上海市低空飛行服務(wù)管理能力建設(shè)實(shí)施方案第一章低空飛行服務(wù)管理能力建設(shè)的背景與意義

1.低空空域資源的重要性

低空空域是指距離地面相對(duì)較低的空間，通常在1000米以下。這個(gè)區(qū)域是連接空中和地面的重要橋梁，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)和應(yīng)急救援等方面都起著至關(guān)重要的作用。比如，無(wú)人機(jī)配送可以大大提高物流效率，低空飛行器可以用于農(nóng)業(yè)植保、環(huán)境監(jiān)測(cè)等，這些都離不開(kāi)低空空域的穩(wěn)定運(yùn)行。如果沒(méi)有有效的管理，低空空域可能會(huì)變得混亂，甚至出現(xiàn)安全事故，影響社會(huì)正常秩序。

2.上海市低空飛行活動(dòng)的現(xiàn)狀

近年來(lái)，上海市的低空飛行活動(dòng)越來(lái)越頻繁，無(wú)人機(jī)、輕型飛機(jī)等低空飛行器的數(shù)量大幅增加。這些飛行活動(dòng)不僅包括商業(yè)用途，如物流配送、空中拍攝等，還包括個(gè)人娛樂(lè)飛行，如航模比賽、無(wú)人機(jī)航拍等。雖然這些活動(dòng)為城市帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇，但也給空域管理帶來(lái)了挑戰(zhàn)。例如，如何確保無(wú)人機(jī)不會(huì)在禁飛區(qū)飛行，如何避免不同飛行器之間的碰撞，這些都是需要解決的問(wèn)題。

3.低空飛行服務(wù)管理能力建設(shè)的必要性

上海市作為國(guó)際化大都市，低空飛行活動(dòng)的需求將持續(xù)增長(zhǎng)。如果沒(méi)有一套完善的管理體系，低空空域可能會(huì)變得擁擠，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的安全事故。因此，建設(shè)低空飛行服務(wù)管理能力，不僅是保障飛行安全的需要，也是促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的關(guān)鍵。通過(guò)建立科學(xué)的管理機(jī)制，可以優(yōu)化空域資源的使用，提高飛行效率，同時(shí)減少飛行風(fēng)險(xiǎn)，為各類低空飛行活動(dòng)提供更好的服務(wù)。

第二章低空飛行服務(wù)管理能力建設(shè)的總體目標(biāo)與原則

1.總體目標(biāo)

上海市低空飛行服務(wù)管理能力建設(shè)的總體目標(biāo)是，到202X年，基本建成符合國(guó)際先進(jìn)水平、適應(yīng)上海市發(fā)展需求的低空飛行服務(wù)管理體系。這個(gè)體系要能夠有效保障低空飛行安全，優(yōu)化空域資源利用，促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，提升城市治理能力。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是讓低空飛行既安全又高效，讓各種飛行活動(dòng)都能有序進(jìn)行，同時(shí)也能帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，讓老百姓享受到更多便利。

2.基本原則

建設(shè)過(guò)程中要遵循幾個(gè)基本原則。首先是安全第一，安全是低空飛行的生命線，任何時(shí)候都要把安全放在首位，確保飛行活動(dòng)不會(huì)對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)造成威脅。其次是有序發(fā)展，低空空域資源是有限的，要合理規(guī)劃，確保各種飛行活動(dòng)都能有序進(jìn)行，避免混亂。再者是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，要鼓勵(lì)新技術(shù)、新應(yīng)用的發(fā)展，比如無(wú)人機(jī)、自動(dòng)化飛行等技術(shù)，這些技術(shù)可以大大提高飛行效率，降低安全風(fēng)險(xiǎn)。最后是協(xié)同共治，低空飛行服務(wù)管理涉及多個(gè)部門，需要各方協(xié)同合作，共同推進(jìn)，形成合力。

第三章低空飛行服務(wù)管理能力建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)

1.構(gòu)建低空空域管理體系

要建立一個(gè)全新的低空空域管理體系，這個(gè)體系得讓低空空域的使用變得清晰明了。以前可能誰(shuí)想飛就飛，現(xiàn)在得有規(guī)矩可循。比如，得劃定哪些地方可以飛，哪些地方不能飛，什么時(shí)候可以飛，什么時(shí)候不能飛。這個(gè)體系還要能適應(yīng)不同的飛行需求，比如無(wú)人機(jī)配送、空中游覽這些新業(yè)務(wù)，得有相應(yīng)的空域安排。總之，就是要讓低空空域的使用有章可循，既能保障安全，又能方便大家使用。

