構建干部工作落實“四權”的民主機制研究

不斷擴大干部工作中的民主，加快干部工作的民主化進程，實現干部工作的民主化目標，是深化干部人事制度改革必須首先研究解決的重大課題。

一、當前干部工作中落實“四權”存在的主要問題

首先，從落實群眾對干部工作的“知情權”情況看，存在的主要問題是：①知情的領域還需擴大。一是群眾對自己參加“三民”（民主推薦、民主測評、民主評議），常常只知“過程”而不知“結果”。其結果一般都不公開，嚴格保密，僅供領導掌握；二是普通群眾對干部工作，尤其是對選拔任用干部各個環(huán)節(jié)的工作知情的范圍較窄；三是對干部調配（干部調動、調任）、任期經濟責任審計結果等情況知情的更少。②知情的內容還需深化。在干部選拔任用過程中，一是群眾對“用人背景”（如干部政策、標準、要求等）知情不夠，往往是“就事知事”、“就人知人”。二是普通群眾對干部工作的知情大都局限在了解和知曉干部任用名單及其簡歷之類的淺層次情況，而對他們的德才素質和現實表現情況知道的較少。③知情的方式和渠道還需拓寬。在干部工作中，群眾如何“知情”，往往是上面公布什么，提供什么，下面才知道什么，大都是“被動知情”，而主動地了解、咨詢和過問干部工作情況的一般較少。

其次，從落實群眾對干部工作的“參與權”情況看，存在的主要問題是：①參與的機會還需增多。不僅需要多給群眾提供參加民主推薦、民主測評、民主評議、民主選舉等參與干部工作的機會，而且還需要不斷增加群眾參與平等競爭（自己當干部）的機會。②參與的廣度還需拓寬。近年來，推行的一些有利于群眾參與的改革舉措，在有的地方只是在局部范圍內推行。如：領導干部公選，有的地方職位不多，報名的范圍受局限（有的只在本地、本系統(tǒng)選），在報名的資格條件上，也不能為人人打造參與競爭的平臺；在推行“公示制”中，很多地方只是對提拔的干部進行任前公示，而對平職交流、調任、一般行政職務轉任重要領導職務卻不進行公示。③參與的深度還需發(fā)展。如：在干部民主推薦、民主測評、民主評議等活動中，很多群眾往往只是進行“點頭搖頭”、打勾畫叉”之類的淺層次參與，而為干部工作選人用人提供高質量的決策依據的參與不夠，并且在民主推薦、民主測評中，如何解決真實性和可信度問題，怎樣處理好把得票情況既作為選任干部的重要依據，又不簡單地“唯票取人”還需要探索和研究；在干部考察談話中，群眾往往出于種種顧慮而很少主動如實反映問題，尤其是反映深層次的問題。④參與的效能還需提高。還需要探索構建低成本，高效能的群眾參與干部工作的科學機制，力求使廣大群眾的參與“于法周嚴、于事簡便”。

第三，從落實群眾對干部工作的“選擇權”情況看，存在的主要問題是：①選擇的視野還需拓寬。如何選擇干部，一些地方和單位仍未完全跳出“由少數人選人”和“在少數人中選人”的圈子，尤其是目前存在的“等額推薦”、“等額考察”、“等額選舉”等，不利于群眾真正行使選擇權。②選擇的方式還需改進。尤其是目前存在的現場集中劃票（包括劃推薦票、選舉票）這種讓群眾行使選擇權的做法，給群眾進行選擇思考的時間短而人員又易左顧右盼，相互顧忌，不利于自主行使選擇權。因此，還需要改進和創(chuàng)新群眾“選擇”干部的方式。③選擇的質量還需提高。在干部選拔任用工作中，體現所謂“看民意”，“看群眾公認”，大都采取讓群眾“打勾畫叉”去選擇誰上誰下、這種做法體現了“少數服從多數”的民主精神和民主原則，方向是正確的。但在實際操作中，有時也暴露出“民意”質量不高的問題，尤其在個別風氣不正的單位，群眾究竟給誰“打勾”，給誰“畫叉”，又往往體現著推薦者與被推薦者之間的“微妙”關系，無法避免投“感情票”、“關系票”、“印象票”、“跟風票”、“授意票”、“顧忌票”等現象，有時還會使平時默默無聞而又有真才實德的干部難以“入圍”。從群眾行使“選舉權”看，有時選舉不能完全體現選舉人的真實意圖，存在“上面定名單、下面劃圈圈”，對差額選舉進行“技術處理”以及選民素質，候選人素質與選舉目標存在差距等現象。

