第一章行政組織學(xué)導(dǎo)論

第一節(jié)組織與人類社會的組織化

一、組織的概念

組織是在特定社會環(huán)境之中，由一定要素組成的，為了達(dá)成一定目標(biāo)而建立起來的，并隨著

內(nèi)部要素和外部環(huán)境不斷變化而自求適應(yīng)和調(diào)整，并具有特定文化特征的一個(gè)開放系統(tǒng)。

國內(nèi)外學(xué)者對組織有四種基本的看法：1、靜態(tài)的組織觀念。2、動態(tài)的組織觀。3、生態(tài)的

組織觀。4、精神的(或心態(tài)的)組織觀。

二、組織的構(gòu)成要素

組織的基本構(gòu)成要素為：

1、組織目標(biāo)2、機(jī)構(gòu)設(shè)置3、人員構(gòu)成4、權(quán)責(zé)體系5、制度規(guī)范6、資金設(shè)備7、技術(shù)8、

信息溝通9、團(tuán)體意識10、環(huán)境

三、組織的分類

1、正式組織和非正式組織

按組織內(nèi)部是否有正式的分工關(guān)系，人們把組織分為兩大類：正式組織和非正式組織。

正式組織是指以明文規(guī)定的形式確立下來，成員具有正式分工關(guān)系的組織。正式組織具有下

列特征：(1)經(jīng)過特定規(guī)劃建立起來的，并不是自發(fā)的形成；(2)有較為明確的組織目標(biāo)；(3)

組織內(nèi)部分成各個(gè)部門，各個(gè)部門的職責(zé)、權(quán)限及完成工作任務(wù)皆有明確規(guī)定；(4)組織內(nèi)

各個(gè)職位，按照等級原則進(jìn)行法定安排，每個(gè)人承擔(dān)一定的角色；(5)有明確的法律、制度

和行為規(guī)范。

非正式組織是正式組織內(nèi)若干成員由于相互接觸、感情交流、情趣相近、利害一致，未經(jīng)人

為的設(shè)計(jì)而產(chǎn)生的交互行為和意識，并以此自然形成的一種人際關(guān)系。非正式組織具有以下

特點(diǎn)：(1)自發(fā)性。(2)內(nèi)聚性(3)不穩(wěn)定性。(4)領(lǐng)袖作用較大。

2、強(qiáng)制性組織、功利性組織和規(guī)范性組織

美國學(xué)者艾桑尼(AmitaiEtzioni)以組織中人員對上級服從程度，上級對下級權(quán)力運(yùn)用的關(guān)

系，即組織中權(quán)威產(chǎn)生的基礎(chǔ)對社會組織進(jìn)行分類，將組織分為強(qiáng)制性、功利性和規(guī)范性組

織。

強(qiáng)制性組織。這種類型的組織以鎮(zhèn)壓、暴力等控制手段作為控制和管理下屬的主要方式，即

強(qiáng)制當(dāng)事人服從組織的管理。監(jiān)獄、看守所、集中營、監(jiān)禁式精神病院等。

功利性組織。這種類型的組織是以金錢、物質(zhì)利益誘導(dǎo)作為權(quán)威基礎(chǔ)，即以功利或物質(zhì)報(bào)償

的方式作為管理和控制部屬的主要手段，如各類銀行、企業(yè)、保險(xiǎn)公司、合作社等。

規(guī)范性組織。這種類型的組織以榮譽(yù)的報(bào)賞或規(guī)范（主要按倫理道德規(guī)范、信仰規(guī)范等)作

為管理部屬的方式。如教會、學(xué)校、政黨、宗法組織等。

3、互利組織、服務(wù)組織、企業(yè)組織和公益組織。

美國著名社會學(xué)家、交換學(xué)派的代表布勞(PeterM.Blau)及史考特(W.R．Scott)根據(jù)組織目標(biāo)

和受益者的關(guān)系，把組織劃分為互利組織、服務(wù)組織、企業(yè)組織和公益組織四類。

互利組織。這種組織是以組織的參與者或成員為主要受惠對象，組織的目的在于維護(hù)及促進(jìn)

組織成員所追求的利益。政黨、工會、商會、宗教團(tuán)體、俱樂部等均屬這一類型組織。

服務(wù)組織。這種組織的基本功能是以服務(wù)為主。如學(xué)校、醫(yī)院、社會福利組織等。

企業(yè)組織。企業(yè)組織的受惠者是組織的所有者和股東、經(jīng)理人員等相關(guān)者。如公司。

公益組織。公益組織的主要受惠對象是全體公民，如軍隊(duì)、警察、國防部、環(huán)保局等。

四、組織的功能與作用

組織的功能就是組織系統(tǒng)內(nèi)部諸要素在相互作用過程中所表現(xiàn)出來的屬性，它具體表現(xiàn)為組

織系統(tǒng)的功效和作用。從系統(tǒng)論的角度來看，任何一種社會組織大體都發(fā)揮三種功能：（1）

“聚合”功能，就是對人力、物力、資源、信息等加以聚集匯合，形成一種合力；(2)“轉(zhuǎn)

換”功能，就是把聚結(jié)的各種要素，進(jìn)行“加工”、“制作”，轉(zhuǎn)化為新的功能和能量；(3)“釋

放”功能，就是把組織的能量釋放出來，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的目標(biāo)、發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

具體來說，組織的功能和作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、組織能夠創(chuàng)造一種新的合力，起著“人力放大”作用。

2、組織能夠產(chǎn)生一種協(xié)同效應(yīng)，提高組織工作的效率。

3、組織能夠滿足人們的需要。

第二節(jié)行政組織的性質(zhì)與功能

一、行政組織的特性

行政組織就是指為推行國家公共行政事務(wù)而依法建立起來的各種行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)稱。與其它社

會組織相比，行政組織具有以下明顯的特點(diǎn)：

1、行政組織是可以合法使用暴力的組織。

2、行政組織是一個(gè)具有天然壟斷地位的組織。

3、行政組織是可以合法行使行政權(quán)的組織。

4、行政組織是承擔(dān)公共責(zé)任的組織。

5、行政組織是追求公共利益為目的的組織。

二、當(dāng)代行政組織發(fā)展的趨勢

1、行政權(quán)力不斷擴(kuò)張，行政組織的規(guī)模日趨擴(kuò)大

2、管理性質(zhì)日趨復(fù)雜，管理功能不斷擴(kuò)充

3、專業(yè)化和職業(yè)化趨向

4、組織間的相互依存和協(xié)調(diào)的加強(qiáng)

5、法律限制和程式化

6、重視社會的目的

7、國際影響和國際化的趨向。

三、行政組織在政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用

1、行政組織與政治發(fā)展

（1）政治和社會秩序的維持者

作為政治秩序和社會秩序的維持者，行政組織的職責(zé)在于：①制定和執(zhí)行有關(guān)的法律，保護(hù)

公民的自由、財(cái)產(chǎn)和權(quán)利，使之不受其它社會成員的侵害；②建立一套管理制度，確保社會

的良性運(yùn)行；③通過軍隊(duì)、警察、官僚機(jī)構(gòu)等“暴力機(jī)器”防御外來的攻擊，保障主權(quán)國家

的獨(dú)立和完整。

（2）利益的表達(dá)、聚合和轉(zhuǎn)化者

政府管理，從某種程度上講，就是通過各種手段和方式調(diào)節(jié)利益沖突的行為和過程。作為利

益的調(diào)節(jié)者，行政組織在政治體系中的主要作用就是平衡、調(diào)節(jié)和整合各種利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)

利益的表達(dá)、聚合和轉(zhuǎn)化。即通過妥協(xié)、溝通、協(xié)商、法律、經(jīng)濟(jì)等途徑和手段，實(shí)現(xiàn)多方

利益的生存和發(fā)展。

（3）公共政策的制定者和執(zhí)行者

作為公共政策的制定者和執(zhí)行者，行政組織的職責(zé)與作用在于：①通過制定公共政策，為社

會發(fā)展選擇目標(biāo)，引導(dǎo)社會的健康良性發(fā)展；②通過政策工具調(diào)整各種社會關(guān)系，使之有利

于社會發(fā)展的目標(biāo)。

（4）作為政治一體化的工具

政治一體化就是一個(gè)社會的政治體系結(jié)合成一個(gè)完整、統(tǒng)一、有序與穩(wěn)定的統(tǒng)一體。政治一

體化是維系政治社會的一個(gè)重要方面。行政組織在實(shí)現(xiàn)和維持政治共同體方面發(fā)揮著十分重

要的作用。①作為政治治理的工具，維系統(tǒng)一的政體；②吸收各種需求并加以規(guī)范；③規(guī)范

和制定競爭規(guī)則，解決潛在的和已經(jīng)出現(xiàn)的社會沖突；④作為政策的執(zhí)行工具，使統(tǒng)治者能

有效實(shí)施其政策；⑤執(zhí)行政治社會化的工作，促進(jìn)公民對政治目標(biāo)的如同和合法性的認(rèn)同。

⑥作為政治溝通的渠道，聽取公眾的批評和建議；⑦作為政治參與的場所，實(shí)現(xiàn)公民參政議

政的權(quán)利。

2、行政組織與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

行政組織在一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用：

（1）提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的最低條件的法律和制度

（2）組織和提供公共物品和公共服務(wù)

（3）共有資源和自然資源的保護(hù)

（4）宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，保證經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和效率

（5）社會收入的公平分配

第三節(jié)行政組織學(xué)的學(xué)習(xí)和研究

一、為什么要學(xué)習(xí)行政組織學(xué)

行政組織學(xué)是研究行政組織如何有效運(yùn)轉(zhuǎn)并實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的一門學(xué)科，學(xué)習(xí)和研究行政組織

學(xué)的目的和意義在于：

1、了解和掌握行政組織管理與運(yùn)行的規(guī)律

2、促進(jìn)和提高行政組織的效率

3、改革和完善我國的行政組織體制

4、改善政府形象和增強(qiáng)政府的國際競爭力

5、提升政府管理能力

二、行政組織學(xué)的研究特點(diǎn)與內(nèi)容

1、行政組織學(xué)的研究特點(diǎn)

（1）政治性和社會性的統(tǒng)一。（2）應(yīng)用性和理論性的統(tǒng)一。（3）綜合性與獨(dú)立性的統(tǒng)一。

（4）權(quán)變性和規(guī)范性的統(tǒng)一。

第二章組織理論的發(fā)展

第一節(jié)傳統(tǒng)古典的組織理論

一、科學(xué)管理學(xué)派的組織觀

此派以科學(xué)管理運(yùn)動的先驅(qū)者，被譽(yù)為“科學(xué)管理之父”的泰羅(FrederickTaylor1856

—1915)為代表。泰羅的代表著作是《科學(xué)管理原理)》(1911)。泰羅提出許多與組織管理有

關(guān)的思想：

1、科學(xué)管理的中心問題是提高效率。

2、要提高工作效率，就必須為工作挑選第一流的工人。

3、實(shí)行刺激性工資制度，實(shí)行“差別計(jì)件制”，按組織成員的績效來支付報(bào)酬，鼓勵(lì)競

爭。

4、將組織的計(jì)劃職能和執(zhí)行職能分開。

5、實(shí)行職能工長制。

6、實(shí)行組織控制的例外原則。

二、行政管理學(xué)派的組織觀

代表人物是被譽(yù)為“管理理論之父”的法國人法約爾(Henry·Fayol1841-1925),著有《工業(yè)