2.提升空域運(yùn)行服務(wù)保障能力

低空飛行要想跑起來(lái)，服務(wù)得跟上。比如，得有專門的機(jī)構(gòu)來(lái)提供空域信息，告訴飛行員哪里可以飛，哪里有其他飛機(jī)，避免碰撞。還得有應(yīng)急救助服務(wù)，萬(wàn)一飛機(jī)出事了，得有人快速響應(yīng)，救援飛行員。此外，還得發(fā)展低空飛行導(dǎo)航服務(wù)，讓飛機(jī)能準(zhǔn)確找到目的地，不被迷路。這些服務(wù)都是必不可少的，得讓飛行員覺(jué)得放心、省心。

3.加強(qiáng)低空飛行安全監(jiān)管能力

安全是重中之重，得有一套嚴(yán)格的監(jiān)管體系來(lái)保障低空飛行安全。這包括對(duì)飛行員和飛行器的管理，比如飛行員得有資質(zhì)，飛行器得符合安全標(biāo)準(zhǔn)。還要加強(qiáng)對(duì)低空空域的監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理違規(guī)飛行行為。此外，還得建立飛行事故調(diào)查機(jī)制，一旦出事了，能快速查明原因，避免類似事故再次發(fā)生。通過(guò)這些措施，確保低空飛行安全萬(wàn)無(wú)一失。

4.推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

低空飛行服務(wù)管理能力建設(shè)不光是為了安全，還得促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。要?jiǎng)?chuàng)造良好的環(huán)境，讓無(wú)人機(jī)配送、空中旅游、低空物流這些業(yè)務(wù)能快速發(fā)展。比如，可以出臺(tái)一些扶持政策，鼓勵(lì)企業(yè)投資低空飛行領(lǐng)域。還要建設(shè)必要的設(shè)施，比如起降點(diǎn)、維修站等，方便低空飛行器使用。通過(guò)這些措施，讓低空經(jīng)濟(jì)成為城市新的增長(zhǎng)點(diǎn)，帶動(dòng)更多就業(yè)和稅收。

第四章低空飛行服務(wù)管理能力建設(shè)的實(shí)施路徑

1.分步實(shí)施，有序推進(jìn)

建設(shè)低空飛行服務(wù)管理體系不能一蹴而就，得一步一步來(lái)。首先，可以先在市郊或者條件相對(duì)簡(jiǎn)單的地方試點(diǎn)，比如搞個(gè)低空飛行試驗(yàn)區(qū)，讓各種新技術(shù)、新業(yè)務(wù)先在那里試運(yùn)行。等試點(diǎn)成功了，再逐步擴(kuò)大范圍，慢慢地覆蓋整個(gè)上海市。這樣既能保證安全，又能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)調(diào)整方案?？傊?，就是先小范圍試，再逐步推廣，穩(wěn)穩(wěn)地向前走。

2.加強(qiáng)科技支撐

現(xiàn)在是信息化時(shí)代，低空飛行服務(wù)管理也得靠科技。要大力發(fā)展無(wú)人機(jī)、自動(dòng)化飛行這些新技術(shù)，讓飛行更安全、更高效。還得建設(shè)先進(jìn)的空域管理系統(tǒng)，能實(shí)時(shí)監(jiān)控空域情況，自動(dòng)分配空域資源。此外，還要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)，防止黑客攻擊這些。通過(guò)科技手段，讓低空飛行服務(wù)管理更智能、更現(xiàn)代化。

3.協(xié)調(diào)各方利益

低空飛行服務(wù)管理涉及很多部門，比如民航局、公安局、交通局等等，得把這些部門的利益協(xié)調(diào)好?？梢猿闪⒁粋€(gè)專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一管理。還要建立信息共享機(jī)制，讓各部門能及時(shí)溝通，共同解決問(wèn)題。此外，還要加強(qiáng)與企業(yè)的合作，讓企業(yè)參與到低空飛行服務(wù)管理中來(lái)，形成政府、企業(yè)、社會(huì)共同參與的格局。

4.完善政策法規(guī)

規(guī)矩是死的，人是活的，政策法規(guī)也得跟著發(fā)展走。要制定完善的低空飛行服務(wù)管理法規(guī)，明確飛行規(guī)則、安全標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任劃分等。這些法規(guī)要既能保障安全，又能促進(jìn)發(fā)展，還能適應(yīng)新技術(shù)、新業(yè)務(wù)的出現(xiàn)。此外，還要加強(qiáng)執(zhí)法力度，對(duì)違規(guī)飛行行為要嚴(yán)肅處理，確保法規(guī)能真正落到實(shí)處。通過(guò)政策法規(guī)，為低空飛行服務(wù)管理提供有力保障。

