公用企業(yè)市場化進程中的法律困境與突破路徑研究一、引言1.1研究背景與意義公用企業(yè)，作為社會經(jīng)濟運行的關(guān)鍵支撐，在保障民生、推動經(jīng)濟發(fā)展中扮演著無可替代的重要角色。傳統(tǒng)上，公用企業(yè)常以壟斷經(jīng)營的模式存在，這種模式雖在特定歷史時期對保障公共服務的穩(wěn)定供給發(fā)揮了積極作用，但隨著時代的發(fā)展與經(jīng)濟環(huán)境的變遷，其弊端也日益凸顯。在當今經(jīng)濟全球化和國內(nèi)經(jīng)濟快速發(fā)展的大背景下，公用企業(yè)傳統(tǒng)壟斷經(jīng)營模式的局限性愈發(fā)明顯。壟斷經(jīng)營導致企業(yè)缺乏競爭壓力，創(chuàng)新動力不足，生產(chǎn)效率低下，服務質(zhì)量難以滿足社會不斷增長的需求。例如，在一些城市的供水供電領(lǐng)域，由于缺乏有效競爭，企業(yè)在技術(shù)革新、服務優(yōu)化方面進展緩慢，時常出現(xiàn)供水供電不穩(wěn)定、維修不及時等問題，給民眾生活帶來諸多不便。同時，壟斷定價使得消費者承受不合理的高價，損害了消費者的切身利益，也阻礙了社會資源的優(yōu)化配置。為了打破這些困境，公用企業(yè)市場化改革應運而生，這已成為不可阻擋的時代潮流。市場化改革旨在引入競爭機制，激發(fā)企業(yè)活力，提升服務質(zhì)量，實現(xiàn)資源的高效配置。自20世紀80年代起，全球范圍內(nèi)掀起了公用企業(yè)市場化改革的浪潮。英國率先對電信、電力、天然氣等公用事業(yè)領(lǐng)域進行改革，通過私有化、引入競爭等措施，取得了顯著成效，不僅降低了運營成本，還提高了服務質(zhì)量。美國、日本等發(fā)達國家也紛紛跟進，在公用企業(yè)領(lǐng)域進行了一系列卓有成效的市場化改革。在我國，公用企業(yè)市場化改革同樣勢在必行。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，對公用企業(yè)的運營效率和服務質(zhì)量提出了更高要求。從20世紀90年代開始，我國在電力、電信、鐵路等公用企業(yè)領(lǐng)域積極探索市場化改革。以電信行業(yè)為例，經(jīng)過多次拆分重組，引入了多家競爭主體，市場競爭日益激烈，促進了技術(shù)創(chuàng)新和服務價格的下降，消費者從中受益頗豐。鐵路行業(yè)也在逐步推進政企分開、投融資體制改革等措施，朝著市場化方向不斷邁進。然而，公用企業(yè)市場化改革并非一帆風順，其間面臨著諸多復雜的法律問題。在改革過程中，政府、企業(yè)和社會各方的權(quán)利義務關(guān)系需要重新界定和規(guī)范。政府在公用企業(yè)市場化中應扮演何種角色，如何既有效監(jiān)管又不干預過度，這是亟待解決的問題。從企業(yè)角度看，市場準入的標準和條件不明確，導致部分企業(yè)進入市場困難重重；產(chǎn)權(quán)界定不清，引發(fā)了一系列的利益紛爭；不正當競爭行為時有發(fā)生，破壞了公平競爭的市場環(huán)境。從社會層面而言，消費者權(quán)益保護機制不完善，公眾參與監(jiān)管的渠道不暢，難以有效維護自身權(quán)益。這些法律問題的存在，嚴重制約了公用企業(yè)市場化改革的順利推進。如果不能妥善解決，改革成果將難以鞏固，甚至可能引發(fā)社會不穩(wěn)定因素。因此，加強對公用企業(yè)市場化法律問題的研究，具有極其重要的現(xiàn)實意義。通過完善相關(guān)法律法規(guī)，明確各方權(quán)利義務關(guān)系，規(guī)范市場行為，可以為公用企業(yè)市場化改革提供堅實的法律保障，促進公用企業(yè)健康、有序發(fā)展，最終實現(xiàn)提高公共服務質(zhì)量和效率、保障社會公眾利益的目標。1.2研究方法與創(chuàng)新點本研究綜合運用多種研究方法，力求全面、深入地剖析公用企業(yè)市場化的法律問題，具體研究方法如下：案例分析法：深入剖析國內(nèi)外公用企業(yè)市場化改革的典型案例，如英國電信、電力等行業(yè)的私有化改革案例，以及我國電信行業(yè)多次拆分重組的實際案例。通過對這些案例的詳細分析，揭示公用企業(yè)市場化過程中存在的法律問題，總結(jié)經(jīng)驗教訓，為提出針對性的法律對策提供實踐依據(jù)。比較研究法：對比分析不同國家公用企業(yè)市場化的法律制度和實踐經(jīng)驗，包括美國、英國、日本等發(fā)達國家。從市場準入、監(jiān)管體制、競爭規(guī)則、消費者權(quán)益保護等多個方面進行比較，找出各國制度的優(yōu)勢與不足，為完善我國公用企業(yè)市場化法律制度提供有益的借鑒和參考。文獻研究法：廣泛查閱國內(nèi)外關(guān)于公用企業(yè)市場化、反壟斷法、政府監(jiān)管等方面的學術(shù)文獻、政策法規(guī)、研究報告等資料，梳理相關(guān)理論和實踐的發(fā)展脈絡，掌握研究現(xiàn)狀和前沿動態(tài)，為研究提供堅實的理論基礎和豐富的素材。規(guī)范分析法：從法律規(guī)范的角度出發(fā)，對我國現(xiàn)行的公用企業(yè)相關(guān)法律法規(guī)進行系統(tǒng)分析，包括《反壟斷法》《電力法》《電信條例》等，找出其中存在的不完善之處，提出完善法律制度的建議和措施，以規(guī)范公用企業(yè)市場化行為，保障改革的順利進行。本研究在以下方面力求有所創(chuàng)新：研究視角創(chuàng)新：從法律規(guī)制的角度，全面、系統(tǒng)地研究公用企業(yè)市場化問題，將政府、企業(yè)和社會公眾三個層面的法律問題有機結(jié)合起來進行分析，突破了以往研究多側(cè)重于某一個方面的局限，為解決公用企業(yè)市場化法律問題提供了更全面的視角。研究思路創(chuàng)新：在研究過程中，注重理論與實踐相結(jié)合，不僅從法學理論上探討公用企業(yè)市場化的法律問題，還緊密結(jié)合國內(nèi)外公用企業(yè)市場化改革的實際案例進行分析。同時，運用多學科交叉的方法，綜合運用法學、經(jīng)濟學、管理學等學科的理論和方法，對公用企業(yè)市場化法律問題進行深入研究，拓寬了研究思路。對策建議創(chuàng)新：在借鑒國外先進經(jīng)驗和總結(jié)國內(nèi)實踐的基礎上，提出具有針對性和可操作性的法律對策。如構(gòu)建獨立、高效的監(jiān)管機構(gòu)，明確其職責和權(quán)限；完善市場準入和退出機制，保障市場競爭的公平性；加強消費者權(quán)益保護，建立多元化的糾紛解決機制等，為我國公用企業(yè)市場化改革提供切實可行的法律支持。二、公用企業(yè)市場化基礎理論2.1公用企業(yè)的概念與特征公用企業(yè)，在社會經(jīng)濟體系中占據(jù)著舉足輕重的地位，是指涉及公用事業(yè)的經(jīng)營者，廣泛涵蓋供水、供電、供熱、供氣、郵政、電信、交通運輸?shù)扰c民眾生活息息相關(guān)的行業(yè)。這些行業(yè)中的企業(yè)，無論是國有企業(yè)還是民營企業(yè)，只要其從事的是公用事業(yè)的經(jīng)營活動，都屬于公用企業(yè)的范疇。例如，城市中的自來水公司，負責為居民和企業(yè)提供日常用水，其運營直接關(guān)系到居民的日常生活和企業(yè)的正常生產(chǎn)；電力公司保障著電力的穩(wěn)定供應，是社會生產(chǎn)和生活的重要能源支撐。公用企業(yè)具有多方面顯著特征，其中自然壟斷性是其重要特性之一。傳統(tǒng)理論認為，公用企業(yè)大多屬于自然壟斷行業(yè)，如供水、供電、燃氣等領(lǐng)域。在這些行業(yè)中，存在著規(guī)模經(jīng)濟效應，即隨著產(chǎn)量的增加，單位產(chǎn)品的成本會逐漸降低。以供水企業(yè)為例，鋪設供水管道需要巨大的前期投資，這是一筆高額的固定成本。一旦供水網(wǎng)絡建成，向更多用戶供水所增加的成本（邊際成本）相對較低。在這種情況下，如果引入過多競爭企業(yè)，每個企業(yè)都要重復建設供水管道等基礎設施，必然導致資源的極大浪費。