集智專題報告人工智能法律政策圖景研究報告(2025年)中國信息通信研究院政策與經(jīng)濟研究所2025年6月2版權(quán)聲明本報告版權(quán)屬于中國信息通信研究院，并受法律保護。轉(zhuǎn)載、摘編或利用其它方式使用本報告文字或者觀點的，應(yīng)注明“來源：中國信息通信研究院”。違反上述聲明者，本院將追究其相關(guān)法律責(zé)任。3習(xí)近平總書記指出:“人工智能是新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的立法引領(lǐng)全球，加快布局法案的實施與監(jiān)督。美國進(jìn)入特朗普2.04新應(yīng)用加快拓展，人工智能立法將更趨理性智能風(fēng)險治理與倫理考量不斷深化。與此同全球人工智能競爭態(tài)勢，各國支持人工智能或?qū)⒅辉霾粶p。單邊主義、地緣沖突、機制球人工智能治理合作的廣度與深度。打造一聚廣泛共識，具有真正的包容性、平等性、 6 1一、全球人工智能法律政策圖景伴隨人工智能技術(shù)的快速突破與變革性影響，世界各國競相發(fā)力，加大人工智能立法和監(jiān)管力度，各類法律政策不斷涌現(xiàn)。截至府共同構(gòu)成全球人工智能治理的重要推動力量。1（一）歐盟：首部綜合性人工智能立法全球矚目1.出臺全球首部綜合性人工智能立法關(guān)注。歐盟《人工智能法》由歐盟委員會于2021年提出，歷經(jīng)多輪2受的風(fēng)險”的人工智能系統(tǒng)的禁令將在6個月后適用，而通用人工智系。歐盟《人工智能法》與《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）、字服務(wù)法》（DSA）、《數(shù)字市場法》（DMA）、《數(shù)據(jù)治理法》（DGA）、《數(shù)據(jù)法》（DA）等共同構(gòu)成歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略框架下的重指導(dǎo)意見，旨在加強人工智能法與相關(guān)數(shù)據(jù)立法的協(xié)調(diào)。如，2024年12月，EDPB通過一項關(guān)于使用個人數(shù)據(jù)開發(fā)和部署人工智能模的匿名性和合法性問題。22.促進(jìn)《人工智能法》落地實施2https://www.edpb.europa.eu/news/news/2024/edpb-opinion-ai-models-gdpr-principles-suppo 3設(shè)置人工智能專門機構(gòu)。一是歐盟委員會成立人工智能辦公室，核心目標(biāo)是為通用人工智能模型的開發(fā)者和供應(yīng)商提供清晰的指導(dǎo)，4后續(xù)迭代中，將確保該準(zhǔn)則各部分的銜接性和易懂性等。2025年3說明了所有通用人工智能模型提供商的透明度和版權(quán)義務(wù)，并根據(jù)部分僅與少數(shù)可能構(gòu)成系統(tǒng)性風(fēng)險的最先進(jìn)通用人工智能模型提供商相關(guān)。后續(xù)還將進(jìn)一步根據(jù)反饋意見和研討進(jìn)行修改完善。于人工智能法確立的禁止人工智能實踐的指南》（CommissionGuidelinesonprohibitedartificialintell工智能系統(tǒng)定義指南》（GuidelinesonthedefinitionofanartificialintelligencesystemestablishedbyAIAct）。《指南》詳細(xì)介紹了人工理能力、輸出類型和環(huán)境交互。2025年3月，歐盟委員會發(fā)布?xì)W盟53.構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的人工智能規(guī)范體系歐盟自2018年以來陸續(xù)發(fā)布人工智能相關(guān)戰(zhàn)略和文件，致力于構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的人工智能規(guī)范體系。2018年4月，歐盟發(fā)布《歐洲本和可信賴的人工智能發(fā)展方向。32019法，并提出人工智能系統(tǒng)應(yīng)滿足“人類主導(dǎo)和監(jiān)督”“技術(shù)穩(wěn)健性和安工智能實現(xiàn)“單一數(shù)據(jù)市場”的愿景，建立區(qū)域協(xié)調(diào)的政策框架。