“三權分置”下土地經營權抵押：理論、實踐與展望一、引言1.1研究背景與目的農村經濟發(fā)展是我國經濟建設的重要組成部分，在推動農業(yè)現代化、實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標中發(fā)揮著基礎性作用。土地作為農村最為關鍵的生產要素，其制度的改革與創(chuàng)新始終是農村經濟發(fā)展的核心議題。近年來，隨著我國農村土地制度改革的不斷深化，“三權分置”政策應運而生，為農村土地資源的優(yōu)化配置和農村經濟的發(fā)展注入了新的活力?！叭龣喾种谩?，即將農村土地的所有權、承包權和經營權分置并行。這一政策在堅持農村土地集體所有的前提下，實現了土地承包權與經營權的分離，既保障了農民的土地承包權益，又促進了土地經營權的有序流轉，提高了土地資源的利用效率。在“三權分置”政策的背景下，土地經營權抵押作為一種新型的融資方式，逐漸成為農村金融領域的重要創(chuàng)新舉措。它允許農民將土地經營權作為抵押物，向金融機構申請貸款，從而為農村經濟主體開辟了新的融資渠道，有效緩解了農村發(fā)展面臨的資金短缺問題，對于推動農業(yè)規(guī)模化經營、促進農村產業(yè)結構調整和實現農民增收具有重要意義。以部分試點地區(qū)為例，在推行土地經營權抵押制度后，許多農戶和農業(yè)企業(yè)成功獲得了發(fā)展所需的資金。這些資金被用于購置先進的農業(yè)設備，如智能化的播種機、收割機，能夠大幅提高農業(yè)生產的效率；引進優(yōu)良的農作物品種，使農產品的產量和質量得到顯著提升；開展農產品深加工，延伸農業(yè)產業(yè)鏈，增加農產品的附加值。通過這些舉措，農業(yè)生產效率得到了極大提高，經濟效益顯著增強，有力地推動了農村經濟的發(fā)展。然而，盡管土地經營權抵押在理論上具有諸多優(yōu)勢，在實際推行過程中卻面臨著一系列問題和挑戰(zhàn)。從法律法規(guī)層面來看，相關法律規(guī)定尚不完善，導致在土地經營權抵押的操作過程中存在諸多不確定性，增加了抵押人和債權人的風險。在權益保護方面，對于抵押權人的利益保護不夠充分，一旦出現債務違約等情況，抵押權人難以迅速處置抵押物并實現債權。信息不對稱問題在農村土地經營權抵押中也較為突出，影響了抵押權人的風險控制和決策。此外，土地經營權的穩(wěn)定性較弱，土地使用權歸屬復雜尚未明確界定，土地估價難度較大且缺乏專業(yè)的土地估價機構和標準，農民對土地資源的依賴程度較高等問題，也都制約著土地經營權抵押的進一步發(fā)展。本文旨在深入剖析“三權分置”理論架構下土地經營權抵押的現狀、存在的問題，并提出針對性的完善建議，以期為推動土地經營權抵押制度的健康發(fā)展、促進農村經濟繁榮提供有益的參考。具體而言，通過對土地經營權抵押的相關理論進行梳理，明確其概念、特點和法律依據；對當前土地經營權抵押的實踐情況進行調研分析，總結成功經驗和存在的問題；從法律制度、權益保護、信息平臺建設、土地估價等多個方面提出完善土地經營權抵押的對策建議，以解決實際操作中面臨的困境，充分發(fā)揮土地經營權抵押在農村經濟發(fā)展中的積極作用。1.2國內外研究綜述國外對土地經營權抵押制度的研究起步較早，積累了豐富的理論與實踐經驗。在理論層面，學者們從土地產權理論、金融市場理論等多學科視角進行探究?；诋a權理論，部分學者著重指出，明確土地的所有權、承包權和經營權之間的關系，是土地經營權抵押的基礎，只有清晰界定土地產權，才能確保抵押交易的合法性與穩(wěn)定性。從金融市場理論出發(fā)，學者們分析了土地經營權抵押對金融市場的影響，認為它能夠豐富金融產品種類，提高金融市場的效率，但同時也可能帶來信用風險、市場風險等。在實踐方面，不同國家依據自身國情和農業(yè)發(fā)展特點，形成了各具特色的土地經營權抵押模式。德國的土地抵押信用合作社模式歷史悠久且運作成熟，有抵押土地意愿的農民組成土地抵押信用合作社，將土地作為抵押物交給合作社，合作社在土地上設立擔保，對外發(fā)行土地抵押債券，然后把發(fā)行債券得到的資金以發(fā)放貸款的形式發(fā)放給農民，各地土地抵押信用合作社還聯(lián)合起來成立聯(lián)合合作銀行，統(tǒng)一在全國開展業(yè)務，該模式依托德國成熟的證券市場機制，實現了資金的有效融通。日本采用三層級的農地金融組織形式，農戶以土地入股基層信用合作社，各合作社入股府縣的信用聯(lián)合會，聯(lián)合會再入股中央的金融公庫，社員申請農地抵押貸款時免擔保，直接從基層信用合作社中獲得農地抵押款，合作社自身不盈利，但可從政府獲得補貼，并且日本建立了完善的農地金融風險控制機制，包括“農業(yè)信用保險機制”“農業(yè)災害預防機制”“存款保險機制”等，有效降低了土地經營權抵押過程中的風險。國內對于土地經營權抵押的研究，緊密圍繞“三權分置”政策展開。眾多學者肯定了土地經營權抵押在農村金融領域的重要創(chuàng)新意義，認為它為農村經濟主體開辟了新的融資渠道，有效緩解了農村融資難的問題，對推動農業(yè)規(guī)?；洜I、促進農村產業(yè)結構調整和實現農民增收具有重要作用。有學者通過對試點地區(qū)的實證研究發(fā)現，土地經營權抵押制度的推行，使許多農戶和農業(yè)企業(yè)獲得了發(fā)展所需的資金，這些資金被用于購置先進農業(yè)設備、引進優(yōu)良農作物品種、開展農產品深加工等，極大地提高了農業(yè)生產效率和經濟效益。然而，國內研究也指出，土地經營權抵押在實際推行過程中面臨諸多問題。在法律法規(guī)方面，相關法律規(guī)定尚不完善，缺乏具體的實施細則和操作規(guī)范，導致在土地經營權抵押的操作過程中存在諸多不確定性，增加了抵押人和債權人的風險。在權益保護上，對于抵押權人的利益保護不夠充分，一旦出現債務違約等情況，抵押權人難以迅速處置抵押物并實現債權。信息不對稱問題在農村土地經營權抵押中較為突出，影響了抵押權人的風險控制和決策。此外，土地經營權的穩(wěn)定性較弱，土地使用權歸屬復雜尚未明確界定，土地估價難度較大且缺乏專業(yè)的土地估價機構和標準，農民對土地資源的依賴程度較高等問題，也都制約著土地經營權抵押的進一步發(fā)展。綜合國內外研究現狀，當前研究在土地經營權抵押的理論基礎、實踐模式以及存在問題等方面已取得一定成果，但仍存在不足之處。一方面，對于不同地區(qū)土地經營權抵押的適應性研究不夠深入，未能充分考慮到我國地域廣闊、各地農村經濟發(fā)展水平和土地資源狀況差異較大的實際情況，導致提出的政策建議在某些地區(qū)的可操作性不強。另一方面，在解決土地經營權抵押面臨的問題時，缺乏系統(tǒng)性的研究，往往只針對某一個或幾個問題提出解決方案，而忽視了各問題之間的內在聯(lián)系和相互影響。本文將在已有研究的基礎上，深入分析不同地區(qū)的實際情況，從法律制度、權益保護、信息平臺建設、土地估價等多個方面提出系統(tǒng)性的完善建議，以補充和完善當前關于土地經營權抵押的研究。1.3研究方法與創(chuàng)新點本文綜合運用多種研究方法，力求全面、深入地剖析“三權分置”理論架構下土地經營權抵押這一復雜議題，確保研究的科學性、可靠性和實踐指導價值。文獻研究法：廣泛搜集國內外關于土地經營權抵押的學術文獻、政策文件、研究報告等資料。通過對這些資料的系統(tǒng)梳理與深入分析，全面了解土地經營權抵押的理論基礎、國內外研究現狀以及實踐發(fā)展動態(tài)，從而明確研究的起點和方向，為后續(xù)研究提供堅實的理論支撐。在梳理國外文獻時，深入研究德國土地抵押信用合作社模式和日本三層級農地金融組織形式的運作機制、特點及成效，汲取其成功經驗和有益啟示。在分析國內文獻時，著重關注學者們對土地經營權抵押在法律法規(guī)、權益保護、信息不對稱等方面存在問題的研究，以及提出的各種對策建議，為本文研究提供思路借鑒。案例分析法：選取多個具有代表性的地區(qū)作為案例研究對象，如南京高淳區(qū)、廣東英德市等。深入分析這些地區(qū)在土地經營權抵押實踐中的具體做法、運行模式、取得的成效以及面臨的問題。通過對實際案例的詳細剖析，深入了解土地經營權抵押在不同地區(qū)的實施情況和面臨的現實挑戰(zhàn)，總結成功經驗和失敗教訓，為提出針對性的完善建議提供實踐依據。例如，通過對南京高淳區(qū)的案例分析，發(fā)現其作為改革試點區(qū)，雖實現了南京市第1筆農村土地承包經營權抵押貸款，但農地經營權抵押市場未真正發(fā)展，存在價格評估體系不成熟、抵押貸款難度大、土地抵押流轉困難等問題，這些問題反映了當前土地經營權抵押在部分地區(qū)面臨的共性困境。實證研究法：通過實地調研、問卷調查、訪談等方式，收集一手數據資料。