因此，在特定的市場范圍內(nèi)，由一家或少數(shù)幾家企業(yè)壟斷經(jīng)營，反而能夠?qū)崿F(xiàn)更高的生產(chǎn)效率和更低的成本，這就是自然壟斷的經(jīng)濟原理。然而，隨著科技的飛速發(fā)展和社會的不斷進步，公用企業(yè)的自然壟斷性正逐漸受到挑戰(zhàn)。以電信行業(yè)為例，過去由于通信技術(shù)的限制，構(gòu)建通信網(wǎng)絡需要巨額的投資，且網(wǎng)絡覆蓋范圍越大，成本越高，這使得電信行業(yè)呈現(xiàn)出明顯的自然壟斷特征。但隨著光纖、通信衛(wèi)星、計算機等大容量傳送途徑的開發(fā)，電信基礎設施的投資規(guī)模大大縮小，長距離通信成本大幅下降，新的企業(yè)有了進入市場的可能性，電信行業(yè)的自然壟斷程度也隨之降低。公益性也是公用企業(yè)的重要屬性。公用企業(yè)的產(chǎn)品和服務面向全社會，是公眾日常生活不可或缺的部分，與社會的生產(chǎn)和發(fā)展緊密相連。其經(jīng)營狀況、服務質(zhì)量和價格水平，直接影響著公眾的生活質(zhì)量和國民經(jīng)濟的正常運行。一旦公用企業(yè)出現(xiàn)供應短缺、服務質(zhì)量下降或價格不合理等問題，將會引發(fā)社會的不穩(wěn)定。例如，在冬季供暖季節(jié)，如果供熱企業(yè)因經(jīng)營不善而無法正常供暖，居民的生活將受到極大影響，可能引發(fā)社會的不滿和恐慌。因此，公用企業(yè)必須將保障社會公共利益放在首位，承擔起普遍服務的義務，確保為社會公眾提供穩(wěn)定、可靠、價格合理的產(chǎn)品或服務。網(wǎng)絡性是公用企業(yè)的又一重要特征。公用企業(yè)向社會提供產(chǎn)品或服務，通常依賴于一定的網(wǎng)絡系統(tǒng)，如供水、供電、供熱需要管網(wǎng)系統(tǒng)，電信需要通信網(wǎng)絡，交通運輸需要公路、鐵路等交通網(wǎng)絡。這些網(wǎng)絡系統(tǒng)具有全程全網(wǎng)聯(lián)合作業(yè)和統(tǒng)一兼容性的特點，各個環(huán)節(jié)相互關(guān)聯(lián)、相互影響。例如，電力傳輸網(wǎng)絡需要將發(fā)電站產(chǎn)生的電力通過輸電線路、變電站等一系列設施，安全、穩(wěn)定地輸送到各個用戶終端，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)故障，都可能導致大面積的停電事故。而且，網(wǎng)絡系統(tǒng)的建設和運營需要大量的固定資本投資，資產(chǎn)專用性強，沉沒成本高，這也在一定程度上強化了公用企業(yè)的自然壟斷性。2.2公用企業(yè)市場化的內(nèi)涵與動因公用企業(yè)市場化，是指在公用企業(yè)領(lǐng)域引入市場機制，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。這一過程涵蓋多個關(guān)鍵層面。在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)方面，改變以往單一的國有產(chǎn)權(quán)模式，推動投資主體多元化，吸引民營資本、外資等多種資本進入公用企業(yè)領(lǐng)域，以優(yōu)化企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，激發(fā)企業(yè)活力。在經(jīng)營模式上，打破傳統(tǒng)的獨家壟斷經(jīng)營格局，引入競爭機制，促使公用企業(yè)在競爭壓力下提高生產(chǎn)效率、降低成本、提升服務質(zhì)量。在價格形成機制上，摒棄單純的政府定價模式，建立更加靈活、合理的市場定價機制，使價格能夠真實反映市場供求關(guān)系和企業(yè)成本，提高資源配置效率。公用企業(yè)市場化具有深刻的內(nèi)在動因，提升效率是重要驅(qū)動因素之一。在傳統(tǒng)壟斷經(jīng)營模式下，公用企業(yè)缺乏競爭壓力，導致運營效率低下。企業(yè)內(nèi)部管理往往較為松散，人員冗余，生產(chǎn)技術(shù)更新緩慢，成本控制不力。例如，部分城市的公交公司，由于長期處于壟斷經(jīng)營狀態(tài)，車輛更新?lián)Q代不及時，運營線路規(guī)劃不合理，導致服務質(zhì)量下降，市民出行不便。而市場化引入競爭機制后，企業(yè)為在市場中立足并獲取更多市場份額，不得不積極采取措施提高效率。它們會加大技術(shù)研發(fā)投入，采用先進的生產(chǎn)設備和管理方法，優(yōu)化運營流程，降低生產(chǎn)成本，從而提高自身競爭力，為社會提供更優(yōu)質(zhì)、高效的產(chǎn)品和服務。滿足多元需求也是推動公用企業(yè)市場化的重要原因。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，公眾對公用企業(yè)產(chǎn)品和服務的需求日益多樣化和個性化。傳統(tǒng)壟斷經(jīng)營模式下，公用企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務往往較為單一，難以滿足不同消費者的個性化需求。以電信行業(yè)為例，過去電信企業(yè)提供的業(yè)務種類有限，消費者選擇空間較小。而市場化改革后，眾多電信企業(yè)紛紛推出多樣化的套餐服務，包括不同的流量、通話時長、短信數(shù)量組合，以及各種增值服務，如視頻會員、云存儲等，滿足了不同消費者在通信、娛樂、辦公等方面的個性化需求。適應經(jīng)濟發(fā)展趨勢是公用企業(yè)市場化的又一動因。在經(jīng)濟全球化和國內(nèi)市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的背景下，公用企業(yè)作為國民經(jīng)濟的重要組成部分，必須適應經(jīng)濟發(fā)展的新趨勢。經(jīng)濟全球化使得國際市場競爭日益激烈，國內(nèi)公用企業(yè)需要通過市場化改革提升自身競爭力，以應對國際同行的競爭挑戰(zhàn)。例如，我國加入世界貿(mào)易組織后，部分公用企業(yè)領(lǐng)域逐步對外開放，國外先進的公用企業(yè)進入國內(nèi)市場，帶來了先進的技術(shù)、管理經(jīng)驗和競爭理念。國內(nèi)公用企業(yè)只有通過市場化改革，不斷提升自身實力，才能在國際競爭中占據(jù)一席之地。同時，國內(nèi)市場經(jīng)濟的發(fā)展要求資源實現(xiàn)更優(yōu)化的配置，公用企業(yè)市場化能夠促進資源的合理流動和有效利用，提高整個社會的經(jīng)濟運行效率，適應國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在需求。2.3公用企業(yè)市場化的法律價值目標公用企業(yè)市場化進程中，公平是核心價值目標之一，涵蓋多個關(guān)鍵層面。在市場準入方面，公平意味著要消除不合理的壁壘，確保各類市場主體，無論其所有制性質(zhì)、規(guī)模大小，都能擁有平等參與公用企業(yè)市場競爭的機會。以城市供水市場為例，不應僅因企業(yè)是國有企業(yè)就給予其優(yōu)先進入市場的特權(quán)，而應制定統(tǒng)一、公正的準入標準，讓民營企業(yè)、外資企業(yè)等也能憑借自身實力公平競爭，獲取市場參與資格。這樣才能激發(fā)市場活力，促進資源的優(yōu)化配置。在交易環(huán)節(jié)，公平體現(xiàn)在確保交易雙方地位平等，交易條件公正合理。公用企業(yè)與消費者之間的交易，應遵循公平原則，避免公用企業(yè)利用其壟斷地位制定不合理的交易條款。比如在供電合同中，不能單方面規(guī)定過高的電價，或者在停電通知、故障維修等服務方面設置不合理的條件，損害消費者的合法權(quán)益。應保障消費者在交易中享有充分的知情權(quán)、選擇權(quán)，能夠在公平的交易環(huán)境下與公用企業(yè)進行交易。在分配環(huán)節(jié)，公平要求公用企業(yè)的收益分配要合理，兼顧各方利益。