5一方面，政策支持促進(jìn)歐盟人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2024年1月，歐盟委還將與部分成員國建立語言技術(shù)聯(lián)盟（ALT-EDIC）、CitiVERSE兩3https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM:2018:237:FIN4https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/library/ethics-guidelines-trustwor5https://commission.europa.eu/document/d2ec4039-c5be-423a-81ef-b9e44e79825b_en6https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_3836明確人工智能數(shù)據(jù)隱私保護立場。2024年8月，愛爾蘭數(shù)據(jù)保護委員會對社交媒體平臺X提起訴訟，認(rèn)為其數(shù)據(jù)處理行為違反歐盟（二）美國：聚力推進(jìn)基于創(chuàng)新應(yīng)用的治理范式1.積極探索人工智能立法方案7https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_63027面，美國國會于2023年提出《安全創(chuàng)新框架》（SAFEInnovation），起訴其制作者并要求損害賠償。又如，2025年5月，特朗普簽署通），8年4月，提出《生成式人工智能版權(quán)披露法案》（GenerativeAICopyrightDisclosureAct），要求人工智能公司披露受版權(quán)保護的生（NOFAKESAct），禁止未經(jīng)授權(quán)使用人工智能對個人肖像或聲音法案》（ArtificialIntelligenceResearch,Innovation,andAccountabilityAct），鼓勵人工智能創(chuàng)新，建立問責(zé)制，提高人工智能應(yīng)用的透明能技術(shù)的聯(lián)邦機構(gòu)設(shè)立民權(quán)辦公室，管理人工智能偏見和歧2024年3月，田納西州通過了保護詞曲作者、表演者和其他音樂行業(yè)專業(yè)人士免受人工智能濫用風(fēng)險的立法。2024年3月，猶他州簽署通過《人工智能政策法》（SB0149），強調(diào)透明和非歧視地使用9/assets/files/hai_ai_index_report_2025.pdf9旨在防止算法歧視，強化對消費者的權(quán)益保護。2024年9月，加利工智能克隆行為等，簽署通過了5項人工智能法案。2025年2月，2.穩(wěn)步構(gòu)建人工智能治理框架美國國家標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)研究所（NIST）發(fā)布《人工智能風(fēng)險管理10/briefing-room/statements-releases/2024/10/30/fact-nts-in-the-year-since-the-biden-harris-administrations-landmark-executiv11/itl/ai-risk-manage業(yè)積極與政府開展治理合作。2023年7月，微軟、OpenAI、英偉達(dá)安全為首位的人工智能系統(tǒng)以及獲得公眾信任。122023年12月，28簽署合作協(xié)議，同意在模型發(fā)布前接受預(yù)測試。目前，OpenAI、谷備框架”（PreparednessFramework），指導(dǎo)人工智能大模型的安全部3.輕監(jiān)管促競爭的立法轉(zhuǎn)向持續(xù)加速12/briefing-room/statements-releases/2023/07/21/fact-sheetration-secures-voluntary-commitments-from-leading-artificial-intelligence-companies-to-manage-the-risks-posed-by-ai/13/briefing-room/blog/2023/12/14/delivering-on-the-pro年4月，美國白宮管理和預(yù)算辦公室發(fā)布“關(guān)于通過創(chuàng)新、治理和和公眾信任加速聯(lián)邦對人工智能的使用”和“關(guān)于推動政府高效利用人責(zé)任地采購人工智能”的備忘錄。特朗普政府兩份備忘錄以促進(jìn)聯(lián)邦合特朗普政府執(zhí)政理念，擬通過相關(guān)立法暫緩人工智能監(jiān)管進(jìn)程。2025年5月，美國眾議院通過名為“一項宏大美好法案”（OneBig針對人工智能具體用例和部分緊迫而明確的風(fēng)險進(jìn)（三）中國：以政策法規(guī)保障人工智能健康發(fā)展1.持續(xù)推動出臺人工智能產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策科技部等出臺了多個人工智能相關(guān)規(guī)劃及工作方案。2017年7月，高質(zhì)量發(fā)展。