對收集到的數據進行統(tǒng)計分析和計量檢驗，運用組群配對方法，將實施土地經營權抵押的農戶與未實施的農戶進行比較研究，構建計量模型分析土地經營權抵押對農戶信貸可得性、農業(yè)生產效率、農民收入等方面的影響，從而客觀地評估土地經營權抵押的實際效果，為研究結論提供有力的數據支持。例如，在研究土地經營權抵押對農戶信貸可得性的影響時，選取某地區(qū)實施土地經營權抵押的農村地區(qū)，收集實施和未實施土地經營權抵押的農戶的家庭人口、耕地面積、收入狀況、信用狀況等相關數據，通過組群配對和計量分析，發(fā)現實施土地經營權抵押的農戶獲得信貸的概率顯著高于未實施的農戶，獲得的信貸金額也顯著更高，從而為土地經營權抵押在解決農戶融資問題方面的積極作用提供了實證依據。本研究在視角和內容上具有一定創(chuàng)新之處。在研究視角方面，突破了以往單一從法律、經濟或農業(yè)等某一學科視角研究土地經營權抵押的局限，綜合運用法學、經濟學、管理學等多學科理論知識，從多個維度對土地經營權抵押進行系統(tǒng)分析，全面考量土地經營權抵押涉及的法律制度、金融風險、資源配置、權益保護等問題，為研究提供了更全面、更深入的視角。在研究內容方面，充分考慮我國地域廣闊、各地農村經濟發(fā)展水平和土地資源狀況差異較大的實際情況，深入分析不同地區(qū)土地經營權抵押的適應性，提出具有區(qū)域針對性的政策建議。同時，注重從系統(tǒng)性角度出發(fā)，綜合考慮土地經營權抵押面臨的各種問題之間的內在聯(lián)系和相互影響，提出涵蓋法律制度完善、權益保護強化、信息平臺建設、土地估價規(guī)范等多個方面的系統(tǒng)性解決方案，彌補了以往研究在這方面的不足。二、“三權分置”理論架構剖析2.1“三權分置”的內涵與演進“三權分置”是指農村土地的集體所有權、農戶的承包權、土地的經營權這“三權”分置并行。這一制度創(chuàng)新是對農村土地產權的豐富和細分，適應了我國農村經濟發(fā)展的新形勢。土地所有權是土地所有者在法律規(guī)定的范圍內，對其擁有的土地享有的占有、使用、收益和處分的權利，是一定社會形態(tài)下土地所有制的法律表現。在我國，農村土地屬于農民集體所有，這是憲法的明確規(guī)定。集體土地所有權是農村土地制度的基石，它確保了土地資源的公共屬性和集體成員對土地的基本權益，為農村社會的穩(wěn)定和發(fā)展提供了堅實的制度基礎。農民集體有權依法發(fā)包集體土地，因自然災害嚴重毀損等特殊情形依法調整承包地，對承包農戶和經營主體使用承包地進行監(jiān)督，采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途行為等。同時，通過建立健全集體經濟組織民主議事機制，切實保障集體成員的知情權、監(jiān)督權、決策權，確保農民集體有效行使集體土地所有權，防止少數人私相授受、謀取私利。土地承包權是指農戶依法享有的，對集體所有的土地進行承包經營的權利。它賦予了農民對土地的長期穩(wěn)定的經營權益，是農民生存和發(fā)展的重要保障。農戶通過與集體經濟組織簽訂承包合同，獲得土地承包經營權，在承包期內，農戶可以自主安排農業(yè)生產活動，享有土地的收益權。這種權利的設定，充分調動了農民的生產積極性，促進了農業(yè)生產的發(fā)展和農村經濟的繁榮。土地承包權與農民的身份緊密相連，具有一定的保障性和福利性，它體現了農村土地制度對農民基本權益的保護，確保了農民在農村社會中的主體地位。土地經營權則是指土地經營權人對流轉取得的土地進行占有、使用和收益的權利。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農村勞動力大量轉移進城，土地流轉現象日益增多，土地承包權與經營權逐漸分離，土地經營權應運而生。土地經營權人可以是承包農戶，也可以是其他從事農業(yè)生產經營的主體，如專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)等。土地經營權的出現，打破了土地承包經營權的封閉性和局限性，使得土地資源能夠在更大范圍內實現優(yōu)化配置，提高了土地的利用效率，為農業(yè)規(guī)模化、集約化、現代化經營創(chuàng)造了條件。土地經營權人可以根據市場需求和自身經營能力，自主選擇農業(yè)生產項目和經營方式，開展農業(yè)生產經營活動，獲取相應的收益。“三權分置”政策的演進歷程，是我國農村土地制度不斷適應經濟社會發(fā)展需求，逐步完善和創(chuàng)新的過程。人民公社時期，農村集體土地所有權和經營權“兩權”合一，土地集體所有、集體統(tǒng)一經營。這種模式在特定的歷史時期，對于集中力量進行農業(yè)基礎設施建設、保障國家糧食安全等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著時代的發(fā)展，其弊端也逐漸顯現，如生產積極性不高、生產效率低下等。改革開放以后，農村土地集體所有權和農戶承包經營權“兩權”分離，土地集體所有、家庭承包經營。家庭聯(lián)產承包責任制的推行，極大地調動了農民的生產積極性，釋放了農村生產力，促進了農村經濟的快速發(fā)展。農戶獲得了土地的承包經營權，成為獨立的生產經營主體，能夠根據市場需求和自身實際情況，自主安排農業(yè)生產活動，提高了農業(yè)生產的效率和效益。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進，農村勞動力大量轉移進城，相當一部分農戶將土地流轉給他人經營，承包主體與經營主體分離，從而使承包經營權進一步分解出相對獨立的經營權。2013年7月，習近平總書記明確提出研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系，為“三權分置”政策的提出奠定了思想基礎。2014年，中共中央、國務院印發(fā)的《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現代化的若干意見》首次提出：“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農戶承包權，放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資?！边@一文件的出臺，標志著“三權分置”政策的正式提出，為農村土地制度改革指明了方向。2016年，習近平總書記主持中央深改小組會議，審定下發(fā)《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，進一步明確了“三權分置”的內涵、原則和具體措施，為“三權分置”政策的實施提供了具體指導。黨的十九大報告進一步強調，要完善承包地三權分置制度，將“三權分置”制度上升為國家戰(zhàn)略，為農村土地制度改革提供了強大的政策支持。在農村承包地三權分置探索實踐基礎上，2018年，《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》作出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的改革部署。同年12月修訂的《農村土地承包法》確立了三權分置的法律制度，專節(jié)對農村土地經營權作了具體規(guī)定，賦予土地經營權入股、融資擔保的權能，從法律層面為“三權分置”制度提供了保障，使其具有了更強的穩(wěn)定性和權威性。2021年，農業(yè)農村部出臺《農村土地經營權流轉管理辦法》，進一步明確了農村承包土地經營權流轉的基本原則、方式、程序等相關規(guī)定，為“三權分置”制度的實施提供了更加具體的操作規(guī)范，促進了土地經營權的有序流轉和規(guī)范管理。2.2“三權分置”下各權利主體的關系在“三權分置”的制度框架下，農村土地的所有權歸農民集體所有，這是農村土地制度的基石，體現了土地的公有制屬性。農民集體作為土地所有權主體，依法享有對土地的發(fā)包、調整、監(jiān)督等權利，如在某些農村地區(qū)，村集體根據村民的實際需求和土地資源狀況，將集體土地發(fā)包給農戶，并對農戶的土地使用情況進行監(jiān)督，確保土地資源得到合理利用。承包權歸農戶所有，農戶通過與集體經濟組織簽訂承包合同，獲得土地承包經營權，在承包期內，農戶對土地享有占有、使用、收益的權利，這一權利保障了農民的基本生活和生產權益。經營權則可以通過流轉的方式，由承包農戶流轉給其他經營主體，如專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)等。這些經營主體獲得土地經營權后，在流轉期限內對土地進行經營管理，追求經濟效益最大化。土地所有權與承包權之間存在著密切的聯(lián)系。土地所有權是承包權的前提，只有在土地歸農民集體所有的基礎上，農戶才能夠通過承包的方式獲得土地的承包經營權。農戶享有的承包經營權是集體所有權的實現形式，通過農戶對土地的承包經營，集體土地所有權得以在經濟上實現，為集體成員帶來收益。