不僅要保證企業(yè)自身的合理利潤，以維持企業(yè)的持續(xù)發(fā)展，還要考慮到消費者的利益，避免企業(yè)過度盈利導致消費者負擔過重。同時，也要關(guān)注企業(yè)員工的利益，確保員工能夠獲得合理的勞動報酬，實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟效益與社會效益的平衡。效率也是公用企業(yè)市場化追求的重要法律價值目標。通過市場化引入競爭機制，能夠顯著提高企業(yè)的生產(chǎn)效率。企業(yè)為在激烈的市場競爭中脫穎而出，獲取更多的市場份額和利潤，會積極采用先進的生產(chǎn)技術(shù)和管理經(jīng)驗。例如，在電信行業(yè)，隨著市場競爭的加劇，電信企業(yè)紛紛加大對5G技術(shù)的研發(fā)和應用投入，提升網(wǎng)絡傳輸速度和服務質(zhì)量，降低運營成本。通過優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部管理流程，減少不必要的中間環(huán)節(jié)，提高工作效率，從而實現(xiàn)生產(chǎn)效率的大幅提升。資源配置效率的提升也是效率價值目標的重要體現(xiàn)。在市場化條件下，市場機制能夠引導資源流向最有效率的企業(yè)和領(lǐng)域。公用企業(yè)通過市場競爭，能夠更精準地了解市場需求，合理配置人力、物力、財力等資源，避免資源的浪費和閑置。例如，在城市公交運營中，市場化運營的公交企業(yè)會根據(jù)不同時段、不同線路的客流量，合理調(diào)配車輛和人員，提高公交資源的利用效率，滿足市民的出行需求。安全是公用企業(yè)市場化不容忽視的法律價值目標。公用企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務，如供水、供電、供氣等，直接關(guān)系到社會公眾的生命財產(chǎn)安全和社會的穩(wěn)定運行。因此，保障產(chǎn)品和服務質(zhì)量安全至關(guān)重要。企業(yè)必須嚴格遵守相關(guān)的質(zhì)量標準和安全規(guī)范，加強對生產(chǎn)、運輸、儲存、銷售等各個環(huán)節(jié)的質(zhì)量控制和安全管理。以燃氣供應企業(yè)為例，要確保燃氣的質(zhì)量符合國家標準，定期對燃氣管道進行檢測和維護，防止燃氣泄漏等安全事故的發(fā)生。在市場化過程中，公用企業(yè)還需具備穩(wěn)定供應的能力，以應對各種突發(fā)情況。政府應建立健全應急保障機制，確保在自然災害、突發(fā)事件等特殊情況下，公用企業(yè)能夠正常運營，保障社會公眾的基本生活需求。例如，在疫情防控期間，供水、供電、通信等公用企業(yè)堅守崗位，全力保障相關(guān)服務的穩(wěn)定供應，為疫情防控工作提供了堅實的支持。三、公用企業(yè)市場化的法律現(xiàn)狀與問題3.1公用企業(yè)市場化相關(guān)法律體系梳理公用企業(yè)市場化改革的推進，離不開健全的法律體系作為支撐。我國目前已初步構(gòu)建起涉及公用企業(yè)市場準入、運營、監(jiān)管等環(huán)節(jié)的法律法規(guī)框架，但仍存在諸多有待完善之處。在市場準入方面，針對不同的公用企業(yè)領(lǐng)域，有著相應的法規(guī)政策?！妒姓檬聵I(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定了城市供水、供氣、供熱、公共交通等市政公用事業(yè)實行特許經(jīng)營。其準入條件明確要求企業(yè)須是依法注冊的法人，具備相應的注冊資本金、設施設備，擁有良好的銀行資信、財務狀況及償債能力，還需有相應的從業(yè)經(jīng)歷、業(yè)績，以及一定數(shù)量的關(guān)鍵崗位人員和切實可行的經(jīng)營方案。準入程序上，需公開發(fā)布招標條件、受理投標，審查投標人資格并預審方案，組織評審委員會優(yōu)選經(jīng)營權(quán)授予對象，向社會公示中標結(jié)果，最終與中標者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。例如，在某城市的污水處理項目中，就嚴格按照此辦法進行市場準入操作，通過公開招標，吸引了多家有實力的企業(yè)參與競爭，最終選定了一家在污水處理領(lǐng)域經(jīng)驗豐富、技術(shù)先進的企業(yè)獲得特許經(jīng)營權(quán)。在電信事業(yè)領(lǐng)域，實行分類許可模式，依據(jù)《中華人民共和國電信條例》《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》《電信業(yè)務經(jīng)營許可證管理辦法》等法規(guī)。一般程序包括發(fā)起人滿足電信企業(yè)法人資格的法定條件，提出申請并由相應主管部門受理，主管部門審查和批復后，發(fā)起人完成設立和稅務登記，方可開業(yè)經(jīng)營。在運營環(huán)節(jié)，公用企業(yè)受到多部法律法規(guī)的約束?！斗磯艛喾ā分荚诰S護市場競爭秩序，防止公用企業(yè)濫用市場支配地位，排除、限制競爭。如某公用企業(yè)憑借其在當?shù)毓┧袌龅膲艛嗟匚?，限定用戶只能購買其指定品牌的水表，這種行為就違反了《反壟斷法》相關(guān)規(guī)定，被依法查處。《反不正當競爭法》同樣對公用企業(yè)的不正當競爭行為起到規(guī)制作用，防止公用企業(yè)通過不正當手段獲取競爭優(yōu)勢，損害其他經(jīng)營者和消費者的合法權(quán)益。價格法在公用企業(yè)產(chǎn)品和服務價格確定方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。公用企業(yè)的價格制定通常需遵循成本加成、市場調(diào)節(jié)等原則。對于一些關(guān)系國計民生的重要公用產(chǎn)品和服務，如居民用水、用電價格，政府會進行嚴格的價格管制，以保障消費者的基本權(quán)益。而在部分具有競爭條件的領(lǐng)域，如電信增值服務，價格則更多地由市場競爭決定。在監(jiān)管環(huán)節(jié)，不同公用企業(yè)行業(yè)有各自的監(jiān)管法規(guī)?！峨娏ΡO(jiān)管條例》明確了電力監(jiān)管機構(gòu)的職責、監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管措施，對電力企業(yè)的市場行為、電力系統(tǒng)運行、電力安全等方面進行全面監(jiān)管，以確保電力市場的公平、公正、有序運行。《城市供水條例》對城市供水的規(guī)劃、建設、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用及設施保護等方面進行規(guī)范，保障城市供水的安全和質(zhì)量。此外，《政府信息公開條例》要求公用企業(yè)及時、準確地公開與公眾利益密切相關(guān)的信息，如服務標準、收費標準、辦事流程等，以增強企業(yè)運營的透明度，便于公眾監(jiān)督。3.2市場準入環(huán)節(jié)法律問題在公用企業(yè)市場化進程中，市場準入環(huán)節(jié)存在諸多法律問題，嚴重影響著市場的公平競爭和資源的有效配置。市場準入門檻設置不合理的問題較為突出。在一些公用企業(yè)領(lǐng)域，準入門檻過高，阻礙了潛在市場主體的進入。例如，在城市軌道交通建設運營領(lǐng)域，對企業(yè)的資金實力、技術(shù)資質(zhì)、運營經(jīng)驗等方面設定了極為嚴格的標準。部分民營企業(yè)雖然在相關(guān)領(lǐng)域具備一定的技術(shù)和管理能力，但由于資金規(guī)模相對較小，難以滿足過高的資金門檻要求，從而被排除在市場之外。這種過高的準入門檻，使得市場競爭主體單一，缺乏活力，無法充分發(fā)揮市場機制的作用。相反，部分公用企業(yè)領(lǐng)域又存在準入門檻過低的情況，導致大量不具備相應實力和資質(zhì)的企業(yè)涌入市場。在一些小型城鎮(zhèn)的污水處理項目中，準入標準對企業(yè)的技術(shù)能力、資金保障、運營經(jīng)驗等方面要求較低，一些缺乏專業(yè)技術(shù)和管理經(jīng)驗的企業(yè)獲得了項目經(jīng)營權(quán)。