiān)督與與制約機(jī)制。在房屋拆遷中,政府既是拆遷規(guī)則的制定者,又是是否給予房屋拆遷許可的初始界定者,同時(shí)還是判定該拆遷是否為合理拆遷的裁判者和裁判的執(zhí)行者。政府一身兼具運(yùn)動(dòng)員和裁判員、執(zhí)行員的多重身份,如果再考慮到拆遷公司、評(píng)估機(jī)構(gòu)與政府的密切聯(lián)系,政府壟斷拆遷運(yùn)營(yíng)體各環(huán)節(jié)可以說(shuō)誠(chéng)不為過(guò),這種缺乏制約和監(jiān)督的拆遷機(jī)制,削弱了權(quán)力資源的供給價(jià)值,嚴(yán)重影響其行政行為的公正性和被拆遷人對(duì)其行政行為的公平性的信任。81如第16條“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的,經(jīng)任何一方當(dāng)事人申請(qǐng),由房屋拆遷管理部門(mén)裁決。房屋拆遷管理部門(mén)是被拆遷人的,由同級(jí)人民政府裁決。裁決應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起30日內(nèi)做出。當(dāng)事人對(duì)裁決不服的,可以自裁決書(shū)送達(dá)之日起3個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規(guī)定已對(duì)被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的,訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行?！钡?7條:“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的,由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門(mén)強(qiáng)制拆遷,或者由房屋拆遷管理部門(mén)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷?！?2（五）缺乏對(duì)被拆遷人基本人權(quán)的保障83由于住宅是城市居民安生立命之所,對(duì)住宅的拆遷,也關(guān)乎個(gè)人基本人權(quán)的保護(hù)問(wèn)題,條例對(duì)拆遷中可能存在的被拆遷人僅有一處住宅,因拆遷補(bǔ)償所得款項(xiàng)無(wú)法購(gòu)買(mǎi)住房和產(chǎn)權(quán)調(diào)換的面積不足最小成套住房面積,而超出原面積部分,被拆遷人又無(wú)力購(gòu)買(mǎi)的情況顯然估計(jì)不足,致使條例中對(duì)被拆遷人基本人權(quán)保障的條款付之闕如。此外,住宅中供水、供電供氣、供暖現(xiàn)在已經(jīng)成為人們?nèi)粘Ｉ畹幕拘枨?而條例對(duì)強(qiáng)制拆遷中的強(qiáng)制方式未作任何限制,致使現(xiàn)實(shí)中的野蠻拆遷時(shí)有發(fā)生,甚至在未提起強(qiáng)制拆遷程序的前提下,拆遷人也經(jīng)常采取停水、停電、停氣、停暖、阻斷交通等手段,強(qiáng)迫被拆遷居民搬遷,被拆遷人的基本生存需要在拆遷中經(jīng)常受到威脅。對(duì)此,國(guó)務(wù)院不得不明令禁止野蠻拆遷、違規(guī)拆遷,嚴(yán)禁采取停水、停電、停氣、停暖、阻斷交通等手段,強(qiáng)迫被拆遷居民搬遷。84（六）立法技術(shù)層面存在的缺陷851.條例對(duì)于拆遷補(bǔ)償價(jià)格的規(guī)定比較簡(jiǎn)單，造成各地在執(zhí)行中的差距較大。條例第二十四條規(guī)定貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，應(yīng)根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定，但對(duì)被拆遷房屋的建筑結(jié)構(gòu)形式、成新程度、樓層、層高、朝向等因素，及未取得產(chǎn)權(quán)的其他土地使用權(quán)(如院壩、私家庭院)價(jià)值、裝飾裝修等添附物的價(jià)值、周邊環(huán)境、住戶居民素質(zhì)、商業(yè)服務(wù)便利程度、周邊公共配套設(shè)施等無(wú)形資產(chǎn)未明確要求考慮進(jìn)去，致使各地在具體評(píng)估操作過(guò)程中有意無(wú)意地將其中部分因素忽略或淡化，從而引發(fā)被拆遷人的不滿。2.拆遷補(bǔ)償資金監(jiān)管規(guī)定不夠明確，拆遷管理部門(mén)的權(quán)責(zé)失衡。條例第20條規(guī)定拆遷補(bǔ)償安置資金應(yīng)當(dāng)全部用于房屋拆遷的補(bǔ)償安置,不得挪作他用。并規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府房屋拆遷管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)拆遷補(bǔ)償安置資金使用的監(jiān)督。