農民集體將土地發(fā)包給農戶，農戶按照合同約定進行農業(yè)生產，并向集體繳納一定的費用或履行相應的義務，這一過程體現了土地所有權與承包權的相互關系。在這種關系中，農民集體作為土地所有者，要依法保障農戶的承包權，不得隨意侵犯農戶的合法權益。農戶作為承包權主體，要遵守承包合同的約定，合理使用土地，不得擅自改變土地用途或閑置土地。如果農戶違反承包合同約定，農民集體有權依法采取相應的措施，如收回土地承包經營權等。土地承包權與經營權之間也存在著復雜的關系。一方面，承包權是經營權的基礎，只有農戶享有合法的土地承包經營權，才能夠將土地經營權流轉給其他經營主體。另一方面，經營權的流轉又進一步豐富了承包權的實現形式，使土地資源得到更有效的配置。農戶可以根據自身的實際情況和市場需求，自主決定是否流轉土地經營權以及流轉的方式、期限等。在土地經營權流轉過程中，承包農戶與經營主體之間通過簽訂流轉合同，明確雙方的權利和義務。承包農戶有權獲得相應的流轉收益，同時要保證土地的基本狀況符合流轉合同的約定。經營主體則要按照合同約定的用途和方式使用土地，按時支付流轉費用，并承擔相應的經營風險。在一些農村地區(qū)，農戶將土地流轉給農業(yè)企業(yè)，農業(yè)企業(yè)利用先進的技術和管理經驗進行規(guī)?；⒓s化經營，提高了土地的產出效益，同時農戶也獲得了穩(wěn)定的流轉收入，實現了雙方的共贏。然而，如果經營主體違反合同約定，如擅自改變土地用途、拖欠流轉費用等，承包農戶有權依法解除流轉合同，收回土地經營權。土地所有權與經營權之間也存在著一定的聯(lián)系。雖然土地所有權主體與經營權主體不同，但土地所有權的行使會對經營權產生影響。農民集體作為土地所有者，有權對土地的使用進行監(jiān)督，確保土地的使用符合國家法律法規(guī)和集體的利益。如果經營主體在土地經營過程中存在違法行為，如破壞土地資源、污染環(huán)境等，農民集體有權依法制止，并要求經營主體承擔相應的責任。同時，土地經營權的流轉也需要得到土地所有權主體的認可和支持，在一些地區(qū)，土地經營權流轉需要向集體經濟組織備案，以確保流轉行為的合法性和規(guī)范性?！叭龣喾种谩毕赂鳈嗬黧w的關系對土地經營權抵押產生了重要影響。明確的權利主體關系為土地經營權抵押提供了前提條件。只有在土地所有權、承包權和經營權歸屬清晰的情況下，土地經營權才能夠作為抵押物進行抵押融資。如果權利主體關系不明確，就會導致抵押行為的合法性受到質疑，增加抵押融資的風險。在某些農村地區(qū)，由于土地產權糾紛，導致土地經營權無法順利抵押，影響了農業(yè)經營主體的融資需求。各權利主體之間的權利義務關系也影響著土地經營權抵押的實現。在土地經營權抵押過程中，承包農戶作為土地承包權主體，要明確自己在抵押行為中的權利和義務，如是否同意抵押、是否承擔相應的擔保責任等。經營主體作為土地經營權主體，要按照抵押合同的約定，按時償還貸款本息，否則金融機構有權依法處置抵押物。農民集體作為土地所有權主體，要在土地經營權抵押過程中發(fā)揮監(jiān)督作用，確保抵押行為不損害集體利益。如果在抵押過程中，各權利主體之間的權利義務關系不明確，就會導致糾紛的產生，影響土地經營權抵押的順利進行。2.3“三權分置”對土地經營權抵押的理論支撐“三權分置”從產權明晰和權能分離兩個關鍵層面，為土地經營權抵押構筑起堅實的理論支撐體系，有效化解了傳統(tǒng)土地制度下土地經營權抵押面臨的諸多困境。產權明晰是“三權分置”為土地經營權抵押提供的重要理論基礎。在“三權分置”制度下，農村土地的所有權、承包權和經營權歸屬明確，各權利主體的權益得到清晰界定。土地所有權歸農民集體所有，這是農村土地制度的根本屬性，確保了土地資源的集體所有性質和公共利益導向。農戶擁有土地承包權，這一權利賦予了農戶對土地的長期穩(wěn)定的承包經營資格，保障了農民的基本生存權益和農業(yè)生產的基礎。土地經營權則可以通過合法的流轉方式，由承包農戶流轉給其他經營主體，實現土地資源的優(yōu)化配置。這種明確的產權界定，使得土地經營權成為一種獨立的、可流轉的財產權利，為其作為抵押物進行抵押融資提供了前提條件。只有當土地經營權的產權歸屬清晰，金融機構才能明確抵押物的權益狀況，從而放心地接受土地經營權作為抵押物，開展抵押融資業(yè)務。在一些農村地區(qū)，由于以往土地產權不明晰，導致金融機構對土地經營權抵押存在顧慮，不敢輕易放貸。而“三權分置”政策實施后，明確了土地經營權的產權，使得金融機構能夠準確評估風險，積極開展土地經營權抵押業(yè)務，為農業(yè)經營主體提供了更多的融資機會。權能分離是“三權分置”為土地經營權抵押提供理論支撐的另一個重要方面。在“三權分置”制度下，土地的各項權能得到了進一步的細化和分離，土地經營權從土地承包經營權中分離出來，成為一種獨立的財產權，擁有相對獨立的占有、使用、收益和處分權能。這種權能分離，使得土地經營權具備了作為抵押物的基本條件。土地經營權人可以在不影響土地承包權和所有權的前提下，將土地經營權作為抵押物，向金融機構申請貸款。在土地經營權抵押過程中，土地經營權人將土地經營權的處分權能讓渡給金融機構，以獲取貸款資金。金融機構則通過對土地經營權的抵押，獲得了在一定條件下對抵押物進行處置的權利，以保障貸款的安全。這種權能分離的設計，既保障了土地承包權人的合法權益，又為土地經營權抵押提供了可行的路徑。與傳統(tǒng)的土地制度相比，“三權分置”下的權能分離更加適應市場經濟的需求，提高了土地資源的利用效率和融資能力。在傳統(tǒng)的土地承包經營權制度下，土地承包經營權的各項權能相對集中，難以實現土地資源的有效流轉和融資。而“三權分置”通過權能分離，將土地經營權的融資功能釋放出來，為農村經濟發(fā)展注入了新的活力。三、土地經營權抵押的法律規(guī)制與政策支持3.1相關法律法規(guī)梳理隨著農村土地制度改革的不斷深入，我國在法律法規(guī)層面逐步完善了對土地經營權抵押的相關規(guī)定，以適應“三權分置”政策下農村土地金融發(fā)展的需求。這些法律法規(guī)為土地經營權抵押提供了重要的法律依據和規(guī)范框架，保障了土地經營權抵押活動的合法性和有序性?！睹穹ǖ洹纷鳛槲覈穹I域的基礎性法典，對土地經營權抵押作出了原則性規(guī)定。在物權編中，刪除了原物權法關于耕地不得抵押的規(guī)定，為土地經營權抵押掃除了法律障礙。其中第三百三十九條規(guī)定：“土地承包經營權人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權?！钡谌偎氖l規(guī)定：“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農村土地，經依法登記取得權屬證書的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉土地經營權。”這些條款從法律層面確認了土地經營權的可流轉性和可抵押性，為土地經營權抵押提供了基本的法律依據，使得土地經營權能夠作為一種獨立的財產權利進入金融市場，參與抵押融資活動。在擔保物權編中，雖然沒有關于土地經營權融資擔保的直接規(guī)范，但依據相關條款，權利人可以通過合理的法律解釋，以土地經營權向金融機構申請貸款。這體現了《民法典》對農村土地制度改革成果的吸納和確認，為土地經營權抵押制度的發(fā)展提供了堅實的法律基礎?！掇r村土地承包法》對土地經營權抵押進行了更為具體的規(guī)定。第四十七條明確指出：“承包方可以用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保，并向發(fā)包方備案。受讓方通過流轉取得的土地經營權，經承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機構融資擔保?！痹摋l款不僅明確了承包方和受讓方利用土地經營權進行抵押融資的權利，還規(guī)定了相應的備案程序，確保了土地經營權抵押行為的規(guī)范性和可追溯性。第五十三條規(guī)定：“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農村土地，經依法登記取得權屬證書的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉土地經營權。”這進一步強調了以特定方式取得土地承包經營權并依法登記的主體，其土地經營權在流轉和抵押方面的合法性和有效性。這些規(guī)定細化了土地經營權抵押的具體操作規(guī)范，明確了各方主體的權利義務，為土地經營權抵押在實踐中的實施提供了具體的法律指引。除了《民法典》和《農村土地承包法》這兩部重要的法律法規(guī)外，還有其他相關法律法規(guī)對土地經營權抵押進行了規(guī)定，從不同方面對土地經營權抵押活動進行規(guī)范和保障?！