合肥市行政區(qū)社區(qū)管理存在的問題與對策探析目錄TOC\o"1-2"\h\u23753一、理論基礎(chǔ) 合肥市行政區(qū)社區(qū)管理存在的問題與對策探析內(nèi)容摘要：社區(qū)是城市的細胞，是城市社會治理中最基層、最基礎(chǔ)的單元，社區(qū)治理是社會建設(shè)的重要內(nèi)容，是社會建設(shè)必須關(guān)注的重點，沒有社區(qū)的有效治理，社會建設(shè)就是無源之水、無本之木，就失去了整體發(fā)展的基礎(chǔ)。面對社區(qū)和諧穩(wěn)定的新要求、社區(qū)治理工作的新目標、社區(qū)公共服務(wù)的新期待，全面加強社區(qū)建設(shè)，切實提高社區(qū)服務(wù)管理的能力水平，已經(jīng)成為推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要。本文以安徽省合肥市瑤海區(qū)系統(tǒng)化社區(qū)治理為依托，結(jié)合當?shù)貙嶋H，具體分析瑤海區(qū)系統(tǒng)化社區(qū)治理的基本內(nèi)容，充分分析其已取得的成效，并對運行過程中面臨的問題進行了深入剖析，發(fā)現(xiàn)了一系列的問題，針對存在的這些問題，提出一系列對策建議。關(guān)鍵詞：社區(qū)城市社區(qū)社區(qū)治理隨著我國經(jīng)濟體制和政治體制的進一步深入，城市的經(jīng)濟社會生活發(fā)生了巨大的變化。社會結(jié)構(gòu)變遷，原有的城市居民由“單位人”逐漸回歸到“社區(qū)人”；城市化進程加快，城市大規(guī)模擴張建設(shè)，外來人口越來越多，城市居住人口數(shù)量逐年攀升，社區(qū)開始更深入的承擔著原先由企事業(yè)單位、政府所承擔的公共服務(wù)和社會管理職能，使得社區(qū)在城市中扮演的角色越來越重要，城市基層管理上出現(xiàn)了很多全新的領(lǐng)域，城市社區(qū)治理這個全新的課題備受矚目。理論基礎(chǔ)社區(qū)學術(shù)界普遍認為，“社區(qū)”一詞最早是由德國社會學家斐迪南.滕尼斯在1887年岀版的《共同體與社會》一書中提出的“community”，他認為“社區(qū)是由一種具有共同習俗和價值觀念的同質(zhì)人口所形成的社會聯(lián)合”。20世紀30年代初，費孝通在其《二十年來之中國社區(qū)研究》一文首次將community譯為“社區(qū)”，他認為“社區(qū)是若干社會群體或社會組織聚集在某一地域里形成的一個在生活上相互關(guān)聯(lián)的大集體”。②2000年，《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》中指出：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體”。城市社區(qū)治理“治理指的是一種新的管理過程，新的管理社會的方式”④，強調(diào)“政府引導下，多元治理主體在職責分明而又相互依賴的基礎(chǔ)上通過協(xié)調(diào)、配合、談判和博弈來解決社區(qū)事務(wù)”。⑤全球治理委員會在《我們的全球伙伴關(guān)系》這一報告中指出：“治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。這既包括有權(quán)迫使人民服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排?！雹尬覈鴮W者毛壽龍認為：“英文中的動詞Govern既不是統(tǒng)治(Rule),也不是指行政(Administration)和管理(Management),而是指政府對公共事務(wù)進行治理，它掌舵而不劃槳，不直接介入公共事務(wù)，只介入于負責統(tǒng)治的政治與負責具體事務(wù)的管理之間，它是對于以韋伯的官僚制理論為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政的替代，意味著新公共行政或新公共管理的誕生，因此可譯為治理?！