管理與一般管理》(1916)、《國家管理理論》等。法約爾的主要貢獻(xiàn)在于其在吸收科學(xué)管理

學(xué)派思想的基礎(chǔ)上提出了組織管理的14條原則，這些原則是：1、實(shí)行專業(yè)分工。2、權(quán)力

與責(zé)任相一致。3、紀(jì)律。4、統(tǒng)一指揮。5、統(tǒng)一指導(dǎo)。6、個(gè)人利益服從組織利益。7、理

想的工作報(bào)酬。8、權(quán)力集中。9、等級鏈。從組織的基層到高層，應(yīng)建立一個(gè)關(guān)系明確的

等級鏈系統(tǒng)，使信息的傳遞按等級鏈進(jìn)行。10、秩序。組織應(yīng)按次序給每一個(gè)人以一定的位

置。每個(gè)人都處于他們應(yīng)處的地位，做到人事相適。11、公平。平等和公道感遍及整個(gè)組織。

對每一個(gè)人一視同仁。12、人員任期穩(wěn)定。為了使成員熟悉并有效工作，不要時(shí)常調(diào)動人員。

13、主動性。在組織各級人員中，應(yīng)有主動自發(fā)的熱情與干勁。14、團(tuán)隊(duì)精神。

三、韋伯的理想型官僚組織理論

這一學(xué)派的代表人物是德國的社會學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬克斯·韋伯(MaxWeber1864—

1920)。其組織思想主要表現(xiàn)在《社會和經(jīng)濟(jì)組織的理論》一書之中。

韋伯對行政組織理論的建構(gòu)是從權(quán)力分析開始的。他認(rèn)為任何組織都必須以某種形式的權(quán)力

為基礎(chǔ)，才能實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，維持其秩序。他認(rèn)為存在著三種純粹形態(tài)的合法權(quán)力，它們是：

理性——法律的權(quán)力；傳統(tǒng)的權(quán)力；超凡的權(quán)力。只有理性——法律的權(quán)力才能作為行政組

織體系的基礎(chǔ)。

韋伯認(rèn)為，建立在理性——法律權(quán)力基礎(chǔ)上的行政組織才是一種理想型官僚組織體系。具有

以下特征：

1、明確的分工。2、嚴(yán)格的層級節(jié)制。3、嚴(yán)明的組織紀(jì)律。4、規(guī)范的錄用制度。5、實(shí)行

任命制。6、固定的薪俸制度。

四、傳統(tǒng)組織理論的評價(jià)

傳統(tǒng)的、古典的組織理論比較偏重于對組織靜態(tài)的研究，即從經(jīng)濟(jì)——技術(shù)的角度來觀察組

織。他們的組織理論概括起來具有以下幾個(gè)方面特點(diǎn)：

(1)組織是一個(gè)分工的系統(tǒng)；

(2)組織是一個(gè)層級節(jié)制的系統(tǒng)；

(3)組織是一個(gè)權(quán)責(zé)分配的系統(tǒng)；

(4)組織是一套法令和規(guī)章的體系；

(5)組織是有目標(biāo)的系統(tǒng)。

從以上的組織觀念出發(fā)，他們所強(qiáng)調(diào)和追求的組織管理原則為

(1)組織結(jié)構(gòu)的體系化。強(qiáng)調(diào)組織內(nèi)的分工；講求自然準(zhǔn)確的工作方式和程序；合理的職權(quán)

分配；完善的層級控制。

（2)組織工作的計(jì)劃化。計(jì)劃的周詳與否直接影響著組織管理的成敗。因此，要求組織中從

事任何工作都要有適應(yīng)的計(jì)劃。

(3)組織運(yùn)行的規(guī)范化。處理一切事務(wù)都要求依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，不能憑主觀意志或主觀的好

惡，強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化的作業(yè)程序。

(4)組織管理的效率化。認(rèn)為效率是組織追求的最大目的，組織的目標(biāo)在于怎樣以最小的投

入取得最大的產(chǎn)出。

古典管理理論所提出的這些觀點(diǎn)，建構(gòu)了現(xiàn)代組織管理理論的基石，提供了組織理論的分析

框架，揭示了組織發(fā)展最基本的要求和特征。

傳統(tǒng)的組織理論，雖然有上述貢獻(xiàn)，但由于主客觀歷史條件的限制，它們亦有其不可避免的

局限性，這主要表現(xiàn)在：

第一，傳統(tǒng)組織理論過分強(qiáng)調(diào)組織的靜態(tài)方面，忽視了組織的動態(tài)面。他們只研究結(jié)構(gòu)，研

究如何分工，如何建立層級控制、如何訂立法律規(guī)則，忽視了對非正式組織的研究，忽視對

組織當(dāng)中人的行為的研究。

第二，傳統(tǒng)組織理論過分強(qiáng)調(diào)機(jī)械的“效率”觀念，強(qiáng)調(diào)組織的整體需求和利益，把人當(dāng)成

“經(jīng)濟(jì)人”來看待，忽視了人性、人的尊嚴(yán)、人的情感、人的需要和個(gè)體的利益。

第三，傳統(tǒng)組織理論過分強(qiáng)調(diào)組織法律、制度、規(guī)范、規(guī)則的作用，強(qiáng)凋?qū)θ诉M(jìn)行監(jiān)督和控

制，趨向集權(quán)式的管理方式，容易壓抑人工作的主動性和積極性。

第四，在研究取向上，將組織當(dāng)作一個(gè)封閉系統(tǒng)來看待，未能涉及組織與外在環(huán)境的關(guān)系以

及彼此之間的相互影響，忽略了外在環(huán)境的不確定性。

第二節(jié)行為科學(xué)時(shí)期的組織理論

行為科學(xué)是運(yùn)用心理學(xué)、社會學(xué)、人類社會學(xué)等學(xué)科的理論和方法來研究工作環(huán)境中個(gè)人和

群體行為的一門綜合性和交叉性學(xué)科。行為科學(xué)時(shí)期的主要理論流派有人際關(guān)系學(xué)派、激勵(lì)

管理學(xué)派、動態(tài)平衡學(xué)派和決策理論學(xué)派。

一、人際關(guān)系學(xué)派的組織理論

人際關(guān)系學(xué)派的主要代表人物是喬治·梅奧(GeorgeEltonMayo)、羅斯利斯伯格(FritzG.

Roethlisberger)。他們的學(xué)說是從上個(gè)世紀(jì)二十年代中期到三十年代初在美國芝加哥西方電

器公司的霍桑工廠進(jìn)行的，因而得名霍桑試驗(yàn)?；羯Ｔ囼?yàn)從1924年開始到1932年結(jié)束，歷

時(shí)8年，經(jīng)過對工作環(huán)境、工作條件、群體行為、員工態(tài)度、工作士氣與生產(chǎn)效率之間關(guān)系

的一系列的實(shí)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)并證明，人們的生產(chǎn)效率不僅僅取決于人的生理方面、物理方面的因

素，而且更受到社會環(huán)境、社會心理等方面的影響。在霍桑試驗(yàn)的基礎(chǔ)上，梅奧于1933年

出版了《工業(yè)文明中的人的問題》系統(tǒng)地闡述了與古典管理理論截然不同的一些觀點(diǎn)。這些

觀點(diǎn)主要有：

（1）組織不僅是一個(gè)技術(shù)—經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，而且是一個(gè)社會系統(tǒng)。這個(gè)社會系統(tǒng)明確規(guī)定

個(gè)人的作用，并確立各種可能與正式組織的標(biāo)準(zhǔn)相矛盾的標(biāo)準(zhǔn)。

（2）組織成員不單純是受經(jīng)濟(jì)獎勵(lì)的激勵(lì)，而且受不同的社會和心理因素的激勵(lì)。人是“社

會人”，人的行為受感情、情緒與態(tài)度的影響。

（3）在正式組織之中存在著非正式組織，非正式組織對組織效率起著重要影響。

（4）考慮到各種社會心理因素，應(yīng)對傳統(tǒng)觀念中的以組織正式結(jié)構(gòu)和職能為基礎(chǔ)的領(lǐng)導(dǎo)模

式作實(shí)質(zhì)性修正。人際關(guān)系學(xué)家強(qiáng)調(diào)的是“民主”而不是“獨(dú)裁”的領(lǐng)導(dǎo)方式。

（5）領(lǐng)導(dǎo)不僅需要有有效的技術(shù)才能，同時(shí)應(yīng)具有有效的人際關(guān)系技能。

二、激勵(lì)理論學(xué)派的組織理論

自從人際關(guān)系學(xué)派奠定了行為科學(xué)的基礎(chǔ)之后，對組織中人的行為的研究的人和著作大

量出出現(xiàn)，其中許多人將研究的焦點(diǎn)聚在組織成員的激勵(lì)問題上，由此提出一系列理論。我

們將這些人統(tǒng)稱為激勵(lì)理論學(xué)派。這一學(xué)派的主要代表人物和理論包括：

（1）馬斯洛(AbrahamH.Maslow)的“需要層次論”

馬斯洛在其代表性著作《人類動機(jī)的理論》和《激勵(lì)與個(gè)人》中，對人的行為和動機(jī)進(jìn)行了

深入的研究，提出人的動機(jī)是由需要決定的，這些需要按照人的生存和發(fā)展的重要性可以劃

分為5個(gè)基本的層次，即生理的需要、安全的需要、社交的需要、尊重的需要和自我實(shí)現(xiàn)的

需要。馬斯洛認(rèn)為，只有滿足了人低層次的需求后，人才會有更高層次的追求。在管理中，

應(yīng)從滿足員工不同的需求入手，以激勵(lì)和調(diào)動員工工作的積極性。

（2）赫茨伯格（FrederickHerzberg）的雙因素激勵(lì)理論

美國行為科學(xué)家赫茨伯格在其《工作的推力》和《工作與人性》等著作中，提出影響人

的積極性的因素主要有兩大類，一是保健因素，二是激勵(lì)因素。在管理中，保健因素起著保

證和維持原有狀況的作用，它能夠預(yù)防組織成員的不滿。但是，保健因素不能激發(fā)組織成員

的積極性，要激發(fā)組織成員的積極性，必須采用激勵(lì)因素，即通過成就、認(rèn)可、挑戰(zhàn)性工作、

責(zé)任、升遷和發(fā)展等因素，來調(diào)動組織成員的積極性。

（3）阿吉里斯的“不成熟—成熟理論”；

阿吉里斯在《個(gè)性與組織》一書中指出，組織中的人性是發(fā)展的，它們會經(jīng)歷一個(gè)從不成熟

到成熟的過程。這一過程也是從被動到主動、從依賴到獨(dú)立，從不自覺到自覺的過程。但是，

這一過程僅僅靠正式的組織是難以完成的，這就需要管理者吸收工人參與，采取以工人為中

心的管理方式，使工人具有多種工作經(jīng)歷，進(jìn)行角色體驗(yàn)，強(qiáng)化工人的責(zé)任，依靠工人的自

我管理。

（4）亞當(dāng)斯（S.Adams）的“公平理論”

美國學(xué)者亞當(dāng)斯認(rèn)為，人的積極性不僅受其所得絕對報(bào)酬的影響，而且還受到相對報(bào)酬的影

響，人類需要保持一種分配上的公平感，否則，就會挫傷其工作的積極性。

三、動態(tài)平衡組織理論

這一學(xué)派以美國管理學(xué)者巴納德(ChesterI.Barnasd)為代表。他在1938年出版的《經(jīng)理人員

的職能》這本書中，系統(tǒng)地提出了一套獨(dú)特的組織觀念。其主要思想有以下幾個(gè)方面：

1、組織本質(zhì)論。巴納德認(rèn)為，組織是兩個(gè)或兩個(gè)人以上有意識協(xié)調(diào)的活動或效力系統(tǒng)。他

把物質(zhì)系統(tǒng)從組織概念中排斥出去，其次又指出組織不是人的集合，而是人們有意識的活動

或效力的系統(tǒng)。

2、組織環(huán)境論。巴納德認(rèn)為組織所處的環(huán)境對組織施加各種壓力和限制，組織環(huán)境包括自

然的、物質(zhì)的環(huán)境和社會的環(huán)境。組織要適應(yīng)環(huán)境，自求適應(yīng)。

3、組織平衡論。巴納德認(rèn)為，人之所以向組織貢獻(xiàn)力量，主要原因在于該組織能給他最大

的滿足，故組織的生存與發(fā)展，有賴于保證貢獻(xiàn)與滿足的平衡。

4、組織要素論。巴納德認(rèn)為，作為協(xié)作系統(tǒng)，組織不論其級別的高低和規(guī)模的大小，都包

含三個(gè)基本要素，即：協(xié)作的意愿；共同的目標(biāo)；信息的聯(lián)系。

5、組織溝通論。巴納德認(rèn)為溝通是組織工作中極其重要的要素，對于如何提高溝通質(zhì)量，

巴納德提出了溝通線路明確，溝通網(wǎng)絡(luò)正式化，信息溝通連續(xù)化等溝通的基本原則。

6、組織責(zé)任道德論。他認(rèn)為，道德是個(gè)人的具有一般性與持久性的個(gè)性力量與傾向，它會

約束、控制與這些傾向不一致的情感、沖動、行為，是指導(dǎo)個(gè)人沖動的準(zhǔn)則。當(dāng)?shù)赖聝A向強(qiáng)