段餀喾ā冯m然被《民法典》所整合，但其中關于物權設立、變更、轉讓和消滅的一般規(guī)定，以及擔保物權的相關規(guī)定，對于理解土地經營權抵押的物權屬性和擔保效力仍具有重要的參考價值。在土地經營權抵押過程中，涉及到物權的變動和擔保物權的實現，這些規(guī)定為確定土地經營權抵押的法律效力和程序提供了基礎。一些地方政府也出臺了相關的地方性法規(guī)和政策文件，結合本地實際情況，對土地經營權抵押的具體操作流程、風險防范措施、政策支持等方面進行了詳細規(guī)定。例如，某些地區(qū)規(guī)定了土地經營權抵押的登記機構、登記程序和登記費用等具體事項，明確了土地經營權抵押的評估標準和評估機構的資質要求，建立了土地經營權抵押的風險補償機制和擔保體系，為土地經營權抵押在當地的順利開展提供了具體的實施細則和政策支持。這些法律法規(guī)在土地經營權抵押的適用范圍和條件方面有著明確的界定。從適用范圍來看，土地經營權抵押主要適用于農村土地承包經營權人以及通過合法流轉方式取得土地經營權的受讓方。無論是通過家庭承包方式取得土地承包經營權的農戶，還是通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農村土地的主體，在符合相關條件的情況下，都可以將土地經營權用于抵押融資。在條件方面，一般要求用于抵押的土地經營權產權明晰，不存在權屬爭議；土地的農業(yè)用途不得改變，必須符合國家關于土地用途管制的規(guī)定；抵押人應當具備相應的還款能力和良好的信用記錄。一些地區(qū)還規(guī)定了土地經營權抵押的面積、期限等具體條件。例如，某些地區(qū)規(guī)定用于抵押的土地經營面積需達到一定規(guī)模，以確保抵押的土地具有足夠的經濟價值和收益能力；抵押期限不得超過土地經營權的剩余期限，以保障抵押權的實現和土地經營權的穩(wěn)定性。這些適用范圍和條件的規(guī)定，旨在確保土地經營權抵押活動的合法性、安全性和可持續(xù)性，保障各方主體的合法權益。3.2政策支持體系與導向在國家層面，一系列政策文件為土地經營權抵押提供了有力支持和明確導向。2014年，中共中央、國務院印發(fā)的《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現代化的若干意見》明確提出，在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農戶承包權，放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。這一政策的出臺，開啟了土地經營權抵押的政策大門，為農村金融創(chuàng)新和農業(yè)現代化發(fā)展提供了重要的政策依據。它打破了以往對土地經營權抵押的諸多限制，使得土地經營權能夠作為一種有效的抵押物，進入金融市場，為農民和農業(yè)經營主體開辟了新的融資渠道。隨后，2015年國務院發(fā)布的《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，進一步明確了試點的總體要求、主要任務和配套措施。該意見強調，要賦予“兩權”抵押融資功能，維護農民土地權益；推進農村金融產品和服務方式創(chuàng)新，加強農村金融服務；建立抵押物處置機制，做好風險保障；完善配套措施，提供基礎支撐；加大扶持和協(xié)調配合力度，增強試點效果。這些具體任務和措施，為土地經營權抵押試點工作的開展提供了詳細的指導，促進了各地積極探索土地經營權抵押的有效模式和機制。2016年，《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》的發(fā)布，進一步強調了完善“三權分置”辦法對于促進土地經營權流轉、發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的重要意義。文件明確指出，要在堅持農村土地集體所有的前提下，實現土地承包權和經營權分置并行，放活土地經營權，為土地經營權抵押提供了更堅實的政策基礎。這一文件的出臺，使得“三權分置”政策更加完善和細化，明確了土地所有權、承包權和經營權之間的關系，為土地經營權抵押的順利開展提供了清晰的政策框架。在這一政策框架下，土地經營權的流轉和抵押更加規(guī)范、有序，有利于提高土地資源的配置效率，促進農業(yè)規(guī)?；洜I。2019年，中央一號文件《關于堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展做好“三農”工作的若干意見》再次提出，要加快推進農村土地承包經營權抵押貸款試點，完善配套政策，擴大試點范圍。這表明國家對土地經營權抵押的重視程度不斷提高，通過持續(xù)推進試點工作，不斷總結經驗，完善政策，為土地經營權抵押的全面推廣奠定基礎。2021年，中國人民銀行、銀保監(jiān)會等部門聯(lián)合發(fā)布的《關于金融支持新型農業(yè)經營主體發(fā)展的意見》，明確提出要加大對新型農業(yè)經營主體的金融支持力度，創(chuàng)新金融產品和服務，支持農村土地經營權抵押融資。該意見從金融服務的角度，為土地經營權抵押提供了具體的支持措施，鼓勵金融機構創(chuàng)新金融產品和服務模式，滿足新型農業(yè)經營主體的融資需求。意見的出臺，進一步推動了金融機構與農村土地經營權抵押的深度融合，為農業(yè)經營主體提供了更多的融資選擇和更便捷的金融服務。2023年，農業(yè)農村部發(fā)布的相關政策文件，再次強調了規(guī)范農村土地經營權流轉和抵押行為，加強對土地經營權抵押的指導和服務，保障農民和農業(yè)經營主體的合法權益。這些政策的不斷出臺和完善，形成了一個較為完整的政策支持體系，從不同方面為土地經營權抵押提供了政策保障和指導。各地政府也積極響應國家政策，結合本地實際情況，出臺了一系列具體的政策措施，以推動土地經營權抵押的發(fā)展。江蘇省南京市高淳區(qū)作為改革試點區(qū)，積極探索土地經營權抵押的有效模式。通過建立農村產權交易中心，規(guī)范土地經營權流轉交易行為，為土地經營權抵押提供了交易平臺。出臺相關政策文件，明確土地經營權抵押的操作流程、風險防范措施等，為土地經營權抵押提供了具體的實施細則。在實際操作中，高淳區(qū)加強對土地經營權抵押的宣傳和培訓，提高農民和農業(yè)經營主體對土地經營權抵押的認識和理解，積極引導金融機構開展土地經營權抵押業(yè)務。通過這些措施，高淳區(qū)成功實現了南京市第1筆農村土地承包經營權抵押貸款，為其他地區(qū)提供了有益的經驗借鑒。廣東省英德市則通過政府引導、市場運作的方式，推動土地經營權抵押工作。政府出臺政策，鼓勵金融機構創(chuàng)新金融產品，開發(fā)適合土地經營權抵押的貸款產品。建立風險補償機制，對金融機構因土地經營權抵押產生的風險進行補償，降低金融機構的風險，提高其開展土地經營權抵押業(yè)務的積極性。英德市還加強對土地經營權抵押的監(jiān)管，規(guī)范抵押行為，保障金融機構和農民的合法權益。通過這些政策措施的實施，英德市的土地經營權抵押業(yè)務得到了較快發(fā)展，為當地農業(yè)產業(yè)發(fā)展提供了有力的資金支持。陜西省西安市長安區(qū)在推動土地經營權抵押過程中，注重完善配套服務。建立土地價值評估機構，為土地經營權抵押提供專業(yè)的價值評估服務，解決了土地價值評估難的問題。加強對土地經營權抵押的法律咨詢和服務，為農民和農業(yè)經營主體提供法律保障，幫助他們了解土地經營權抵押的法律風險和權益保護。長安區(qū)還積極推動農村信用體系建設，建立農戶信用檔案，提高農戶的信用意識，為土地經營權抵押提供良好的信用環(huán)境。通過這些配套服務的完善，長安區(qū)的土地經營權抵押業(yè)務更加規(guī)范、有序，促進了當地農村經濟的發(fā)展。這些政策從多個方面對土地經營權抵押行為進行引導和規(guī)范。在規(guī)范操作流程方面，政策明確規(guī)定了土地經營權抵押的申請條件、審批程序、登記備案等環(huán)節(jié)，要求各方嚴格按照規(guī)定操作，確保抵押行為的合法性和規(guī)范性。在陜西省西安市長安區(qū)，政策規(guī)定土地經營權抵押申請需提交土地承包經營權證、土地流轉合同、借款人身份證明等相關材料，經審核通過后，在農村產權交易中心進行登記備案，方可生效。在風險防范方面，政策要求建立風險評估機制，對土地經營權抵押的風險進行評估和預警。同時，通過建立風險補償基金、擔保機構等方式，分散和化解風險。在廣東省英德市，政府設立了風險補償基金，對金融機構因土地經營權抵押產生的不良貸款進行一定比例的補償，降低了金融機構的風險。在權益保護方面，政策明確規(guī)定了抵押人和抵押權人的權利和義務，保障雙方的合法權益。