焙戏适鞋幒^(qū)系統(tǒng)化社區(qū)治理的創(chuàng)新實踐合肥市瑤海區(qū)系統(tǒng)化城市社區(qū)治理的建立背景和意義近年來，瑤海區(qū)的經(jīng)濟快速發(fā)展，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻調(diào)整，城市建設(shè)取得巨大成就，城市面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。但是，隨著城區(qū)面積不斷擴張，大批城中村、棚戶區(qū)變成現(xiàn)代化居民小區(qū)，新建高檔小區(qū)大量增加，外來人口大量涌入，居民主體呈現(xiàn)出多元化、分散化、個體化發(fā)展趨勢，人際關(guān)系發(fā)生徹底改變，單位人變?yōu)榱松鐣?，“熟人社會”變成了“生人社會”。作為城市社會治理的基礎(chǔ)單元，社區(qū)普遍岀現(xiàn)了一些新的、共性的問題：社區(qū)由過去的單純居民居住點成為社會群體的集聚點、多方利益的交匯點、各類社會組織的落腳點和各種社會矛盾的聚焦點，社區(qū)治理工作較之以往形勢更加復雜、任務(wù)更加艱巨。如何更好的加強社區(qū)黨組織建設(shè)并實現(xiàn)科學領(lǐng)導，如何加強社區(qū)自治組織和社會組織建設(shè)，如何實現(xiàn)社區(qū)的持久穩(wěn)定與和諧、如何深化社X服務(wù)實現(xiàn)“以服務(wù)促管理”的工作目標，已經(jīng)成為社區(qū)治理工作的一項重要課題。合肥市瑤海區(qū)系統(tǒng)化城市社區(qū)治理模式的具體做法“三選一聘”建組織，完善社區(qū)建設(shè)組織機構(gòu)“三選一聘”即社區(qū)黨員根據(jù)黨的規(guī)定選舉黨組織，居民依照《城市居委會組織法》選舉居民委員會，并在街道辦事處和社區(qū)居委會的指導下選出業(yè)主委員會，業(yè)主依據(jù)《物業(yè)管理條例》通過招投標的方式選聘具有資質(zhì)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)。目前，共完成了全區(qū)57個社區(qū)黨組織、居民委員會的選舉、任命工作，推選業(yè)主委員會60個，選聘物業(yè)公司63家，構(gòu)建了“黨組織領(lǐng)導、居委會負責、業(yè)委會維權(quán)、物業(yè)公司受聘履約”的社區(qū)管理組織體系。通過實施“三選一聘”，構(gòu)建了以黨組織為核心的新型社區(qū)管理體制。近幾年，瑤海區(qū)緊緊抓住社區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整、公開招聘社區(qū)干部、社區(qū)居委會換屆等契機，采取筆試、面試、公推直選、直接任命等方式，選齊配強社區(qū)黨務(wù)干部，并通過公開招聘、黨委提名、黨員推薦的形式，配備了社區(qū)黨務(wù)工作者，為社區(qū)黨組織發(fā)揮領(lǐng)導核心作用打牢了堅實基礎(chǔ)。二是完善了社區(qū)組織管理工作的實施細則。