PAGEPAGE199第二章城鄉(xiāng)劃分和城市地域第一節(jié)城市概念及標準一、城市和城鎮(zhèn)在中國，“城”最早有一種大規(guī)模永久性防御設(shè)施，主要用于防御野獸侵襲，后來演變?yōu)榉烙鶖撤角忠u。最早的“城”還不具備宗廟、宮室、商業(yè)市場、手工業(yè)工場等一般城市所應該具備的物質(zhì)要素。中國古代的城市常有城墻，護墻對于古代的城市和鄉(xiāng)村都是需要的。但城市并不非有“城”不可。“市”是商品交易的場所。最早的市沒有固定的位置，后常在居民點的井旁，故有“市井”之稱。人們在特定的地點按特定的時間相互交易，形成集市。隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展，為了經(jīng)營上的方便，市逐漸吸引到人口比較集中，又是奴隸主貴族居住的城中，并有固定的位置，真正意義上的城市方才產(chǎn)生。到近現(xiàn)代，“市”引伸為一級城鎮(zhèn)聚落性質(zhì)的行政建制單元?！版?zhèn)”與“市”原本有嚴格的區(qū)別，“有商賈貿(mào)易者謂之市，設(shè)官防者謂之鎮(zhèn)”。到宋代，鎮(zhèn)才擺脫軍事色彩，以貿(mào)易鎮(zhèn)市出現(xiàn)于經(jīng)濟領(lǐng)域，成為縣治和農(nóng)村集市之間的一級商業(yè)中心。近現(xiàn)代，鎮(zhèn)也引伸為一級政區(qū)單元，起著聯(lián)系城鄉(xiāng)經(jīng)濟紐帶作用的較低級的城鎮(zhèn)居民點。正因為“城”、“市”和“城市”具有發(fā)生學上的密切聯(lián)系，現(xiàn)在，城、市都成為鄉(xiāng)村的反義詞而作為城市的簡稱。加上“鎮(zhèn)”的介入，就產(chǎn)生了城、市、鎮(zhèn)、城市、城鎮(zhèn)、市鎮(zhèn)等名詞術(shù)語的混用局面。在許多場合下，城市和城鎮(zhèn)這兩個概念有嚴格的區(qū)分。只有那些經(jīng)國家批準設(shè)有市建制的城鎮(zhèn)才稱為城市，不夠設(shè)市條件的建制鎮(zhèn)才稱為鎮(zhèn)，市和鎮(zhèn)的總稱才叫城鎮(zhèn)或市鎮(zhèn)。在我國的人口統(tǒng)計中，對應有市人口、鎮(zhèn)人口和城鎮(zhèn)人口（或市鎮(zhèn)人口）之分是最明顯的例子，這時的城市作狹義理解。在不嚴密的情況下，又常常把城市作廣義理解，代表城鎮(zhèn)居民點的合稱。例如，我國城市規(guī)劃法所稱的城市就包括國家按行政建制設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)。本書除作專門說明外，也把城市作廣義的理解、包括鄉(xiāng)村以外的一切城市型聚落。二、定義城鎮(zhèn)的標準籠統(tǒng)地說，中外各國大體都有小村—村莊—鎮(zhèn)—城市—大城市這樣一套居民點的系列。村莊和比村莊還小的居民點一般是鄉(xiāng)村型的居民點，居民主要從事農(nóng)業(yè)活動；鎮(zhèn)和比鎮(zhèn)大的居民點是城鎮(zhèn)型的居民點，統(tǒng)稱城鎮(zhèn)，是以非農(nóng)業(yè)活動為主的人口集中點。