公共政策執(zhí)行監(jiān)督機制的問題及完善目錄TOC\o"1-3"\h\u27053摘要 i引言目前，我國公共政策執(zhí)行的監(jiān)督主體在監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式、監(jiān)督權(quán)限、監(jiān)督程序等方面還沒有明確界定。內(nèi)外部監(jiān)督主體之間的關(guān)系尚未理順，缺乏密切的聯(lián)系和溝通。他們往往各自為政，沒有形成合理的分工、強有力的執(zhí)行力和有效的監(jiān)督體系有效運行的有機整體。公共政策是政黨或政府為了在一定時期內(nèi)解決社會問題或滿足公眾某些需要而制定的行為準(zhǔn)則或準(zhǔn)則。從本質(zhì)上講，它是一個全社會財富權(quán)威分配的過程。因此，公共政策的實施是實現(xiàn)政策目標(biāo)、解決政策問題的直接途徑。公共政策的實施過程關(guān)系到公共問題的解決、公共服務(wù)的提供和公共管理的質(zhì)量，因此必須對公共政策的實施給予足夠的重視。所謂公共政策執(zhí)行，是指公共政策計劃通過后，將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的過程，即實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程。這是指特定機構(gòu)或人員為實現(xiàn)既定政策目標(biāo)而采取的各種行動，如發(fā)布命令、分配資金、簽訂合同、收集信息、任命人員、創(chuàng)建機構(gòu)等，最重要的是組織政策執(zhí)行者向社會解釋政策計劃，并采取具體行動實現(xiàn)政策目標(biāo)的三個目標(biāo)；此外，公共政策的執(zhí)行也是一種組織行為，即政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行過程中應(yīng)行使應(yīng)有的權(quán)力，履行職責(zé)，遵循系統(tǒng)的操作程序和方法，遵循政策執(zhí)行者與社會全面互動的原則；因此，公共政策執(zhí)行的組織結(jié)構(gòu)和行動功能是相互關(guān)聯(lián)、不可分割的。公共政策執(zhí)行監(jiān)督的必要性有利于保障公共政策執(zhí)行公共政策執(zhí)行監(jiān)督作為公共政策執(zhí)行過程中不可或缺的一部分，可以減少外部復(fù)雜環(huán)境對公共政策執(zhí)行的影響，有效防止公共政策程序在執(zhí)行過程中的變形和扭曲，達到預(yù)期的效果。公共政策執(zhí)行監(jiān)督的主要任務(wù)是幫助公共執(zhí)行者克服政策執(zhí)行過程中的困難，找出并填補空白，協(xié)調(diào)主體與客體之間的利益關(guān)系。只有這樣，公共政策才能按照既定目標(biāo)順利實施。有利于社會公平、公正、保障民主保證人民當(dāng)家作主、為人民服務(wù)，是黨和國家的宗旨。公共政策的本質(zhì)是實現(xiàn)社會資源的公平分配，從而保護政策實施對象的利益，防止社會資源分配不公造成的社會動蕩。在社會經(jīng)濟快速發(fā)展和人民政治意識不斷增強的背景下，加強對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督越來越受到重視，因為政策監(jiān)督一方面可以保護人民當(dāng)家作主的權(quán)利，另一方面，它可以滿足人民參與政治生活的呼聲，使政策執(zhí)行過程在人民的視野下公開透明。目前我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督的問題分析從政治文化、行政體制方面分析公共政策執(zhí)行監(jiān)督受政治文化、公共政策特點、經(jīng)濟發(fā)展水平、國際環(huán)境等諸多因素的影響。本部分主要從政治文化和公共政策特征的角度分析公共政策執(zhí)行監(jiān)督的影響。公共政策執(zhí)行監(jiān)督作為一種政治行為，必然受到一定政治文化的影響。政治文化是指政治社會化過程中形成的一整套政治心理和政治思想，包括政治信仰、政治情感、政治認(rèn)知等，政治文化對公共政策執(zhí)行監(jiān)督的方式和程度產(chǎn)生了重大影響。民主政治文化和現(xiàn)代政治文化為公共政策執(zhí)行的有效監(jiān)督提供了文化背景。然而，封建社會的專制政治文化卻極大地抑制了公共政策執(zhí)行監(jiān)督效率的提高，這一點普遍表現(xiàn)在官本位思想和主體意識上。中國是一個文明的文化遺產(chǎn)和人民當(dāng)家作主的思想，有著幾千年的歷史。它的影響有時相當(dāng)深刻，導(dǎo)致作為現(xiàn)代公共政策執(zhí)行和監(jiān)督主體之一的人往往無法參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督的渠道，導(dǎo)致對參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督的冷漠，以及人們普遍認(rèn)為“以權(quán)謀政”是當(dāng)權(quán)者的事，與自己無關(guān)。長期來看，參與政策執(zhí)行和監(jiān)督的積極性逐漸喪失。