為確保社區(qū)“三選一聘”組織的規(guī)范操作，重點完善了《社區(qū)黨組織基本規(guī)章制度》、《黨務(wù)工作制度》、《黨員管理辦法》等社區(qū)黨組織管理制度，充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導作用，增強核心地位，把握方向和全局；組織社區(qū)居民討論、修改和完善了《居民自治章程》、《和諧共建居民公約》等社區(qū)自治制度和《民主議事管理辦法》等民主管理制度，引導居民自覺遵守，實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督；制定了業(yè)主委員會和物業(yè)公司的《產(chǎn)生程序及運行規(guī)則》，確保社區(qū)管理和公共服務(wù)等各項工作落到實處。三是建立了群眾參與社區(qū)決策的工作機制。“三選一聘”將社區(qū)黨員、群眾、業(yè)主合理編排在議事、決策的各個環(huán)節(jié)，實行民主管理、民主參與、民主監(jiān)督，讓居民說話、由群眾做主，社區(qū)黨組織、居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司、社區(qū)居民共同協(xié)調(diào)處理社區(qū)重大事務(wù)。過去社區(qū)的事兒干部管，社區(qū)單打獨斗，很多涉及群眾利益的事''費力不討好”，群眾不買賬?，F(xiàn)在是一同商量著辦，干的是“大家的活”，社區(qū)工作順利多了?！傲鶄€網(wǎng)絡(luò)”維穩(wěn)定，創(chuàng)新機制整合管理資源從加強與駐區(qū)單位的聯(lián)系溝通入手，著重整合社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司、社區(qū)警務(wù)室和社會組織等六個主要社區(qū)管理資源，建立“六位一體”工作機制，推行辦公一體化、人員交叉化、工作融合化、管理聯(lián)動化和責任共擔化的工作機制（簡稱“五化”），建立和完善聯(lián)席會議、信息溝通、資源共享、經(jīng)費保障、責任落實五項工作制度（簡稱“五制”），統(tǒng)籌社區(qū)職能主體，形成了一個優(yōu)勢互補、共同協(xié)調(diào)的有機整體。同時，健全完善了“六個維穩(wěn)網(wǎng)絡(luò)”，將維穩(wěn)體系細化延伸，夯實了社區(qū)和諧穩(wěn)定的工作基礎(chǔ)。一是健全矛盾糾紛調(diào)解網(wǎng)，使社區(qū)管理網(wǎng)格化。建立起“站、片、組”三級綜治群工組織，按居住區(qū)域劃分片區(qū)，按樓棟、單元劃分小組，以“居住區(qū)域80-100戶居民為一片、30-50戶居民為一小組”的標準劃分綜治網(wǎng)格，片長和小組長全部由居民推選產(chǎn)生，負責開展矛盾糾紛調(diào)解、法制宣傳等綜治工作，組織居民進行治安防控，對刑釋解教人員、重點人員進行幫教和穩(wěn)控，對存在的安全隱患和信訪苗頭進行排查化解。全區(qū)共劃分綜治網(wǎng)格1375片、3524組，設(shè)立114個綜治群眾工作站，2013年排查出801件矛盾糾紛，化解779件，調(diào)解率達到97%以上，實現(xiàn)了苗頭隱患早防范早消除、矛盾糾紛快解決不上交。為保障片長和小組長認真履職，瑤海區(qū)建立綜治群工隊伍績效考核補貼機制，每年財政撥款270余萬元，每人每月都給予補貼，提高了群工隊伍的工作積極性。二是健全社區(qū)信息網(wǎng)，使服務(wù)管理便捷化。每個社區(qū)都建立了社區(qū)網(wǎng)站，開通了居民QQ群、微博，搭建了以社區(qū)綜合數(shù)據(jù)庫為支撐，以行政管理、社會事務(wù)、便民服務(wù)為一體，渠道界面統(tǒng)一的社區(qū)綜合信息管理服務(wù)平臺，一方面將社區(qū)管理服務(wù)內(nèi)容、舉措、動態(tài)信息公開化，居民可以足不出戶了解辦理事項流程，另一方面通過網(wǎng)上了解居民訴求、處理居民問題，掌握輿情動態(tài)。三是健全心理咨詢網(wǎng)，使疏導化解及時化。