烈而又持久，便形成一種責(zé)任感。他認(rèn)為組織要通過教育、訓(xùn)練、人員選擇、非正式組織、

禁令，榜樣等向組織成員灌輸各種道德的力量，使組織成員更重權(quán)威、支持下級、忠于組織。

7、領(lǐng)導(dǎo)職能論。他認(rèn)為，組織領(lǐng)導(dǎo)的職能在于建立和維持一個(gè)信息聯(lián)系的系統(tǒng)；確定組織

的目標(biāo)，并運(yùn)用各部門的具體目標(biāo)予以闡明；使組織成員為這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作出貢獻(xiàn)。

四、決策過程組織理論

這一學(xué)派以美國著名的決策理論家赫伯特·西蒙(HerbertA．Simon)為代表。他的主要思想

反映在其著作《行政行為——行政組織中決策程序的研究》、《組織學(xué)》、《管理決策的新科學(xué)》

等書中。西蒙由于在決策理論研究方面的貢獻(xiàn)而榮獲1978年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎。

西蒙的組織理論受巴納德的組織理論影響較大，認(rèn)為組織是為了實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而協(xié)作的人群

活動系統(tǒng)。組織行為是人們?yōu)榱送瓿梢粋€(gè)人無法完成的工作而協(xié)作進(jìn)行的團(tuán)體活動。因此，

組織就是為了完成這樣的協(xié)作而有目的地進(jìn)行設(shè)計(jì)的系統(tǒng)。

根據(jù)西蒙的觀點(diǎn)，組織就是一個(gè)決策系統(tǒng)。他認(rèn)為，人的行為都包含著兩個(gè)過程：一個(gè)是“決

策”過程，一個(gè)是“行動”過程?！皼Q策”過程是“行動”過程的前提。傳統(tǒng)的組織管理論

只把行動過程作為考察對象，而沒有考察到?jīng)Q策的重要。

西蒙把決策過程劃分為三個(gè)階段：第一階段就是找到一個(gè)需要做出決策的時(shí)機(jī)；第二階

段就是尋找解決問題的方法；第三階段就是根據(jù)當(dāng)時(shí)的情況及對未來的預(yù)測，在可供選擇的

方案中選擇一個(gè)方案。

西蒙指出，決策有兩種極端的類型，一是程序化決策，二是非程序化決策。西蒙認(rèn)為，

對于實(shí)際中遇到的問題，要找到一個(gè)精確的最優(yōu)解是不容易的，但要找到一個(gè)近似的最優(yōu)解

就大大簡化而且容易得多。從“最優(yōu)化”變成“令人滿意”的標(biāo)準(zhǔn)，就可大大縮短解決問題

的時(shí)間與難度。

五、行為科學(xué)時(shí)期的組織理論評價(jià)

從以上論述中，我們可以看到，行為科學(xué)時(shí)期的組織理論的要點(diǎn)主要有：

（1）組織是一個(gè)心理、社會系統(tǒng)。組織不僅規(guī)范人員的地位與工作標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也是人們達(dá)

到共同目標(biāo)時(shí)組織成的一個(gè)完整體，人們參加組織是為了滿足某種社會需要。

（2）組織是一個(gè)平衡系統(tǒng)。人們之所以參加一個(gè)組織，對組織作出貢獻(xiàn)，就是因?yàn)樵?/p>

組織能夠滿足人們的某種需要，而組織的存在與發(fā)展，也因人們貢獻(xiàn)了他們的力量，二者之

間應(yīng)保持平衡。

（3）組織是一個(gè)提供合理決策的機(jī)構(gòu)。

（4）組織具有非正式的一面。

（5）組織是一個(gè)影響力系統(tǒng)。

（6）組織是一個(gè)溝通系統(tǒng)。

（7）組織是一個(gè)人格整合系統(tǒng)。

（8）組織是一個(gè)人—機(jī)配合的系統(tǒng)。

行為科學(xué)時(shí)期的組織理論對于組織問題的研究和管理上都是一場革命。在研究取向上，

他們面對現(xiàn)實(shí)，廣泛收集資料，不囿于偏見；從靜態(tài)的研究轉(zhuǎn)向動態(tài)的研究，對組織實(shí)行行

為的研究；從對組織原則的研究轉(zhuǎn)向?qū)M織本質(zhì)的探討；從對正式組織的研究轉(zhuǎn)向注意非正

式組織，由此創(chuàng)造了極為豐富的研究成果。他們將組織看成是心理系統(tǒng)、影響系統(tǒng)、平衡系

統(tǒng)、人格系統(tǒng)、溝通系統(tǒng)等都引起了組織觀念的變革。

行為科學(xué)的組織理論的貢獻(xiàn)還在于它引起了管理哲學(xué)的變革。他們促使組織管理方式由

監(jiān)督制裁走向人性激勵(lì)；從專斷領(lǐng)導(dǎo)走向民主領(lǐng)導(dǎo)；由唯我獨(dú)尊到意見溝通的轉(zhuǎn)化。

但是，行為科學(xué)時(shí)期的組織研究也有其缺失，主要表現(xiàn)在：（1）重視事實(shí)真相的研究，

只求收集資料，使研究陷于支離破碎；（2）過分偏重對組織中人的行為研究，甚至根本否認(rèn)

組織結(jié)構(gòu)與法令的重要性；（3）行為科學(xué)家一味追求“客觀性”，極力避免“價(jià)值判斷”，并

不符合社會科學(xué)的研究精神；（4）行為科學(xué)研究的對象雖然是人，但未能涉及外在環(huán)境對人

的影響。（5）有輕視正式組織作用的傾向。

第三節(jié)系統(tǒng)、權(quán)變的組織理論

一、系統(tǒng)概念

系統(tǒng)是由各相互聯(lián)系的部分或成分構(gòu)成。系統(tǒng)整體不僅僅是各部分的簡單總和,系統(tǒng)是各構(gòu)

成要素按照同一目的、依據(jù)一定規(guī)則運(yùn)行的集合體。這個(gè)集合體是作為一個(gè)整體，通過各部

分的相互協(xié)作來完成某種功能的。整體性、協(xié)作性是系統(tǒng)管理的精髓。

二、社會系統(tǒng)組織理論

社會系統(tǒng)組織理論的創(chuàng)始者為美國著名的社會學(xué)家帕森斯（T.Parsons），帕森斯認(rèn)為，

所有社會組織本身就是一個(gè)社會系統(tǒng)，每個(gè)大的社會系統(tǒng)下面又分有若干小的社會系統(tǒng)，整

個(gè)社會則是一個(gè)最大的社會系統(tǒng)。社會系統(tǒng)在本質(zhì)上是由組織成員的行為或行為關(guān)系所構(gòu)

成，因此，在研究組織時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)研究這些行為活動及角色關(guān)系。帕森斯認(rèn)為，各種社會組

織都面臨四個(gè)基本的問題，組織存在的目的就是要解決這些問題。

（1）適應(yīng)。（2）目標(biāo)達(dá)成。（3）內(nèi)部整合。（4）模式維持。

如何解決上述四個(gè)基本問題，帕森斯提出可通過下面三個(gè)階層去完成。

第一是決策階層。主要負(fù)責(zé)制定整個(gè)組織長遠(yuǎn)發(fā)展的政策和目標(biāo)，主要解決“模式維持”問

題。

第二是管理階層。一是負(fù)責(zé)調(diào)整組織內(nèi)部各部門的活動；二是本組織與外部有關(guān)的社會團(tuán)體

的關(guān)系，即主要解決“內(nèi)部整合”和“對外適應(yīng)”問題。

第三是技術(shù)階層。主要任務(wù)是運(yùn)用專門技能和工具，按照既定工作計(jì)劃和步驟，解決“目標(biāo)

達(dá)成”問題。

三、權(quán)變組織理論

權(quán)變理論學(xué)派是上個(gè)世紀(jì)70年代在西方形成的一種管理學(xué)派。所謂權(quán)變，就是權(quán)宜應(yīng)

變。權(quán)變理論學(xué)派認(rèn)為，在管理中要根據(jù)組織所處的內(nèi)外條件隨機(jī)應(yīng)變，沒有什么一成不變

的、普遍適用的“最好的”管理理論和方法。權(quán)變理論學(xué)派是從系統(tǒng)觀點(diǎn)來考察問題的。主要

代表人物為佛里蒙特·E·卡斯特和詹姆斯·E·羅森茨韋克?？ㄋ固睾土_森茨韋克在1979

年出版的《組織與管理：系統(tǒng)方法與權(quán)變理論》一書中，提出了如下的主要觀點(diǎn)：

(1)組織是個(gè)系統(tǒng)，它由各分系統(tǒng)構(gòu)成，組織與外界環(huán)境具有相互影響與相互適應(yīng)的關(guān)

系。

（2）在組織與其環(huán)境之間以及各分系統(tǒng)之間都應(yīng)有一致性，管理的任務(wù)就是尋求組織與

其環(huán)境之間以及組織內(nèi)部各分系統(tǒng)中的最大一致性。組織與其環(huán)境以及內(nèi)部組織設(shè)計(jì)之間的

和諧將導(dǎo)致提高效能、效率和參與者的滿足感。

（3）組織與其環(huán)境之間會呈出不同的變量形態(tài)，即不同類型的組織都有其適當(dāng)?shù)年P(guān)系模式，

管理的目的就是要提出最適宜于具體情況的組織設(shè)計(jì)和管理行動。

總之，權(quán)變理論認(rèn)為，組織管理沒有一成不變的方法和技術(shù)，管理必須根據(jù)管理的條件和環(huán)

境隨機(jī)變化，并尋求與之相適應(yīng)的管理方法與管理模式。

四、生態(tài)研究組織理論

上個(gè)世紀(jì)60年代以后，許多行政管理學(xué)家和社會學(xué)家開始從系統(tǒng)和環(huán)境的相互作用關(guān)

系上分析組織管理問題，并著重分析了社會生態(tài)環(huán)境對社會組織的影響性質(zhì)、影響方式和影

響過程，由此形成了生態(tài)理論。此學(xué)派的代表人物為美國當(dāng)代著名的行政學(xué)家里格斯

（Fred.W.Riggs）。里格斯創(chuàng)立了所謂的“棱柱模式理論”(PrismaticModel)，將社會形態(tài)劃分

為三種基本模式，即農(nóng)業(yè)社會、棱柱社會、工業(yè)社會。農(nóng)業(yè)社會相似于傳統(tǒng)社會，工業(yè)社會

相當(dāng)于現(xiàn)代社會，棱柱社會則為過渡社會。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中的社會組織呈現(xiàn)為功能混同的狀

況，即一個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)著多種不同的職能；現(xiàn)代工業(yè)社會中的組織則是功能分化的，即由多個(gè)