在土地經營權抵押過程中，若出現糾紛，政策提供了相應的解決途徑和法律保障。在江蘇省南京市高淳區(qū)，政策規(guī)定若抵押人未按時償還貸款，抵押權人有權依法處置抵押物，但需保障抵押人的基本生活權益。這些政策的實施，有效地引導和規(guī)范了土地經營權抵押行為，促進了土地經營權抵押市場的健康發(fā)展。3.3法律與政策的協(xié)同效應分析法律和政策在促進土地經營權抵押方面具有顯著的協(xié)同作用，共同推動著農村土地金融市場的發(fā)展。法律為土地經營權抵押提供了基本的規(guī)則和框架，確保了抵押行為的合法性和穩(wěn)定性?！睹穹ǖ洹泛汀掇r村土地承包法》等法律法規(guī)明確了土地經營權的可抵押性，規(guī)定了抵押的條件、程序和各方的權利義務，為土地經營權抵押提供了堅實的法律基礎。這些法律規(guī)定使得土地經營權抵押有法可依，增強了金融機構和抵押人的信心，促進了土地經營權抵押業(yè)務的有序開展。政策則具有更強的靈活性和導向性，能夠根據農村經濟發(fā)展的實際需求，及時調整和完善相關措施，為土地經營權抵押提供具體的支持和引導。國家出臺的一系列政策文件，如《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現代化的若干意見》《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》等，明確提出了鼓勵土地經營權抵押的政策導向，為各地開展土地經營權抵押試點工作提供了指導和支持。政策還可以通過財政補貼、稅收優(yōu)惠、風險補償等措施，降低金融機構的風險，提高其開展土地經營權抵押業(yè)務的積極性，促進土地經營權抵押市場的繁榮。法律和政策的協(xié)同作用還體現在對土地經營權抵押市場的規(guī)范和監(jiān)管上。法律規(guī)定了土地經營權抵押的基本規(guī)則和違法責任，為市場監(jiān)管提供了法律依據。政策則可以根據市場發(fā)展的實際情況，制定具體的監(jiān)管措施和標準，加強對土地經營權抵押市場的監(jiān)督管理。在土地經營權抵押的登記管理方面，法律規(guī)定了登記的效力和程序，政策則可以進一步明確登記機構、登記內容和登記流程，確保登記工作的規(guī)范和高效。在風險防范方面，法律規(guī)定了抵押權人的權利和救濟途徑，政策則可以通過建立風險預警機制、風險補償基金等方式，加強對土地經營權抵押風險的防范和控制。通過法律和政策的協(xié)同作用，能夠有效規(guī)范土地經營權抵押市場秩序，保障市場參與者的合法權益，促進土地經營權抵押市場的健康發(fā)展。然而，在土地經營權抵押的實踐中，也存在著政策與法律銜接不暢的問題。一些政策規(guī)定與現行法律存在沖突，導致在實際操作中出現困惑和爭議。某些地方政策為了鼓勵土地經營權抵押，放寬了抵押的條件和程序，但這些規(guī)定與《民法典》《農村土地承包法》等法律法規(guī)的相關規(guī)定不一致，使得金融機構和抵押人在辦理抵押業(yè)務時無所適從。政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性不足，也給土地經營權抵押帶來了一定的影響。政策往往會根據經濟社會發(fā)展的需要進行調整和變化，如果政策調整過于頻繁，會導致市場預期不穩(wěn)定，影響金融機構和抵押人的積極性。在一些地區(qū)，由于政策的變化，原本支持土地經營權抵押的政策突然收緊，使得一些已經開展的抵押業(yè)務面臨困境，金融機構和抵押人的利益受到損害。政策的實施缺乏有效的法律保障，也制約了土地經營權抵押的發(fā)展。一些政策雖然提出了鼓勵土地經營權抵押的措施，但缺乏具體的法律責任和實施細則，導致政策難以落地。在風險補償機制方面，一些政策提出了建立風險補償基金的措施，但由于缺乏法律保障，基金的籌集、管理和使用存在諸多問題，無法有效發(fā)揮風險補償的作用。為了解決這些問題，需要加強政策與法律的協(xié)調和銜接，確保政策規(guī)定與法律相一致。在制定政策時，要充分考慮現行法律的規(guī)定，避免出現政策與法律沖突的情況。對于已經存在的政策與法律沖突的問題，要及時進行清理和調整，確保政策的合法性和有效性。要加強政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性，提高市場預期的穩(wěn)定性。在調整政策時，要充分考慮市場的承受能力，采取漸進式的調整方式，避免政策的大幅波動對市場造成不利影響。還需要加強政策實施的法律保障，通過制定相關法律法規(guī)，明確政策實施的責任主體、實施程序和法律責任，確保政策能夠得到有效實施。四、土地經營權抵押的實踐案例分析4.1典型地區(qū)實踐案例選取與介紹寧夏平羅作為全國農村改革試驗區(qū)以及“兩權”抵押貸款試點縣，在土地經營權抵押方面進行了積極且富有成效的探索，形成了獨具特色的“平羅模式”。平羅縣建立了寧夏首家縣級農村產權交易中心，并在全縣13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立了農村產權流轉交易服務站，搭建起縣鄉(xiāng)兩級產權交易服務機構。這些機構為農民和經營主體免費提供信息發(fā)布、產權流轉、價值評估、抵押登記、交易鑒證等全方位的金融服務，有效解決了農村土地經營權抵押過程中“沒有產權交易場所”的難題，極大地促進了土地經營權抵押業(yè)務的開展。截至2018年3月末，全縣已有9家金融機構積極參與辦理農村土地經營權抵押貸款業(yè)務，累計辦理農村產權抵押貸款達到2.08萬筆，貸款金額高達10.96億元。為了降低農民和經營主體的融資成本，平羅縣實行優(yōu)惠政策，嚴格按照人民銀行公布的同檔次基準利率上浮最高不超過50%執(zhí)行，這一舉措累計為貸款農戶和經營主體節(jié)省利息2700多萬元，切實減輕了他們的負擔，提高了他們參與土地經營權抵押融資的積極性。在風險防范方面，平羅縣制定出臺了農村產權抵押貸款風險防范和處置預案，為應對可能出現的風險提供了制度保障。政府出資設立了500萬元農村產權抵押貸款風險基金，當貸款農戶出現還款困難時，風險基金可以發(fā)揮先期墊付的作用，保障金融機構的資金安全。平羅縣與4家保險機構建立了農村“兩權”抵押貸款保險緩釋機制，進一步分散了貸款風險。對于貸款金額50萬元以上的抵押貸款，引入擔保機制，由擔保機構提供擔保，增強了金融機構放貸的信心。當借款人到期不能履行還款義務時，可采取流轉、變現、拍賣、訴訟等合法方式對抵押物進行處置，處置所得優(yōu)先用于償還貸款本息。截至目前，已通過流轉方式成功處置不良貸款15筆，涉及金額80.34萬元，為建立市場化的抵押物處置機制積累了寶貴經驗，也提高了金融機構放貸的積極性。為了明晰農村產權，解決“拿什么抵押”的問題，平羅縣在全縣范圍開展了農村集體土地所有權、土地承包經營權等10項確權登記頒證工作。通過確權頒證，明晰了農村產權，化解了權屬糾紛，使農村土地的各項權利歸屬更加明確。截至2018年3月末，平羅縣土地承包經營權確權頒證率達到97.6%，農村“房地一體”確權登記并頒證58845本，完成率達96.16%。通過開展農村土地經營權抵押，激活了農村產權這一“沉睡的資源”，為“三農”發(fā)展提供了有力的資金支持，破解了“三農”發(fā)展融資難題。進城農民可以通過流轉承包土地經營權、宅基地使用權和房屋所有權獲取收益，還可以用這些產權抵押貸款，保證其創(chuàng)業(yè)資金來源，促進了農村勞動力的轉移和農村經濟的發(fā)展。四川成都在土地經營權抵押實踐中也取得了顯著成果，為其他地區(qū)提供了有益的借鑒。2010年12月1日，在成都市農村產權改革的大背景下，首例以農村土地承包經營權抵押貸款簽約儀式在崇州隆興鎮(zhèn)舉行。楊柳村15組土地承包經營權股份合作社的29戶農戶，以101.27畝土地作為抵押，成功獲得了成都農商銀行崇州支行16萬元的貸款授信。這筆貸款的發(fā)放，標志著成都在農村土地經營權抵押方面邁出了重要一步。農戶們利用這筆資金，按照“大春種富硒水稻，小春麥菌套種”的運作生產模式，發(fā)展農業(yè)生產。成都農商銀行對貸款資金的使用進行了全方位管控，首批貸款6萬元按照羊肚菌種植的階段性資金需求，直接支付給種子、化肥等銷售企業(yè)，加強了對資金使用的監(jiān)管，提高了款項使用的透明度和效率。到三月底，首批羊肚菌采摘上市，采摘工作持續(xù)二十余天，按單價60-80元/斤計算，預計十畝地的純收入將達到40000元，取得了良好的經濟效益。2014年1月，溫江區(qū)紅花紫薇花木專業(yè)合作社以122.53畝農村土地經營權作抵押，成功從成都銀行獲得62萬元貸款。過去貸款多以地上附著物做抵押，手續(xù)繁瑣且受市場價格影響，銀行風險較大。而此次以土地經營權抵押，手續(xù)簡便，基本解決了合作社后三年的生產管理費用。