自2010年起，瑤海區(qū)就實施了“心理咨詢師培訓工程”，對83名街道和社區(qū)干部進行了10期心理咨詢師培訓課，80%的社區(qū)建立了談心室，對社區(qū)內(nèi)經(jīng)常發(fā)生矛盾糾紛的當事人進行分類、建立臺賬，抓住適當時機開展疏導教育，達到了較好效果。2013年全區(qū)的矛盾糾紛調(diào)處率同比提升21%。四是健全視頻監(jiān)控網(wǎng)，使防范措施科技化。開展“視頻監(jiān)控全覆蓋”達標創(chuàng)建活動，全區(qū)共安裝視頻監(jiān)控探頭1萬余個，視頻操控主機664臺，紅外線報警器近800個，在科技助力下，有效預(yù)防和及時制定了各類搶劫、搶奪、盜竊等違法犯罪活動。2013年“兩搶一盜”案件同比下降50%以上。五是健全治安防控網(wǎng)，使巡邏防范立體化。全區(qū)招聘76名輔警充實到社區(qū)工作一線，實行“一區(qū)一室、一警兩員”機制，艮卩：一個社區(qū)設(shè)立一個警務(wù)室（治安室）、配備一名民警和兩名治安員，并組織治安積極分子建立了“社區(qū)巡防隊”，形成了專兼結(jié)合、專群結(jié)合、人防技防結(jié)合的社區(qū)治安防控網(wǎng)。六是健全法律援助網(wǎng)，使群眾訴求法治化。以公安、檢察、法院、司法人員為主體，以律師和行政人員為補充，全區(qū)共聘請法律援助員130余名，開展“法律進社區(qū)”活動，下大力做好社區(qū)法律援助工作，無償為社區(qū)居民提供法律咨詢3600余次，為特殊群體提供法律援助服務(wù)285次。合肥市瑤海區(qū)系統(tǒng)化社區(qū)治理運行中存在的問題社區(qū)治理行政化色彩濃厚從理論上講，居民委員會的自治組織功能主要是自我組織、自我教育、自我服務(wù)、自我管理等等。但是在實踐過程中，居委會更多地是被賦予了行政化色彩。在社區(qū)建設(shè)進程中，政府將居委會納入自己的管理體系，用行政化的方法干預(yù)社會和經(jīng)濟生活，對公民自治力量的培育有所忽略，使得社區(qū)缺乏解決單位功能外溢和社會轉(zhuǎn)型所帶來的諸多問題的能力。作為群眾自治組織，其自治章程主要是由街道辦事處負責制定。除此之外，包括資金來源、日常決策、考核獎懲全部由街道辦事處負責，使得社區(qū)自治作用難以有效發(fā)揮，不利了社區(qū)居民自治的健康發(fā)展。政府的全面介入是當前合肥市瑤海區(qū)社區(qū)治理的顯著特點，瑤海區(qū)下轄6個辦事處,57個社區(qū)，從社區(qū)工作人員的招聘、社區(qū)資金的來源、社區(qū)的考核獎懲到社區(qū)辦公用房的建設(shè)、社區(qū)的規(guī)劃等無疑都是由區(qū)政府統(tǒng)一謀劃，街道辦事處具體負責實施，社區(qū)沒有自己的能動性，只能依照區(qū)政府和街道辦事處的要求辦事。由于資金依賴政府、社區(qū)治理過程中的行政化色彩濃厚，社區(qū)基本不能獨立做主，絕大多數(shù)事情都要聽命于政府,使得社區(qū)在工作過程中缺乏主動性和創(chuàng)新性，容易形成“日復一日”的思想，工作很難有突破，不利于社區(qū)居委會作用的充分發(fā)揮。社區(qū)中介組織發(fā)育不足社區(qū)中介組織是指以社區(qū)居民為成員，以社區(qū)地域為活動范圍，以滿足社區(qū)居民的不同需求為目的，由居民資助成立或參加，介于社區(qū)主體組織和居民個體之間的組織。隨著社會政治、經(jīng)濟改革的不斷深入發(fā)展，單位外溢的社會職能應(yīng)該由社區(qū)中介組織承擔，但是，目前社區(qū)中介組織由于獨立性不強、總量不足、規(guī)模偏小等原因，發(fā)育嚴重不足，難以有效整合社會公共資源，根本無力承擔如此繁重的社會公共事務(wù)。目前，瑤海區(qū)57個社區(qū)中有大小組織67個，基本上每個社區(qū)都有一個，最大的有三十來個人，最小的才五個人，現(xiàn)有的社會中介組織大多為京劇社、舞蹈團、書法協(xié)會、棋類協(xié)會組成，參與主體主要是老年人。