2022年7月，科技部等六部門出臺《關(guān)于加快場景創(chuàng)能場景開放，加強人工智能場景創(chuàng)新要素供給。2024年1月，工業(yè)產(chǎn)業(yè)，支撐推進(jìn)新型工業(yè)化。2024年6月，工業(yè)和信息化部等四部能終端以及智能制造裝備?！?.初步構(gòu)建多層次、多維度的人工智能法律體系互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域綜合立法為人工智能發(fā)展共性問題提供基礎(chǔ)法律框了規(guī)定，《民法典》明確禁止“利用信息技術(shù)手段偽造等方式侵害他規(guī)定。2023年7月，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、國家發(fā)展改革委、教2025年3月，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、工業(yè)和信息化部、公安部、過標(biāo)識提醒用戶辨別虛假信息，明確相關(guān)服務(wù)主體的標(biāo)識責(zé)任義務(wù)，規(guī)范體系，為人工智能健康發(fā)展提供制度保障。2022年9月，深圳3.推動形成智能向善的人工智能治理主張指引和行動指南。2022年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)出頂層設(shè)計和系統(tǒng)部署。2023年9月，科技部等十部門發(fā)布《科技使用及國際合作等方面，明確了我國關(guān)于人工智能倫理治理的主社會參與和提升公眾素養(yǎng)、提升生活品質(zhì)與社會福祉等四方面內(nèi)為全球人工智能治理提供新思路。2024年9月，全國網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會發(fā)布《人工智能安全治理框架》1.0版，貫徹落實《全（四）其他國家和地區(qū)：加快人工智能立法與戰(zhàn)略布局除了中美歐三大經(jīng)濟體外，其他國家和地區(qū)也相繼出臺人工智1.韓國：“產(chǎn)業(yè)支持+適度監(jiān)管”雙著力的人工智能立法特色官方認(rèn)定”方式，由企業(yè)自己自行識別是否屬以3000萬韓元以下罰款。相較于歐盟《人工智能法》高2.日本：技術(shù)發(fā)展為先的人工智能立法范式日本堅持技術(shù)發(fā)展為先的人工智能立法范式，力求促進(jìn)創(chuàng)新的方法。主體責(zé)任方面，該指南將相關(guān)主體分為“人工智能開發(fā)者”“人工智能提供者”和“人工智能商業(yè)用戶”。治理機制方面，該指南參考該法明確國家應(yīng)當(dāng)為人工智能相關(guān)技術(shù)從基礎(chǔ)研究向?qū)嶋H應(yīng)用提供3.巴西：技術(shù)主權(quán)話語下的人工智能規(guī)范進(jìn)路未來開展的74項戰(zhàn)略行動，其中將人工智能的立法、監(jiān)管和道德使展建議》，強調(diào)了巴西面臨的技術(shù)發(fā)展困境和國家和使用的17項基本原則，包括包容性增長、自決權(quán)、人類監(jiān)督、非建立更為靈活的分級監(jiān)管框架。法案將人工智能系統(tǒng)分為“過度風(fēng)（五）國際組織：全球人工智能治理的重要推動力量1.聯(lián)合國發(fā)揮主渠道作用推進(jìn)人工智能國際治理域?qū)＜医M成，是世界上第一個也是最具代表性的專家組。2024年9力造福人類》（GoverningAIforHumanity）最終報告，旨在消除人14/zh/artificial-intelligence/reco2024年3月，聯(lián)合國大會一致通過《抓住安全、可靠和值得信賴的歷史上首次為針對人工智能治理問題確立全球統(tǒng)一規(guī)范所通過的專此外，2024年7月，聯(lián)合國大會協(xié)商一致通過中國主提的加強人工完整性、隱私保護等問題的關(guān)注與研究。2023年9月，聯(lián)合國教科/yaowen/liebiao/20健康。2024年6月，國際貨幣基金組織發(fā)布《擴大生成式人工智能舉辦“人工智能向善”全球峰會。“人工智能向善”（AI際電信聯(lián)盟與40家聯(lián)合國機構(gòu)合作舉辦，并與瑞士政府共同召集。家提交的40個案例入選“人工智能向善”案例集。中國、美國、津巴2.更多國際組織將人工智能納入關(guān)注議題16/zh/story/2023/人工智能全球治理成果不斷豐富。2019年5月，經(jīng)濟合作與發(fā)組織負(fù)責(zé)任地開發(fā)和使用人工智能系統(tǒng)。2024年1月，世界經(jīng)濟論虛假和錯誤信息，可能會侵蝕民主進(jìn)程并導(dǎo)致社會兩級分化。2024區(qū)域?qū)用嫒斯ぶ悄苤卫砉沧R加快達(dá)成。2024年2月，東盟發(fā)布的負(fù)責(zé)任開發(fā)和使用。