第五章低空飛行服務(wù)管理能力建設(shè)的保障措施

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

建設(shè)低空飛行服務(wù)管理體系是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須有一個(gè)強(qiáng)有力的組織來(lái)牽頭。建議成立一個(gè)由市政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭的專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項(xiàng)工作。這個(gè)小組下面可以設(shè)立辦公室，專門負(fù)責(zé)日常管理和推進(jìn)。同時(shí)，要明確各部門的職責(zé)，確保每個(gè)環(huán)節(jié)都有人抓、有人管。只有組織到位，責(zé)任到位，才能確保建設(shè)工作順利推進(jìn)。

2.加大資金投入

建設(shè)低空飛行服務(wù)管理體系需要大量的資金投入，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)研發(fā)、人員培訓(xùn)等。市政府要加大對(duì)這方面的投入，設(shè)立專項(xiàng)資金，確保資金來(lái)源穩(wěn)定。同時(shí)，還可以通過(guò)引入社會(huì)資本的方式，吸引更多資金參與進(jìn)來(lái)。比如，可以鼓勵(lì)企業(yè)投資建設(shè)低空飛行起降點(diǎn)，政府給予一定的補(bǔ)貼。通過(guò)多渠道籌措資金，為建設(shè)工作提供充足的資金保障。

3.強(qiáng)化人才隊(duì)伍建設(shè)

人才是關(guān)鍵，沒(méi)有高素質(zhì)的人才隊(duì)伍，低空飛行服務(wù)管理體系很難建設(shè)好。要加強(qiáng)人才引進(jìn)和培養(yǎng)，吸引更多專業(yè)人才參與進(jìn)來(lái)。比如，可以與高校合作，設(shè)立相關(guān)專業(yè)，培養(yǎng)低空飛行服務(wù)管理人才。同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有人員的培訓(xùn)，提高他們的專業(yè)素質(zhì)和管理能力。此外，還要建立人才激勵(lì)機(jī)制，讓人才愿意留下來(lái)，安心工作。只有人才隊(duì)伍建設(shè)好了，才能真正把低空飛行服務(wù)管理體系建好。

4.營(yíng)造良好氛圍

低空飛行服務(wù)管理體系的建設(shè)需要社會(huì)各界的支持和參與。要通過(guò)各種渠道，加強(qiáng)宣傳，讓老百姓了解低空飛行服務(wù)管理的重要性，知道哪些行為是安全的，哪些行為是危險(xiǎn)的。同時(shí)，還要加強(qiáng)與企業(yè)的溝通，聽(tīng)取他們的意見(jiàn)和建議，讓他們積極參與到建設(shè)中來(lái)。通過(guò)營(yíng)造良好的氛圍，形成全社會(huì)共同參與的良好局面。

第六章低空飛行服務(wù)管理能力建設(shè)的評(píng)估與改進(jìn)

1.建立評(píng)估機(jī)制

光建設(shè)了低空飛行服務(wù)管理體系，還得看看效果怎么樣，這是非常重要的。要建立一個(gè)評(píng)估機(jī)制，定期對(duì)建設(shè)成果進(jìn)行評(píng)估。這個(gè)評(píng)估機(jī)制要包含多個(gè)方面，比如空域使用效率、飛行安全情況、服務(wù)質(zhì)量等等。評(píng)估的時(shí)候，要既看數(shù)量，也要看質(zhì)量，既要看有沒(méi)有完成任務(wù)，也要看完成得好不好。通過(guò)評(píng)估，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和不足，為改進(jìn)提供依據(jù)。

2.完善改進(jìn)措施

評(píng)估的目的是為了改進(jìn)，不能評(píng)估完了就不管了。要根據(jù)評(píng)估結(jié)果，制定具體的改進(jìn)措施。比如，如果發(fā)現(xiàn)某個(gè)環(huán)節(jié)的服務(wù)效率不高，就要想辦法提高效率；如果發(fā)現(xiàn)安全方面存在隱患，就要加強(qiáng)監(jiān)管，消除隱患。改進(jìn)措施要具體、可行，不能只是空喊口號(hào)。同時(shí)，還要建立反饋機(jī)制，讓飛行員、企業(yè)等相關(guān)方能夠及時(shí)反饋問(wèn)題，為改進(jìn)提供更多參考。