民主社會要求公眾認(rèn)識到自己是國家的地主，參與公共政策執(zhí)行的監(jiān)督不僅是一項權(quán)利，也是一項義務(wù)。因此，封建社會的政治文化殘余在一定程度上阻礙了公眾參與對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督。公共政策是“政府根據(jù)特定時期的目標(biāo)，在選擇、綜合、分配和實施社會公共利益的過程中制定的行為準(zhǔn)則”。公共政策的主要特征是“公共性”，是對整個社會利益的分配，而不是個人利益的分配。正是因為公共政策不影響一個人的利益，所以對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督也具有很強的外部效應(yīng)。筆者認(rèn)為，民眾參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督是一種群體行為，而不是個人行為。如果一個農(nóng)民通過各種渠道游說政府，希望減少他的農(nóng)業(yè)稅或提高他的福利水平，他將遵循什么樣的標(biāo)準(zhǔn)？首先，我們不說農(nóng)民是否有能力游說。即使他有能力，他也不能采取行動。奧爾森認(rèn)為，在一個群體內(nèi)，集體利益是公開的，也就是說，集體中的每個人都可以在不付出代價的情況下分享。如果農(nóng)民游說政府，整個農(nóng)民階級都會受益。集體利益的性質(zhì)使得每一個集體成員都想享受利益，搭便車。在現(xiàn)實政治生活中，人們可能希望參與對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督，因為公共政策與自身利益密切相關(guān)，但理性的個體選擇不監(jiān)督，原因很簡單，因為個體參與對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督是不自由的，即使公共政策執(zhí)行的監(jiān)督是有效的，受益者也不是自己，它的成功是因為成本收益的不對稱和他人的“搭便車”心理，個人不會參與公共政策執(zhí)行的監(jiān)督。這種情況必然會阻礙公眾特別是目標(biāo)群體對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督。從公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體方面分析狹義上的公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體是指行政機關(guān)內(nèi)部的公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體。從廣義上講，公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體不僅包括行政機關(guān)內(nèi)部的公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體，還包括政黨組織、立法機關(guān)、司法機關(guān)、司法機關(guān)等，履行公共政策執(zhí)行監(jiān)督職能的輿論機關(guān)和人員。公共政策執(zhí)行監(jiān)督作為公共政策監(jiān)督體系的一個子系統(tǒng)，是對公共政策制定監(jiān)督的補充和促進。但是，由于行政體制和監(jiān)督體制的影響，公共政策執(zhí)行的監(jiān)督主體沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，導(dǎo)致監(jiān)督乏力和虛假監(jiān)督現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了監(jiān)督效果。主要原因如下：監(jiān)督主體地位不高，缺乏監(jiān)督權(quán)力監(jiān)督必須由監(jiān)督權(quán)來監(jiān)督。公共政策執(zhí)行監(jiān)督體現(xiàn)了監(jiān)督權(quán)對執(zhí)行權(quán)的制約。監(jiān)督的效果在很大程度上取決于監(jiān)督主體的地位和權(quán)力。但從我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體的現(xiàn)狀看，由于自身的依賴，大多數(shù)監(jiān)督主體缺乏約束，導(dǎo)致監(jiān)管缺失。在行政體制內(nèi)，行使公共政策執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督審計機構(gòu)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)，受同級政府人事和財政的制約。雖然1997年通過的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》規(guī)定，“縣級以上地方政府監(jiān)察機關(guān)負(fù)責(zé)和報告本級政府和上級監(jiān)察機關(guān)的工作，以上級監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)為準(zhǔn)”。