不同的社會組織分別承擔(dān)各不相同的社會功能；過渡社會中的組織則處于由功能混同向功能

分化的轉(zhuǎn)化過程之中。

“棱柱型社會”具有以下三個(gè)基本特征：

（1）異質(zhì)性。即一個(gè)社會在同一時(shí)間里，會表現(xiàn)出多種不同的制度、行為和觀念。異質(zhì)性

現(xiàn)象導(dǎo)致對政府行政系統(tǒng)的異質(zhì)性輸入。

（2）形式主義。即“應(yīng)然”和“實(shí)然”相背離，法律規(guī)定和實(shí)際執(zhí)行不一樣，所說和所做

不一致。例如，社會中考試任用與“走后門”并存現(xiàn)象。

（3）重疊性。即執(zhí)行特定功能的機(jī)構(gòu)相互重疊，

五、系統(tǒng)、權(quán)變組織理論的評價(jià)

歸納起來，系統(tǒng)和權(quán)變的組織理論的主要觀點(diǎn)主要為：

(1)組織是一個(gè)外在環(huán)境系統(tǒng)中的開放系統(tǒng)。

(2)組織是由若干個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成的一個(gè)大系統(tǒng)。

（3）組織是一個(gè)反饋系統(tǒng)。

（4）組織的生態(tài)性。

（5）組織管理的權(quán)變性。

第三章行政組織的環(huán)境與管理

第一節(jié)行政組織的環(huán)境概述

一、組織環(huán)境的概念與特點(diǎn)

從廣義上而言，組織的環(huán)境是無限的，包括組織外部的每一個(gè)因素。但僅就組織為了生存而

必須對其做出反映的方面而言，組織環(huán)境是指存在于組織邊界之外，可能對組織的總體或局

部產(chǎn)生直接或間接一項(xiàng)的所有要素。行政組織的環(huán)境具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：（1）環(huán)境構(gòu)

成的復(fù)雜性和多樣性。（2）環(huán)境的變化和環(huán)境的變動性。（3）行政組織環(huán)境的差異性。（4）

行政組織環(huán)境的相互作用性。

二、行政組織環(huán)境的構(gòu)成

通常人們將組織的環(huán)境分為兩大領(lǐng)域，即一般的社會環(huán)境與特殊的工作環(huán)境。

1、組織的一般環(huán)境

組織的一般環(huán)境是指影響組織的客觀社會環(huán)境。主要包括（1）政治環(huán)境。（2）經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

（3）法律環(huán)境。（4）科學(xué)技術(shù)環(huán)境。（5）文化環(huán)境。

2、行政組織的工作環(huán)境

行政組織的工作環(huán)境是指與個(gè)別組織的決策轉(zhuǎn)換過程相關(guān)聯(lián)的更具體的力量。一般而言，行

政組織的工作環(huán)境因素包括：（1）資源的提供者。（2）服務(wù)的對象。（3）利益群體。（4）政

府組織。

第二節(jié)行政組織的環(huán)境維度與環(huán)境分析

一、行政組織環(huán)境的變化方向

組織理論家艾德奇（Aldrich）認(rèn)為，每個(gè)組織的工作環(huán)境，可能在以下六個(gè)方面發(fā)生變化。

這六個(gè)方面分別是：

（1）環(huán)境的容納力。這主要是指環(huán)境對組織生存發(fā)展的容納力。包括組織所能從環(huán)境中獲

得資源的相對水平，如資源的豐富程度以及資源的貧乏程度；同時(shí)也包括組織輸出被環(huán)境所

能接受的程度，例如組織產(chǎn)品和服務(wù)的市場占有率等等。

（2）環(huán)境的同質(zhì)性程度。這主要是指組織成員等一些環(huán)境因素與環(huán)境中其它組織或個(gè)人等

因素的相似程度。例如，處在一個(gè)文化教育水平落后的大學(xué)，其成員的知識水平與該地區(qū)的

人口的一般水平顯然有一個(gè)較大的差異。在同質(zhì)的環(huán)境下，組織環(huán)境相對簡單，因?yàn)榻M織能

夠發(fā)展出一套標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)對方法。

（3）環(huán)境的穩(wěn)定性。

（4）環(huán)境的集中與分散程度。這主要是指組織范圍內(nèi)資源等一些因素組成平均分布的程度。

這包括能源提供者的分布；顧客的分布；市場的分布等。對組織而言，較集中的環(huán)境更容易

控制。

（5）組織領(lǐng)域的一致性程度。這主要是指組織本身所劃分的活動范圍被環(huán)境所認(rèn)可的程度。

如被政府和其它組織認(rèn)可的程度。

（6）環(huán)境的混亂程度。這主要是指組織工作環(huán)境中各構(gòu)成要素在發(fā)展變化上對組織活動的

擾亂程度，以及環(huán)境對組織的影響是否有規(guī)律可循等。

2、鄧肯的環(huán)境模式理論

組織學(xué)者鄧肯(Duncan)從兩個(gè)維度，即組織環(huán)境的簡單與復(fù)雜和組織環(huán)境的靜態(tài)與動態(tài)來分

析組織的環(huán)境。把組織環(huán)境的兩個(gè)維度加以結(jié)合，我們就得出了四種組織環(huán)境。這四種環(huán)境

分別是：

（1）靜態(tài)－簡單的環(huán)境。這種組織環(huán)境具有以下的特點(diǎn)：環(huán)境的組成和因素的數(shù)量少；環(huán)

境的組成和因素之間差別不大；環(huán)境的組成和因素基本保持不變。處于這種環(huán)境中的組織，

決策上遇到的不確定性最小，相應(yīng)地，決策活動承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度亦最低。

（2）靜態(tài)－復(fù)雜的環(huán)境。這種組織環(huán)境具有如下的特點(diǎn)：環(huán)境的構(gòu)成和因素的數(shù)量大；環(huán)

境的構(gòu)成和因素之間互不相同；環(huán)境的構(gòu)成和因素基本保持不變。處于這種環(huán)境中的組織，

決策上遇到的不確定性程度中等偏低。

（3）動態(tài)－簡單的環(huán)境。這種組織環(huán)境的特點(diǎn)是：環(huán)境的組成和因素?cái)?shù)量少；這些環(huán)境組

成和因素之間差別不大；環(huán)境的組成和因素處在不斷變化的過程之中。處在這種環(huán)境中的組

織，決策者面臨的不確定性中等偏高。

（4）動態(tài)－復(fù)雜的環(huán)境。這種組織環(huán)境的特點(diǎn)是：環(huán)境的組成和因素?cái)?shù)量大；這些環(huán)境組

成和因素之間各不相同；環(huán)境的組成和因素處于連續(xù)不斷的變化之中。處在這種環(huán)境中的組

織，決策者面臨的不確定性程度大，決策的風(fēng)險(xiǎn)亦最大。

二、行政組織的環(huán)境分析

行政組織的環(huán)境分析，就是組織管理者對組織的環(huán)境進(jìn)行研究，感知和了解環(huán)境及其變化，

從而制定相應(yīng)的策略，適應(yīng)環(huán)境的變化，乃至最終有效的創(chuàng)造有利于組織發(fā)展的環(huán)境的過程。

依據(jù)學(xué)者的研究，組織的環(huán)境分析包括環(huán)境掃描、環(huán)境監(jiān)視、環(huán)境預(yù)測、環(huán)境評價(jià)四個(gè)基本

過程。

（1）環(huán)境的掃描。環(huán)境掃描是對組織環(huán)境的整體做一般性的觀察。其目的在于了解環(huán)境變

化的早期信號；觀察正在發(fā)生著的環(huán)境變化。一般而言，這一過程沒有固定的模式和框架，

資料和數(shù)據(jù)亦沒有特定的范圍。

（2）環(huán)境的監(jiān)視。環(huán)境監(jiān)視是對組織的環(huán)境變化的趨勢進(jìn)行追蹤，目的在于收集足夠的資

料，以便分析某些趨勢是否正在出現(xiàn)。在這個(gè)階段，資料已經(jīng)局限于某一特定的范圍，分析

人員必須對這些資料做出解釋和判斷。

（3）環(huán)境的預(yù)測。對環(huán)境變化的方面、范圍和速度、強(qiáng)度等做出一些可能的預(yù)測，并指出

預(yù)期環(huán)境變化的途徑。預(yù)測要求的資料必須具體，而采用的方法有系統(tǒng)性的方法，亦有結(jié)構(gòu)

性的方法。

（4）環(huán)境的評價(jià)。環(huán)境評價(jià)要解決的問題是明確目前環(huán)境中的主要問題是什么，對組織會

產(chǎn)生什么樣的影響，從而預(yù)測環(huán)境變化如何影響組織的戰(zhàn)略、目標(biāo)和政策，并解釋其原因。

在完成評價(jià)的同時(shí)，要制定出具體的應(yīng)對方案。

第三節(jié)行政組織環(huán)境的不確定性及其管理

一、行政組織環(huán)境的不確定性

不確定性(uncertainty)意味著組織的決策者不能得到關(guān)于環(huán)境因素及其變化的足夠的和充分

的信息，因而難以預(yù)測到環(huán)境的變化，把握環(huán)境因素之間以及環(huán)境因素對組織影響之間的因

果關(guān)系。導(dǎo)致產(chǎn)生不確定性的原因在于組織環(huán)境的復(fù)雜性、動態(tài)性以及豐富性。

組織環(huán)境的不確定性給組織帶來了很大的威脅，同時(shí)也給組織發(fā)展和壯大帶來機(jī)會。這里關(guān)

鍵在于組織要利用各種各樣的策略設(shè)法使組織的不確定性降低到最小的程度。

二、組織應(yīng)對不確定性的內(nèi)部策略

組織應(yīng)對不確定性的內(nèi)部策略主要包括以下幾個(gè)方面：

1、資源的儲備

對于政府而言，資源的儲備，如事關(guān)國計(jì)民生的產(chǎn)品如石油、糧食、藥品等，都是應(yīng)對各種

原因引起的如自然災(zāi)害、市場波動等產(chǎn)生的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)的有效方法。

2．平衡策略

如果組織環(huán)境在產(chǎn)品或服務(wù)的需求上呈現(xiàn)一種近似于周期性變化的規(guī)律的話，那么運(yùn)用平衡

策略，則可以防止或減少環(huán)境的不確定性對組織運(yùn)作的影響。例如，公共電力公司可以運(yùn)用

不同時(shí)段的不同收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的方法平衡需求的波動（在用電高峰期收全價(jià)，在低峰期降低收

費(fèi)）。

3、預(yù)測和計(jì)劃策略

預(yù)測和計(jì)劃策略是指組織通過理性、科學(xué)的方法，發(fā)展精確的預(yù)測能力來達(dá)到較少不確定性

的目的。如果環(huán)境的影響能夠被預(yù)測出來，組織就能提前做好準(zhǔn)備，及早采取措施，以限制

環(huán)境因素對組織的影響。

4、平抑以及定量配給的策略

政府可以通過限制價(jià)格的措施，防止某些商品暫時(shí)短缺造成的價(jià)格暴漲，以此來緩解給市場

以及社會帶來的沖擊和影響。如果不確定性環(huán)境因素造成對產(chǎn)品或服務(wù)的超額需求，組織也

可以采取定量配給的方式限制需求。

5、結(jié)構(gòu)的調(diào)整和改革

當(dāng)組織的外部環(huán)境的復(fù)雜性增加，不確定性增大的時(shí)候，行政組織也可以通過機(jī)構(gòu)、人員和

組織管理方式的調(diào)整和改革來化解不確定性所帶來的影響。學(xué)者伯恩斯(T.Burns)和斯塔克

(`G.M.Stalker)的研究表明，當(dāng)外部環(huán)境穩(wěn)定時(shí)，機(jī)械式的組織結(jié)構(gòu)是比較有效的，而當(dāng)組織

的環(huán)境趨于不穩(wěn)定和動蕩時(shí)，有機(jī)式的組織結(jié)構(gòu)則顯得更為靈活。表3－2總結(jié)了有機(jī)式的

和機(jī)械式的組織結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的不同。隨著環(huán)境的不確定性的增大，有機(jī)式的組織結(jié)構(gòu)則更具彈

性和靈活性，因此能夠適應(yīng)外部環(huán)境的變化。

表3－2機(jī)械式和有機(jī)式的組織結(jié)構(gòu)

機(jī)械式組織結(jié)構(gòu)有機(jī)式組織結(jié)構(gòu)

1、工作被分成分離的、專門化的部分1、雇員服務(wù)于部門的共同任務(wù)

2、工作被嚴(yán)格規(guī)定2、工作通過雇員的團(tuán)隊(duì)重新調(diào)整和劃分

3、有嚴(yán)格的權(quán)力和控制等級、有許多規(guī)章3、較少的權(quán)力和控制的等級，規(guī)章較少

4、知識和工作的控制集中于組織的高層管4、知識和工作的控制存在于組織的任何地方

理部門5、溝通是橫向的

5、溝通是縱向的

資料來源:AdaptedfromGeraldZaltman,RobertDuncanandJonnyHolbek,Innovationsand

Organizations(NewYork,Wiley,1973),131.