這些企業(yè)在運營過程中，由于技術(shù)和管理能力不足，無法達到污水處理的相關(guān)標準，導致污水未經(jīng)有效處理就直接排放，嚴重污染了當?shù)丨h(huán)境，損害了社會公共利益。市場準入審批程序不規(guī)范也是一個亟待解決的問題。審批流程繁瑣復雜，環(huán)節(jié)眾多，時間冗長。以某城市供水項目的市場準入審批為例，企業(yè)需要向多個部門提交大量的申請材料，包括發(fā)改委、住建部門、環(huán)保部門、水利部門等，每個部門都有各自的審批要求和流程。申請材料在各部門之間流轉(zhuǎn)緩慢，審批時間往往長達數(shù)月甚至數(shù)年，極大地增加了企業(yè)的時間成本和經(jīng)濟成本，降低了企業(yè)參與市場競爭的積極性。審批過程中還存在透明度不足的問題，缺乏明確的審批標準和公示制度。企業(yè)在申請過程中，難以了解審批的具體進度和標準，只能被動等待審批結(jié)果。部分審批部門在審批過程中存在暗箱操作的嫌疑，使得一些不符合條件的企業(yè)通過不正當手段獲得市場準入資格，而真正有實力的企業(yè)卻被拒之門外，嚴重破壞了市場的公平競爭秩序。3.3運營監(jiān)管法律困境公用企業(yè)市場化進程中，運營監(jiān)管環(huán)節(jié)存在著一系列法律困境，嚴重影響著公用企業(yè)的健康發(fā)展和社會公共利益的保障。監(jiān)管主體職責不清是較為突出的問題。在公用企業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域，存在多個監(jiān)管主體，涉及發(fā)改委、住建部門、環(huán)保部門、市場監(jiān)管部門等多個政府機構(gòu)。這些部門之間的職責劃分不夠明確，存在職能交叉和重疊的情況。在對城市供水企業(yè)的監(jiān)管中，發(fā)改委負責價格調(diào)控，住建部門負責行業(yè)管理，環(huán)保部門負責水質(zhì)監(jiān)管，市場監(jiān)管部門負責市場秩序維護。當出現(xiàn)供水價格不合理、水質(zhì)不達標等問題時，各部門之間容易相互推諉責任，導致監(jiān)管不到位，問題得不到及時有效的解決。監(jiān)管標準不統(tǒng)一也是運營監(jiān)管中的一大難題。不同地區(qū)、不同部門對公用企業(yè)的監(jiān)管標準存在差異，缺乏全國統(tǒng)一、科學合理的監(jiān)管標準體系。在污水處理領(lǐng)域，一些地區(qū)對污水排放標準要求較低，而另一些地區(qū)則要求較高。這使得污水處理企業(yè)在不同地區(qū)運營時，面臨不同的標準要求，增加了企業(yè)的運營成本和管理難度。同時，標準的不統(tǒng)一也容易導致不公平競爭，一些企業(yè)可能為了降低成本，選擇在監(jiān)管標準較低的地區(qū)運營，從而影響整個行業(yè)的健康發(fā)展。監(jiān)管手段落后同樣制約著公用企業(yè)運營監(jiān)管的有效性。目前，對公用企業(yè)的監(jiān)管主要依賴于傳統(tǒng)的行政手段，如行政審批、行政檢查、行政處罰等。這些手段在實際操作中存在諸多局限性，效率低下，難以適應公用企業(yè)市場化發(fā)展的需求。隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，公用企業(yè)的運營模式和業(yè)務形態(tài)不斷創(chuàng)新，傳統(tǒng)監(jiān)管手段難以對其進行全面、實時的監(jiān)管。例如，在新興的互聯(lián)網(wǎng)通信企業(yè)中，業(yè)務更新?lián)Q代快，交易數(shù)據(jù)量大，傳統(tǒng)的行政檢查手段很難及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)的違法違規(guī)行為。而且，監(jiān)管部門之間信息共享不暢，數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象嚴重，導致監(jiān)管資源浪費，監(jiān)管效能低下。3.4反壟斷與競爭規(guī)制法律缺陷在公用企業(yè)市場化進程中，反壟斷與競爭規(guī)制法律方面存在明顯缺陷，嚴重阻礙了市場公平競爭的實現(xiàn)和公用企業(yè)的健康發(fā)展。我國《反壟斷法》雖對公用企業(yè)的壟斷行為有所涉及，但相關(guān)規(guī)定較為模糊。該法中并未對“公用企業(yè)”作出明確、具體的定義，這使得在實際執(zhí)法過程中，對于哪些企業(yè)屬于公用企業(yè)，進而適用相關(guān)反壟斷規(guī)制存在爭議。在判斷公用企業(yè)是否濫用市場支配地位時，缺乏明確、細化的認定標準。對于公用企業(yè)市場份額的計算方式、相關(guān)市場的界定方法等關(guān)鍵問題，法律規(guī)定不夠清晰。例如，在某城市的燃氣供應市場中，一家燃氣公司占據(jù)了較大的市場份額，但由于相關(guān)市場界定不明確，難以準確判斷其是否濫用市場支配地位，導致反壟斷執(zhí)法難以有效開展。我國競爭規(guī)制法律存在諸多不足。在公用企業(yè)領(lǐng)域，相關(guān)競爭規(guī)制法律條款分散于多部法律法規(guī)中，缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性?！斗床徽敻偁幏ā贰秲r格法》等法律法規(guī)中雖有涉及公用企業(yè)競爭行為的規(guī)定，但各法規(guī)之間缺乏有機銜接，存在法律空白和沖突之處。當公用企業(yè)出現(xiàn)不正當競爭行為時，不同法律法規(guī)之間的適用順序和具體執(zhí)行標準不明確，導致執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中無所適從，難以對公用企業(yè)的不正當競爭行為進行有效打擊。隨著公用企業(yè)市場化的推進，新的商業(yè)模式和競爭行為不斷涌現(xiàn)，而現(xiàn)有競爭規(guī)制法律未能及時跟進，無法對這些新情況進行有效規(guī)制。在互聯(lián)網(wǎng)公用企業(yè)領(lǐng)域，出現(xiàn)了大數(shù)據(jù)殺熟、平臺封禁等新型不正當競爭行為。這些行為嚴重損害了市場競爭秩序和消費者權(quán)益，但由于現(xiàn)有法律中沒有明確針對這些行為的規(guī)定，使得執(zhí)法部門在處理此類案件時面臨法律依據(jù)不足的困境。四、公用企業(yè)市場化法律問題的案例剖析4.1威海水務集團限定交易案威海水務集團限定交易案在公用企業(yè)市場化進程中具有典型意義，深刻揭示了公用企業(yè)在市場運營中可能出現(xiàn)的法律問題。威海宏福置業(yè)公司作為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，因供排水業(yè)務與威海水務集團產(chǎn)生糾紛，并提起訴訟，指控威海水務集團實施濫用市場支配地位的限定交易行為。在市場支配地位認定方面，依據(jù)《反壟斷法》第十七條第二款以及《最高人民法院關(guān)于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應用法律若干問題的規(guī)定》第九條相關(guān)規(guī)定，結(jié)合威海市人民政府專題會議紀要［〔2007〕第114號］中關(guān)于由威海水務集團“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理”威海市市區(qū)供水、污水設施建設的內(nèi)容，足以認定威海水務集團在威海市區(qū)供水、污水設施建設和管理中處于市場支配地位。從市場份額來看，威海水務集團在威海市區(qū)供水市場占據(jù)絕對主導地位，幾乎獨家提供城市公共供水服務。在相關(guān)設施建設市場，由于政府規(guī)劃和歷史原因，其也擁有較大的市場份額，對市場具有較強的控制能力。