但是，由于同級政府人員和財政的限制，在實際監(jiān)督中卻沒有體現(xiàn)出獨立性。在行政體制之外，各級人民代表大會行使公共政策執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，實際上是一個法律地位高、封建歷史悠久的國家。雖然我國改革開放取得了長足進步，但不可否認(rèn)的是，封建社會幾千年來遺留下來的“官本位”地位偏低，監(jiān)管中突出的法律法規(guī)不完善，力量不夠強；組織不健全，力度不強夠了；手段不配套，深度不夠；人大監(jiān)督職能沒有真正體現(xiàn)。監(jiān)督主體功能不全，缺乏監(jiān)督合力公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體以不同的方式在公共政策執(zhí)行過程中發(fā)揮監(jiān)督作用。但由于監(jiān)管職能的不完備，導(dǎo)致其缺乏有機結(jié)合和密切配合，未能整合監(jiān)管資源和監(jiān)管力量，形成監(jiān)管合力，未能充分發(fā)揮監(jiān)管效能，未能體現(xiàn)多元化監(jiān)管的優(yōu)勢：（1）黨的監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)社會主義建設(shè)的核心，在多主體監(jiān)督中發(fā)揮著主導(dǎo)和制約作用，在促進公共利益方面發(fā)揮著重要作用。然而，中國共產(chǎn)黨發(fā)揮監(jiān)督作用的范圍和空間是有限的。它只能通過黨的各級紀(jì)律檢查委員會進行監(jiān)督，不能對公共政策的執(zhí)行情況進行全面、動態(tài)的跟蹤監(jiān)督。（2）立法監(jiān)督。人民代表大會及其常務(wù)委員會作為國家權(quán)力機關(guān)，理論上應(yīng)該是監(jiān)督公共政策執(zhí)行的最有效、最權(quán)威的機構(gòu)。但事實上，權(quán)力機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)存在一些大問題，“主要原因是監(jiān)督方式單一，程序不完善，而通常只限于執(zhí)法檢查和詢問，“因為人大不同于行政機關(guān)和司法機關(guān)，既沒有調(diào)查取證的權(quán)力，也沒有直接處理案件的權(quán)力，這明顯削弱了各級人民代表大會及其常委會的監(jiān)督效率，也沒有把人大的權(quán)威作為中國的權(quán)力機關(guān)來表現(xiàn)出來。（3）司法監(jiān)督。人民法院、人民檢察院對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督制約很大。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，我國行政訴訟的范圍限于侵犯公民、法人或者其他組織的人身、財產(chǎn)權(quán)利。公共政策的實施關(guān)系到公共利益，而不是公民、法人或者其他組織的利益。根據(jù)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，它不能成為行政訴訟監(jiān)督和申訴的對象，因為只有公民，法人或者其他組織認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以提起訴訟。這顯然不利于行政訴訟的完善，不利于加強對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督。（4）其他各種社會監(jiān)督。在中國，它主要包括人民政協(xié)、共青團、婦聯(lián)、群眾和新聞媒體等人民團體。根據(jù)我國憲法和有關(guān)法律規(guī)定，他們享有報道、信訪、輿論批評等多種形式的監(jiān)督權(quán)，輿論媒體的最大優(yōu)勢是社會影響力大、效果顯著。但是，他們不能改變“民間”的性質(zhì)和定位，沒有“官方”的權(quán)威和地位，發(fā)揮公共政策執(zhí)行監(jiān)督作用的空間也很小，這在很大程度上影響了公共政策執(zhí)行監(jiān)督的效率。綜上所述，在發(fā)揮公共政策執(zhí)行監(jiān)督效率的過程中，行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督都受到了不同程度的制約。二者不能有機結(jié)合，出現(xiàn)“監(jiān)管不力”和“虛假監(jiān)管”是必然的。從監(jiān)督制度“問責(zé)制”建設(shè)的缺失方面分析責(zé)任最常見、最直接的含義是與特定崗位或組織有關(guān)的責(zé)任。明確責(zé)任是公共政策實施和監(jiān)督的必要前提。沒有責(zé)任，就沒有義務(wù)，就沒有對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督保障。作為保障公共政策執(zhí)行監(jiān)督的有效途徑之一，不負(fù)責(zé)任的監(jiān)督是難以想象的，因為“一個地區(qū)、一個部門反腐是否堅決有效，關(guān)系到這個地區(qū)、這個部門領(lǐng)導(dǎo)干部的態(tài)度和責(zé)任感，尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，“少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任心淡薄，因為制度不完善除了問題，我們找不到個人。