三、組織應(yīng)對不確定性的外部策略

當(dāng)組織在同環(huán)境中的其它實(shí)體（個(gè)人、團(tuán)體或組織）發(fā)生相互關(guān)系時(shí)，也可以采取一些

外部的策略來抗衡環(huán)境中的不確定性。這些外部策略主要包括：

1、競爭策略

競爭意味著由某個(gè)第三者所引起的兩個(gè)組織或者兩個(gè)組織以上的組織之間的對抗行為。組織

必須采用各種方法和手段來吸引、或者影響這些第三者的決策。

2、合作策略

考慮到競爭可能導(dǎo)致組織之間的利益損失，在環(huán)境日益動蕩和不穩(wěn)定的今天，無論公私組織，

都更傾向于在保持競爭的同時(shí)，利用合作的方式，以期達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、發(fā)展共贏

的模式。在行政管理領(lǐng)域，如今越來越多的政府行政組織亦采取行政契約、公私伙伴關(guān)系等

方式來提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

3、參與管理

參與管理表現(xiàn)為組織吸收一些外部的成員進(jìn)入組織，參與到組織的政策制定乃至具體事務(wù)的

管理，以這種方式防止外部不利因素對組織的穩(wěn)定與生存構(gòu)成威脅。

4、公共關(guān)系

組織亦可以利用公共關(guān)系活動，改變公眾、組織和政府其它部門對組織的印象。公共關(guān)系的

核心是促進(jìn)社會公眾對行政組織的政策、決策和行為的了解，消除誤解，增強(qiáng)社會對組織的

理解和支持。

第四章行政組織的結(jié)構(gòu)與設(shè)計(jì)

第一節(jié)行政組織結(jié)構(gòu)概論

一、組織結(jié)構(gòu)的概念和特點(diǎn)

行政組織結(jié)構(gòu)就是行政組織內(nèi)部各構(gòu)成部分或各個(gè)部分之間所確定的關(guān)系模式。

組織結(jié)構(gòu)像其它社會系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)一樣，不同于生物系統(tǒng)和機(jī)械系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，它是看不見、摸

不著的，是無形的。這種結(jié)構(gòu)看不見，但是我們可以從組織的運(yùn)行過程將其推斷出來。

一般來講，社會組織的結(jié)構(gòu)與其它生物的機(jī)械系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)都具有一些共同的特點(diǎn)。

1、組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性。

2、組織結(jié)構(gòu)的層級性。

3、組織結(jié)構(gòu)的相對性。

4、組織結(jié)構(gòu)的開放性及變異性。

二、行政組織結(jié)構(gòu)的組成要素

行政組織結(jié)構(gòu)的構(gòu)成要素可劃分為兩大類，一類稱為組織的“顯結(jié)構(gòu)”，一類稱為組織的“潛

結(jié)構(gòu)”。

組織的“顯結(jié)構(gòu)”是指構(gòu)成組織結(jié)構(gòu)的外在因素的集合。構(gòu)成“顯結(jié)構(gòu)”的因素有：

(1)人員。(2)職位。(3)職權(quán)。(4)縱的層次。(5)橫的部門。(6)組織規(guī)范。

組織的“潛結(jié)構(gòu)”是指組織當(dāng)中人的目標(biāo)價(jià)值、觀念、態(tài)度、氣質(zhì)、情感等方面的相互關(guān)系

組織結(jié)構(gòu)的“潛結(jié)構(gòu)”因素包括：

(1)目標(biāo)認(rèn)同程度。(2)價(jià)值趨同程度。(3)氣質(zhì)協(xié)調(diào)程度。(4)能力互補(bǔ)程度。

三、行政組織結(jié)構(gòu)的功能

所謂功能，從系統(tǒng)論角度來看，是系統(tǒng)在與外界相互作用過程的秩序和能力。行政組織結(jié)構(gòu)

的功能是指行政組織內(nèi)部諸要素在相互作用過程中的作用和能力。行政組織結(jié)構(gòu)的功能主要

表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(1)整合功能。組織結(jié)構(gòu)能夠?qū)⒔M織的組成要素有機(jī)地結(jié)合在一起，使它們集合成為一個(gè)整

體，從而實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)。

(2)效率功能。組織結(jié)構(gòu)建立的目的便是要使組織能夠合理、有效地運(yùn)用和整合各種資源，

從而使組織能夠以最小的輸入獲得最大的產(chǎn)出。

(3)控制功能。通過組織結(jié)構(gòu)的建立，使組織確立一個(gè)統(tǒng)一指揮的命令系統(tǒng)，從而使整個(gè)組

織能夠步調(diào)一致，協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。

(4)溝通功能。組織結(jié)構(gòu)本身確立了組織之中上下、左右間的溝通途徑與網(wǎng)絡(luò)，良好的組織

結(jié)構(gòu)能夠使信息溝通暢通無阻，發(fā)揮其溝通和協(xié)調(diào)功能。

(5)心理需求功能。組織結(jié)構(gòu)既提供人員的任務(wù)、責(zé)任、權(quán)力，又提供人們以職位和工作，

使人們不僅能夠獲得工作的滿足感，又能夠獲得歸屬感和滿足人自我發(fā)展的需求。

第二節(jié)行政組織結(jié)構(gòu)的分化與整合

一、行政組織結(jié)構(gòu)的垂直分化——層級化

通常組織結(jié)構(gòu)的分化表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是平行的分化，即平行建立若干職能部門，也就是

部門化；二是垂直的分化，即自上而下劃分為不同的層級節(jié)制體系，也就是層級化。二者結(jié)

合起來，就構(gòu)成組織的正式結(jié)構(gòu)。

組織結(jié)構(gòu)的層級化就是根據(jù)勞動分工將組織垂直劃分為若干個(gè)等級層次，每一個(gè)層級的權(quán)力

大小、管轄范圍與職責(zé)地位自上而下逐級減小。組織的垂直分化，形成了組織的層級體系以

及組織的層級數(shù)目。

行政組織結(jié)構(gòu)的層級化就是將行政組織系統(tǒng)縱向劃分為若干個(gè)層級，每一層級的職能目標(biāo)和

工作性質(zhì)相同，但管轄范圍和管理權(quán)限從高到低逐級縮小。

行政組織結(jié)構(gòu)層級化的優(yōu)點(diǎn)是：（1）權(quán)力直線分布，權(quán)力鏈清楚，利于政令統(tǒng)一和指揮統(tǒng)一；

（2）權(quán)力集中，層層節(jié)制，上下隸屬關(guān)系清楚，有利于信息傳遞和監(jiān)督；（3）在層級化下，

組織目標(biāo)明確，分工明確，工作程序明確，有利于調(diào)動下屬和工作人員的積極性。

層級分化的缺點(diǎn)表現(xiàn)為：（1）過多的層級結(jié)構(gòu)，容易帶來溝通和協(xié)調(diào)上的困難；（2）層級結(jié)

構(gòu)的存在形成了成員間身份與地位之高低，這種差別容易加大相互間的行政距離，造成溝通

上的障礙，這種差距亦是形成“官本位”的一個(gè)根源。

二、行政組織結(jié)構(gòu)的橫向分化——部門化

部門化是組織結(jié)構(gòu)水平方向的一種職能分工，是按照功能、活動、地區(qū)或服務(wù)對象的不同建

立部門或單位的過程。在分部化的組織中，處在同一層級中的各部門，其地位是平行的，權(quán)

限范圍是相等的，各部門之間是一種分工與協(xié)作的關(guān)系。

行政組織結(jié)構(gòu)的分部化就是將行政組織按照不同的功能、活動范圍橫向劃分為若干個(gè)職能部

門，各職能部門的工作性質(zhì)不同，但行政地位、管轄范圍和權(quán)限是平行和相同的。

組織結(jié)構(gòu)分部化的基本依據(jù)和方式為：（1）按職能分部化。（2）按行業(yè)或產(chǎn)品分部化。（3）

按區(qū)域分部化。（4）按服務(wù)對象分部化。

組織成功實(shí)施分部化的基本原則依次為：（1）職掌明確，機(jī)能一致。（2）單一指揮。（3）從

屬關(guān)系明確。（4）合理競爭。（5）主管部門和業(yè)務(wù)部門相配合。

三、管理層次與幅度

管理層次為組織系統(tǒng)中縱向劃分的管理層級的數(shù)額；管理幅度為一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或管理人員能夠

直接有效地管理和控制下屬人員或單位的數(shù)目。在單位和人數(shù)不變的情況下，管理層次和管

理幅度呈反比例關(guān)系。

在實(shí)際管理活動中，影響管理層次和管理幅度的因素主要有：

（1）下級的教育、訓(xùn)練和技能。（2）工作性質(zhì)與計(jì)劃程度。（3）管理技術(shù)與工藝水平。（4）

權(quán)力模式和授權(quán)的程度。（5）組織環(huán)境和組織狀況。

四、組織活動的整合與一體化

促進(jìn)組織活動一體化的手段和途徑主要有：

（1）目標(biāo)手段。目標(biāo)對組織而言具有方向指引和行為控制的功能，統(tǒng)一的目標(biāo)能夠使各部

門達(dá)到思想上和行動上的一致，使各部門能夠和諧一致地努力工作。在現(xiàn)代組織中，目標(biāo)管

理已經(jīng)成為提高組織效率的重要途徑之一。

（2）政策手段。在復(fù)雜的組織中，政策已經(jīng)成為規(guī)范和協(xié)調(diào)組織活動的一個(gè)重要手段。各

部門相互關(guān)系的協(xié)調(diào)，彼此之間的工作聯(lián)系，各種活動的步調(diào)一致等都離不開統(tǒng)一的政策。

（3）組織手段。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，要使組織活動既有區(qū)分又能有效統(tǒng)一，就需要一種新的組

織安排。愈來愈多的組織通過建立項(xiàng)目辦公室、數(shù)據(jù)處理中心、委員會機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)各部門的

活動。例如，很多企業(yè)為了協(xié)調(diào)統(tǒng)一行動的目的，在上層建立了委員會或項(xiàng)目小組，以協(xié)調(diào)

各種活動。

（4）信息溝通手段。組織的多樣化和專門化，使得組織間的信息溝通就顯得愈為重要，組

織將更多的依靠交互的情報(bào)信息系統(tǒng)來進(jìn)行協(xié)調(diào)，即通過信息溝通達(dá)到相互間的了解與協(xié)

作。

第三節(jié)行政組織結(jié)構(gòu)模式

組織結(jié)構(gòu)模式是指從具體的組織結(jié)構(gòu)形式中排除某些細(xì)節(jié)而對組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行的抽象概括。這

種抽象概括說明了某一組織結(jié)構(gòu)的基本框架、特征及其運(yùn)行方式。

一、集權(quán)式組織結(jié)構(gòu)與分權(quán)式組織結(jié)構(gòu)