從進入壁壘角度分析，供水設施建設需要龐大的資金投入和專業(yè)技術(shù)，且涉及城市整體規(guī)劃和管網(wǎng)布局，新企業(yè)進入該市場面臨著極高的資金、技術(shù)和政策壁壘，這進一步鞏固了威海水務集團的市場支配地位。關(guān)于限定交易行為判定，最高人民法院二審認為，威海水務集團實施了限定交易的壟斷行為。在主觀意圖與內(nèi)容上，威海水務集團在受理供排水業(yè)務時，所提供的《市水務集團供排水業(yè)務辦理服務指南》僅注明其公司及其下屬企業(yè)的聯(lián)系方式等信息，卻未告知、提示交易相對人可以選擇其他具有相關(guān)資質(zhì)的給排水施工企業(yè)。這種行為屬于隱性限定只能由其指定的設計、施工單位辦理新建項目的供排水設計和施工，給交易相對人造成如果不選擇其指定單位，在辦理供水設施審核、驗收等管理手續(xù)時可能會遭遇不便的擔憂。從行為效果來看，威海水務集團在城市公共供水服務市場的獨家經(jīng)營地位，使其市場支配力延伸至供水設施建設市場。其僅公開自身及下屬企業(yè)信息的行為，不僅排除、限制了其他具有相關(guān)資質(zhì)的設計、施工企業(yè)參與威海市市區(qū)供水設施建設市場競爭的機會，還剝奪了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)等交易相對人的自主選擇權(quán)，導致其在威海市市區(qū)的供水設施建設市場內(nèi)大量承攬供排水設計和施工業(yè)務，產(chǎn)生了明顯的反競爭效果。在法律責任承擔上，宏福置業(yè)公司雖請求判令威海水務集團賠償因其實施濫用市場支配地位行為所造成的經(jīng)濟損失230余萬元及合理開支15萬元，但由于宏福置業(yè)公司未能提供證據(jù)證明限定交易的實際支出高于正常競爭條件下的合理交易價格，且其自身對涉案給排水設施的拆除重建負有主要責任，也未提供可供法院酌定損失的相關(guān)因素。最終，最高人民法院終審判決撤銷一審判決，改判威海水務集團賠償宏福置業(yè)公司為調(diào)查、制止壟斷行為所支付的合理開支15萬元。這一判決結(jié)果明確了限定交易壟斷行為造成損失的認定標準和舉證責任分配，為類案審理中確定壟斷行為的損害賠償責任提供了重要的裁判指引。4.2永?？h供水公司捆綁交易案永?？h供水公司捆綁交易案是公用企業(yè)市場化進程中又一典型案例，對深入理解公用企業(yè)濫用市場支配地位行為具有重要意義。吳某某因自建房用水需求，向永?？h供水公司申請用水，該公司要求吳某某填寫《用水報裝申請表》，此表將用水和水表安裝一并約定。同時，要求吳某某簽訂供水協(xié)議，并繳納安裝工程預繳款。吳某某按要求繳納了水表費、安裝費共計2500元。然而，后續(xù)吳某某不同意簽訂《個人用戶供水安裝工程施工協(xié)議》，并提出自行購買水表，退還施工服務費的要求。永福縣供水公司既未退款，也未給吳某某提供供水服務。吳某某認為永?？h供水公司的行為構(gòu)成捆綁交易等四項濫用市場支配地位行為，遂將其訴至法院。在市場支配地位認定上，廣西壯族自治區(qū)南寧市中級人民法院經(jīng)審理認為，永福縣供水公司在永?？h所轄地域范圍內(nèi)的城市公共供水服務具有市場支配地位。從市場份額來看，永福縣供水公司是當?shù)匚ㄒ坏某鞘泄补┧仗峁┱?，幾乎占?jù)了當?shù)爻鞘泄补┧袌龅娜糠蓊~。從相關(guān)市場的進入壁壘分析，城市公共供水需要建設龐大的供水管道網(wǎng)絡，前期投資巨大，且受到政府嚴格的規(guī)劃和監(jiān)管，新企業(yè)很難進入該市場與永?？h供水公司競爭。此外，當?shù)鼐用駥τ栏？h供水公司的供水服務具有高度依賴性，幾乎沒有其他可替代的供水選擇，這也進一步表明永福縣供水公司在當?shù)爻鞘泄补┧袌鼍哂袕姶蟮氖袌鲋淞?。對于捆綁交易行為判定，法院認為，永?？h供水公司在吳某某申請供水過程中，沒有給予其從別處購買供水設施材料和安裝服務的選擇權(quán)。這種將供水服務與供水設施安裝強制捆綁的行為，屬于典型的濫用市場支配地位的捆綁交易行為。從行為目的來看，永?？h供水公司通過捆綁交易，將其在供水市場的支配地位延伸到供水設施安裝市場，排除、限制了其他具有相關(guān)資質(zhì)的供水設施安裝企業(yè)參與競爭的機會。從行為結(jié)果來看，吳某某作為交易相對人，失去了自主選擇供水設施安裝企業(yè)的權(quán)利，被迫接受永?？h供水公司指定的安裝服務和價格，損害了吳某某的合法權(quán)益。在法律責任承擔方面，法院認定永?？h供水公司實施了捆綁交易的濫用市場支配地位行為，該合同應認定為無效。判決永?？h供水公司返還吳某某安裝費并支付利息，賠償經(jīng)濟損失及合理開支。這一判決結(jié)果體現(xiàn)了法律對公用企業(yè)濫用市場支配地位行為的嚴厲制裁，維護了市場競爭秩序和消費者的合法權(quán)益。同時，也為其他公用企業(yè)提供了明確的行為指引，警示它們在經(jīng)營過程中不得濫用市場支配地位，實施不正當競爭行為。4.3濮陽燃氣特許經(jīng)營協(xié)議糾紛濮陽燃氣特許經(jīng)營協(xié)議糾紛在公用企業(yè)市場化進程中，深刻地揭示了行政協(xié)議效力認定、政府監(jiān)管責任以及企業(yè)權(quán)益保護等多方面存在的法律問題，具有重要的研究價值。在該糾紛中，協(xié)議效力認定成為關(guān)鍵問題。濮陽華潤燃氣有限公司與河南省濮陽市城市管理局、河南省濮陽市人民政府之間的管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議，在效力判定上存在諸多爭議。從行政法角度審視，行政協(xié)議系行政機關(guān)為實現(xiàn)行政管理或公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務內(nèi)容的協(xié)議。管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議作為典型的行政協(xié)議，兼具“行政性”和“合同性”。在判斷其效力時，不但要依據(jù)行政訴訟法及相關(guān)司法解釋規(guī)定的行政行為無效情形進行審查，如行政行為實施主體不具有行政主體資格、減損權(quán)利或者增加義務的行政行為沒有法律規(guī)范依據(jù)、行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實施等重大且明顯違法情形，還要遵從相關(guān)民事法律規(guī)范對于合同效力認定的規(guī)定，如《合同法》第52條關(guān)于合同無效的規(guī)定。在本案中，濮陽市城管局與華潤公司于2012年8月21日簽訂的《濮陽華潤燃氣有限公司管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議》，約定了乙方管道燃氣經(jīng)營區(qū)域。而后濮陽市城管局又在2013年12月10日與華隆公司簽訂被訴協(xié)議，且約定的經(jīng)營區(qū)域部分重疊。這種重疊部分屬于重復許可，從行政法角度看，違反了行政行為的合法性原則，可能導致行政行為無效；從民事法律角度看，這種行為可能損害了華潤公司的合法權(quán)益，違背了合同的約定和公平原則，影響協(xié)議的效力認定。政府監(jiān)管責任在這起糾紛中也凸顯出來。政府在特許經(jīng)營協(xié)議的簽訂和履行過程中，負有重要的監(jiān)管職責。政府要確保特許經(jīng)營協(xié)議的簽訂符合法定程序，保障市場競爭的公平性。在濮陽燃氣特許經(jīng)營協(xié)議糾紛中，濮陽市城管局在簽訂協(xié)議時，未能明確界定特許經(jīng)營范圍，導致不同企業(yè)的經(jīng)營區(qū)域出現(xiàn)重疊，這是政府監(jiān)管失職的表現(xiàn)。政府還應監(jiān)督特許經(jīng)營企業(yè)按照協(xié)議約定提供公共服務，保障公共利益。在燃氣供應領(lǐng)域，政府要確保燃氣企業(yè)的供應安全、穩(wěn)定，以及價格合理。如果政府對燃氣企業(yè)的經(jīng)營行為監(jiān)管不力，可能導致燃氣供應中斷、價格虛高等問題，損害社會公眾的利益。企業(yè)權(quán)益保護在這起糾紛中同樣不容忽視。