這一案例充分展示了土地經營權抵押在解決農業(yè)經營主體融資問題方面的優(yōu)勢。為了降低農地抵押貸款的風險，成都市溫江區(qū)農發(fā)局副局長吳文彬建議建立兩種基金。一是業(yè)主和農業(yè)的流轉保證基金，用于確保土地流轉的穩(wěn)定性，保障土地經營權的正常流轉和使用。二是政府牽頭建立業(yè)主、銀行和擔保公司的風險基金，建立補償機制，多方共同分擔風險，提高風險承受度，降低金融機構的放貸風險，促進土地經營權抵押業(yè)務的可持續(xù)發(fā)展。4.2案例實施過程與成效評估以寧夏平羅為例，在土地經營權抵押的實施過程中，其流程較為規(guī)范和完善。農民若有貸款需求，首先需將承包的土地存入“土地信用合作社”，獲得存地費。然后，憑借農村土地經營權證等相關證件前往縣級農村產權交易中心辦理貸款手續(xù)。金融機構在接到貸款申請后，會對土地經營權進行評估，評估內容包括土地的面積、質量、預期收益等。評估完成后，金融機構會根據評估結果確定貸款額度和利率。在這一過程中，農村產權交易中心發(fā)揮了重要作用，它為農民和金融機構提供了一個集中的交易平臺，使得信息更加透明，交易更加便捷。在參與主體行為方面，農民積極參與土地經營權抵押，以獲取發(fā)展所需的資金。據統(tǒng)計，截至2018年3月末，平羅縣已有眾多農民參與到農村土地經營權抵押貸款業(yè)務中，累計辦理貸款2.08萬筆。他們將貸款資金用于擴大農業(yè)生產規(guī)模、購買先進的農業(yè)設備、引進優(yōu)良的農作物品種等，有效提高了農業(yè)生產效率。金融機構也積極參與其中，平羅縣已有9家金融機構參與辦理農村土地經營權抵押貸款業(yè)務。這些金融機構通過創(chuàng)新金融產品和服務，為農民提供了多樣化的貸款選擇，滿足了不同農民的融資需求。政府在這一過程中起到了引導和支持的作用，通過建立農村產權交易中心、出臺優(yōu)惠政策、設立風險基金等措施，為土地經營權抵押創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境和市場環(huán)境。從成效評估來看，土地經營權抵押在融資方面取得了顯著成效。通過開展農村土地經營權抵押，平羅縣累計貸款金額高達10.96億元，有效緩解了農民和農業(yè)經營主體的融資難題。這些資金的注入，為農業(yè)生產提供了充足的資金支持，促進了農業(yè)產業(yè)的發(fā)展。在農業(yè)發(fā)展方面，土地經營權抵押推動了農業(yè)規(guī)模化經營。農民通過抵押土地經營權獲得資金后，可以擴大土地經營規(guī)模，采用先進的農業(yè)技術和管理經驗，提高農業(yè)生產的集約化程度。一些農民利用貸款資金購買了大型的農業(yè)機械設備，實現了農業(yè)生產的機械化作業(yè)，提高了生產效率。土地經營權抵押還促進了農業(yè)產業(yè)結構的調整。農民可以根據市場需求，利用貸款資金發(fā)展特色農業(yè)、高效農業(yè)，如種植經濟價值較高的蔬菜、水果等，推動了農業(yè)產業(yè)向多元化、高效化方向發(fā)展。再看四川成都的案例，其土地經營權抵押的實施過程也具有一定的特色。在成都，農戶或農業(yè)經營主體若要進行土地經營權抵押，首先需要與金融機構進行溝通，提出貸款申請。金融機構會對申請主體的資質、土地經營權的合法性以及土地的價值等進行審核。在審核過程中，會參考土地的承包合同、土地流轉情況等相關資料。審核通過后，雙方會簽訂抵押貸款合同，并辦理相關的抵押登記手續(xù)。在成都農商銀行辦理的首筆農村土地承包經營權抵押貸款中，崇州市楊柳村農村土地承包經營股份合作社與銀行簽訂合同后，銀行按照羊肚菌種植的階段性資金需求，將首批貸款6萬元直接支付給種子、化肥等銷售企業(yè)，加強了對資金使用的監(jiān)管。在參與主體行為上，農戶和農業(yè)經營主體表現出了較高的積極性。以溫江區(qū)紅花紫薇花木專業(yè)合作社為例，其以122.53畝農村土地經營權作抵押，成功從成都銀行獲得62萬元貸款，解決了合作社后三年的生產管理費用。這表明農業(yè)經營主體認識到土地經營權抵押能夠為其發(fā)展提供資金支持，積極利用這一融資方式來推動自身的發(fā)展。金融機構也在不斷創(chuàng)新金融服務，適應土地經營權抵押的需求。成都農商銀行在成都市農村產權改革的背景下，先行先試，推出多項創(chuàng)新型的農村產權抵押貸款業(yè)務，為農村融資開創(chuàng)了新的道路。政府則通過推動農村產權制度改革，為土地經營權抵押奠定了基礎。成都在全域范圍內開展農村產權制度改革，為農民界定并確立了集體土地承包經營權等權利，并頒發(fā)證書，為土地經營權抵押提供了產權保障。成都的土地經營權抵押在成效方面也十分顯著。在融資方面，為農業(yè)經營主體提供了重要的資金來源，解決了他們融資難的問題。在農業(yè)發(fā)展方面，促進了農業(yè)生產的發(fā)展和產業(yè)升級。如崇州市楊柳村農村土地承包經營股份合作社利用貸款資金發(fā)展“大春種富硒水稻，小春麥菌套種”的運作生產模式，取得了良好的經濟效益。三月底首批羊肚菌采摘上市，按單價60-80元/斤計算，預計十畝地的純收入將達到40000元。這不僅提高了農民的收入，也推動了當地農業(yè)產業(yè)的發(fā)展。4.3案例中的問題與挑戰(zhàn)揭示盡管寧夏平羅和四川成都在土地經營權抵押實踐中取得了一定成效，但也暴露出諸多問題與挑戰(zhàn)，這些問題在一定程度上制約了土地經營權抵押的進一步發(fā)展。在抵押權實現方面，面臨著較大的困難。當借款人無法按時償還貸款時，抵押物的處置成為一大難題。農村土地經營權的流轉市場不夠活躍，導致抵押物難以在市場上快速、合理地變現。在寧夏平羅，雖然建立了農村產權交易中心，但在實際處置抵押物時，仍存在交易流程繁瑣、交易周期長等問題。一些土地經營權在流轉過程中，由于信息不對稱，潛在的購買者難以獲取相關信息，導致土地經營權的流轉受阻。在四川成都，部分金融機構反映，在處置抵押物時，面臨著農民的抵觸情緒，農民擔心失去土地經營權后失去生活保障，不愿意配合抵押物的處置工作。由于農村土地的特殊性，其價值評估存在較大難度，不同的評估機構可能給出差異較大的評估結果，這也增加了抵押物處置的不確定性。農民權益保障不足也是一個突出問題。在土地經營權抵押過程中，農民往往處于弱勢地位，其權益容易受到侵害。一些金融機構在發(fā)放貸款時，對農民的信息披露不充分，導致農民對貸款的條款和風險了解不夠清晰。在寧夏平羅，部分農民在辦理土地經營權抵押貸款時，沒有充分理解貸款合同中的利率調整、還款方式等條款，在后期還款過程中遇到困難。一些金融機構在處置抵押物時，沒有充分考慮農民的基本生活保障，可能導致農民失去土地經營權后生活陷入困境。在四川成都，個別案例中，金融機構在處置抵押物時，沒有為農民提供合理的安置方案，引發(fā)了農民的不滿。土地經營權抵押相關的法律法規(guī)宣傳不到位，農民對自身的權益和義務了解不夠，在遇到糾紛時，不知道如何維護自己的合法權益。市場評估體系不完善是土地經營權抵押面臨的又一挑戰(zhàn)。目前，缺乏專業(yè)、權威的土地經營權評估機構，評估標準也不統(tǒng)一。不同的評估機構在評估土地經營權價值時，往往采用不同的方法和標準，導致評估結果差異較大。在寧夏平羅，一些評估機構在評估土地經營權價值時，主要考慮土地的面積、地理位置等因素，而忽視了土地的肥力、種植作物的市場前景等因素，導致評估結果不能真實反映土地經營權的價值。評估過程中存在信息不對稱問題，評估機構難以獲取全面、準確的土地信息。在四川成都，部分土地的承包合同存在不規(guī)范的情況，土地的權屬、面積等信息不明確，給評估工作帶來了困難。由于市場評估體系不完善，金融機構在發(fā)放貸款時，難以準確評估抵押物的價值，增加了貸款風險。五、“三權分置”下土地經營權抵押的困境與原因分析5.1產權界定與登記難題在“三權分置”背景下，土地經營權的產權界定存在一定程度的模糊性。盡管相關法律法規(guī)對土地所有權、承包權和經營權進行了原則性規(guī)定，但在實際操作中，土地經營權的具體內涵和外延仍不夠清晰。對于土地經營權的性質，學界和實務界存在物權說和債權說兩種觀點。物權說認為，土地經營權是一種用益物權，具有對世性和排他性，能夠更好地保障土地經營權人的權益，有利于土地經營權的流轉和抵押。債權說則認為，土地經營權是基于土地流轉合同產生的債權，其效力相對較弱，在對抗第三人時存在一定的局限性。這種爭議導致在實踐中，土地經營權人的權利范圍和行使方式難以準確界定，增加了土地經營權抵押的風險和不確定性。在土地經營權抵押過程中，若土地經營權被認定為債權，當出現債務違約等情況時，抵押權人對抵押物的處置權可能會受到限制，其債權實現的難度較大。在一些地區(qū)，由于土地承包合同的簽訂和管理不夠規(guī)范，導致土地承包權和經營權的邊界模糊。