但對(duì)拆遷補(bǔ)償安置資金如何監(jiān)管則未作進(jìn)一步的規(guī)定。拆遷補(bǔ)償安置資金如何監(jiān)管,實(shí)踐中作法不一，有的是由房屋拆遷管理部門(mén)與被拆遷人代表共同監(jiān)管；有的是由專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)如銀行等統(tǒng)一保管,其使用由相關(guān)部門(mén)和拆遷地區(qū)的群眾代表共同監(jiān)管,實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用；還有的就是直接由拆遷管理部門(mén)自己保管。86有的地方也出現(xiàn)了監(jiān)管不力,致使拆遷補(bǔ)償安置資金被拆遷人或政府自己挪用的現(xiàn)象。對(duì)此,條例既未規(guī)定拆遷人縣級(jí)以上人民政府房屋拆遷管理部門(mén)應(yīng)承擔(dān)何種民事責(zé)任,也未規(guī)定其行政責(zé)任,造成縣級(jí)以上人民政府房屋拆遷管理部門(mén)只有權(quán)利沒(méi)有責(zé)任的失衡現(xiàn)象。我們也欣喜地看到今年剛頒布的物權(quán)法第42條第4款明確規(guī)定任何單位和個(gè)人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。87二、執(zhí)法過(guò)程中存在的問(wèn)題88（一）被拆遷人對(duì)補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)的選擇經(jīng)常受到限制條例第二十三條規(guī)定拆遷補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢詫?shí)行貨幣補(bǔ)償,也可以實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。除條例第二十五條第二款、第二十七條第二款規(guī)定的外,被拆遷人可以選擇拆遷補(bǔ)償方式。從以上規(guī)定來(lái)看,被拆遷人享有對(duì)于是否采取貨幣安置或產(chǎn)權(quán)調(diào)換的選擇權(quán),但是許多時(shí)候這種選擇權(quán)是無(wú)保障的。如拆遷單位根本不告知有選擇的權(quán)利,僅提供一種方式（大多為貨幣補(bǔ)償方式),或根本不提供安置房源,或者提供的房屋無(wú)法居住,使得被拆遷人無(wú)法行使選擇權(quán)。（二）評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇方式與評(píng)估方法也不合理891.評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇問(wèn)題《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見(jiàn)》第六條要求拆遷評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇應(yīng)當(dāng)公開(kāi)、透明，大多數(shù)地方也根據(jù)該規(guī)定，制定了評(píng)估的實(shí)施細(xì)則，有的采用被拆遷人投票或者拆遷當(dāng)事人抽簽等方式確定，有的規(guī)定由被拆遷人選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)。但是，被拆遷人仍存有相當(dāng)?shù)囊蓱]，認(rèn)為無(wú)論被拆遷人如何選擇，所能選擇的對(duì)象都是由政府事先挑選的機(jī)構(gòu)，而這些估價(jià)機(jī)構(gòu)基本都是在當(dāng)?shù)厣?，?duì)政府有著相當(dāng)?shù)囊蕾?lài)性，不少人認(rèn)為估價(jià)機(jī)構(gòu)與拆遷人之間由于經(jīng)常存在著業(yè)務(wù)關(guān)系，很有可能串通評(píng)估。因此被拆遷人往往懷疑估價(jià)機(jī)構(gòu)能否真正做到法律要求的公平、公正、公開(kāi)。特別有些地方（尤其是一些縣級(jí)市)政府或拆遷管理部門(mén)只指定一家估價(jià)機(jī)構(gòu),實(shí)際上是剝奪了被拆遷人的選擇權(quán)。902.確定補(bǔ)償價(jià)格的方法上存在的問(wèn)題現(xiàn)在拆遷的矛盾已經(jīng)由安置矛盾轉(zhuǎn)化為估價(jià)矛盾。從根本上看，這一矛盾主要是由于評(píng)估價(jià)格和房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格不對(duì)接造成的。按照條例24條規(guī)定，貨幣補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格應(yīng)當(dāng)是公開(kāi)的市場(chǎng)價(jià)。