在公用企業(yè)市場化進程中，企業(yè)通過合法途徑獲得特許經(jīng)營權(quán)，其合法權(quán)益應受到法律保護。華潤公司基于與濮陽市城管局簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議，享有在約定區(qū)域內(nèi)獨家經(jīng)營燃氣的權(quán)利。然而，華隆公司與濮陽市城管局簽訂的協(xié)議，使得華潤公司的獨家經(jīng)營權(quán)受到挑戰(zhàn)，其合法權(quán)益受到損害。當企業(yè)權(quán)益受到侵害時，企業(yè)有權(quán)通過法律途徑維護自身權(quán)益。在本案中，華潤公司通過訴訟的方式，要求確認濮陽市城管局與華隆公司簽訂的協(xié)議無效，以維護自己的合法權(quán)益。但在實際操作中，企業(yè)維權(quán)面臨諸多困難，如訴訟成本高、法律程序復雜等，這也需要進一步完善相關(guān)法律制度，為企業(yè)提供更有效的權(quán)益保護機制。五、國外公用企業(yè)市場化法律經(jīng)驗借鑒5.1美國公用企業(yè)市場化法律實踐美國在公用企業(yè)市場化進程中，積累了豐富的法律實踐經(jīng)驗，尤其在電力、電信等關(guān)鍵領(lǐng)域的法律規(guī)制及監(jiān)管體制方面，具有諸多值得深入研究和借鑒之處。在電力領(lǐng)域，美國構(gòu)建了層次分明的監(jiān)管體制。聯(lián)邦層面，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會（FERC）扮演著核心監(jiān)管角色。FERC依據(jù)相關(guān)法律，對州際電力傳輸、批發(fā)銷售以及電力公司的并購等關(guān)鍵事務進行嚴格監(jiān)管。其監(jiān)管職責廣泛且細致，涵蓋規(guī)范州之間交易中的電力傳輸和批發(fā)銷售，確保電力在不同州之間的安全、穩(wěn)定傳輸以及公平交易；審查電力公司的某些并購和公司交易，防止不正當?shù)氖袌黾泻蛪艛嘈袨?，維護市場競爭秩序；在有限的情況下，對電力輸送項目的選址申請進行審查，綜合考慮環(huán)境、社會等多方面因素，保障項目的合理性和可行性；頒發(fā)許可證和對私人、市政和國家水電項目進行檢查，保證項目符合相關(guān)法規(guī)和技術(shù)標準；通過強制性可靠性標準保護州際高壓傳輸系統(tǒng)的可靠性，這對于保障全國電力系統(tǒng)的穩(wěn)定運行至關(guān)重要；監(jiān)督和調(diào)查能源市場，及時發(fā)現(xiàn)和處理市場中的違規(guī)行為和異常情況；通過實施民事處罰和其他手段來執(zhí)行FERC監(jiān)管要求，對違規(guī)企業(yè)形成強有力的威懾；監(jiān)督與水電項目有關(guān)的環(huán)境事宜，促進電力行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；管理會計和財務報告規(guī)定以及監(jiān)管電力公司的市場行為，確保電力公司運營的透明度和規(guī)范性。各州公共事業(yè)委員會（PSC）則主要負責配電公司及零售市場的監(jiān)管。在配電環(huán)節(jié)，PSC設定輸配電服務價格和獎勵措施，既要保障配電公司的合理收益，又要確保價格合理，符合消費者的承受能力；制定系統(tǒng)可靠性標準，保障電力配送的穩(wěn)定和安全，減少停電等事故的發(fā)生；設定輸配電公司服務目標，明確配電公司的服務責任和質(zhì)量要求；審查電網(wǎng)投資計劃，確保投資合理，滿足當?shù)仉娏π枨蟮脑鲩L。在零售市場，PSC負責市場準入和退出審查，嚴格把控零售企業(yè)的資質(zhì)，保障市場參與者的質(zhì)量；進行市場規(guī)則設計與修改，根據(jù)市場發(fā)展情況及時調(diào)整規(guī)則，促進市場的健康發(fā)展；對零售售電行為進行監(jiān)控，防止不正當競爭和損害消費者權(quán)益的行為發(fā)生。美國在電力市場準入方面，法律規(guī)定較為嚴格。對于發(fā)電企業(yè)，需要滿足一系列技術(shù)、安全、環(huán)保等標準。例如，在技術(shù)方面，要求發(fā)電設備具備先進的技術(shù)水平，以確保發(fā)電效率和電力質(zhì)量；在安全方面，制定了嚴格的安全規(guī)范，包括設備安全運行標準、人員安全防護要求等；在環(huán)保方面，對發(fā)電企業(yè)的污染物排放進行嚴格限制，促使企業(yè)采用環(huán)保技術(shù)和設備，減少對環(huán)境的污染。只有符合這些標準的企業(yè)，才能獲得市場準入資格。在輸配電領(lǐng)域，企業(yè)需要獲得相關(guān)的許可證，并且要滿足電網(wǎng)接入、運營管理等方面的要求。例如，在電網(wǎng)接入方面，規(guī)定了詳細的接入技術(shù)標準和程序，確保新接入的輸配電設施與現(xiàn)有電網(wǎng)能夠安全、高效地互聯(lián)互通；在運營管理方面，要求企業(yè)建立完善的管理制度，保障輸配電系統(tǒng)的穩(wěn)定運行。在電信領(lǐng)域，美國同樣建立了較為完善的法律規(guī)制和監(jiān)管體制。監(jiān)管機構(gòu)主要包括聯(lián)邦通信委員會（FCC）。FCC負責制定和執(zhí)行電信行業(yè)的政策法規(guī)，監(jiān)管電信市場的各個環(huán)節(jié)，包括市場準入、服務質(zhì)量、價格等。在市場準入方面，F(xiàn)CC依據(jù)不同的電信業(yè)務類型，設定了相應的準入條件。對于基礎電信業(yè)務，如固定電話、移動通信等，對企業(yè)的資金實力、技術(shù)能力、網(wǎng)絡覆蓋等方面提出了較高要求。例如，申請移動通信業(yè)務的企業(yè)，需要具備足夠的資金用于建設和維護通信網(wǎng)絡，擁有先進的通信技術(shù)和專業(yè)的技術(shù)團隊，以保障通信服務的質(zhì)量和穩(wěn)定性；在網(wǎng)絡覆蓋方面，要求企業(yè)在一定期限內(nèi)達到規(guī)定的覆蓋范圍，滿足社會公眾的通信需求。對于增值電信業(yè)務，如互聯(lián)網(wǎng)接入、短信服務等，準入條件相對較為靈活，但也要求企業(yè)具備相應的技術(shù)和服務能力。美國還通過一系列法律來保障電信市場的公平競爭和消費者權(quán)益?！峨娦欧ā肥请娦判袠I(yè)的核心法律，對電信市場的競爭規(guī)則、互聯(lián)互通、普遍服務等方面做出了明確規(guī)定。在競爭規(guī)則方面，禁止電信企業(yè)濫用市場支配地位，排除、限制競爭，防止壟斷行為的發(fā)生。在互聯(lián)互通方面，要求電信企業(yè)之間必須實現(xiàn)互聯(lián)互通，確保不同運營商的用戶之間能夠順暢通信。例如，一家電信企業(yè)不能以任何理由拒絕與其他企業(yè)實現(xiàn)互聯(lián)互通，否則將面臨嚴厲的法律制裁。在普遍服務方面，規(guī)定電信企業(yè)有義務為偏遠地區(qū)、低收入群體等提供基本的電信服務，保障社會公眾平等享受電信服務的權(quán)利。FCC還通過制定相關(guān)政策和監(jiān)管措施，加強對電信企業(yè)服務質(zhì)量的監(jiān)督，要求企業(yè)及時處理用戶投訴，提高服務滿意度。5.2英國公用企業(yè)市場化法律改革英國在公用企業(yè)市場化法律改革方面，堪稱全球典范，其私有化改革歷程及相關(guān)法律措施、監(jiān)管模式的構(gòu)建，為世界各國提供了寶貴的經(jīng)驗借鑒。英國公用企業(yè)私有化改革的起源，有著深刻的歷史背景。20世紀70年代，英國經(jīng)濟深陷“滯脹”泥潭，國有企業(yè)效率低下、虧損嚴重，成為政府沉重的財政負擔。在這樣的經(jīng)濟困境下，傳統(tǒng)的凱恩斯主義經(jīng)濟政策束手無策，新自由主義經(jīng)濟思潮逐漸興起，為私有化改革提供了理論支撐。1979年，撒切爾夫人領(lǐng)導的保守黨上臺執(zhí)政，開啟了英國公用企業(yè)私有化改革的大幕。在私有化改革過程中，英國制定了一系列行之有效的法律措施。