第五章

社會(huì)保障的法制建設(shè)

2010年12月3日08勞動(dòng)與社會(huì)保障、行政管理社會(huì)保障學(xué)主要內(nèi)容社會(huì)保障法的立法理論社會(huì)保障法的內(nèi)容和形式社會(huì)保障國際立法我國社會(huì)保障法制建設(shè)現(xiàn)狀與問題第一節(jié)社會(huì)保障法的立法理論一、社會(huì)保障法的價(jià)值取向（一）保障人權(quán)（二）追求正義（三）社會(huì)安全第二節(jié)社會(huì)保障法的內(nèi)容和形式一、社會(huì)保障法的概念和調(diào)整對(duì)象社會(huì)保障法是調(diào)整社會(huì)保障關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。具體而言，社會(huì)保障法是調(diào)整以國家、社會(huì)成員以及相關(guān)社會(huì)保障組織為主體的在保障社會(huì)成員基本生活需要過程中形成的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。所謂社會(huì)保障關(guān)系是指參與社會(huì)保障過程的各種主體（包括保障人、被保障人、投保人、受益人、管理人和監(jiān)督人等）相互之間在社會(huì)保障過程中發(fā)生的社會(huì)關(guān)系。社會(huì)保障關(guān)系有著區(qū)別于其他社會(huì)關(guān)系的顯著特征：（一）社會(huì)保障關(guān)系是參與社會(huì)保障的各類主體在進(jìn)行社會(huì)保障實(shí)踐活動(dòng)的過程中形成的，是以實(shí)現(xiàn)公民的社會(huì)保障利益為目的的社會(huì)關(guān)系。（二）社會(huì)保障關(guān)系涉及的主體類別眾多而且關(guān)系復(fù)雜，其中必然要有政府及其職能部門的介入。社會(huì)保障關(guān)系涉及的主體包括投保主體、受益主體、經(jīng)辦主體、管理主體、輔助主體、監(jiān)督主體以及爭議處理主體等，在錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系中政府處于不可或缺的主導(dǎo)地位。（三）社會(huì)保障關(guān)系是一種以人身關(guān)系為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)(經(jīng)濟(jì))關(guān)系。按照不同的標(biāo)準(zhǔn)可以對(duì)社會(huì)保障關(guān)系進(jìn)行以下分類：（一）依社會(huì)保障參與主體的不同，社會(huì)保障關(guān)系可以分為：國家（政府）與社會(huì)成員之間的關(guān)系、國家（政府）與社會(huì)保障機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系、社會(huì)保障機(jī)構(gòu)與社會(huì)保障投保人之間的關(guān)系、社會(huì)保障機(jī)構(gòu)與社會(huì)保障受益人之間的關(guān)系、社會(huì)保障費(fèi)用承擔(dān)人相互之間的關(guān)系、社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與社會(huì)保障輔助機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系、社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)與各類社會(huì)保障機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，等等。（二）依社會(huì)保障項(xiàng)目的不同，社會(huì)保障關(guān)系可以分為社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系、社會(huì)救助關(guān)系、社會(huì)福利關(guān)系、社會(huì)優(yōu)撫關(guān)系等。（三）依社會(huì)保障行為的不同，社會(huì)保障關(guān)系可分為社會(huì)保障基金籌集關(guān)系、社會(huì)保障基金管理關(guān)系、社會(huì)保障基金給付關(guān)系、社會(huì)保障資金投資關(guān)系、社會(huì)保障財(cái)務(wù)管理關(guān)系、社會(huì)保障監(jiān)督關(guān)系、社會(huì)保障爭議處理關(guān)系等。（四）依社會(huì)保障對(duì)象的不同，社會(huì)保障關(guān)系可分為覆蓋全體社會(huì)成員的社會(huì)保障關(guān)系、針對(duì)部分群體的社會(huì)保障關(guān)系，后者又包括城鎮(zhèn)社會(huì)保障關(guān)系、農(nóng)村社會(huì)保障關(guān)系、軍人社會(huì)保障關(guān)系等。當(dāng)然，這些分類都是相對(duì)的，各種社會(huì)保障關(guān)系之間還存在交叉和重疊的情況。二、社會(huì)保障法的內(nèi)容要素（一）保障項(xiàng)目（二）適用對(duì)象（三）資金籌集（四）基金管理（五）行政監(jiān)管（六）給付程序（七）爭議處理（八）法律責(zé)任中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法.doc2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過