3.動(dòng)態(tài)調(diào)整優(yōu)化

低空飛行服務(wù)管理體系不是一成不變的，要根據(jù)實(shí)際情況，動(dòng)態(tài)調(diào)整優(yōu)化。比如，隨著新技術(shù)的出現(xiàn)，管理方式可能就需要改變；隨著低空飛行活動(dòng)的增加，空域資源的使用方式可能也需要調(diào)整。要建立一個(gè)靈活的調(diào)整機(jī)制，能夠根據(jù)實(shí)際情況，及時(shí)調(diào)整管理策略和措施。通過(guò)動(dòng)態(tài)調(diào)整優(yōu)化，確保低空飛行服務(wù)管理體系始終能夠適應(yīng)發(fā)展需要，發(fā)揮最大作用。

第七章低空飛行服務(wù)管理能力建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)防控

1.識(shí)別主要風(fēng)險(xiǎn)

建設(shè)和運(yùn)行低空飛行服務(wù)管理體系，肯定會(huì)有各種風(fēng)險(xiǎn)，不能想當(dāng)然地認(rèn)為一切都會(huì)順利。首先得把可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)都識(shí)別出來(lái)。比如，飛行安全風(fēng)險(xiǎn)，就是防止飛機(jī)撞起來(lái)或者發(fā)生其他事故；空域沖突風(fēng)險(xiǎn)，就是避免不同飛行器在同一時(shí)間同一地點(diǎn)爭(zhēng)搶空域；網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)，就是防止黑客攻擊管理系統(tǒng)或者無(wú)人機(jī)被劫持；還有政策法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，就是萬(wàn)一國(guó)家政策有變，或者法規(guī)跟不上發(fā)展，可能會(huì)影響建設(shè)進(jìn)度。把這些風(fēng)險(xiǎn)都想到，才能有針對(duì)性地去防范。

2.制定防控措施

識(shí)別出風(fēng)險(xiǎn)以后，就得想方設(shè)法去控制這些風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于飛行安全風(fēng)險(xiǎn)，要加強(qiáng)飛行員培訓(xùn)，提高他們的安全意識(shí)；要完善空域管理系統(tǒng)，減少人為錯(cuò)誤；還要建立應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，一旦出事能快速處理。對(duì)于空域沖突風(fēng)險(xiǎn)，要科學(xué)規(guī)劃空域，設(shè)置不同的飛行走廊和高度層，讓各路飛機(jī)都能找到自己的位置；要發(fā)展先進(jìn)的防撞技術(shù)，讓飛機(jī)之間能互相“避讓”。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)，要加強(qiáng)系統(tǒng)安全防護(hù)，定期更新軟件，防止黑客攻擊；還要對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行安全設(shè)計(jì)，增加防盜鏈、密碼保護(hù)等功能。對(duì)于政策法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，要密切關(guān)注國(guó)家政策動(dòng)向，提前做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備；要加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通，推動(dòng)完善相關(guān)政策法規(guī)。

3.建立應(yīng)急預(yù)案

雖然希望事故不要發(fā)生，但萬(wàn)一真出了事，就必須有預(yù)案。要針對(duì)可能發(fā)生的各種緊急情況，比如飛機(jī)失聯(lián)、飛機(jī)相撞、無(wú)人機(jī)失控墜毀等，都制定詳細(xì)的應(yīng)急預(yù)案。這個(gè)預(yù)案要明確誰(shuí)負(fù)責(zé)做什么，怎么協(xié)調(diào)，用什么資源，確保在緊急情況下能夠快速、有效地響應(yīng)。還要定期組織演練，讓大家熟悉預(yù)案內(nèi)容，知道在緊急情況下該怎么做。通過(guò)演練，可以發(fā)現(xiàn)預(yù)案中存在的問(wèn)題，及時(shí)改進(jìn)，確保預(yù)案的實(shí)用性和有效性。

第八章低空飛行服務(wù)管理能力建設(shè)的宣傳引導(dǎo)與公眾參與

1.加強(qiáng)政策宣傳解讀

要想讓老百姓和各行各業(yè)都了解低空飛行服務(wù)管理能力建設(shè)，首先得把政策說(shuō)清楚、講明白。要通過(guò)各種渠道，比如電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、微信公眾號(hào)等等，廣泛宣傳這項(xiàng)工作的重要意義、主要內(nèi)容和預(yù)期目標(biāo)。特別是對(duì)于那些跟低空飛行相關(guān)的企業(yè)、飛行愛(ài)好者，更要讓他們知道政策是什么，規(guī)定是什么，這樣他們才能按規(guī)矩辦事。對(duì)于一些可能會(huì)產(chǎn)生擔(dān)憂的問(wèn)題，比如飛行安全、噪音污染等，也要主動(dòng)出來(lái)解釋，消除大家的疑慮。要通過(guò)宣傳，讓政策家喻戶曉，讓大家都支持這項(xiàng)工作。