首先，通過立法明確私有化的目標和程序。英國議會相繼出臺了《英國電信法》《煤氣法》《電力法》《自來水法》等多部法律，為各公用企業(yè)領(lǐng)域的私有化改革提供了法律依據(jù)。以《英國電信法》為例，該法詳細規(guī)定了英國電信公司私有化的步驟和要求，包括公司股權(quán)的出售方式、價格確定機制等。通過這些法律，明確了私有化的合法途徑和規(guī)范，確保改革在法治軌道上進行。英國還注重完善市場準入和競爭法律制度。為打破公用企業(yè)的壟斷局面，引入競爭機制，英國制定了一系列反壟斷和促進競爭的法律法規(guī)?！陡偁幏ā贰豆浇灰追ā返确?，對公用企業(yè)的市場行為進行嚴格規(guī)范，防止其濫用市場支配地位，限制競爭。在電信市場，法律規(guī)定電信運營商必須開放網(wǎng)絡基礎設施，允許新的運營商接入，促進了市場競爭。這些法律措施為新企業(yè)進入公用企業(yè)市場創(chuàng)造了公平的競爭環(huán)境，激發(fā)了市場活力。在監(jiān)管模式方面，英國建立了獨立的監(jiān)管機構(gòu)。以電力行業(yè)為例，成立了電力監(jiān)管辦公室（OFFER），負責對電力市場進行監(jiān)管。OFFER具有高度的獨立性，獨立于政府和企業(yè)，其經(jīng)費來源主要是向被監(jiān)管企業(yè)收取的費用，這保證了監(jiān)管機構(gòu)能夠公正、客觀地履行監(jiān)管職責。監(jiān)管機構(gòu)的職責涵蓋多個方面，包括制定監(jiān)管規(guī)則、監(jiān)督企業(yè)的市場行為、審批企業(yè)的投資計劃、保障消費者權(quán)益等。在價格監(jiān)管方面，監(jiān)管機構(gòu)采用價格上限管制模式，根據(jù)企業(yè)的成本和生產(chǎn)效率等因素，設定價格上限，促使企業(yè)通過提高效率來降低成本，從而實現(xiàn)價格的合理控制。英國公用企業(yè)市場化法律改革取得了顯著成效。從經(jīng)濟效率來看，私有化改革后，公用企業(yè)的生產(chǎn)效率大幅提升。企業(yè)為在市場競爭中立足，積極采用先進技術(shù)和管理經(jīng)驗，降低生產(chǎn)成本，提高生產(chǎn)效率。英國電信公司在私有化后，加大了對通信技術(shù)的研發(fā)投入，提升了通信服務質(zhì)量，降低了通信成本。從服務質(zhì)量角度，消費者獲得了更好的服務。競爭機制的引入促使企業(yè)更加注重消費者需求，提高服務水平，改善服務態(tài)度。在水務行業(yè)，私有化后水務公司加強了對水質(zhì)的監(jiān)測和處理，提高了供水的穩(wěn)定性和安全性，消費者對水務服務的滿意度顯著提高。從市場競爭格局分析，市場競爭更加充分，新企業(yè)不斷進入市場，市場份額更加分散，有效打破了傳統(tǒng)的壟斷局面。在天然氣市場，私有化改革后，多家天然氣供應商參與市場競爭，消費者有了更多的選擇，市場價格也更加合理。5.3對我國的啟示與借鑒美國和英國在公用企業(yè)市場化方面的法律實踐和改革經(jīng)驗，為我國提供了多方面的啟示與借鑒，可從法律體系完善、監(jiān)管體制構(gòu)建、競爭機制培育等關(guān)鍵角度著手。在法律體系完善方面，我國應著力健全公用企業(yè)市場化相關(guān)法律體系。制定統(tǒng)一、全面的公用企業(yè)法是當務之急。目前，我國公用企業(yè)相關(guān)法律法規(guī)分散在多部法律中，缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。通過制定專門的公用企業(yè)法，可明確公用企業(yè)的定義、范圍、性質(zhì)、設立、運營、監(jiān)管等方面的基本規(guī)則，為公用企業(yè)市場化改革提供堅實的法律基礎。細化反壟斷和競爭規(guī)制法律條款也至關(guān)重要。在反壟斷法中，應明確公用企業(yè)的市場支配地位認定標準，細化濫用市場支配地位的行為類型和認定方法，增強法律的可操作性。完善競爭規(guī)制法律，填補法律空白，解決法律沖突問題，使其能夠有效規(guī)制公用企業(yè)領(lǐng)域的不正當競爭行為。在監(jiān)管體制構(gòu)建方面，我國需構(gòu)建科學合理的監(jiān)管體制。明確監(jiān)管主體職責是關(guān)鍵。應通過立法清晰界定各監(jiān)管部門在公用企業(yè)監(jiān)管中的職責和權(quán)限，避免職能交叉和重疊，防止出現(xiàn)監(jiān)管空白和推諉責任的情況?？山梃b美國的經(jīng)驗，設立專門的公用企業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，如成立獨立的公用事業(yè)監(jiān)管委員會，負責對電力、電信、供水等公用企業(yè)進行統(tǒng)一監(jiān)管。建立統(tǒng)一的監(jiān)管標準體系，制定全國統(tǒng)一、科學合理的公用企業(yè)監(jiān)管標準，涵蓋服務質(zhì)量、安全標準、價格水平等方面，確保不同地區(qū)、不同部門的監(jiān)管標準一致，避免因標準差異導致不公平競爭和監(jiān)管混亂。在競爭機制培育方面，我國應大力培育公用企業(yè)市場競爭機制。降低市場準入門檻，簡化審批程序。制定合理的市場準入條件，減少不必要的限制，鼓勵各類市場主體參與公用企業(yè)市場競爭。借鑒英國在私有化改革中引入競爭機制的經(jīng)驗，打破公用企業(yè)的壟斷局面。簡化市場準入審批程序，提高審批效率，降低企業(yè)的制度性交易成本，增強企業(yè)參與市場競爭的積極性。加強對公用企業(yè)不正當競爭行為的打擊力度，維護公平競爭的市場秩序。建立健全投訴舉報機制，鼓勵消費者和其他市場主體對公用企業(yè)的不正當競爭行為進行監(jiān)督和舉報。監(jiān)管部門應加強執(zhí)法力度，對發(fā)現(xiàn)的不正當競爭行為依法予以嚴厲處罰，形成有效的法律威懾。六、完善公用企業(yè)市場化法律制度的建議6.1健全市場準入與退出法律制度為推動公用企業(yè)市場化進程，首先需健全市場準入與退出法律制度。在明確準入條件方面，應制定統(tǒng)一、科學、合理的標準，涵蓋企業(yè)的資金實力、技術(shù)能力、管理水平、服務質(zhì)量、安全保障、環(huán)保要求等多個維度。對于資金實力，需根據(jù)不同公用企業(yè)領(lǐng)域的特點和規(guī)模，設定相應的注冊資本最低限額，以確保企業(yè)具備承擔項目運營的經(jīng)濟能力。在技術(shù)能力方面，要結(jié)合行業(yè)技術(shù)發(fā)展趨勢和實際需求，明確企業(yè)所需具備的專業(yè)技術(shù)資質(zhì)和技術(shù)人員配備標準。以電力行業(yè)為例，發(fā)電企業(yè)需具備先進的發(fā)電技術(shù)和設備，以及專業(yè)的電力工程師和技術(shù)操作人員，以保障電力生產(chǎn)的安全和穩(wěn)定。在管理水平上，要求企業(yè)建立完善的管理制度，包括財務管理、人力資源管理、質(zhì)量管理、安全生產(chǎn)管理等，確保企業(yè)運營的規(guī)范化和高效化。在服務質(zhì)量方面，制定明確的服務標準和考核指標，如供水企業(yè)的水質(zhì)標準、供水穩(wěn)定性，電信企業(yè)的通信質(zhì)量、客戶服務響應時間等，促使企業(yè)提升服務水平。在安全保障方面，規(guī)定嚴格的安全標準和應急預案，確保在突發(fā)情況下能夠保障社會公眾的生命財產(chǎn)安全。在環(huán)保要求上，針對公用企業(yè)可能產(chǎn)生的環(huán)境污染問題，制定嚴格的污染物排放標準和環(huán)保措施要求，推動企業(yè)實現(xiàn)綠色發(fā)展。簡化審批流程對于吸引市場主體參與公用企業(yè)市場競爭至關(guān)重要。應整合分散于多個部門的審批職能，設立專門的市場準入審批機構(gòu)，實行一站式審批服務。明確各審批環(huán)節(jié)的具體時限和責任主體，建立審批進度跟蹤和反饋機制，確保企業(yè)能夠及時了解審批進展情況。