城鎮(zhèn)不同于鄉(xiāng)村的本質(zhì)特征有以下幾個：①城鎮(zhèn)是以從事非農(nóng)業(yè)活動的人口為主的居民點，在產(chǎn)業(yè)構(gòu)成上不同于鄉(xiāng)村；②城鎮(zhèn)一般聚居有較多的人口，在規(guī)模上區(qū)別于鄉(xiāng)村；③城鎮(zhèn)有比鄉(xiāng)村要大的人口密度和建筑密度，在景觀上不同于鄉(xiāng)村；④城鎮(zhèn)具有上下水、電燈、電話、廣場、街道、影劇院、博物館等市政設(shè)施和公共設(shè)施，在物質(zhì)構(gòu)成上不同于鄉(xiāng)村；⑤城鎮(zhèn)一般是工業(yè)、商業(yè)、交通、文教的集中地，是一定地域的政治、經(jīng)濟、文化的中心，在職能上區(qū)別于鄉(xiāng)村。還可以從生活方式、價值觀念、人口素質(zhì)等許多方面尋找城鄉(xiāng)間的差異。上述幾點雖不十分嚴密，卻無疑是最基本的差別。在日常生活中，區(qū)別城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村似乎是輕而易舉的事。實際上，目前世界上還沒有一個統(tǒng)一的城鎮(zhèn)定義標準。世界各國各地區(qū)根據(jù)各自社會經(jīng)濟發(fā)展的特點，制訂了不同的城鎮(zhèn)定義標準。這些標準很少離開以上城鎮(zhèn)的本質(zhì)特征，所不同的是有些國家的標準側(cè)重于強調(diào)某一個特征或幾個特征；有的有明確的數(shù)量指標，有的只有定性指標。舉幾個典型例子：（1）單純用某級行政中心所在地為標準：如埃及規(guī)定省的首府和地區(qū)首府為城鎮(zhèn)；蒙古的首都和地區(qū)中心為城鎮(zhèn)。使用這類標準的有三十幾個國家。（2）單純以城鎮(zhèn)特征為標準：如智利規(guī)定有一定公共和市政服務設(shè)施的具有明顯城鎮(zhèn)特征的人口中心為城鎮(zhèn)。馬耳他這個小島國，情況特殊，沒有農(nóng)業(yè)用地的建成區(qū)即為城鎮(zhèn)。（3）單純以居民點下限人口數(shù)量劃分城鎮(zhèn)：如伊朗5000人以上的市、鎮(zhèn)、村均為城鎮(zhèn)；肯尼亞2000人以上居民點為鎮(zhèn)；墨西哥至少2500人的居民點為鎮(zhèn)；愛爾蘭包括效區(qū)在內(nèi)的1500人以上居民點為市和鎮(zhèn)。采用這類標準最為普遍，不下50個國家。（4）用居民點的下限人口數(shù)量指標和密度指標相結(jié)合作為標準：如瑞典只要在200人以上，房屋間距通常不大于200m的建成區(qū)即為城鎮(zhèn)；加拿大1000人以上的設(shè)有建制的市、鎮(zhèn)、村以及1000人以上、人口密度至少390人每平方千米的未設(shè)建制的居民點為城鎮(zhèn)。（5）用人口規(guī)模和城鎮(zhèn)特征兩個指標劃分城鎮(zhèn)：如巴拿馬1500人以上且具有街道、上下水系統(tǒng)和電力系統(tǒng)等城鎮(zhèn)特征的居民點為城鎮(zhèn)。（6）用人口規(guī)模和從業(yè)構(gòu)成兩個指標作標準：如荷蘭以2000人以上的市或人口不到2000人、但男子從業(yè)人口中從事農(nóng)業(yè)活動的人口不超過20％的市為城鎮(zhèn)。（7）取兩個以上指標作為標準：如印度，鎮(zhèn)以及所有5000人以上、人口密度不低于每平方千米390人、成年男子人口中至少3/4是從事非農(nóng)業(yè)活動并具有明顯的城鎮(zhèn)特征的地方為城鎮(zhèn)。（8）其它標準：目前世界上還有近70個國家和地區(qū)沒有明確的城鎮(zhèn)劃分標準，有的只公布城鎮(zhèn)的名稱和數(shù)量，有的只說明法律上事先規(guī)定的居民點為城鎮(zhèn)，有的干脆對此不加任何說明。很顯然，世界各國確定城鎮(zhèn)的標準差異非常懸殊。