第四，從落實群眾對干部工作的“監(jiān)督權”情況看，存在的主要問題是：①監(jiān)督的“戰(zhàn)線”還需拉長。在干部工作中，常常把監(jiān)督只作為干部選拔、干部管理中的一個環(huán)節(jié)、一個關口，認為監(jiān)督這道關口一過就萬事大吉，這是非常片面的，也是非常有害的。干部作為人民的公仆，應該從準備進入公仆崗位和一旦進入“公仆”崗位（即當上“公仆”）之后，就要接受“主人”的監(jiān)督，包括對干部選拔任用的全過程監(jiān)督，對干部使用權力的全過程、全方位、多層次、立體化的監(jiān)督，而不是一時一事的權宜之計。因此，還需在如何延長監(jiān)督“戰(zhàn)線”，形成對干部和干部工作“時時監(jiān)督、處處監(jiān)督”的“閉環(huán)”上下功夫。②監(jiān)督的漏洞還需堵塞。在干部工作的某些環(huán)節(jié)上還存在群眾監(jiān)督的“空白”和“盲區(qū)”。一是在干部選拔任用過程中，群眾對干部的醞釀環(huán)節(jié)，干部的任免決策環(huán)節(jié)難以監(jiān)督。二是干部的調配決策（平職調任、交流）難以監(jiān)督。三是對層次越高的干部，群眾監(jiān)督越難、越乏力。③監(jiān)督的價值取向還需深化。群眾在干部選拔任用過程中行使監(jiān)督權，大都著眼于監(jiān)督選人用人規(guī)定的程序是否走到，是否把“有問題”的干部選上了，并以此為監(jiān)督的價值取向，這應是監(jiān)督的最低要求，最低目標。隨著形勢的發(fā)展，群眾監(jiān)督權的行使，應以選準用好最優(yōu)秀的干部，最有本事的人才和促進干部不斷進步、不斷提高、不斷為人民多作貢獻作為監(jiān)督的著眼點、著力點，并以此為監(jiān)督的價值取向，才是干部工作擴大民主，實行民主監(jiān)群眾的參與范圍、人數比例，充分體現參與主體的多樣性、代表性和知情性。二是要改革選拔任用方式，建立健全開放的、面向社會的干部選任制度，讓更多的群眾參與干部工作。尤其是要堅持并逐步擴大公開選拔領導干部的適用范圍，堅持并大力推行干部競爭上崗、競聘上崗，不斷為廣大群眾參與干部工作打造“平臺”。為進一步擴大群眾的參與面，還應積極探索打破身份界限，實行零起點競爭，不拘一格讓各類優(yōu)秀人才都有“登堂入室”的機會，從更大范圍調動廣大群眾參與干部工作的熱情和積極性。

（三）建立干部工作的群眾選擇機制，落實好群眾的選擇權

1、依法保證群眾享有“選擇權”。要建立健全各種民主選舉制度，包括建立健全黨內選舉、人大代表選舉、黨政領導班子換屆選舉等法規(guī)，通過“選舉”來選擇決定誰來當人民的公仆。

2、多給群眾選擇的機會。一是要堅持把民主推薦、民主測評、民主評議也作為群眾行使對干部選擇權的重要方式，并使其制度化、經常性。任何干部要進入選拔任用程序，必須首先接受群眾的推薦選擇和測評選擇，凡推薦選擇、測評選擇不過半數的一律不能提拔任用。二是擴大基層民主，大力推行村干部“海選”、“直選”、“公推公選”、“兩推一選”，在完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會選舉的基礎上，試點探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“直選”的辦法，讓基層群眾直接行使“選擇權”。三是擴大干部工作的決策民主，對一些重要干部的任免，要逐步由黨委常委會票決擴大到由常委會提名，黨的全委會票決，讓黨內多數群眾行使“選擇權”。