部分土地承包合同存在條款不清晰、內容不完整的問題，對于土地的面積、位置、承包期限、流轉限制等關鍵信息約定不明，容易引發(fā)土地權屬糾紛。一些農戶在土地流轉過程中，未按照法定程序辦理相關手續(xù)，只是進行了口頭約定，缺乏書面合同和登記備案，使得土地經營權的歸屬和流轉情況難以確定。在土地經營權抵押時，這些產權糾紛會導致抵押行為的合法性受到質疑，金融機構不敢輕易放貸，影響了土地經營權抵押業(yè)務的開展。土地經營權登記制度的不完善也是制約土地經營權抵押發(fā)展的重要因素。目前，我國尚未建立統(tǒng)一的土地經營權登記機構和登記制度，各地的登記機構和登記程序存在差異。在一些地區(qū)，土地經營權登記由農業(yè)部門負責，而在另一些地區(qū)則由國土資源部門或其他相關部門負責，這種分散的登記管理模式導致信息不共享、數據不一致，增加了登記的難度和成本。由于缺乏統(tǒng)一的登記標準和規(guī)范，登記內容和格式不統(tǒng)一，使得土地經營權登記信息的準確性和完整性難以保證。在查詢土地經營權登記信息時，可能會出現信息不全面、不準確的情況，影響金融機構對抵押物的評估和風險判斷。登記的法律效力不明確也是一個突出問題。對于土地經營權抵押登記的效力，存在登記生效主義和登記對抗主義兩種立法模式。登記生效主義認為，土地經營權抵押必須經過登記才能生效，未經登記，抵押合同不發(fā)生法律效力。這種模式雖然能夠強化登記的公示公信效力，保障抵押權人的權益，但也增加了抵押人的負擔和交易成本。登記對抗主義則認為，土地經營權抵押合同自成立時生效，登記只是對抗第三人的要件，未經登記，不得對抗善意第三人。這種模式賦予了當事人更多的意思自治空間，降低了交易成本，但在保護交易安全方面存在一定的不足。我國現行法律對于土地經營權抵押登記的效力規(guī)定不夠明確，導致在實踐中存在爭議和不確定性。在一些地區(qū)，金融機構為了保障自身權益，要求必須進行登記生效，而在另一些地區(qū)，當事人則更傾向于采用登記對抗主義，這給土地經營權抵押業(yè)務的開展帶來了不便。在一些農村地區(qū)，由于登記機構的服務能力和信息化水平有限，導致土地經營權登記辦理時間長、效率低。農民和農業(yè)經營主體在辦理土地經營權抵押登記時，需要提交大量的材料，經過多個環(huán)節(jié)的審核，耗費大量的時間和精力。一些登記機構的工作人員業(yè)務素質不高，對相關法律法規(guī)和政策理解不深，在辦理登記過程中容易出現錯誤和疏漏，影響登記的質量和效率。這些問題都增加了土地經營權抵押的操作難度，降低了市場主體參與土地經營權抵押的積極性。5.2金融機構的風險擔憂與謹慎態(tài)度金融機構在開展土地經營權抵押業(yè)務時，面臨著諸多風險，這些風險使得金融機構在放貸時表現出謹慎的態(tài)度，制約了土地經營權抵押業(yè)務的廣泛開展。土地價值評估難是金融機構面臨的首要風險。農村土地的價值受到多種因素的影響，包括土地的地理位置、土壤質量、種植作物的種類和市場前景、土地流轉期限等。不同地區(qū)的土地價值差異較大，即使在同一地區(qū)，不同地塊的土地價值也可能存在顯著差異。由于缺乏統(tǒng)一、科學的土地價值評估標準和專業(yè)的評估機構，金融機構在評估土地經營權價值時往往面臨困難。目前，我國大部分地區(qū)尚未建立起完善的土地經營權評估體系，評估方法和技術相對落后，主要依賴評估人員的經驗判斷，導致評估結果的主觀性和不確定性較大。在一些地區(qū)，金融機構在評估土地經營權價值時，主要參考土地的租金收益和周邊土地的交易價格，但這些指標并不能完全準確地反映土地的真實價值。土地價值還會隨著市場供求關系、農業(yè)政策等因素的變化而波動，增加了金融機構評估土地價值的難度。土地價值評估的不準確，會導致金融機構難以確定合理的貸款額度，增加了貸款風險。如果評估價值過高，金融機構可能會發(fā)放過多的貸款，一旦借款人無法按時償還貸款，金融機構在處置抵押物時可能無法收回全部貸款本金和利息；如果評估價值過低，借款人可能無法獲得足夠的貸款，影響其生產經營活動。土地經營權變現難也是金融機構面臨的重要風險。當借款人無法按時償還貸款時，金融機構需要通過處置抵押物來實現債權。然而，目前農村土地經營權的流轉市場還不夠成熟，市場活躍度較低，土地經營權的變現渠道相對狹窄。在一些地區(qū)，農村土地經營權流轉主要依靠熟人介紹或自發(fā)的交易，缺乏規(guī)范的交易平臺和中介機構，導致土地經營權的信息傳播范圍有限，潛在的購買者難以獲取相關信息，交易效率低下。由于農村土地的特殊性，其交易受到諸多限制，如土地用途管制、農民集體的優(yōu)先購買權等，增加了土地經營權變現的難度。在某些農村地區(qū)，土地經營權流轉需要經過村民會議或村民代表會議的同意，這一程序繁瑣且耗時較長，影響了土地經營權的變現速度。即使金融機構能夠成功處置抵押物，由于土地經營權的市場價格波動較大，金融機構也可能無法以理想的價格出售土地經營權，導致債權無法完全實現。農業(yè)生產的高風險性也使得金融機構對土地經營權抵押業(yè)務心存顧慮。農業(yè)生產受到自然因素和市場因素的雙重影響，面臨著較大的不確定性。自然災害如干旱、洪澇、臺風、病蟲害等，可能會導致農作物減產甚至絕收，使借款人的收入大幅減少，無法按時償還貸款。市場因素如農產品價格波動、市場需求變化等，也會影響借款人的收益，增加貸款違約的風險。在一些年份，由于市場供過于求，農產品價格大幅下跌，導致農民的收入減少，無力償還土地經營權抵押貸款。農業(yè)生產的周期較長，資金回籠速度慢，進一步增加了金融機構的風險。金融機構在發(fā)放土地經營權抵押貸款時，需要考慮到這些風險因素，對貸款進行嚴格的審批和管理，以降低風險。農民信用意識淡薄和信用體系不完善也是金融機構擔憂的問題之一。在農村地區(qū)，部分農民的信用意識相對較弱，對貸款的還款義務認識不足，存在惡意拖欠貸款的情況。由于農村信用體系建設相對滯后，信用信息的收集、整理和共享機制不完善，金融機構難以全面、準確地了解農民的信用狀況。在一些地區(qū)，金融機構缺乏有效的手段對農民的信用進行評估和監(jiān)督，導致貸款風險增加。在發(fā)放土地經營權抵押貸款時，金融機構往往需要花費大量的時間和精力去調查借款人的信用情況，這增加了貸款的成本和難度。如果農民信用意識淡薄，金融機構在處置抵押物時還可能面臨法律糾紛和社會穩(wěn)定問題，進一步增加了金融機構的風險。由于存在以上諸多風險，金融機構在開展土地經營權抵押業(yè)務時往往采取謹慎的態(tài)度。在貸款審批環(huán)節(jié)，金融機構會對借款人的資質、還款能力、土地經營權的合法性和價值等進行嚴格的審查，要求借款人提供詳細的資料和擔保措施。在貸款額度方面，金融機構通常會根據土地經營權的評估價值和借款人的還款能力，給予較低的貸款額度，以降低風險。在貸款利率方面，金融機構會提高貸款利率，以彌補可能面臨的風險損失。在貸款期限方面，金融機構會縮短貸款期限，要求借款人盡快償還貸款，減少風險暴露時間。這些謹慎的放貸態(tài)度，雖然在一定程度上降低了金融機構的風險，但也限制了土地經營權抵押業(yè)務的發(fā)展，使得許多有融資需求的農民和農業(yè)經營主體難以獲得足夠的貸款支持。5.3農民認知與參與障礙農民對土地經營權抵押的認知不足，是導致其參與積極性不高的重要原因之一。由于農村地區(qū)信息傳播渠道相對有限，金融知識普及程度較低，許多農民對土地經營權抵押這一新型融資方式缺乏了解。在一些農村地區(qū)，大部分農民從未聽說過土地經營權抵押，對其概念、操作流程和潛在收益知之甚少。一些農民雖然對土地經營權抵押有一定的了解，但對相關政策和法律法規(guī)的理解存在偏差，擔心抵押土地經營權會失去土地承包權，影響自己的基本生活保障。在寧夏平羅的調研中發(fā)現，部分農民認為將土地經營權抵押后，如果無法按時償還貸款，金融機構會收回他們的土地承包權，導致他們失去土地，因此對土地經營權抵押持謹慎態(tài)度。農民的傳統(tǒng)觀念和風險擔憂也制約了他們參與土地經營權抵押的積極性。在農村，土地一直被視為農民的“命根子”，是農民生存和發(fā)展的基礎。許多農民對土地有著深厚的感情和強烈的依賴，認為土地是家庭財富的重要組成部分，不愿意輕易將土地經營權抵押出去。一些農民擔心土地經營權抵押會帶來經濟風險，如貸款利息過高、還款壓力過大等。在四川成都的一些農村地區(qū)，農民普遍認為貸款需要支付高額利息，會增加家庭經濟負擔，而且農業(yè)生產受自然和市場因素影響較大，收入不穩(wěn)定，擔心無法按時償還貸款，從而導致失去土地經營權。一些農民還擔心土地經營權抵押后，金融機構在處置抵押物時會損害他們的利益，如低價處置土地經營權等。農村社會保障體系不完善，也使得農民在考慮土地經營權抵押時有所顧慮。土地在農村不僅是生產資料，還承擔著社會保障功能。由于農村社會保障體系建設相對滯后，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等保障水平較低，農民主要依靠土地來保障自己的養(yǎng)老、醫(yī)療等基本生活需求。