依據(jù)組織當(dāng)中決策權(quán)和控制權(quán)的集中和分散程度，人們將組織結(jié)構(gòu)劃分為集權(quán)式組織結(jié)構(gòu)與

分權(quán)式組織結(jié)構(gòu)。

1、集權(quán)式組織結(jié)構(gòu)與分權(quán)式組織結(jié)構(gòu)的含義

集權(quán)式組織結(jié)構(gòu)就是指在一個(gè)組織結(jié)構(gòu)體系中，機(jī)關(guān)的事權(quán)由本機(jī)關(guān)自行負(fù)責(zé)處理，不設(shè)置

或授權(quán)下級或派出機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)體系，或者上級機(jī)關(guān)或單位完全掌握組織的決策權(quán)和控制

權(quán)，下級或派出機(jī)關(guān)處理事務(wù)須完全秉承上級或中樞機(jī)關(guān)的意志的組織結(jié)構(gòu)體系。

分權(quán)制是指在一個(gè)組織結(jié)構(gòu)體系之中，為了完成一定的任務(wù)或使命，將設(shè)置不同的上下層級

機(jī)關(guān)，使其在各自職權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立自主的處理事務(wù)，或者為適應(yīng)各地區(qū)的需要，分別在各地

設(shè)立有獨(dú)立法人地位、有處理其事務(wù)的全權(quán)，并不受上級機(jī)關(guān)指揮與監(jiān)督的組織結(jié)構(gòu)體系。

2、集權(quán)式組織結(jié)構(gòu)與分權(quán)式組織結(jié)構(gòu)的比較

集權(quán)式與分權(quán)式組織結(jié)構(gòu)就其本身的價(jià)值而論，各有利弊與優(yōu)劣。一般來講，集權(quán)式組織結(jié)

構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)在于：(1)政令統(tǒng)一，不會出現(xiàn)政出多門，分歧互異現(xiàn)象；(2)能統(tǒng)籌兼顧，集中人

力、物力資源，實(shí)現(xiàn)管理效能；(3)組織上下形成一個(gè)層級控制體系，指揮統(tǒng)一，命令易于

貫切執(zhí)行。集權(quán)式組織結(jié)構(gòu)的弊病在于：(1)組織目標(biāo)、規(guī)劃與決策偏重整體劃一，容易忽

視下層利益，偏枯刻板，缺乏彈性，不能收因地制宜之功效；(2)下級機(jī)關(guān)沒有決策權(quán)，一

切秉承上級的意志而行事，久而久之，容易形成例行公事、消極處事之工作作風(fēng)，容易缺乏

積極創(chuàng)新精神。(3)上下控制嚴(yán)密，易形成公文旅行，推諉責(zé)任，貽誤時(shí)機(jī)，缺乏效率之流

弊；(4)在集權(quán)制下，重內(nèi)輕外，“能密不能疏”，“知控而不知縱舍”，一方面容易導(dǎo)致個(gè)人

專斷、獨(dú)裁、濫用權(quán)力，壓制民主的弊端；一方面則會導(dǎo)致庸愚無能、分崩破碎，分裂割據(jù)

等問題。

分權(quán)式組織結(jié)構(gòu)在精神方面是符合民主要求的，它的好處在于：(1)分工合作、分權(quán)制衡，

可以防止和避免上層專斷和個(gè)人獨(dú)裁；(2)分級治事，分層負(fù)責(zé)，富于彈性；(3)尊重各層利

益，收因地制宜之功效；(4)可調(diào)動員工積極性，培養(yǎng)獨(dú)立、自主、創(chuàng)新的工作作風(fēng)。從管

理上看，分權(quán)式組織亦有其固有之弊病，主要表現(xiàn)在：(1)單純強(qiáng)調(diào)分權(quán)，忽視合適的集權(quán)，

這會損害統(tǒng)一，甚至?xí)?dǎo)致分裂；(2)過份分權(quán)容易導(dǎo)致各自為政，政出多門，不易達(dá)成組

織目標(biāo)；(3)過份分權(quán)致使各機(jī)關(guān)彼此獨(dú)立，無上級的監(jiān)控，可能引起相互之間的對立和沖

突，相互制肘與摩擦。

二、直線式、職能式、直線職能式、事業(yè)部式、矩陣式組織結(jié)構(gòu)

根據(jù)組織結(jié)構(gòu)中權(quán)責(zé)關(guān)系的不同，人們將組織結(jié)構(gòu)劃分為直線式、職能式、直線職能式、事

業(yè)部式、矩陣式等類型。

1、直線式結(jié)構(gòu)

直線式組織結(jié)構(gòu)是最早被采用，也是最為簡單的一種組織結(jié)構(gòu)形式。其主要特點(diǎn)是：各級

組織依層次由上級垂直領(lǐng)導(dǎo)與管轄，指揮和命令是從組織最高層到最低層按垂直方向自上而

下的傳達(dá)和貫徹；最高首長集指揮權(quán)與管理職能于一身，對下屬負(fù)有全權(quán)，政出一門；每一

層級的平行單位各自分立，各自負(fù)責(zé)，無橫向聯(lián)系，縱向聯(lián)系也只對上司負(fù)責(zé)，這種組織結(jié)

構(gòu)以權(quán)限清楚，職責(zé)明確，活動范圍穩(wěn)定、沒有中間環(huán)節(jié)，關(guān)系簡明、機(jī)構(gòu)精簡、節(jié)約高效

見長。其缺點(diǎn)是：在任務(wù)分配和人事安排上缺乏分工與協(xié)作，因而難以勝任復(fù)雜的職能；組

織結(jié)構(gòu)刻板，缺乏彈性，不利于調(diào)動下級的積極性；權(quán)限高度集中，易于造成家長式管理作

風(fēng)，形成獨(dú)斷專行，長官意志；使組織成員產(chǎn)生自主危機(jī)，在心理上形成疏遠(yuǎn)感。這種組織

結(jié)構(gòu)的適用范圍是有限的，它只適應(yīng)于小規(guī)模組織，或者是組織規(guī)模較大但活動內(nèi)容比較單

純、簡單的情況。在古代，這種組織結(jié)構(gòu)是主要的組織結(jié)構(gòu)形式，隨著社會的發(fā)展，它逐漸

居于次要的地位。

2、職能式結(jié)構(gòu)

職能式組織結(jié)構(gòu)是在直線式結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。由于管理事務(wù)的日益復(fù)雜，用直線式

結(jié)構(gòu)進(jìn)行管理，便會出現(xiàn)管理者負(fù)荷太重，力不從心的問題。于是，在管理者和執(zhí)行者中間，

便產(chǎn)生了一些職能機(jī)構(gòu)，承擔(dān)研究、設(shè)計(jì)、開發(fā)以及管理活動。在職能式結(jié)構(gòu)中，按專業(yè)分

工設(shè)置管理職能部門，各部門在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)有權(quán)向下級發(fā)布命令與指示，下級既要服從上

級主管的指揮，又要聽從上級職能部門的指揮。

職能式結(jié)構(gòu)具有分職、專責(zé)的特點(diǎn)。其優(yōu)點(diǎn)在于有利于發(fā)揮管理人員的特長，提高他們的專

業(yè)能力；有利于將復(fù)雜工作簡單化，提高工作效能；有利于強(qiáng)化專業(yè)管理，提高管理工作的

計(jì)劃性和預(yù)見性。它適應(yīng)社會生產(chǎn)技術(shù)復(fù)雜、管理分工細(xì)膩的要求。而且，在心理上，職能

式結(jié)構(gòu)造成一種強(qiáng)調(diào)專業(yè)、強(qiáng)調(diào)專業(yè)分工，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的新型管理作風(fēng)。其缺點(diǎn)是：多頭領(lǐng)導(dǎo)，

削弱了必要的集中統(tǒng)一；不利于劃分各行政負(fù)責(zé)人和職能部門的職責(zé)權(quán)限；它增加了管理層

次，管理人員過多，有時(shí)影響工作效率；在心理上使組織成員產(chǎn)生某種輕視權(quán)威的心理。

3、直線職能式結(jié)構(gòu)

直線職能式組織結(jié)構(gòu)是將直線式和職能式結(jié)構(gòu)相結(jié)合而產(chǎn)生的一種組織結(jié)構(gòu)。這種組織結(jié)構(gòu)

有兩個(gè)顯著的特點(diǎn)：一是按照組織的任務(wù)和管理職能劃分部門，設(shè)立機(jī)構(gòu)，實(shí)行專業(yè)分工，

加強(qiáng)專業(yè)管理；二是這類結(jié)構(gòu)將管理部門和管理人員．分為兩大類：第一是直線指揮機(jī)構(gòu)和

管理人員；第二是職能機(jī)構(gòu)和管理人員。直線指揮機(jī)構(gòu)和人員在自己的職權(quán)范圍內(nèi)有決策權(quán)，

對下屬有指揮和命令的權(quán)力，并對自己職責(zé)范圍之內(nèi)的工作承擔(dān)全部責(zé)任；而職能機(jī)構(gòu)及其

人員，通常只是直線指揮人員的參謀，沒有決策權(quán)和指揮權(quán)，在提供信息、預(yù)測、決策方

案，各種建議以及監(jiān)督?jīng)Q策方案實(shí)施方面，進(jìn)行輔助工作。

直線職能式結(jié)構(gòu)拋棄了職能式結(jié)構(gòu)多頭領(lǐng)導(dǎo)，指揮不一的缺點(diǎn)，保留了職能式結(jié)構(gòu)管理分工

和專業(yè)化的優(yōu)點(diǎn)，又吸收了直線式結(jié)構(gòu)集中統(tǒng)一指揮的優(yōu)點(diǎn)，因而管理系統(tǒng)完善，隸屬關(guān)系

分明，權(quán)責(zé)清楚，故是比較好的組織結(jié)構(gòu)形式。在現(xiàn)代社會，它有著較廣的適應(yīng)范圍。但是，

這種形式的結(jié)構(gòu)也有其自身的缺點(diǎn)，主要有兩個(gè)方面：一是各職能部門之間橫向聯(lián)系較差，

易于發(fā)生沖突和矛盾；二是由于各職能部門沒有決策權(quán)和指揮權(quán)，事事要向直線管理部門和

人員匯報(bào)請示，這一方面壓制了職能部門的積極性，另一方面使直線管理人員整天忙于

日常事務(wù)而無暇顧及組織所面臨的重大問題。為了彌補(bǔ)這些缺陷，一方面可以設(shè)立委員會，

由直線指揮部主持，召集各職能部門負(fù)責(zé)人參加、討論組織的重大問題；另一方面，可以適

當(dāng)授予職能部門一定的權(quán)限，使其具有獨(dú)立管理事務(wù)的權(quán)利和自由。

4、事業(yè)部式結(jié)構(gòu)

事業(yè)部式組織結(jié)構(gòu)，又稱分權(quán)式組織結(jié)構(gòu)。它是適應(yīng)現(xiàn)代社會組織規(guī)模日趨龐大、活動內(nèi)容

日益復(fù)雜、變化迅速，基層單位自主經(jīng)營日益重要的形式而產(chǎn)生的。這種組織結(jié)構(gòu)的最大特

征在于分權(quán)化。它按照產(chǎn)品、地區(qū)、市場或顧客將組織劃分為若干個(gè)相對獨(dú)立的單位，稱之

為事業(yè)部。各事業(yè)部根據(jù)最高管理層次制定的方針、政策和下達(dá)的任務(wù)、指標(biāo)，全權(quán)指揮所

管轄單位和部門的生產(chǎn)經(jīng)營活動，并對最高管理層次全面負(fù)責(zé)，各事業(yè)部在人事、財(cái)務(wù)、組

織機(jī)構(gòu)設(shè)置方面有較大的自主權(quán)。這種組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)是：