第一章總則第二章基本養(yǎng)老保險(xiǎn)第三章基本醫(yī)療保險(xiǎn)第四章工傷保險(xiǎn)第五章失業(yè)保險(xiǎn)第六章生育保險(xiǎn)第七章社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳第八章社會(huì)保險(xiǎn)基金第九章社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦第十章社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督第十一章法律責(zé)任第十二章附則國務(wù)院關(guān)于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見.doc國發(fā)〔2009〕32號(hào)

一、基本原則二、任務(wù)目標(biāo)三、參保范圍四、基金籌集五、建立個(gè)人賬戶六、養(yǎng)老金待遇七、養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取條件八、待遇調(diào)整九、基金管理十、基金監(jiān)督十一、經(jīng)辦管理服務(wù)十二、相關(guān)制度銜接十三、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)十四、制定具體辦法和試點(diǎn)實(shí)施方案十五、做好輿論宣傳工作

《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》（第102號(hào)公約），第35屆國際勞工大會(huì)（1952年），該公約共14章（87條）第1章：一般規(guī)定第2章：醫(yī)療第3章：疾病給付第4章：失業(yè)給付第5章：養(yǎng)老給付第6章：工傷給付第7章：家庭津貼第8章：生育給付第9章：殘疾給付第10章：遺屬給付第11章：按期給付應(yīng)遵守的標(biāo)準(zhǔn)第12章：非本國居民的同等待遇第13章：其他規(guī)定第14章：最后規(guī)定三、社會(huì)保障法的立法形式法的形式是法的內(nèi)容的表現(xiàn)形式。社會(huì)保障法的立法形式是社會(huì)保障法的內(nèi)容要素的外在結(jié)構(gòu)和表現(xiàn)形式。作為國家法律體系中地位獨(dú)立的部門法，社會(huì)保障法應(yīng)該是一個(gè)包含著數(shù)量眾多、內(nèi)容復(fù)雜、形式多樣的規(guī)范性法律文件的法律規(guī)范體系。這些規(guī)范性文件立法層階有序，效力層次分明，內(nèi)容相互協(xié)調(diào)，共同構(gòu)成結(jié)構(gòu)合理、制度配套的社會(huì)保障法律體系。以我國為例，社會(huì)保障法律法規(guī)的形式有以下幾種：（一）憲法中有關(guān)社會(huì)保障的規(guī)定。憲法對(duì)社會(huì)保障的相關(guān)規(guī)定，是我國全部社會(huì)保障法律規(guī)范的立法基礎(chǔ)，也是社會(huì)保障法的最高層次的立法形式。（二）法律。這是指由全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的社會(huì)保障基本法、社會(huì)保障單項(xiàng)法和其他法律中涉及社會(huì)保障內(nèi)容的相關(guān)規(guī)定，其效力僅次于憲法。（三）行政法規(guī)和行政規(guī)章。社會(huì)保障行政法規(guī)是由我國最高行政機(jī)關(guān)即國務(wù)院，為執(zhí)行憲法和社會(huì)保障法律的需要而制定的具有普遍效力的法律規(guī)范，通常以條例、規(guī)定、決定等形式出現(xiàn)。（四）地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。社會(huì)保障的地方性法規(guī)由省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定頒布。是社會(huì)保障法的體系中效力地位最低的立法形式。第三節(jié)社會(huì)保障的國際立法實(shí)踐自學(xué)內(nèi)容：1.在國際社會(huì)保障實(shí)踐中有影響的立法有哪些？2.國外社會(huì)保障法的立法模式有哪些？第四節(jié)我國的社會(huì)保障法制建設(shè)一、我國社會(huì)保障立法的現(xiàn)狀1949年的起臨時(shí)憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》曾有“逐步實(shí)行社會(huì)保障制度”的規(guī)定；1954年新中國第一部《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國勞動(dòng)者在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家舉辦社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和群眾衛(wèi)生事業(yè)，并且逐步擴(kuò)大這些設(shè)施，以保證勞動(dòng)者享受這種權(quán)利?！?/p>