社會中介組織由于沒有收入來源，有的靠外出演出掙點資金，有的靠社區(qū)企業(yè)扶持一點資金，但都很有限，大多數(shù)組織的成員因為有著共同的興趣愛好自己掏錢維持，這也使得社區(qū)中介組織難以發(fā)展壯大。有的組織只有幾個人，由于規(guī)模小，基本上都是自給自足，無力承擔更多事務(wù)。而且社區(qū)中介組織的發(fā)展缺少明確的目標和壯大的愿景，大多數(shù)成員參與進來只是為了娛樂，往往滿足于自娛自樂，沒有想要組織發(fā)展壯大的意識和責任心。居民參與社區(qū)治理程度低居民參與意識差面對社會的轉(zhuǎn)型，很多居民對由“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕北容^迷茫，既缺乏主動參與的意識，也不知道該如何參與。很多人對單位舉辦的活動往往非常支持，積極參與，而對于社區(qū)舉辦的活動則認為沒有什么參加的必要，甚至很多人都不會去了解、關(guān)注社區(qū)活動?，F(xiàn)在的城市住宅大多數(shù)是高樓，是商品房，樓上樓下甚至是對門住著互相都不認識，孩子們更是沒有玩伴、沒有玩的地方。為了發(fā)展社區(qū)文化建設(shè)，增進鄰里間的情感交流，也給孩子們提供一個認識玩伴的場所和機會，某新型社區(qū)轄區(qū)人口3.51萬人，其于2013年6月聘請了合肥市育紅小學的一名比較知名的語文老師，來轄區(qū)交孩子們學習書法，為了做好宣傳工作，社區(qū)工作人員提前七天在轄區(qū)懸掛了橫幅，并在居民樓的宣傳欄張貼了告示，本以為至少能有20個孩子報名，結(jié)果書法班舉辦當天只來了3個孩子，還都是社區(qū)工作人員的親屬?；顒咏Y(jié)束后，該社區(qū)書記專門就這一問題進行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)被調(diào)研的家庭里，90%以上的孩子暑假期間都參加了課外輔導班，其中17%的孩子選擇了書法班，他們選擇的書法班大多收費很貴，一個班里大約有四五十個孩子，當問到為什么不來參加社區(qū)舉辦的書法班的時候，一部分家長表示對社區(qū)活動不了解，把孩子放在社區(qū)不放心，另一部分家長壓根對社區(qū)沒有概念，表示沒聽說過，甚至不知道社區(qū)的辦公地點。一個初衷如此好的社區(qū)活動就這樣不了了之，一定程度上傷害了社區(qū)工作人員的工作積極性。參與主體缺乏廣泛性經(jīng)常參加社區(qū)活動的，往往是老年人居多，社區(qū)活動也主要以老年人為中心開展，人員構(gòu)成主要以離退休老干部居多，平均年齡在60歲以上，他們大多文化素養(yǎng)比較高,愛好比較廣泛，退休后在家里閑不住，希望有發(fā)揮自己興趣愛好的場所?，F(xiàn)有的社區(qū)活動大多由京劇社、舞蹈團、書法協(xié)會、棋類協(xié)會組成，基本都是老年人的愛好。中青年和少年兒童大都因為工作、學習等原因沒有時間精力，或是認為其有一定的社會圈子，不必參與社區(qū)活動。改進社區(qū)治理的對策建議明確政府在社區(qū)治理中的職能定位嚴格按照《城市居民委員會組織法》的要求，將政府和社區(qū)的關(guān)系明確定位為“指導、支持和幫助”，明確政府在社區(qū)治理中的職能定位，應(yīng)該是扮演政策制定者、資助者、社區(qū)建設(shè)倡導者、指導者的角色，有所為、有所不為，還原社區(qū)在政府指導下的自治本色。只有這樣，才能充分調(diào)動社區(qū)工作人員的積極性，發(fā)揮主觀能動性，主動謀劃社區(qū)工作，有力的推動社區(qū)建設(shè)。但是，明確政府在社區(qū)治理中的職能定位，并不是讓政府完全放手，而是依據(jù)社區(qū)自身的自治能力，實現(xiàn)政府和社區(qū)職能的動態(tài)遷移。