2003年，原衛(wèi)生部部長、北京市市長等近千名官員因防治非典不力被免職；2011年4月，溫總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，并親自聽取了監(jiān)察部對中石油重慶開縣“12.23”井噴事故、北京密云縣春節(jié)重大傷亡事故、吉林市東白商廈重大火災(zāi)事故的調(diào)查處理情況。4月底，國務(wù)院先后責(zé)令嚴(yán)查江蘇“鐵本”案和安徽“阜陽劣質(zhì)奶粉”案。常州市委書記、安徽省阜陽市市長等20多名政府官員受到黨政紀(jì)嚴(yán)懲。查辦這些案件，對維護廣大人民群眾的切身利益起著至關(guān)重要的作用，但這種“問責(zé)制度”與現(xiàn)行的行政體制和監(jiān)督體制仍不相適應(yīng)。作為一種監(jiān)督方式，推行“問責(zé)制”的社會氛圍尚未形成，因為科學(xué)的“問責(zé)制”的前提是行政權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力的合理配置和劃分，這需要進一步的制度改革。在現(xiàn)行行政體制下，公共政策項目尤其是大型公共政策項目的問責(zé)制存在以下不足。“問責(zé)制”中權(quán)責(zé)不清、主體缺位作為監(jiān)督公共政策執(zhí)行的一種方式，在很多情況下，監(jiān)督主體不知道該追究誰的責(zé)任、誰承擔(dān)責(zé)任、責(zé)任的承擔(dān)方式是什么，是直接責(zé)任還是間接責(zé)任。它給人的印象模糊，所以很難具體界定這個“責(zé)任”?！皢栘?zé)制”的主體是誰？結(jié)合專家學(xué)者的觀點，筆者認(rèn)為，“問責(zé)”的主體應(yīng)該是人民，人民行使問責(zé)權(quán)，“問責(zé)”應(yīng)該是一套完整的責(zé)任制，不只是行政部門內(nèi)上下級之間的監(jiān)督關(guān)系。因為在這種問責(zé)監(jiān)督制度中，人們對各級政府的責(zé)任進行調(diào)查，然后各級政府對行使公共政策執(zhí)行權(quán)的公務(wù)員的責(zé)任進行調(diào)查，形成良性監(jiān)督互動。然而，在實際監(jiān)督公共政策執(zhí)行中，往往是下級因為失誤影響政策執(zhí)行而被要求辭職，而不是因為人民群眾的“問責(zé)”，導(dǎo)致“問責(zé)”主體缺失?！皢栘?zé)制”定位不清作為行政責(zé)任領(lǐng)域的新名詞，問責(zé)的定位并不明確。根據(jù)《公務(wù)員暫行條例》，行政處罰的種類包括警告、記過、記過、降級、撤職、辭退。問責(zé)不是一種行政處罰，相關(guān)行政法規(guī)對此沒有明確規(guī)定。因此，作為一種監(jiān)督方式，“問責(zé)”仍不明確。在公共政策執(zhí)行的監(jiān)督中，問責(zé)的實際操作仍不可行。建立健全我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督機制的建議強化對公共政策執(zhí)行時效的監(jiān)督公共政策具有時效性，即在一定時期內(nèi)解決問題。如果公共政策不在規(guī)定的時間內(nèi)實施，隨著環(huán)境、實施條件、問題嚴(yán)重程度等因素的變化，公共政策很可能達不到預(yù)期的效果。在執(zhí)行公共政策時，各執(zhí)行機構(gòu)必須做到及時、準(zhǔn)確、快速、靈活。然而，在實踐中，往往很難做到這一點。不同的政策執(zhí)行者有不同的利益傾向，甚至出現(xiàn)“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象。加強對關(guān)乎國計民生的公共政策執(zhí)行的監(jiān)督一方面是政府官員的不作為造成的；另一方面是由于政策執(zhí)行不當(dāng)、政策結(jié)果與政策目標(biāo)的偏差等原因造成的。因此，必須加強對社會福利、醫(yī)療保險、農(nóng)村補貼、公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施等與公共利益密切相關(guān)的公共政策執(zhí)行情況的監(jiān)督。加強對加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的公共政策執(zhí)行的監(jiān)督加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，促進國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展，實現(xiàn)中國夢的必然要求。加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，最根本的是建立健全社會主義市場經(jīng)濟體制，培育多元主體，營造良好的競爭環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟增長由主要依靠增加能源消費向主要依靠技術(shù)進步、提高勞動者素質(zhì)、管理創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變。