3、創(chuàng)造條件讓群眾充分而自主地行使選擇權。一是要擴大選擇的視野，變“等額”選擇為“差額”選擇。沒有差額的選擇，不是真正的自主選擇。在干部選拔任用過程中要逐步擴大選擇的范圍和比例，實行“差額推薦”、“差額考察”、“差額上會”、“差額提名”、“差額選舉”。二是要縮小“間接”選擇，擴大“直接”選擇。群眾選擇干部，有兩種方式：一種是直接選擇（直接民主）；另一種是間接選擇（代議民主）。在基層要大力推行直接民主，擴大“直選”的范圍，允許群眾直接行使對干部的選擇權，包括大力推行村官“民選”，村官“海選”，村官“直選”，村官“公推公選”、“兩推一選”等改革措施。還要以改革的精神積極穩(wěn)妥地探索鄉(xiāng)官“直選”的辦法，讓基層群眾直接自主地行使對于部的選擇權。三是要變“盲目”選擇為“自主”選擇。無論是推薦領導干部，還是選舉領導干部，都不能盲目地不加思考地“打勾畫叉”，而要在讓選擇（舉）人充分掌握黨的干部政策、干部標準、資格條件和如實介紹候選人基本情況和表現的基礎上進行自主選擇。四是要把“競爭”機制引入“選舉”，探索有中國特色的“競選”制度。公開競選不是資本主義的專利，它無非是把優(yōu)勝劣汰的機制引入選舉，通過對候選人的介紹、宣傳和比較或通過候選人與選舉人見面，候選人自己介紹自己，讓群眾在比較中擇優(yōu)選擇，以增加選擇（舉）的透明度，減少選擇（舉）的盲目性，充分體現選擇（舉）人的意志。五是要改進和創(chuàng)新選擇的方法。如：在干部的推薦選擇方式上，既可以匿名推薦（無記名推薦），也可以署名推薦，個別談話推薦，會議表決推薦等方式。無記名投票推薦，可借鑒“三講”教育的經驗，集中講解，統(tǒng)一發(fā)票，分頭填票，限時投票。

（四）建設干部工作的群眾監(jiān)督機制，落實好群眾的監(jiān)督權

從搞好對“人”的監(jiān)督來看，一是要堅持“干部選得準不準，讓群眾審一審”，大力推行任前公示制度。凡公示不合格者，不能提拔任用。二是要揭開領導干部權力運作的面紗，推行公開制度，讓群眾看著領導干部在陽光下施政。三是要定期開展領導干部公開述職活動，讓群眾給領導當面打分，然后針對他們存在問題及時誡勉，以防止領導干部帶“病”作業(yè)。四是要堅持離任審計制度和調任考察制度（平級、平職調任干培也應考察），讓群眾點個頭再走，以防止領導干部帶“病”離崗和帶“病”換崗。五是要把從正面公開監(jiān)督與從背后暗中監(jiān)督結合，拓寬監(jiān)督的領域和渠道。既要從考察預告、任前公示、述職測評等渠道對領導干部進行正面公開監(jiān)督，又要暢通平時的舉報、信訪接待、投訴信箱，把經常性的群眾監(jiān)督（包括八小時內外的監(jiān)督），融入干部的日常管理中，堵塞干部監(jiān)督工作中可能出現的漏洞。六是要建立有中國特色的領導干部彈劾罷免制度。要在借鑒中國古代、近現代和西方彈劾制度的基礎上，建立各級人大及其常委會，各級黨代會依據有關法規(guī)對在職領導干部進行“糾察”、彈劾罷免的制度。

從搞好對干部工作的程序監(jiān)督來看，主要是讓群眾來監(jiān)督各級黨委和組織人事部門在干部工作中的權力正確、規(guī)范運作情況，包括選拔干部、配調干部全過程的程序監(jiān)督。為有效實施群眾對于部工作的程序監(jiān)督，應建立健全以下四項制度：①干部推薦責任制。包括實行對干部提拔推薦的責任制和調配推薦的責任制，讓群眾監(jiān)督我們做到“誰推薦誰負責”。②干部考察人員資格認證制度和考察責任制。讓群眾監(jiān)督組織人事部門做到“以一流之才去識一流之善”，“誰考察誰負責”。③干部決策責任制。讓群眾監(jiān)督各級黨委“誰考察誰負責。④干部工作特邀監(jiān)督員制度。聘請群眾代表為干部工作特邀監(jiān)督員，讓他們參與干部醞釀、列席黨委討論研究干部工作會議，或者經常性地向他們通報干部工作情況，與他們協(xié)商干部工作。

要構建和形成干部工作全面落實“四權”的上述機制，還必須有以下四個方面的措施支持：

第一，提高思想認識。各級黨委和組織人事部門要主動自覺地把落實“四權”放在建設和發(fā)展社會主義民主政治的大局中去思考，放在干部工作全局中去思考，放在“千秋大業(yè)關鍵在人”的高定位中去思考，牢固樹立干部工作中的群眾觀念，增強干部工作中的民主意識，把落實“四權”貫穿于干部工作的始終。