1951年，政務(wù)院頒布實(shí)施了《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，是我國建國初期最重要的一個(gè)綜合性社會(huì)保障立法。后經(jīng)多次修訂，規(guī)定了企業(yè)職工的生育、疾病、工傷、老年、遺屬補(bǔ)助等生活待遇、醫(yī)療保健和社會(huì)福利等社會(huì)保障內(nèi)容。1969年財(cái)政部發(fā)出《關(guān)于國營企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度的改革意見（草案）》，已經(jīng)初見成效的勞動(dòng)保險(xiǎn)基金籌集、管理和使用制度被迫停止，勞動(dòng)保險(xiǎn)演變成了“企業(yè)保險(xiǎn)”或“單位保險(xiǎn)”。社會(huì)救濟(jì)、職工福利、軍人優(yōu)撫工作同樣受到嚴(yán)重干擾甚至出現(xiàn)倒退。1978年《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》1980年《國務(wù)院關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》1983年《中國人民解放軍志愿兵退出現(xiàn)役安置暫行辦法》1986年《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》1989年《關(guān)于公費(fèi)醫(yī)療管理辦法的通知》1988年《女職工勞動(dòng)保護(hù)條例》1991年《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》1992年《人事部關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的有關(guān)問題的通知》。1999年《失業(yè)保險(xiǎn)條例》1998年《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》2003年《工傷保險(xiǎn)條例》1999年制定了《城市居民最低生活保障條例》2004年《軍人撫恤優(yōu)待條例》的修改2006年《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》。2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過

了《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法

》此外，還有一些相關(guān)的法規(guī)《未成年人保護(hù)法》、《婦女權(quán)益保障法》、《老年人權(quán)益保障法》、《殘疾人保障法》、《母嬰保健法》、《職業(yè)病防治法》、《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》、《就業(yè)促進(jìn)法》等等。眾多的社會(huì)保障行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章也相繼出臺(tái)，其立法數(shù)量之多、涉及面之廣，是我國社會(huì)保障立法史上從未有過的。立法形式:通知—決定—規(guī)定—辦法—條例—法律以失業(yè)保險(xiǎn)為例《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》（1951）《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》（1986，1993）《失業(yè)保險(xiǎn)條例》（1999）《社會(huì)保險(xiǎn)法》（2010）以工傷保險(xiǎn)為例：《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》（1951）《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》（1996）《工傷保險(xiǎn)條例》（2003）《工傷認(rèn)定辦法》《因工死亡職工供養(yǎng)親屬范圍規(guī)定》《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》《社會(huì)保險(xiǎn)法》（2010）養(yǎng)老保險(xiǎn)《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》（1951）關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定（1991）關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知（1995）關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定（1997）關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定（2005）關(guān)于縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（試行）方案（1991）關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見（2009）

《社會(huì)保險(xiǎn)法》（2010）立法層次：憲法—法律—行政法規(guī)—行政規(guī)章—地方性法規(guī)—地方政府規(guī)章舉例：養(yǎng)老保障

憲法第45條老年人權(quán)益保障法、婚姻法（國務(wù)院）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定地方政府出臺(tái)暫行辦法地方部門出臺(tái)的實(shí)施細(xì)則

社會(huì)保險(xiǎn)法（2010）（滯后）二、我國社會(huì)保障法制建設(shè)存在的問題（一）體系結(jié)構(gòu)殘缺（二）立法體制不規(guī)范（三）制度內(nèi)容不完備（四）實(shí)施機(jī)制薄弱（一）體系結(jié)構(gòu)殘缺第一層：憲法第二層：社會(huì)保障法第三層：社會(huì)保險(xiǎn)法、社會(huì)救助法、社會(huì)福利法等第四層：養(yǎng)老保障醫(yī)療保障工傷保險(xiǎn)失業(yè)保險(xiǎn)等第五層：地方性法規(guī)（二）立法體制不規(guī)范國家立法：全國人民代表大會(huì)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行政立法：國務(wù)院國務(wù)院所屬相關(guān)職能部門地方立法：地方（省、自治區(qū)、直轄市或者較大市）人民代表大會(huì)及其常委委員會(huì)地方人民政府地方行政職能部門（三）制度內(nèi)容不完備重社會(huì)保險(xiǎn)制度，輕其他項(xiàng)目重城鎮(zhèn)保障，輕農(nóng)村保障重實(shí)體法，輕程序法（四）實(shí)施機(jī)制薄弱社會(huì)保障職能部門的行政執(zhí)法機(jī)制社會(huì)保障制度運(yùn)行過程的管理監(jiān)督機(jī)制社會(huì)保障爭議處理的仲裁機(jī)制社會(huì)保障爭議處理的司法機(jī)制三、完善我國社會(huì)保障法制建設(shè)的措施建議

（一）加強(qiáng)立法規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障立法體系的完整性（二）規(guī)范立法體制，追求社會(huì)保障立法形式的科學(xué)性（三）完善立法內(nèi)容，注重社會(huì)保障立法內(nèi)容的全面性（四）強(qiáng)化實(shí)施機(jī)制，彰顯社會(huì)保障法的強(qiáng)制性和權(quán)威性案例分析案例分析張某（女）與劉某（男