單從城鎮(zhèn)定義中包含有人口下限指標的80個國家和地區(qū)來看，標準最低的只有100人（烏干達），最高的為50000人（日本）。第二節(jié)城鄉(xiāng)界線的劃分和大都市帶的出現(xiàn)一、城鄉(xiāng)界線的劃分按理說，根據(jù)各國確定的城鎮(zhèn)定義，就可以把城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村區(qū)分開來。其實不然，城鎮(zhèn)作為一級行政單位，一般都有自己的轄區(qū)范圍。如果我們從高空來觀察一座城市，它的轄區(qū)界線是看不見的，看到的是完全不同于鄉(xiāng)村景觀的城鎮(zhèn)聚落的實體——有著密集人口和各種人工建筑物、構(gòu)筑物和設(shè)施組成的建成區(qū)。如果城鎮(zhèn)的轄區(qū)界大體上就是景觀地域上的城鄉(xiāng)之間的分界線，那么問題就比較簡單，城鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的人口應該就是城鎮(zhèn)人口，以外的人口就是鄉(xiāng)村人口。但實際情況遠非如此，城鎮(zhèn)的實體范圍和行政轄區(qū)相一致的情況是很少見的。不一致有兩種情況，一是城市的行政管轄范圍比實體范圍大，包括了一定的鄉(xiāng)村地域；另一種是城市的實體范圍已經(jīng)超出了城市的行政管轄范圍。顯然，這兩類城市的轄區(qū)界線都不反映城鄉(xiāng)界線，它們轄區(qū)范圍內(nèi)的城市人口是不可比的，前者偏大，后者偏小。可見，為了確定城市實體范圍而進行的城鄉(xiāng)劃分同確定城鎮(zhèn)地位的標準是有著內(nèi)在聯(lián)系的兩回事，而不是一回事。要真正在城市和鄉(xiāng)村之間劃出一條有嚴格科學意義的界線絕非易事。古代筑有城墻的城市，城圈以內(nèi)盡管也常常有大片農(nóng)田，但城墻畢竟還可以作為城鄉(xiāng)的明顯界線。工業(yè)革命以后，城市突破城圈膨脹起來，城墻一類的明顯界線不復存在，但每個城市畢竟還是相對集中，象大餅似的一塊。進入現(xiàn)代，由于汽車的普及和城市效區(qū)化的結(jié)果，城市變成了中心城市和包括外圍若干城鎮(zhèn)在內(nèi)的城郊的復合體。城市到鄉(xiāng)村的漸變特點和復雜交錯，已經(jīng)很難找到一個城市消失和鄉(xiāng)村開始的明顯的標志點，大城市尤其如此。為了解決城市實體同城市行政界線不相符合的問題，使城市和城市的比較能放在同一可比的基礎(chǔ)上，常用的途徑是對城市實體范圍的劃定使用詳細的規(guī)定。在這方面美國的處理方法比較完整，在發(fā)達國家具有代表性。美國國情普查局規(guī)定，全國的城鎮(zhèn)人口由居住在“城市化地區(qū)”（UrbanizedArea）的人口和城市化地區(qū)以外的2500人以上“地方”（Place）的全部人口組成。城市化地區(qū)就是美國為了確定城市的實體界線以便較好地區(qū)分較大城市附近的城鎮(zhèn)人口和鄉(xiāng)村人口的目的而提出來的一種城市地域概念，大體相當于我們常用的城市建成區(qū)的概念。按照1990年普查的最新規(guī)定，一個城市化地區(qū)由中心地方和外圍密集居住區(qū)兩部分組成，二者合起來至少有5萬人。“中心地”（CentralPlace），1990年以前稱為中心城市（CentralCity），它是城市化地區(qū)中一個或幾個人口最多的設(shè)有建制的地方，人口至少15000人。