（1）最高管理部門和管理者可以把主要精力放在研究制定組織發(fā)展的戰(zhàn)略方面，而不拘泥

于對具體事務(wù)的管理。

（2）由于權(quán)力下放，各事業(yè)部能獨(dú)立自主根據(jù)環(huán)境變化處理日常工作，從而使整個(gè)管理富

于彈性，使組織工作更加具有靈活性和適應(yīng)性。可以作到因地制宜、因時(shí)制宜。

（3）由于權(quán)力下放，各事業(yè)部門獨(dú)立性較強(qiáng)，可以擺脫請示匯報(bào)、公文旅行、浪費(fèi)時(shí)間的

陋習(xí)，提高工作效率。

（4）由于事業(yè)部是相對獨(dú)立的經(jīng)營單位，便于將組織的經(jīng)營狀況同組織成員的物質(zhì)利益掛

起鉤來，從而調(diào)動大家的積極性。

總之，事業(yè)部制“既保持了小企業(yè)靈活性和主動性精神，又享有大公司通過集中參謀和服務(wù)

設(shè)施帶來的好處”。（<美>亨利·艾伯斯《現(xiàn)代管理原理》商務(wù)印書館1980年版第96頁)

但是，事業(yè)部制本身又具有缺陷，主要表現(xiàn)在：過份強(qiáng)調(diào)分權(quán)，削弱了組織的統(tǒng)一；強(qiáng)調(diào)各

部門的獨(dú)立，缺乏整體觀念和各部門之間的協(xié)作；各事業(yè)部都存在自己的職能部門，有可能

導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊，管理人員增多，人浮于事，管理費(fèi)用增大等問題。

5、矩陣式組織結(jié)構(gòu)

矩陣式組織結(jié)構(gòu)就是由縱橫兩種管理系列組合而成的方形結(jié)構(gòu)。一種是縱向的職能部門結(jié)

構(gòu)；一種是橫向的項(xiàng)目管理結(jié)構(gòu)。二者交叉重疊，便組成矩陣式組織結(jié)構(gòu)。如圖所示：

矩陣式組織結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)；(1)它是為了完成某種特定的任務(wù)，如完成一個(gè)工程項(xiàng)目或開發(fā)一

種新產(chǎn)品，由有關(guān)職能部門組成一個(gè)小組，以利于利用各方力量，協(xié)調(diào)各方面活動，保證任

務(wù)的完成；(2)項(xiàng)目小組的成員接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，既服從于小組負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)，又要受所屬職

能部門的領(lǐng)導(dǎo)；(3)矩陣組織的形式是固定的，但每個(gè)小組是臨時(shí)的，在完成任務(wù)后立即撤

銷。這種組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)是：把組織中的橫向聯(lián)系和縱向聯(lián)系結(jié)合起來，加強(qiáng)各職能部門之

間的配合；把不同部門的專業(yè)人員集中在一起，有利于知識互補(bǔ)，開發(fā)新產(chǎn)品；這種組織結(jié)

構(gòu)具有很大的靈活性，應(yīng)變迅速。但是它也有不足之處：由于實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，容易由于意見

分歧造成工作上的矛盾；專項(xiàng)組織與職能組織的權(quán)力平衡，各項(xiàng)工作在時(shí)間、成本、效益等

方面的平衡很難實(shí)現(xiàn)；加之專項(xiàng)小組多是臨時(shí)性的，小組成員容易產(chǎn)生臨時(shí)觀念，使職工角

色知覺模糊、產(chǎn)生不穩(wěn)定感和迷茫感。

第四節(jié)行政組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)

一、組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的概念

所謂組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，是指組織管理者根據(jù)組織內(nèi)外環(huán)境因素，規(guī)劃、選擇、建立一種適合

本組織自身特點(diǎn)的、結(jié)構(gòu)優(yōu)良、功能齊全、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的組織結(jié)構(gòu)的過程或活動。組織結(jié)構(gòu)設(shè)

計(jì)具有下列幾個(gè)特點(diǎn):

(1)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)是組織管理者一種有意識、有目的的管理活動，是組織管理者的職能之一。

(2)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的依據(jù)是組織內(nèi)部因素和外部的環(huán)境。(3)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)是對組織結(jié)構(gòu)的規(guī)

劃和選擇。(4)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的目的是為了建立適合組織存在的特定條件的結(jié)構(gòu)，使組織結(jié)

構(gòu)的設(shè)置更加合理、運(yùn)轉(zhuǎn)更加靈活，從而提高組織的效益。

二、行政組織結(jié)構(gòu)的規(guī)劃和選擇

組織結(jié)構(gòu)的規(guī)劃是指對組織存在的客觀條件進(jìn)行分析，然后在此基礎(chǔ)上，選擇出適合組織存

在的特定條件的結(jié)構(gòu)模式。簡而言之，即是對組織結(jié)構(gòu)的選擇。

在規(guī)劃和選擇組織結(jié)構(gòu)時(shí)，主要應(yīng)考慮下列因素：

(一)組織的環(huán)境。組織環(huán)境對組織設(shè)計(jì)的影響主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)組織環(huán)境決定著

組織目標(biāo)的設(shè)立，當(dāng)環(huán)境變化時(shí)，組織的目標(biāo)也要不斷調(diào)整以適應(yīng)環(huán)境的需要；(2)組織環(huán)

境影響著組織的價(jià)值觀念；(3)組織環(huán)境關(guān)系著組織結(jié)構(gòu)的形式，在面對較為確定的環(huán)境下

的組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，可采用較為穩(wěn)定的機(jī)械式結(jié)構(gòu)；相反，面對較為不確定環(huán)境下的組織的

結(jié)構(gòu)應(yīng)采用適應(yīng)性較強(qiáng)的、具有彈性的有機(jī)結(jié)構(gòu)。

(二)組織戰(zhàn)略。組織戰(zhàn)略是指決定組織活動性質(zhì)和根本方向的目標(biāo)規(guī)劃。上個(gè)世紀(jì)六十年代，

錢德勒(A·D·Chandler)發(fā)表《戰(zhàn)略與組織結(jié)構(gòu)》一書，提出組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)要跟隨戰(zhàn)略變

化的觀點(diǎn)。錢德勒在書中得出這樣的結(jié)論:“除非結(jié)構(gòu)隨戰(zhàn)略走，否則，毫無效果”。

(三)組織的技術(shù)。技術(shù)是組織把材料轉(zhuǎn)換為最終產(chǎn)品或服務(wù)的機(jī)械的或智力的過程。技術(shù)的

狀態(tài)對組織結(jié)構(gòu)有著重要的影響，它決定著組織成員的相互作用方式。

（四）組織規(guī)模。組織規(guī)模的大小也影響著組織設(shè)計(jì)。規(guī)模龐大的組織，層次多、機(jī)構(gòu)龐大，

這便需要實(shí)行分權(quán)式組織結(jié)構(gòu)。同時(shí)，在組織規(guī)模擴(kuò)大的情況下，需要設(shè)立一定的委員會或

協(xié)調(diào)控制部門來協(xié)調(diào)各個(gè)部門之間的活動。

（五）組織成員的因素。組織結(jié)構(gòu)是人類分工協(xié)作的形式，組織成員的價(jià)值觀念、文化素質(zhì)、

個(gè)性特征(和技術(shù)水平、工作能力、協(xié)作意愿、興趣、態(tài)度、性格等總合)也影響著組織結(jié)構(gòu)

的形式。如果組織成員協(xié)作的意愿較強(qiáng)，個(gè)人目標(biāo)同組織目標(biāo)趨于一致，工作能力較強(qiáng)，則

不需要過份的監(jiān)控和約束，應(yīng)給成員以較大的自主權(quán)。同時(shí)，在組織人員的配備上，也要講

求組織成員之間的智能、氣質(zhì)、性格等方面的有機(jī)配合，追求整體效應(yīng)。

三、行政組織設(shè)計(jì)的程序

一般來講，組織設(shè)計(jì)的程序有兩種，一是自上而下的設(shè)計(jì)，即演繹設(shè)計(jì)，二是自下而上的設(shè)

計(jì)，即為歸納的設(shè)計(jì)。實(shí)際工作中運(yùn)用比較多的是演繹設(shè)計(jì)，演繹組織設(shè)計(jì)有下面幾個(gè)重要

的步驟：

1、明確組織目標(biāo)。2、決定達(dá)成目標(biāo)所需的計(jì)劃與配置單位。3、決定實(shí)施計(jì)劃的作業(yè)與配

置職位。4、權(quán)責(zé)區(qū)分。5、制定組織規(guī)程和規(guī)章制度。

第五節(jié)行政組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)與管理的一般原則

行政組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)與組織管理的原則有以下幾個(gè)方面：

一、統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一目標(biāo)

任何組織體系都是一個(gè)完整的統(tǒng)一體，任何局部都是有機(jī)整體的組成部分，各自發(fā)揮不同的

功能，互為條件、互為依存，從而形成一個(gè)完整的統(tǒng)一體。要保證各部分統(tǒng)一行動，就必須

統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一號令。統(tǒng)一指揮的前提條件是統(tǒng)一目標(biāo)。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是統(tǒng)一指揮的關(guān)鍵。機(jī)構(gòu)

設(shè)置統(tǒng)一是統(tǒng)一指揮的保證。

二、分層管理，分權(quán)治事

要實(shí)現(xiàn)有效的分層管理、分權(quán)治事，就必須處理好兩種基本關(guān)系。一是管理幅度和管理層次

之間的關(guān)系,要只設(shè)立必要的管理層次,實(shí)行逐級指揮，逐級負(fù)責(zé)制。二是集權(quán)與分權(quán)之間的

關(guān)系。集權(quán)和分權(quán)是相互排斥和相互依賴的。組織既要集權(quán)，又要分權(quán),平衡二者之間的關(guān)

系，使二者相互補(bǔ)充。

三、職掌明確，權(quán)責(zé)一致

任何組織都是一個(gè)職、權(quán)、責(zé)體系，在組織活動中，職能、權(quán)力、責(zé)任是互為條件的。在組

織中要體現(xiàn)這一原則，必須做到下面幾個(gè)方面：（1）明確事權(quán)范圍。（2）實(shí)行職務(wù)分工。

（3）建立獎懲機(jī)制。

四、以人為本、人性管理

組織的活力在于組織成員的積極性、智慧和創(chuàng)造力，故組織設(shè)計(jì)和管理必須講求以人為本，

適合人性。要做到這一點(diǎn)，在組織設(shè)計(jì)時(shí)，要注意以下諸方面：（1）工作分配要符合組織成

員的主動性與興趣。（2）創(chuàng)造條件滿足組織成員合理和正常的需要。（3）要增加組織成員

晉升的機(jī)會，擴(kuò)大調(diào)任的范圍，使其不斷產(chǎn)生新的希望和抱負(fù)，激發(fā)工作的熱忱。（4）加強(qiáng)

思想交流,培養(yǎng)“認(rèn)同感”，“歸屬感”和“團(tuán)體”意識。（5）由紀(jì)律制裁走向人性激勵(lì)。

五、經(jīng)濟(jì)效能，講求效率

效率是組織追求的目標(biāo)之一，達(dá)到效率目標(biāo)的途徑也是多樣的，除了前面講的幾個(gè)原則外，

在組織設(shè)計(jì)時(shí)，還應(yīng)注意下列方面：（1）組織機(jī)構(gòu)要精簡。（2）人員要精簡。（3）領(lǐng)導(dǎo)班

子要精簡。（4）機(jī)構(gòu)層次要簡化。（5）簡化辦事流程。

六、適應(yīng)環(huán)境，保持彈性

組織是環(huán)境系統(tǒng)中的一個(gè)部分，組織與環(huán)境系統(tǒng)的其它各個(gè)部分之間有著依賴與影響作用，

因此，其它各個(gè)部分的重大變動均會對組織發(fā)生影響，為保持組織與環(huán)境間的平衡，則組織

須做適當(dāng)調(diào)整以求適應(yīng)。組織本身也自成系統(tǒng)，由若干子系統(tǒng)構(gòu)成，如果任何一個(gè)子系統(tǒng)有