運用信息化技術(shù)，實現(xiàn)網(wǎng)上申報、網(wǎng)上審批，提高審批效率，降低企業(yè)的時間成本和經(jīng)濟成本。以某城市燃氣項目的市場準入審批為例，過去企業(yè)需要分別向發(fā)改委、住建部門、環(huán)保部門、消防部門等多個部門提交申請材料，審批流程繁瑣，時間漫長。通過設立一站式審批機構(gòu)，企業(yè)只需向該機構(gòu)提交一套申請材料，由其負責協(xié)調(diào)各部門進行審批，大大縮短了審批時間，提高了審批效率。規(guī)范退出機制同樣不可或缺。應明確公用企業(yè)退出的法定情形，如企業(yè)嚴重違反法律法規(guī)、經(jīng)營不善導致資不抵債、無法履行特許經(jīng)營協(xié)議約定的義務等。制定合理的退出程序，包括企業(yè)提出退出申請、相關(guān)部門進行審核、組織清算、妥善安置員工、保障用戶權(quán)益等環(huán)節(jié)。在企業(yè)退出時，要確保公共服務的持續(xù)穩(wěn)定供應，可通過臨時接管、招標新的運營商等方式，避免因企業(yè)退出而影響社會公眾的正常生活。例如，在某城市污水處理企業(yè)退出時，政府相關(guān)部門及時組織對企業(yè)資產(chǎn)進行清算，妥善安置員工，并通過招標迅速確定新的污水處理企業(yè)接管項目，保障了城市污水處理服務的正常運行。6.2優(yōu)化運營監(jiān)管法律機制優(yōu)化運營監(jiān)管法律機制對于保障公用企業(yè)市場化健康發(fā)展至關(guān)重要。明確監(jiān)管主體職責是首要任務。應通過立法清晰界定各監(jiān)管部門在公用企業(yè)運營監(jiān)管中的職責范圍。例如，在供水行業(yè)，明確規(guī)定住建部門負責行業(yè)規(guī)劃、建設和運營管理，環(huán)保部門負責水質(zhì)監(jiān)測和環(huán)境保護監(jiān)管，市場監(jiān)管部門負責市場秩序維護和價格監(jiān)管等。建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，當出現(xiàn)監(jiān)管職責交叉或沖突時，各部門能夠及時溝通協(xié)調(diào)，避免推諉責任，形成監(jiān)管合力?？梢栽O立專門的監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會，由各相關(guān)監(jiān)管部門的代表組成，定期召開會議，協(xié)商解決監(jiān)管中出現(xiàn)的問題。完善監(jiān)管標準也是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。制定統(tǒng)一、科學的公用企業(yè)服務質(zhì)量標準，明確各項服務指標和要求。在供電行業(yè)，規(guī)定供電可靠性的具體指標，如年停電時間不得超過一定時長，電壓合格率要達到相應標準等。建立嚴格的安全標準，確保公用企業(yè)運營過程中的安全。在燃氣行業(yè)，對燃氣儲存、運輸、使用等環(huán)節(jié)的安全設施、操作規(guī)程等制定詳細的標準。制定合理的價格標準，根據(jù)公用企業(yè)的成本、市場供求關(guān)系等因素，確定科學合理的價格水平?？梢圆捎贸杀炯映煞?、標桿定價法等多種定價方法，確保價格既能夠覆蓋企業(yè)成本，又能夠反映市場供求關(guān)系，保障消費者的合法權(quán)益。創(chuàng)新監(jiān)管方式是提升監(jiān)管效能的重要手段。利用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，建立智能化監(jiān)管平臺。通過實時采集公用企業(yè)的運營數(shù)據(jù)，如供水企業(yè)的供水量、水質(zhì)數(shù)據(jù)，供電企業(yè)的發(fā)電量、用電量數(shù)據(jù)等，實現(xiàn)對公用企業(yè)運營情況的實時監(jiān)測和分析。利用數(shù)據(jù)分析技術(shù)，及時發(fā)現(xiàn)異常情況和潛在風險，如通過分析供水企業(yè)的水質(zhì)數(shù)據(jù)，及時發(fā)現(xiàn)水質(zhì)超標問題，提前采取措施進行處理。引入第三方評估機制，委托專業(yè)的評估機構(gòu)對公用企業(yè)的服務質(zhì)量、安全管理、價格合理性等方面進行評估。第三方評估機構(gòu)具有專業(yè)性和獨立性，能夠提供客觀、公正的評估結(jié)果，為監(jiān)管部門提供決策依據(jù)。加強社會監(jiān)督，建立健全投訴舉報機制，鼓勵公眾對公用企業(yè)的違法違規(guī)行為進行監(jiān)督和舉報。對投訴舉報進行及時受理和處理，并將處理結(jié)果反饋給舉報人，保護舉報人權(quán)益，形成全社會共同參與的監(jiān)管氛圍。6.3強化反壟斷與競爭法律規(guī)制為推動公用企業(yè)市場化健康發(fā)展，強化反壟斷與競爭法律規(guī)制至關(guān)重要。在細化反壟斷法律適用方面，應明確公用企業(yè)市場支配地位認定標準。綜合考量市場份額、市場進入壁壘、控制市場價格能力、相關(guān)市場界定等多種因素，構(gòu)建科學合理的認定體系。在計算市場份額時，可采用銷售額、銷售量等指標，結(jié)合市場的實際情況進行精確測算。對于市場進入壁壘，要考慮資金、技術(shù)、政策等多方面因素，判斷新企業(yè)進入市場的難易程度。在相關(guān)市場界定上，明確產(chǎn)品市場和地域市場的范圍，如在電信市場，要考慮不同通信技術(shù)（如5G、4G）之間的替代性，以及不同地區(qū)通信市場的差異。細化濫用市場支配地位行為認定規(guī)則，對不公平高價、搭售、限定交易等行為制定具體的認定標準。對于不公平高價行為，可通過成本加成法、標桿定價法等方式，對比同行業(yè)其他企業(yè)或合理成本水平，判斷價格是否過高。對于搭售行為，明確搭售產(chǎn)品與被搭售產(chǎn)品之間是否存在合理關(guān)聯(lián)，以及搭售行為是否限制了市場競爭和消費者選擇權(quán)。加強競爭執(zhí)法力度是維護市場公平競爭的關(guān)鍵。建立專業(yè)化、高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍，提高執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)和業(yè)務能力。定期組織執(zhí)法人員參加反壟斷和競爭法律培訓，邀請專家學者進行授課，分享國內(nèi)外執(zhí)法經(jīng)驗和典型案例。鼓勵執(zhí)法人員自主學習，不斷更新知識體系，提升執(zhí)法水平。加大對公用企業(yè)不正當競爭行為的查處力度，依法嚴懲壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位等違法行為。對于達成壟斷協(xié)議的公用企業(yè)，依法給予高額罰款，對相關(guān)責任人依法追究刑事責任。對濫用市場支配地位的企業(yè)，責令其停止違法行為，沒收違法所得，并根據(jù)情節(jié)輕重處以罰款。加強執(zhí)法監(jiān)督，確保執(zhí)法的公正性和合法性。建立執(zhí)法全過程記錄制度，對執(zhí)法活動進行全程記錄，包括調(diào)查取證、案件審理、處罰決定等環(huán)節(jié)，便于監(jiān)督和追溯。建立執(zhí)法公開制度，及時公開執(zhí)法信息，接受社會監(jiān)督，增強執(zhí)法的透明度。6.4構(gòu)建法律保障與救濟體系構(gòu)建完善的法律保障與救濟體系，是公用企業(yè)市場化健康發(fā)展的重要支撐。建立多元化的糾紛解決機制，能夠為公用企業(yè)市場化過程中產(chǎn)生的各類糾紛提供靈活、高效的解決途徑。應大力加強仲裁在公用企業(yè)糾紛解決中的應用。仲裁具有專業(yè)性、高效性、保密性等優(yōu)勢，對于涉及復雜技術(shù)和專業(yè)知識的公用企業(yè)糾紛，如電力、電信領(lǐng)域的技術(shù)爭議、服務質(zhì)量糾紛等，仲裁機構(gòu)可以聘請相關(guān)領(lǐng)域的專家作為仲裁員，確保仲裁裁決