外圍密集居住區(qū)的劃分基本上以普查小區(qū)為基本單元，以人口密度為基本指標，它們是否能歸入某個城市化地區(qū)，需滿足以下條件：（1）一個或多個連續(xù)的人口密度在每平方英里1000人（相當于每平方千米386人）以上的普查小區(qū)。這些普查小區(qū)與其它符合條件的地域必須相連；若不相連，則與城市化地區(qū)主體之間的公路距離不得超過1.5英里（2.4km），且與隔斷它們的這一不符合條件的地域一起，其總體人口密度必須在每平方英里500人以上；若隔離部分是水體或其它難開發(fā)地域，則公路距離可放寬到5英里；（2）一個“地方”若包含有滿足條件（1）的地域，并且該地域的人口占該“地方”人口的50％以上，則將該“地方”全部劃入城市化地區(qū)；如果該“地方”沒有包含滿足條件（1）的地域，或者即使?jié)M足條件（1）但該地域的人口不足該“地方”的50％，則該“地方”全部排除在城市化地區(qū)之外；（3）其它人口密度不足每平方英里1000人的地域，如果作為飛地被包圍在滿足密度標準的城市化地區(qū)中，而且面積不超過5平方英里，則可并入城市化地區(qū)；當城市化地區(qū)邊界上有鋸齒形缺口，缺口兩側(cè)地域滿足人口密度標準，若缺口的開口端不超過1英里，深度至少2倍于開口端寬度，整個缺口面積不超過5平方英里，則可將缺口劃入城市化地區(qū)。規(guī)則還對城市化地區(qū)之間的聯(lián)接合并、命名代碼等作了詳盡的規(guī)定，這里不一一介紹。在美國也有少數(shù)設(shè)有建制的市因行政地域向周圍鄉(xiāng)村地域擴展或市縣合并，城市建成區(qū)小于行政地域。若這樣的市包含有人口密度每平方英里100人以下、面積至少5平方英里的普查小區(qū)，則這種普查小區(qū)被視為鄉(xiāng)村部分。如果這些鄉(xiāng)村部分的面積合計起來占該市行政轄區(qū)面積的25％以上，或至少25平方英里，這樣的城市稱為擴展城市（ExtendedCity）。擴展城市無論在城市化地區(qū)以內(nèi)或以外，在城鄉(xiāng)劃分和計算城鎮(zhèn)人口時都要剔除掉其中的鄉(xiāng)村部分。美國國情普查局為了劃分城鄉(xiāng)界線和統(tǒng)計城鄉(xiāng)人口，從1950年的國情普查開始使用城市化地區(qū)的概念。從這以后，其統(tǒng)計標準雖經(jīng)多次修改，但基本涵義依舊，保持較好的統(tǒng)計上的連續(xù)性。而且這一名詞術(shù)語已在世界各國廣泛應用。二、大都市區(qū)和大都市帶城市建成區(qū)或城市化地區(qū)反映了城市作為人口和各種非農(nóng)業(yè)活動高度密集的地域而區(qū)別于鄉(xiāng)村，代表城市的景觀地域。這是城市研究中最基本的城市地域概念?？墒沁@樣的城市地域邊界易于變動，取得各年的資料比較困難，更重要的是隨著城市發(fā)展中的離心擴散過程，以一日為周期的商業(yè)、教育、就業(yè)、娛樂、醫(yī)療等城市功能所波及的范圍已經(jīng)超出城市建成區(qū)或城市化地區(qū)。城市社會越發(fā)達，城市與周圍地域之間的社會經(jīng)濟聯(lián)系越頻繁，城鄉(xiāng)之間的分界也越模糊，這就要求建立一種城市的功能地域概念來適應這種變化。大都市區(qū)（MetropolitanArea）是國外最常用的城市功能地域概念。它是一個大的人口核心以及與這個核心具有高度的社會經(jīng)濟一體化傾向的鄰接社區(qū)的組合，一般以縣作為基本單元。