第二十一章我國行政訴訟制度的完善與發(fā)展本章重點本章內容

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了解行政訴訟制度的現(xiàn)狀和發(fā)展返回一、行政訴訟法立法宗旨的修訂我國的行政訴訟法的立法目的可以概括為三點：保證人民法院正確、及時審理行政案件；保護公民、法人和其他組織的合法權益；維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權。這個立法宗旨存在需要修訂之處。1．“保護公民、法人和其他組織的合法權益”是行政訴訟的一項根本目的，但這一立法宗旨在表達上應該加以完善，問題在于“公民”的表述范圍過窄，應當修改為“自然人”。2．行政訴訟的主要目的本是監(jiān)督行政機關依法行使行政職權，但現(xiàn)行立法宗旨卻確立為“維護和監(jiān)督行政機關依法行使職權”，其中“維護”的規(guī)定與行政訴訟制度的應有作用是明顯背離的。3．“保證人民法院正確、及時審理行政案件”是行政訴訟法立法的一項目的。但是，它作為首要的、第一位的立法目的則欠妥。從立法目的的層次性來講，相對于“保護自然人、法人和其他組織的合法權益”以及“監(jiān)督行政機關依法行使行政職權”兩者而言，“保證人民法院正確、及時審理行政案件”只是手段而非目的，應當處于次要位置。二、行政訴訟受案范圍的適當擴展我國《行政訴訟法》是從三個方面來規(guī)定行政訴訟受案范圍的：從確定方式上講，采用的是混合式；從保護范圍而言，只限于行政相對人的人身權、財產權和經營自主權；從審查對象上講則只限于部分外部具體行政行為。這就有諸多的不足。1．受案范圍確定方式上存在缺陷。受案范圍確定方式包括概括式、列舉式和混合式。我國就采用的是混合式。但現(xiàn)有的混合式并行了肯定式列舉與否定式列舉后,應受理的案件與不應受理的事項雖各自有了固定范圍,卻又使那些既不屬于明確應受理的、又不屬于那些明確不應受理的事項成為了空白地帶。為此，需要直接修改《行政訴訟法》的條文來完善現(xiàn)行的行政訴訟受案范圍。2．對行政相對人正當權益保護的范圍過窄?，F(xiàn)行行政訴訟制度只注重了對行政相對人人身權、財產權的保護，而未考慮對其他如政治權利和自由、勞動權、休息權、受教育權等合法權益的保護，顯然需要發(fā)展完善。3．所審查的行政行為非常有限。我國行政訴訟只是受理針對行政機關部分外部具體行政行為起訴的案件，而將抽象行政行為、內部行政行為等排除在受案的范圍之外。這就使這類違法并給行政相對人造成的損害的行政行為脫離了司法審查的監(jiān)督，造成行政相對人合法權益受其侵害卻得不到行政訴訟保護的情況。據(jù)此，我國的行政訴訟受案范圍有待從以下幾個方面進一步完善。1．應采用肯定概括加否定列舉的方式來界定行政訴訟受案范圍。。2．將行政訴訟所受理的案件從只保護人身權、財產權和經營自主權擴大到所有合法權益。3．擴大對行政行為的司法審查范圍。這包括：（1）將部分抽象行政行為納入受案范圍。（2）將內部行政行為納入行政訴訟的受案范圍。（3）將行政終局裁決行為納入行政訴訟的受案范圍。三、改革行政訴訟的管轄制度現(xiàn)行行政訴訟管轄制度對體現(xiàn)行政訴訟立法的宗旨，保護公民、法人和其他組織的合法權益，促進行政訴訟制度的發(fā)展起著作用。但我國現(xiàn)行司法體制中行政化、地方化傾向仍存在，法院對地方政府的人、財、物存在依賴關系，在基層法院審判案件受到各種不同干擾的現(xiàn)象也較多地發(fā)生。為了盡可能創(chuàng)造好的司法審判環(huán)境，防范出現(xiàn)司法不公正的結果，現(xiàn)行行政訴訟管轄制度也有必要進行改革。四、完善行政訴訟的原、被告制度具體完善建議是：1．對于原告，不能不公平地限制了死亡公民非近親屬之外的其他權益承受人的承繼原告資格，即在作為原始原告的公民死亡后，除了規(guī)定其近親屬能成為承繼原告起訴外，在死亡公民沒有近親屬或其近親屬不愿意起訴的情況下，應當擴展死亡公民非近親屬之外的債權人等其他權益承受人也具有承繼原告的資格，以使他們的合法權益都得到行政訴訟的平等保護。