這關(guān)系到國家發(fā)展的大局，必須引起足夠的重視。加強政策執(zhí)行監(jiān)督主體意識的建設(shè)要充分發(fā)揮人大代表、國家行政機關(guān)工作人員等公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體作為公共政策內(nèi)部監(jiān)督的核心作用。既要充分發(fā)揮政策執(zhí)行者的作用，又要做好政策監(jiān)督工作。我們要牢記“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨，堅決維護國家方針政策，避免腐敗，避免腐敗，在政策執(zhí)行過程中要有不小的作為。提高公共政策執(zhí)行監(jiān)督效率，強化監(jiān)督職能，需要完善政策執(zhí)行監(jiān)督主體建設(shè)，完善監(jiān)督主體體系，強化監(jiān)督主體意識。通過這三方面的工作，可以有效加強政策執(zhí)行監(jiān)督主體建設(shè)。建立符合本國國情的政策評估體系政策評價是政策過程的重要組成部分，在政策過程中起著不可或缺的作用。只有通過政策評價，才能判斷政策實施是否收到預(yù)期效果，進而判斷政策是否會繼續(xù)、調(diào)整或終止；同時，政策評價還可以從評價的角度加強對政策執(zhí)行的監(jiān)督，從而保證監(jiān)督的可操作性。在公共政策執(zhí)行過程中，不能忽視政策制定，忽視政策執(zhí)行中存在的問題，不能及時對政策進行評價，這將影響政策運行的效果，損害公共政策對象的利益。推進行政體制改革和政策公開化制度行政制度的異化會對公共政策的執(zhí)行產(chǎn)生很大的影響，導(dǎo)致公共政策執(zhí)行效率低下。因此，必須遏制行政制度異化對公共政策執(zhí)行的影響，提高公共政策執(zhí)行效率。只有這樣，才能保證公共政策的順利實施。另外，為了保證其公平正義，實施主體必須向監(jiān)督主體告知必要的信息，不能向監(jiān)督主體告知一些特殊信息，或者掩蓋一些違法信息，影響監(jiān)督主體的有效監(jiān)督。只有正確的、未經(jīng)處理的信息才能幫助監(jiān)督主體監(jiān)督公共政策。監(jiān)督主體還應(yīng)了解政策執(zhí)行過程，更好地履行監(jiān)督職能。只有加強公共政策主體信息的透明度，才能避免政策執(zhí)行過程中的以權(quán)謀私和腐敗現(xiàn)象。完善社會監(jiān)督制度，拓寬監(jiān)督渠道社會監(jiān)督是建立在對人民群眾的非正式監(jiān)督之上的，也可以稱之為非正式監(jiān)督。輿論、居民委員會、企業(yè)事業(yè)單位、公民個人和其他群眾性自治組織對新聞媒體的監(jiān)督，屬于社會監(jiān)督。這種非正式（官方）監(jiān)督一般需要以反映和施壓官員為渠道，從而對政策執(zhí)行產(chǎn)生影響。前者為后者的宣傳提供了基礎(chǔ)，后者則為前者參與監(jiān)督提供了更廣闊的渠道。改革開放以來，我國社會監(jiān)督事業(yè)發(fā)展迅速。雖然與西方發(fā)達國家公民社會相對充分發(fā)展相比還存在許多不足，但各方仍在努力進一步完善我國的社會監(jiān)督機制。因此，有必要完善社會監(jiān)督體系，拓寬監(jiān)督渠道，如使監(jiān)督渠道合法化，保護監(jiān)督者的合法權(quán)益，營造良好的監(jiān)督氛圍等。所有監(jiān)督主體都愿意監(jiān)督，讓監(jiān)督不再流于形式，真正深入公眾，認(rèn)真考慮公眾的建議，接受公眾的問責(zé)，提高公眾參與監(jiān)督的積極性，讓那些非法當(dāng)權(quán)者沒有機會。

結(jié)束語在知識化、信息化、全球化的現(xiàn)代社會，政府公共政策的實施逐漸引起管理理論、政府政策實施和實踐研究的重視。越來越多的學(xué)者不僅關(guān)注公共政策的制定，而且傾向于研究公共政策的監(jiān)督。事實證明，對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督是政策過程中不可缺少的環(huán)節(jié)。如果政策執(zhí)行的監(jiān)督出現(xiàn)問題，就會影響公共政策的執(zhí)行，使政策運行的結(jié)果偏離預(yù)期效果。因此，必須從行政監(jiān)督體制、輿論監(jiān)督體制和加強監(jiān)督思想建設(shè)入手，加強政策執(zhí)行監(jiān)督主體建設(shè)，建立符合我國國情的政策評價體系，改革行政執(zhí)法體制，改變傳統(tǒng)的行政管理體制，提高政策執(zhí)行的透明度，完善社會監(jiān)督制度和政策執(zhí)行責(zé)任制，提高公共行政效率，為了實現(xiàn)政府的職能，這項政策得到了有效的實施。致謝歷經(jīng)一個多月的時間，我終于將論文完成，在這次論文寫作的過程中，我收獲了很多。感謝我的指導(dǎo)老師給予我極大的幫助，他教授我知識，啟發(fā)我找到寫作靈感。在畢業(yè)論文寫作過程中，他教會我如何去收集對文章有價值的資料，幫我修改論文大綱，指導(dǎo)我完成論文的寫作。同時也要感謝我身邊優(yōu)秀的同學(xué)