根據(jù)建設(shè)部《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見(jiàn)》，拆遷估價(jià)應(yīng)當(dāng)參照類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)交易價(jià)格和政府及其授權(quán)部門(mén)定期公布的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，結(jié)合被拆遷房地產(chǎn)的狀況進(jìn)行，其價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)為公開(kāi)市場(chǎng)價(jià)，不考慮房屋租賃、抵押、查封等因素的影響，評(píng)估方法應(yīng)當(dāng)采用市場(chǎng)比較法。91目前通行的評(píng)估辦法是:房屋重置價(jià)加上區(qū)位基準(zhǔn)價(jià)格，即房屋的建筑成本加上土地的基準(zhǔn)價(jià)格(基準(zhǔn)地價(jià))。房屋重置價(jià)是指按照估價(jià)當(dāng)時(shí)的社會(huì)正常的建筑技術(shù)、工藝水平、建筑材料價(jià)格、人工和機(jī)械費(fèi)用等，重新建造同類(lèi)結(jié)構(gòu)、式樣、質(zhì)量及功能的房屋所需的費(fèi)用之和加平均利潤(rùn)?；鶞?zhǔn)地價(jià)是指在一定區(qū)域內(nèi)，普通住宅商品房的樓面平均水平地價(jià)。它是根據(jù)土地不同的使用類(lèi)別、區(qū)位及基礎(chǔ)設(shè)施配套、土地開(kāi)發(fā)情況,分別評(píng)估、測(cè)算出各類(lèi)用地的平均價(jià)格92從被拆遷房屋價(jià)格評(píng)估的內(nèi)容來(lái)看,其方法為重置成本法,所以,對(duì)于貨幣補(bǔ)償?shù)谋徊疬w戶,他們最后得到的補(bǔ)償價(jià)格是重置成本價(jià)。但是,他們?yōu)榱藢ふ倚碌淖》?必須利用這筆補(bǔ)償款在商品房市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)新的住房,而他們?yōu)橘?gòu)買(mǎi)新的住房所支付的價(jià)格是按照現(xiàn)行市價(jià)法來(lái)確定的,這既包括房屋的建筑成本和土地與配套設(shè)施分?jǐn)偟某杀?也包括房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的利潤(rùn)和各種稅費(fèi)。在房地產(chǎn)市場(chǎng)上,對(duì)于同一標(biāo)的物,現(xiàn)行市場(chǎng)比較法評(píng)估價(jià)格將當(dāng)然大于重置成本法評(píng)估的價(jià)格。93（三）房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換存在的問(wèn)題941.產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的土地使用權(quán)存在的問(wèn)題。在許多地方的拆遷文件中都規(guī)定,市政重點(diǎn)工程中，拆遷安置用房可以享受經(jīng)濟(jì)適用房的有關(guān)政策。但經(jīng)濟(jì)適用房享受了土地劃撥、稅費(fèi)減免等優(yōu)惠措施來(lái)降低開(kāi)發(fā)商的建設(shè)成本，同時(shí)采取要求取得開(kāi)發(fā)資格的開(kāi)發(fā)商將利潤(rùn)控制在3%以下等一系列措施來(lái)降低房?jī)r(jià)，經(jīng)濟(jì)適用房的低價(jià)很大一部分來(lái)源于土地劃撥和稅費(fèi)減免。但是，對(duì)于被拆遷人來(lái)說(shuō)，如果他們購(gòu)買(mǎi)了享有經(jīng)濟(jì)適用房政策的拆遷安置房屋，就意味著他們將面臨兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)：第一,二次拆遷的風(fēng)險(xiǎn),盡管這種風(fēng)險(xiǎn)的可能性很小。有些地方政府發(fā)布的拆遷文件規(guī)定,拆遷安置住房享有經(jīng)濟(jì)適用房的政策,其安置房的土地使用權(quán)是通過(guò)劃撥形式獲得的,因而,一旦發(fā)生二次拆遷,于現(xiàn)在的拆遷安置住房補(bǔ)償中,將會(huì)扣除土地出讓金。因此,經(jīng)濟(jì)適用房的安置方式,將會(huì)導(dǎo)致拆遷戶在一次拆遷補(bǔ)償中已經(jīng)喪失了土地使用權(quán)的補(bǔ)償機(jī)會(huì),而這種隱性損失只有在特定的條件下才會(huì)表現(xiàn)出來(lái)。