單純從社區(qū)自治的角度講的話，那應(yīng)當是當社區(qū)不具備自治能力時，政府有必要承擔更多社區(qū)職能，在社區(qū)治理中發(fā)揮更大作用，當社區(qū)具備了成熟的自治能力時，政府可以完全退出，由社區(qū)進行完全自治。要轉(zhuǎn)變基層政府的組織職能?！吧鐣D(zhuǎn)型時期，政府應(yīng)改變對經(jīng)濟和社會事務(wù)大包大攬的局面，主要從事法規(guī)制定和宏觀調(diào)控，這是我國政府職能轉(zhuǎn)變的基本方向?！雹佟稗D(zhuǎn)變職能后，政府將從擁有無限權(quán)力的全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)閮H擁有必要權(quán)力的政府，從直接參與微觀管理的政府轉(zhuǎn)變成只進行宏觀調(diào)控的政府?！雹谡鳛槌鞘薪ㄔO(shè)規(guī)劃者和社區(qū)建設(shè)指導者二者的結(jié)合體，應(yīng)該立足于城市整體發(fā)展，結(jié)合市情、區(qū)情實際和城市社區(qū)總體規(guī)劃情況，站位高遠，制定出有利于社區(qū)長足發(fā)展的實施方案和意見，以為作為社區(qū)發(fā)展的指導目標，這樣做有利于維護城市的整體規(guī)劃，保障社區(qū)的發(fā)展方向、思路與城市整體定位相一致。大力發(fā)展社區(qū)中介組織社區(qū)中介組織是推動社區(qū)發(fā)展，豐富居民業(yè)余生活，維護居民利益、推動社區(qū)多元治理的重要組織，社區(qū)中介組織的發(fā)展程度在一定程度上決定了社區(qū)治理的發(fā)展步伐，是完善城市社區(qū)治理和發(fā)展城市社區(qū)民主的重要保障，因此要積極培育、大力發(fā)展社區(qū)中介組織。建立經(jīng)費保障政策，積極推行對城市社區(qū)中介組織的經(jīng)費支持。巧婦難為無米之炊,經(jīng)費匱乏嚴重影響了城市社區(qū)中介組織的長足發(fā)展，為此地方政府可以岀臺相應(yīng)的優(yōu)惠政策，從地方政府、轄區(qū)企事業(yè)單位等多渠道籌集資金，為社區(qū)中介組織的良性發(fā)展提供肥沃的土壤。一是對城市社區(qū)中介組織的非營利性收入實行減免稅收政策；二是對資助城市社區(qū)中介組織的企事業(yè)單位，對其資助部分的資金減免稅收；三是增加地方政府的資金投入，將城市社區(qū)中介組織的建設(shè)成果作為地方政府考核的一項重要內(nèi)容，引起地方政府對社區(qū)中介組織的重視，將其運行保障經(jīng)費納入地方政府預(yù)算。有了多渠道、大劑量的資金投入，城市社區(qū)中介組織才能如魚得水，不斷發(fā)展壯大。提升居民參與程度一是通過提升社區(qū)服務(wù)，增強社區(qū)居民參與治理的意識。一方面要提高社區(qū)服務(wù)水平，以提升居民對社區(qū)的歸屬感和認同感，可以采取以下方式：為社區(qū)提供醫(yī)療服務(wù)中心、老年人日間照料室、圖書閱覽室、健身場所、相關(guān)咨詢培訓、業(yè)務(wù)代辦等社區(qū)服務(wù)設(shè)施；定期舉辦休閑娛樂活動，如社區(qū)晚會、運動會、讀書日、兒童知識競賽等活動；成立多種社區(qū)自治組織，如老年秧歌隊、舞蹈隊、京劇迷、象棋迷等社區(qū)自治組織等。通過以上方式，提高社區(qū)服務(wù)的水平，帶動居民的參與意識，提高歸屬感和認同感。另一方面，要開展廣泛宣傳活動，營造社區(qū)參與氛圍，利用報紙、標語、公示欄、便民手冊等媒介，普及社區(qū)治理的基本知識和重要意義，切實提高居民的主人翁意識。二是加快“單位制”向社區(qū)制的改革步伐。長久以來，由于中國的特殊國情，單位制在人們心中占據(jù)著重要位置，人們服