2024年5月，歐洲委員會通過《歐洲委員會3.其他平臺不斷擴大人工智能治理影響力人工智能安全峰會、世界人工智能大會等為全球人工智能治理“添磚加瓦”。人工智能安全峰會已連續(xù)舉辦舉行，中美歐等28個國家達(dá)成了全球首份針對人工智能的國際性聲明《關(guān)于人工智能安全的布萊切利宣言》（BletchleyDeclarationonArtificialIntelligenceSafety）。該宣言旨在關(guān)注對未來強大人工智能信息的擔(dān)憂。2024年5月，第二屆全球人工智能安全峰會在韓國首爾召開。首爾峰會以“安全、創(chuàng)新、包容”為出了人工能安全國際合作的重要一步。2025年2月，人工智能行動能大會（WAIC）持續(xù)賦能全球人工智能產(chǎn)業(yè)繁榮與進(jìn)步。WAIC自2018年創(chuàng)辦以來，已連續(xù)舉辦六屆，逐步成長為全球人工智能領(lǐng)域二、全球人工智能法律政策趨勢動向（一）人工智能治理總格局漸趨清晰，新興經(jīng)濟體加入治理行列主要國家和地區(qū)采取的人工智能規(guī)范進(jìn)路與其自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展情構(gòu)建聯(lián)邦層面以總統(tǒng)行政令、政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)指南等為主的“軟法治理”框架。一是堅持發(fā)展導(dǎo)向、產(chǎn)業(yè)優(yōu)先的規(guī)制理念。美國聯(lián)邦層面除，但促應(yīng)用促發(fā)展的主線不會發(fā)生變化。如，2025年1月，特朗內(nèi)部管理帶動整體行業(yè)自治。如，2024年3月，美國拜登政府發(fā)布工智能高質(zhì)量發(fā)展。如，2024年4月，美國商務(wù)部發(fā)布《人工智能數(shù)據(jù)資產(chǎn)的開放和使用，促進(jìn)數(shù)據(jù)驅(qū)動的人工智能技術(shù)更好發(fā)展。路，率先采取立法統(tǒng)一規(guī)制的強監(jiān)管模式，于2024年正式通過《人只要該人工智能系統(tǒng)處理內(nèi)容和歐盟相關(guān)或輸出結(jié)果意圖在歐盟內(nèi)多份指導(dǎo)性文件，馬來西亞于2024年9月發(fā)特從2020年起，連續(xù)舉辦全球人工智能峰會，積極輸出本國治理主倡議，推動符合倫理的人工智能研究與應(yīng)用。此外，沙特還利用第之一“AI萬象”峰會，并于2024年10月批準(zhǔn)通過《國際人工智能政（二）促創(chuàng)新和促發(fā)展成為競爭重點，以專設(shè)機構(gòu)提升政策質(zhì)效17韓國公布“人工智能國家戰(zhàn)略”，人民日報，2019年12月，http://6fd7671accb0475491228345c4c02507/c.htm藍(lán)圖》提案，概述利用人工智能造福希臘經(jīng)濟19/en/pressreleases/20240617/african-ministers-adopt-landmark-continental-artificial-20https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_298221https://cn.yna.co.kr/view/ACK2024092600090088122.my/malaysia-launches-nation（三）從軟法規(guī)制到軟硬法接軌并行，人工智能法治化進(jìn)程加快“軟硬法”協(xié)同是現(xiàn)階段全球人工智能治理得信賴的人工智能全生命周期框架，并于2021年就啟動《人工智能法》的立法程序，及早邁入硬法治理階段，仿照GDPR以期放大歐盟在規(guī)則領(lǐng)域的“布魯塞爾效應(yīng)”，彌補技術(shù)短板。美國聯(lián)邦層面“讓位”州立法先行先試，以為國家層面的統(tǒng)一立法奠定實施基礎(chǔ)。盡管一是國際軟法向國內(nèi)硬法滲透。如，OECD2019年通過《人工智能23.my/about-naio國家已經(jīng)在其國內(nèi)立法中采用OECD提出的人工智能系統(tǒng)和生命周倫理性原則被轉(zhuǎn)化為法律規(guī)制。如，美國“未來生命研究所”于2017年發(fā)布阿西洛馬人工智能原則（AsilomarAIPrinciples），已經(jīng)被美（四）綜合立法和領(lǐng)域立法齊頭并進(jìn)，生成式人工智能關(guān)注劇增負(fù)責(zé)任和合乎倫理的開發(fā)、部署、使用和維護。此外，美國FDA還智能/機器學(xué)習(xí)支持設(shè)備軟件功能的預(yù)定變更控制計劃的營銷提交建成式人工智能伴隨帶來的風(fēng)險挑戰(zhàn)加大關(guān)注力度。中國于2023年7關(guān)