95第二，房屋轉(zhuǎn)讓風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第39條規(guī)定:以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時(shí),應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的,應(yīng)當(dāng)由受讓方辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù),并依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金，或者可以不辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定將轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所獲得收益中的土地收益上繳國(guó)家或者作其他處理。這意味著如果被拆遷人希望更換住房，就必須承擔(dān)喪失土地使用權(quán)的損失,而這部分損失本來(lái)不應(yīng)該由被拆遷人承擔(dān)的。962.差價(jià)計(jì)算上存在的缺陷條例第25條規(guī)定對(duì)產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋按等價(jià)交換的原則進(jìn)行結(jié)算，即結(jié)算被拆除房屋的評(píng)估價(jià)格與調(diào)換房屋市場(chǎng)價(jià)的差價(jià)，多退少補(bǔ)。相當(dāng)于先由拆遷人對(duì)被拆遷人按其房屋的評(píng)估價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，再由被拆遷人按市場(chǎng)價(jià)購(gòu)買(mǎi)拆遷人提供的用以產(chǎn)權(quán)調(diào)換的拆遷安置房屋。但是，由于比較價(jià)格產(chǎn)生的方式不同，使得等價(jià)交換不再等價(jià)。如前所述，由于估價(jià)方式的不同,對(duì)于被拆遷房屋按照重置成本法估價(jià)和補(bǔ)償，對(duì)于拆遷安置房屋按照市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買(mǎi)，導(dǎo)致房屋的結(jié)算差價(jià)大于在市場(chǎng)上二者之間實(shí)際的價(jià)格差距，使被拆遷人蒙受經(jīng)濟(jì)損失。973.用以產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋質(zhì)量存在的問(wèn)題用以產(chǎn)權(quán)調(diào)換的拆遷安置房屋在質(zhì)量上難以得到保證。產(chǎn)權(quán)調(diào)換的補(bǔ)償方式是為了確保被拆遷人能夠有房可住。但是在目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下，如果拆遷安置房屋建設(shè)質(zhì)量高，區(qū)位選擇優(yōu)越，補(bǔ)償款將不足以支付購(gòu)買(mǎi)拆遷安置房屋的費(fèi)用。因此，拆遷安置房屋大部分屬于區(qū)位環(huán)境差、工程質(zhì)量差、住宅小區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)水平不高、公建配套設(shè)施不齊、物業(yè)管理水平落后和售后服務(wù)質(zhì)量有待提高的房屋。這些有問(wèn)題的房屋已嚴(yán)重影響被拆遷人的生活質(zhì)量，甚至危及到他們的生命財(cái)產(chǎn)安全。98（四）拆遷中的困難戶申購(gòu)經(jīng)濟(jì)適用房上存在的問(wèn)題。依照許多地方文件的相關(guān)規(guī)定,因拆遷而有住房困難的家庭可以購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房、中低價(jià)商品房、或承租廉租房,但實(shí)際上對(duì)于困難家庭,由于原來(lái)居住面積小,拆遷補(bǔ)償款很少,拆遷時(shí)依然買(mǎi)不起經(jīng)濟(jì)適用房或安居房。99以下為附加內(nèi)容讓更多的農(nóng)民成為新型職業(yè)農(nóng)民中央農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校

劉天金2013˙05˙07

陜西農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦:這是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程、創(chuàng)新性工作，要大抓特抓、堅(jiān)持不懈。——讓更多的農(nóng)民成為新型職業(yè)農(nóng)民（目標(biāo)）——生產(chǎn)更多更好更安全的農(nóng)產(chǎn)品供給社會(huì)（方向）一、為什么要大力培育新型職業(yè)農(nóng)民二、什么是新型職業(yè)農(nóng)民三、如何加快培育新型職業(yè)農(nóng)民一、為什么要大力培育新型職業(yè)農(nóng)民（一）深刻背景農(nóng)村勞動(dòng)力持續(xù)轉(zhuǎn)移,“人走村空”問(wèn)題愈演 愈烈2012年我國(guó)農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到2.6億，每年新增900-1000萬(wàn)。四川抽樣