第二，轉變工作方式。要主動適應落實“四權”的改革要求，大力推進干部工作方式的根本轉變。一是要大力推進干部工作由傳統(tǒng)的封閉式運作向開放式運作轉變，讓干部工作不斷向社會開放，逐步把干部工作建成開放的系統(tǒng)。二是要大力推進干部工作由“暗箱操作”向“公開透明操作”轉變，把干部工作變成“陽光工程”。三是要大力推進干部工作由過去的分級管理向分級分類管理轉變，實現干部的科學管理。四是要大力推進黨管干部由直接管“人頭”向主要管“職數”、管“標準”、管“條件”、管“程序”轉變，實現干部的宏觀管理。五是要大力推進干部工作由“在少數人中選人”向“在多數人中選人”的轉變，讓干部工作的視野不斷擴大。六是要大力推進干部工作由“少數人選人”向“多數人選人”和“多數人參與選人”轉變，使干部工作杜絕“個人說了算”的現象。七是要大力推進干部工作由單一的黨委決策、組織操作型向民主推薦、競爭實現型轉變。八是要大力推進干部工作由單一的伯樂相馬向群眾議馬、賽場比馬、崗位試馬轉變，以形成萬馬奔騰、公平競爭的干部工作局面。九是要大力推進干部的“常任制”、“鐵交椅”向“任期制”、“試用制”轉變，讓群眾有更多的機會去選擇干部的“去留上下”。

第三，營造民主環(huán)境。一是要開拓創(chuàng)新，不斷營造落實“四權”的統(tǒng)治環(huán)境，堅持以改革的精神，牢固樹立凡是符合“三個有利于”標準，符合“三個代表”要求，有利于選好用好干部的民主改革都要大膽地試、大膽地闖的觀念。二是要轉變作風，努力營造落實“四權”的工作環(huán)境?！懊裰鳌边@一概念，既可以說是一種權利，一種原則，還可以說是一種方法，一種作風，要推進民主改革，必須發(fā)揚民主的作風，以民主的作風來推進民主改革。因此，組織人事部門必須切實轉變作風，以好的作風，以民主的作風來營造落實“四權”的工作環(huán)境，為落實“四權”創(chuàng)造條件，鋪平道路。三是要形成共識，努力營造擴大民主的“外部環(huán)境”。一方面，要加強輿論宣傳和引導，在全社會澄清模糊思想，糾正認識偏見，讓廣大干部群眾充分正確認識在干部工作中落實“四權”的目的意義，增強干部群眾行使“四權”的主動性、自覺性和責任心。另一方面，要大力加強公民的民主素質建設，增強人民群眾的民主觀念和民主參與意識，提高廣大干部群眾的民主表達能力，增強干部群眾參與干部工作行使“四權”的素質和本領。

第四，處理好四種關系。一是要正確處理好落實“四權”與堅持黨管干部原則的關系。一方面，在干部工作落實“四權”的各項民主改革中，必須始終堅持黨管干部原則，全面體現和牢牢把握黨的干部政策、干部標準、干部選擇任用資格條件和工作程序，堅決防止借口落實“四權”而不要黨的領導，不要黨委決定干部，把干部工作走群眾路線簡單地等同于“群眾決定干部”，“一切干部都要由群眾來選”的模糊認識。另一方面，要在堅持黨管干部原則的前提下，按照干部工作民主化目標的要求，不斷改進黨管干部的具體方式，堅定不移地以落實“四權”為己任，大力推進干部人事制度的民主改革。二是要正確處理好落實“四權”與科學集中的關系。在干部工作中落實“四權”，可以說，就是在選人用人中全過程、全方位地擴大民主。干部工作中擴大民主，在本質上是社會主義民主在更大范圍、更深層次上的體現，而社會主義民主的基本特征是在民主基礎上的集中和在集中指導下的民主的有機統(tǒng)一。因此，一方面，我們要讓人民群眾在干部工作中享有最廣泛的民主權利，允許他們充分行使“四權”，充分對干部工作，對選人用人發(fā)表意見，表達意愿，甚至“評頭品足”。另一方面，擴大干部工作民主，落實“四權”，要始終在黨的領導下、組織下、支持下進行，最后要在民主的基礎上進行科學集中，充分尊重群眾意愿進行科學集中、科學決策，真正把群眾參與干部工作的“成果”轉化為干部工作的“實際成效”和“最后結果”。三是要正確處理好落實“四權”與必要“保密”的關系。落實群眾在干部工作中的“四權”，要求干部工作要不斷增加公開度和透明度，但“公開”、“透明”應是從總體上、趨勢上和一定范圍內講的，它并不排斥干部工作中必要的“保密”。因此，一方面，該公開的，該讓群眾知情的，一定要公開，一定要讓群眾知情，以消除和減少不必要的“誤解”。但“公開”、“透明”，一定要因事制宜、循序漸進，注重縱向發(fā)展的階段性和橫向發(fā)展的層次