2．對于被告的確定應規(guī)定：①誰作出行政行為誰就應成為被告，即無論作出行政行為的主體是否具備行政主體的資格，只要它是作出行政行為的主體就列其為被告，這樣簡單明了，便于直接受行政行為侵害的行政相對人識別，以解決實踐中被告確定上的困難；②經復議的案件，復議機關無論決定維持還是改變原具體行政行為的，均由作出原具體行政行為的行政機關與復議機關作共同被告，或者由行政復議機關作被告，或者由當事人作出選擇。由此督促行政復議機關在復議活動中盡職盡責，及時解決行政糾紛，充分發(fā)揮行政復議的作用。五、擴展對行政行為的合理性審查我國目前以合法性審查為主，以合理性審查為輔的原則不利于充分、有效地保護行政相對人的合法權益和監(jiān)督行政主體。事實上，有些非行政處罰的行政行為有時造成的權益侵害比行政處罰更嚴重，而且權力的自由度更多，濫用的可能性更大。因此，應當將其他行政行為是否合理行使自由裁量權也納入司法審查范圍，使我國行政訴訟在對行政行為的審查深度上有所發(fā)展，即不僅要審查其合法性，同時還要審查其合理性。六、廢止訴訟不停止行政行為執(zhí)行制度現(xiàn)行《行政訴訟法》明確規(guī)定了“訴訟期間不停止行政行為執(zhí)行”這一制度，即原則上不停止行政行為執(zhí)行，只有在例外的情況下才停止。這種做法應當改變。為了充分發(fā)揮行政訴訟保護行政相對人合法權益的作用，“訴訟不停止行政行為執(zhí)行”的制度應當修改為“訴訟期間一般應由法院先行裁定停止行政行為執(zhí)行”的制度。當然，確立起訴期間一般要停止行政行為執(zhí)行的制度，并不是說所有情況下都停止行政行為的執(zhí)行，在特殊情況下法院也可根據(jù)需要裁定不停止行政行為的執(zhí)行：如被告或者有利害關系的第三人申請執(zhí)行，人民法院認為停止執(zhí)行對公共利益或他人利益造成不可彌補的損失的；行政決定屬于支付贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、撫育費、撫恤金、醫(yī)療費用、社會保險金、最低生活保障費等情況緊急的費用的；行政決定屬于支付勞動報酬的；法律、法規(guī)規(guī)定不停止執(zhí)行的；等等。七、創(chuàng)設行政訴訟調解制度我國目前處理行政賠償案件可以適用調解制度外，其他案件一律不得調解。這種狀況應當改變。因為①能夠節(jié)約訴訟成本。在不準許調解的情況下，法院對行政案件只能以裁判的方式結案，這就至少必須走完整個一審的訴訟過程，對一審不服的，有的還會進入二審程序。如果能夠在一審中調解結案，則無論對當事人雙方還是對法院都能節(jié)約訴訟資源和成本。②能夠使許多糾紛得到較徹底地解決，做到案結事了。八、創(chuàng)建行政訴訟簡易程序現(xiàn)行《行政訴訟法》只規(guī)定了普通審理程序，沒有規(guī)定簡易程序。從現(xiàn)在的條件來看，我國在行政訴訟領域構建簡易程序不僅很有必要，而且條件已經成熟。簡易程序與普通程序相比，其“簡”在五個方面：①簡易程序適用事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的一審行政案件，且所收取的訴訟費用應低于普通程序審理的案件，鼓勵當事人更多地選擇接受簡易程序；②由審判員一人獨任審判；③審理期限較短，可以規(guī)定在立案之日起30日內審結，注重當庭宣判；④庭前準備工作簡化，起訴、答辯、傳喚當事人、法庭調查、法庭辯論程序均可以相應的簡化；⑤裁判文書制作簡化。九、完善行政訴訟判決種類我國現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定了維持判決、撤銷判決(含責令重作判決)、履行判決、變更判決、賠償判決五種判決形式，《行訴解釋》增加了駁回訴訟請求判決和確認判決兩種形式。但是，現(xiàn)有的判決形式與審判實踐的要求之間仍然存在許多不相適應的地方。具體體現(xiàn)是：1．維持判決不必要存在。2．變更判決適用范圍太窄。3．完善駁回訴訟請求判決。4．縮小確認判決的范圍。十、強化被告妨害訴訟行為的法律責任為了有效