重大變動，則其它各個(gè)子系統(tǒng)亦需作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以期保持平衡。這樣，組織設(shè)計(jì)必須講

求與環(huán)境的相適應(yīng)，使組織富于彈性。

七、顧及平衡，協(xié)調(diào)發(fā)展

所謂平衡，是指組織系統(tǒng)中諸要素之間以及組織同環(huán)境之間形成的協(xié)調(diào)、和諧、有序及適應(yīng)

的關(guān)系。在組織設(shè)計(jì)時(shí)，一定要注意下列平衡關(guān)系：（1）分工與協(xié)調(diào)的平衡。（2）個(gè)體與整

體平衡。（3）貢獻(xiàn)與報(bào)酬平衡。

第五章中國行政組織結(jié)構(gòu)

第一節(jié)中央行政機(jī)關(guān)

一、國務(wù)院的法律地位

中國憲法規(guī)定，“中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)

關(guān)，是最高國家行政機(jī)關(guān)?！?《中華人民共和國憲法》第85條。)它明確界定了國務(wù)院在國

家機(jī)關(guān)中的法律地位：即在與最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系上，國務(wù)院處于從屬和被監(jiān)督的地位；

在與地方各級國家行政機(jī)關(guān)的關(guān)系上，國務(wù)院處于國家行政系統(tǒng)的最高地位。

1、國務(wù)院是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)

國務(wù)院與最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系是：（1）國務(wù)院由全國人大組織產(chǎn)生。（2）國務(wù)院接受全

國人大及其常委會的監(jiān)督。（3）國務(wù)院對全國人大及其常委會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

2、國務(wù)院是最高國家行政機(jī)關(guān)

國務(wù)院由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，行使最高國家行政權(quán)力，在國家行政系統(tǒng)中處于最高地位。

它表現(xiàn)為：（1）國務(wù)院負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國的經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化等行政工作。（2）國務(wù)

院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各職能機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)的工作。國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷下屬機(jī)構(gòu)發(fā)

布的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章。（3）國務(wù)院規(guī)定中央和省級行政機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分，統(tǒng)一領(lǐng)

導(dǎo)地方各級國家行政機(jī)關(guān)的工作。國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷地方各級行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定

和命令，以保證全國行政工作的統(tǒng)一和暢通。（4）國務(wù)院制定的行政法規(guī)，發(fā)布的決定和命

令，對全國各級行政機(jī)關(guān)具有普遍的約束力，各級國家行政機(jī)關(guān)必須遵照執(zhí)行。

二、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)體制

1、國務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制

所謂總理負(fù)責(zé)制，即總理對國務(wù)院工作中的重大問題具有最后決策權(quán)，并對這些決定以及其

所領(lǐng)導(dǎo)的全部工作負(fù)全面責(zé)任?？偫碡?fù)責(zé)制主要包括以下幾個(gè)內(nèi)容：（1）總理全面領(lǐng)導(dǎo)國務(wù)

院工作，“副總理、國務(wù)委員協(xié)助總理工作”，國務(wù)院各部部長、各委員會主任、行長、審計(jì)

長、秘書長負(fù)責(zé)本部門的工作，同時(shí)對總理負(fù)責(zé)。（2）總理負(fù)責(zé)召集和主持國務(wù)院常務(wù)會議

和國務(wù)院全體會議，并對重大問題擁有最后決定權(quán)，該權(quán)力不受“少數(shù)服從多數(shù)”原則的限

制。（3）總理擁有人事提名權(quán)。總理有權(quán)向全國人大及其常委會提名國務(wù)院組成人員人選。

（4）總理代表國務(wù)院向全國人大及其常委會負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督。國務(wù)院發(fā)布的決定、命令

和行政法規(guī)，向全國人大及其常委會提出的議案，任免行政人員，均由總理單獨(dú)簽署。從行

政管理科學(xué)化的角度看，行政首長負(fù)責(zé)制有利于明確行政責(zé)任、提高行政效率。

2、總理的產(chǎn)生、任期、辭職與罷免

國務(wù)院總理由全國人大選舉產(chǎn)生。選舉的基本程序?yàn)椋喝珖舜筮x舉產(chǎn)生國家主席，國家主

席提名國務(wù)院總理人選；全國人大在協(xié)商和討論的基礎(chǔ)上，進(jìn)行投票表決，候選人獲得過半

數(shù)代表的同意便當(dāng)選為總理；當(dāng)選總理由國家主席簽署主席令予以公布。

國務(wù)院總理每屆任期也是五年，連續(xù)任職不得超過兩屆。國務(wù)院總理的罷免權(quán)屬于全國人民

代表大會。國務(wù)院總理可以提出辭職。

三、國務(wù)院的職權(quán)配置

現(xiàn)行憲法以逐條列舉的方式賦予國務(wù)院廣泛的行政職權(quán)。概括地說，國務(wù)院行使的職權(quán)可以

歸納為以下五個(gè)方面：1、行政立法權(quán)；2、行政提案權(quán)；3、行政領(lǐng)導(dǎo)與管理權(quán)；4、行政監(jiān)

督權(quán)；5、人事行政權(quán)。

第二節(jié)地方行政機(jī)關(guān)

自“文化大革命”結(jié)束至今，地方政府機(jī)關(guān)實(shí)行省、縣、鄉(xiāng)三級制和省、市、縣、鄉(xiāng)四級制

同時(shí)并存。

一、省級人民政府

當(dāng)前，我國省級政府分為省、自治區(qū)、直轄市三類，全國共有23個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直

轄市。

1、省級政府的地位、組成與任期

省級政府具有雙重屬性。一方面，它們從屬于本級人大及其常委會，執(zhí)行本級人大及其常委

會制定的地方性法規(guī)和決議；另一方面，它們必須服從國務(wù)院的統(tǒng)一指揮與領(lǐng)導(dǎo)。

省、自治區(qū)、直轄市的政府分別由省長、副省長、自治區(qū)主席、副主席、市長、副市長和秘

書長、廳長、局長、委員會主任等組成。省級政府的任期與本級人大的任期相同，每屆任期

5年。各級地方政府實(shí)行省長負(fù)責(zé)制。

2、省級政府的機(jī)構(gòu)與職權(quán)

省級政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與國務(wù)院具有一定的類似之處。根據(jù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和垂直管理的原則，省級政

府參照國務(wù)院職能部門的設(shè)立情況，根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際需要，設(shè)置與國務(wù)院基本相應(yīng)的

行政機(jī)構(gòu)。

省級政府的職權(quán)，大體可以歸納為六個(gè)方面：（1）行政執(zhí)行權(quán)。（2）行政領(lǐng)導(dǎo)和管理權(quán)。（3）

地方行政立法與制令權(quán)。（4）行政監(jiān)督權(quán)。（5）人事行政權(quán)。（6）行政保護(hù)權(quán)。

二、市級人民政府

中國當(dāng)前的城市，在行政級別上分為直轄市、副省級、地級和縣級四個(gè)層次。

1、市級政府的組成、機(jī)構(gòu)與職權(quán)

市級政府對上一級國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，并接受國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)地方組織

法的規(guī)定：直轄市、副省級市、地級市政府由市長、副市長和秘書長、廳長、局長、委員會

主任等組成?？h級市政府由市長、副市長和局長、科長等組成。市級政府每屆任期5年。

市級政府的內(nèi)設(shè)行政機(jī)構(gòu)受本級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并接受上級政府主管部門的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)或指

導(dǎo)，對于設(shè)在本行政區(qū)域內(nèi)而不屬于自己管理的國家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位，市級政府應(yīng)當(dāng)協(xié)助

它們進(jìn)行工作，并且監(jiān)督它們遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和政策。

市級政府的職權(quán)，根據(jù)地方組織法規(guī)定，與省級政府的職權(quán)基本相同，大體可以歸納為六個(gè)

方面：即行政執(zhí)行權(quán)、行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與管理權(quán)、行政制令權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、人事行政權(quán)和行政

保護(hù)權(quán)。

三、縣級人民政府

1、縣級政府的地位、組成與領(lǐng)導(dǎo)體制

縣級政府，是指縣、自治縣、縣級市、市轄區(qū)、旗、自治旗政府?？h政府同樣具有雙重從屬

性質(zhì)：一方面，它是縣級人大及其常委會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，對其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；另一方面，它

是縣級國家行政機(jī)關(guān)，必須服從上級國家行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。

根據(jù)地方組織法的規(guī)定：縣、自治縣、縣級市、市轄區(qū)的政府分別由縣長、副縣長、市長、

副市長、區(qū)長、副區(qū)長和局長、委員會主任、科長等組成。

2、縣級政府的機(jī)構(gòu)與職權(quán)

縣級政府設(shè)立的工作部門，一般稱為“委”、“辦”或“局”。其設(shè)立、增加或者合并，由本

級政府報(bào)請上一級政府批準(zhǔn)，并報(bào)請本級人大常委會備案。由于所轄行政區(qū)域面積以及經(jīng)濟(jì)

發(fā)展水平不同，縣級政府所屬工作機(jī)構(gòu)的多寡和名稱也不同。

根據(jù)地方組織法的規(guī)定，縣級政府的職權(quán)共有10項(xiàng)，與省級政府、市級政府基本一樣。概

括說來，它主要體現(xiàn)為行政執(zhí)行權(quán)、行政領(lǐng)導(dǎo)與管理權(quán)、行政制令權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、人事行

政權(quán)和執(zhí)行保護(hù)權(quán)等六個(gè)方面。需要說明的是，縣級政府沒有行政立法權(quán)，無權(quán)制定地方性

法規(guī)或規(guī)章。

縣級政府在必要的時(shí)候，經(jīng)省級政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立派出機(jī)關(guān)?？h級政府的派出機(jī)關(guān)主要有

街道辦事處，在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)還設(shè)有區(qū)公所。

四、鄉(xiāng)級人民政府

1、鄉(xiāng)級政府的組成、機(jī)構(gòu)和職權(quán)

鄉(xiāng)級政府是指鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是中國的基層行政建制。其中，鄉(xiāng)為廣大農(nóng)村地

區(qū)的基層行政建制，民族鄉(xiāng)為少數(shù)民族聚居的農(nóng)村地區(qū)的基層行政建制，鎮(zhèn)為非農(nóng)業(yè)人口占

有一定比例的小城市型的基層行政建制。

鄉(xiāng)級政府設(shè)有分管民政、司法、財(cái)政、文教衛(wèi)生、計(jì)劃生育、生產(chǎn)建設(shè)等方面任務(wù)的工作部

門。按隸屬關(guān)系，這些工作部門大體可以分為三類：一是直屬辦事機(jī)構(gòu)。如鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府辦

公室、民政科（辦公室。二是企事業(yè)機(jī)構(gòu)。如農(nóng)機(jī)站、獸醫(yī)站等。三是雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。如公

安派出所、工商所、稅務(wù)所等，接受縣級政府職能部門的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)或

指導(dǎo)。

鄉(xiāng)級政府承擔(dān)著社會、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個(gè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性事務(wù)工作。根據(jù)《地方組織法》

的規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的政府行使下列職權(quán)：（1）行政執(zhí)行權(quán)。執(zhí)行本級人民代表大會的

決議和上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令；（2）行政管理權(quán)。管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、

科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和財(cái)政、公安、稅收、計(jì)劃生育等行政工作。（3）行政保護(hù)權(quán)。保

護(hù)國家、集體和個(gè)人的合法財(cái)產(chǎn)和合法權(quán)益，維護(hù)社會秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)

利和其他權(quán)利；保障少數(shù)民族的權(quán)利；保障男女平等、同工同酬和婚姻自由等。

2、鄉(xiāng)級政府指導(dǎo)下的村民委員會

村民委員會