在這種情況下，農民擔心一旦失去土地經營權，就會失去生活保障，陷入生活困境。在一些經濟欠發(fā)達的農村地區(qū)，農民的養(yǎng)老主要依靠子女和土地，醫(yī)療費用也主要由自己承擔。如果將土地經營權抵押出去，一旦出現意外情況，如生病、年老體弱等，就可能面臨生活無以為繼的風險。因此，他們對土地經營權抵押持保守態(tài)度，參與積極性不高。5.4配套市場與服務體系不完善土地流轉市場的不活躍，是制約土地經營權抵押發(fā)展的重要因素之一。目前，我國農村土地流轉市場尚未形成完善的運行機制，缺乏規(guī)范的交易平臺和專業(yè)的中介服務機構。在許多農村地區(qū)，土地流轉主要依靠農戶之間的自發(fā)交易或熟人介紹，交易信息傳播范圍有限，交易效率低下。由于缺乏統(tǒng)一的市場規(guī)則和監(jiān)管機制，土地流轉過程中存在著信息不對稱、交易不透明等問題，增加了土地經營權抵押的風險和不確定性。在一些地區(qū)，土地流轉價格缺乏合理的定價機制，往往由雙方自行協(xié)商確定，導致價格波動較大，難以準確反映土地的真實價值。這使得金融機構在評估土地經營權價值時面臨困難，影響了其開展土地經營權抵押業(yè)務的積極性。缺乏專業(yè)的土地流轉中介機構，導致土地流轉的供需雙方難以有效對接，阻礙了土地經營權的順暢流轉，也限制了土地經營權抵押市場的發(fā)展。專業(yè)的資產評估機構在土地經營權抵押中起著關鍵作用，但目前這類機構嚴重缺乏。農村土地的價值評估具有特殊性，需要綜合考慮土地的地理位置、土壤質量、種植作物的種類和市場前景、土地流轉期限等多種因素。由于缺乏專業(yè)的土地經營權評估機構和科學的評估標準，金融機構在評估土地經營權價值時往往面臨困難。一些評估機構雖然開展了土地經營權評估業(yè)務，但由于缺乏專業(yè)的評估人員和技術，評估結果的準確性和可靠性難以保證。在某些地區(qū)，評估機構在評估土地經營權價值時，主要依賴經驗判斷，缺乏對市場行情和土地實際情況的深入分析，導致評估結果與土地的真實價值存在較大偏差。這不僅增加了金融機構的風險，也影響了土地經營權抵押業(yè)務的公平性和規(guī)范性。擔保機制的不健全，也給土地經營權抵押帶來了諸多問題。在土地經營權抵押過程中，由于土地經營權的變現難度較大，金融機構往往要求借款人提供擔保，以降低風險。目前，農村地區(qū)的擔保機構數量有限，擔保能力不足，難以滿足土地經營權抵押的需求。一些擔保機構的擔保范圍狹窄，擔保條件苛刻，使得許多借款人難以獲得擔保支持。在某些地區(qū)，擔保機構只愿意為規(guī)模較大、信譽較好的農業(yè)企業(yè)提供擔保，而對于廣大農戶和小型農業(yè)經營主體則拒之門外。由于擔保費用較高，增加了借款人的融資成本，也在一定程度上抑制了土地經營權抵押業(yè)務的發(fā)展。缺乏有效的擔保風險分擔機制，一旦借款人違約，擔保機構可能面臨較大的損失，影響其開展擔保業(yè)務的積極性。六、完善土地經營權抵押制度的路徑與建議6.1優(yōu)化產權制度與登記管理明確土地經營權的產權邊界，是完善土地經營權抵押制度的基礎。在立法層面，應進一步細化土地經營權的相關規(guī)定，明確其物權屬性，以增強土地經營權的穩(wěn)定性和可預期性。我國現行法律對于土地經營權的性質規(guī)定尚不夠明確，導致在實踐中存在爭議。因此，有必要在相關法律法規(guī)中明確土地經營權為用益物權，使其具有對世性和排他性，更好地保障土地經營權人的權益。通過司法解釋或出臺專門的實施細則，對土地經營權的取得、流轉、抵押等具體權利義務進行詳細規(guī)定，減少實踐中的不確定性。可以規(guī)定土地經營權的取得應當簽訂書面合同，并進行登記備案，以確保權利的合法性和有效性；明確土地經營權抵押的條件、程序和效力，保障抵押權人的優(yōu)先受償權。在實踐中，應加強對土地承包合同的管理，規(guī)范合同條款，明確土地承包權和經營權的具體內容和邊界。地方政府和相關部門可以制定統(tǒng)一的土地承包合同范本，明確合同中應包含的關鍵信息，如土地的位置、面積、用途、承包期限、流轉限制、收益分配等。加強對合同簽訂和履行的監(jiān)督，確保合同的真實性和合法性。對于已簽訂的不規(guī)范合同，應組織進行清理和規(guī)范，明確雙方的權利義務，避免因合同糾紛影響土地經營權抵押的實施。在一些農村地區(qū)，由于土地承包合同條款不清晰，導致土地承包權和經營權的邊界模糊，引發(fā)了諸多糾紛。通過加強合同管理，規(guī)范合同條款，可以有效解決這些問題，為土地經營權抵押提供堅實的產權基礎。完善土地經營權登記制度，是保障土地經營權抵押順利進行的關鍵環(huán)節(jié)。應建立統(tǒng)一的土地經營權登記機構，明確其職責和權限，確保登記工作的規(guī)范性和權威性。可以考慮將土地經營權登記納入不動產統(tǒng)一登記體系，由不動產登記機構負責土地經營權的登記工作。這樣可以充分利用不動產登記機構的專業(yè)優(yōu)勢和信息化平臺，實現土地經營權登記信息的共享和統(tǒng)一管理，提高登記效率和準確性。要制定統(tǒng)一的登記標準和程序，規(guī)范登記內容和格式，確保登記信息的完整性和準確性。登記標準應包括土地經營權的認定標準、登記條件、登記材料、登記流程等。登記程序應明確申請、受理、審核、登記、發(fā)證等各個環(huán)節(jié)的具體要求和時限，確保登記工作的高效、便捷。加強土地經營權登記信息平臺建設，提高登記信息的透明度和查詢便捷性。利用現代信息技術，建立全國統(tǒng)一的土地經營權登記信息數據庫，實現登記信息的實時更新和共享。金融機構、土地經營權人、相關監(jiān)管部門等可以通過信息平臺，及時查詢和獲取土地經營權的登記信息，了解土地經營權的權屬狀況、抵押情況等，為土地經營權抵押提供準確的信息支持。信息平臺還可以設置預警功能，對土地經營權抵押的風險進行實時監(jiān)測和預警，及時發(fā)現和解決潛在的問題。在一些地區(qū)，通過建立土地經營權登記信息平臺，實現了登記信息的互聯(lián)互通，大大提高了土地經營權抵押的效率和安全性。6.2構建金融風險防控機制建立科學合理的土地經營權價值評估體系，是有效防控金融風險的關鍵環(huán)節(jié)。應制定統(tǒng)一的土地經營權價值評估標準，綜合考慮土地的地理位置、土壤質量、種植作物的市場前景、土地流轉期限等多種因素?？梢越梃b國內外成熟的土地評估方法，如收益還原法、市場比較法、成本逼近法等，并結合農村土地的實際特點進行優(yōu)化和完善。收益還原法是將待估農用地未來各期正常年純收益，以適當的土地還原利率還原，從而估算出待估農用地價格的方法。市場比較法是根據替代原理，將待估農用地與近期市場上已發(fā)生交易的類似農用地進行比較，并對類似農用地的成交價格進行適當修正，以此估算待估農用地價格的方法。成本逼近法是以新開墾農用地或土地整理過程中所耗費的各項客觀費用之和為主要依據，再加上一定的利潤、利息和應繳納的稅金，并進行各種修正來確定農用地價格的方法。通過綜合運用這些方法，可以提高土地經營權價值評估的準確性和科學性。要加強對土地經營權評估機構的培育和監(jiān)管，提高評估機構的專業(yè)水平和公信力。鼓勵專業(yè)的資產評估機構開展土地經營權評估業(yè)務，加強對評估人員的培訓和考核，提高其業(yè)務素質和職業(yè)道德水平。建立評估機構的準入和退出機制，對不符合資質要求、評估結果嚴重失實的評估機構，要依法予以取締。加強對評估機構的日常監(jiān)管，規(guī)范其評估行為，確保評估結果的公正性和客觀性?？梢越⒃u估機構的信用檔案，對其評估質量、服務態(tài)度等進行記錄和評價，供金融機構和土地經營權人參考。引入保險擔保機制，能夠有效分散和轉移土地經營權抵押過程中的風險。鼓勵保險公司開發(fā)專門的土地經營權抵押保險產品，為金融機構和抵押人提供風險保障。保險產品可以涵蓋自然災害、市場價格波動等多種風險，當出現保險事故時，保險公司按照合同約定進行賠償，降低金融機構和抵押人的損失。在一些地區(qū)，保險公司推出了農業(yè)生產保險，對因自然災害導致的農作物減產、絕收等損失進行賠償。將這種保險與土地經營權抵押相結合，當借款人因自然災害無法按時償還貸款時，保險公司可以代為償還部分貸款，保障金融機構的權益。積極發(fā)展擔保機構，為土地經營權抵押提供擔保服務。政府可以通過財政補貼、稅收優(yōu)惠等政策措施，鼓勵社會資本設立擔保機構，支持土地經營權抵押業(yè)務。擔保機構在為土地經營權抵押提供擔保時，要對抵押人的信用狀況、還款能力等進行嚴格審查，降低擔保風險。建立擔保機構與金融機構的風險分擔機制，明確雙方在風險發(fā)生時的責任和義務，共同承擔風險。在某些地區(qū)，擔保機構與金融機構約定