2.增進(jìn)公眾認(rèn)知與理解

低空飛行服務(wù)管理跟每個(gè)人的生活都可能有關(guān)，所以要讓大家真正了解它，理解它。可以舉辦一些公開(kāi)活動(dòng)，比如低空飛行體驗(yàn)日、科普講座等，讓老百姓有機(jī)會(huì)近距離接觸低空飛行，了解它的好處和風(fēng)險(xiǎn)。還可以制作一些通俗易懂的宣傳材料，比如漫畫、視頻等，用老百姓能聽(tīng)懂的語(yǔ)言介紹低空飛行知識(shí)和管理規(guī)定。通過(guò)這些方式，提高公眾對(duì)低空飛行的認(rèn)知水平，讓他們明白這項(xiàng)工作是為了大家好，是為了讓低空飛行更安全、更有序。

3.鼓勵(lì)公眾有序參與

低空飛行服務(wù)管理不是政府一個(gè)人的事，需要大家共同參與。要?jiǎng)?chuàng)造條件，鼓勵(lì)公眾有序參與到這項(xiàng)工作中來(lái)。比如，可以設(shè)立舉報(bào)電話或者網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，讓公眾能夠方便地報(bào)告違規(guī)飛行行為，幫助監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。對(duì)于一些涉及公眾利益的決策，比如空域規(guī)劃、起降點(diǎn)選址等，可以組織聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)和建議。還可以鼓勵(lì)社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮作用，參與行業(yè)自律，監(jiān)督企業(yè)行為。通過(guò)這些方式，讓公眾成為低空飛行服務(wù)管理的重要力量，共同維護(hù)低空飛行秩序。

第九章低空飛行服務(wù)管理能力建設(shè)的國(guó)際交流與合作

1.學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

建設(shè)低空飛行服務(wù)管理體系，我們不是從零開(kāi)始，世界上很多國(guó)家已經(jīng)有了一些經(jīng)驗(yàn)。我們要有開(kāi)放的心態(tài)，積極去學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際上先進(jìn)的管理模式和成功做法。比如，可以研究看看美國(guó)、歐洲等低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好的國(guó)家，他們是怎么管理低空空域的，是怎么保障飛行安全的，是怎么促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。要深入了解他們的具體做法，分析哪些適合我們上海市的實(shí)際情況，哪些需要改進(jìn)。通過(guò)學(xué)習(xí)借鑒，可以少走彎路，加快我們自己的建設(shè)步伐。

2.加強(qiáng)國(guó)際交流合作

光學(xué)習(xí)還不夠，還得主動(dòng)走出去，跟國(guó)際社會(huì)加強(qiáng)交流合作?？梢酝ㄟ^(guò)舉辦國(guó)際會(huì)議、參加國(guó)際組織等方式，跟其他國(guó)家分享我們的經(jīng)驗(yàn)，也了解他們的動(dòng)態(tài)?？梢愿鷩?guó)外的一些企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系，共同開(kāi)展技術(shù)研發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)制定等工作。比如，在無(wú)人機(jī)飛行安全、空域管理系統(tǒng)等領(lǐng)域，可以跟國(guó)際同行合作，共同攻克技術(shù)難題。通過(guò)國(guó)際交流合作，可以提升我們上海市低空飛行服務(wù)管理的能力和水平，同時(shí)也為全球低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展貢獻(xiàn)我們的力量。

3.參與國(guó)際規(guī)則制定

隨著上海市低空飛行服務(wù)管理能力的提升，我們還可以在國(guó)際舞臺(tái)上發(fā)揮更大的作用，比如參與制定國(guó)際規(guī)則。要積極參與到國(guó)際低空空域管理、飛行安全、隱私保護(hù)等領(lǐng)域的規(guī)則制定中去，提出我們的觀點(diǎn)和建議。通過(guò)參與規(guī)則制定，可以更好地維護(hù)我們自身的利益，也可以推廣我們先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，讓國(guó)際社會(huì)更好地認(rèn)識(shí)我們、接納我們。這是展示上海國(guó)際化大都市形象、提升國(guó)際影響力的重要途徑。

第十章低