美國早在1910年就提出大都市地區(qū)（MetropolitanDistrict）的概念，1949年正式建立具體的統(tǒng)計標準用于國情普查，命名為標準大都市區(qū)（簡稱SMA），1959年改稱標準大都市統(tǒng)計區(qū)（SMSA），一直沿用到1980年，以后又改稱大都市統(tǒng)計區(qū)（MSA）。每一個MSA必須至少包括一個5萬人以上的中心城市或者包括一個至少5萬人的城市化地區(qū)，并滿足都市區(qū)的總?cè)丝谥辽?0萬人。一個MSA由中心縣（CentralCounty）和外圍縣（OutlyingCounty）兩部分組成。中心縣，簡單地說即中心城市所在的縣或至少有50％以上的人口居住在城市化地區(qū)里的縣。同中心縣結(jié)合在一起組成MSA的外圍縣必須滿足某些大都市特點（如人口密度、城鎮(zhèn)人口比重、非農(nóng)業(yè)勞動力比重等）和與中心縣之間的社會經(jīng)濟聯(lián)系（主要指標是通勤）等特別的標準。指標的細節(jié)隨著美國社會經(jīng)濟的發(fā)展而不斷有所修改，甚至可以說1990年國情普查采用的新標準已經(jīng)趨于繁瑣，不必在此細述。需要指出的是確定大都市區(qū)地域標準的核心是以非農(nóng)業(yè)活動占絕對優(yōu)勢的中心縣和外圍縣之間勞動力聯(lián)系的規(guī)模和聯(lián)系的密切程度。更多地反映了就業(yè)機會集中（需要勞動力）和人口集中（供應勞動力）的縣的組合。大都市區(qū)和城市化地區(qū)之間的不同和聯(lián)系就在于，有城市化地區(qū)才可能有大都市區(qū)，大都市區(qū)一定包括一個或幾個城市化地區(qū)。人口在100萬以上的包括有兩個或兩個以上城市化地區(qū)的MSA復合體，假如滿足特別的標準，要進一步定義出它們的組成部分“基本大都市統(tǒng)計區(qū)”（PrimaryMetropolitanStatisticalArea，簡稱PMSA），包含有幾個PMSA的大都市復合體則稱為“結(jié)合大都市統(tǒng)計區(qū)”（ConsolidatedMetropolitanStatisticalArea，簡稱CMSA）。MSA、PMSA和CMSA統(tǒng)稱大都市區(qū)（MA）。中心城市和城市化地區(qū)構(gòu)成大都市區(qū)的核心，大都市區(qū)一般比它們的核心要大，包括了連續(xù)建成區(qū)外緣以外的不連續(xù)的城鎮(zhèn)、城郊發(fā)展區(qū)甚至一部分鄉(xiāng)村地域，而城市化地區(qū)是不包括鄉(xiāng)村地域的。城市化地區(qū)不一定和市鎮(zhèn)的行政邊界一致，隨時間而有變化，大都市區(qū)的外界與縣界吻合，相對比較穩(wěn)定，資料易于統(tǒng)計和收集?？傊瑥某鞘械木坝^地域出發(fā)，美國全國可以分成城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村；從城市的職能地域出發(fā)，全美國分為都市區(qū)和非都市區(qū)，現(xiàn)在，后者的區(qū)分比前者應用得更廣泛。類似都市區(qū)的概念在加拿大叫“國情調(diào)查大都市區(qū)”（CMA），在英國叫“標準大都市勞動市場區(qū)”（SMLA），澳大利亞叫“國情調(diào)查擴展城市區(qū)”（CEUD），瑞典叫“勞動-市場區(qū)?！彪m然各國的具體標準不同，但含義類似。由連成一體的許多都市區(qū)組成，它們在經(jīng)濟、社會、文化等各方面活動上存在著密切的交互作用的巨大的城市地域復合體叫做大都市帶。這一概念是法國地理學家戈特曼（JeanGottmann）在研究了美國東北部大西洋沿岸的城市群以后，于1957年首先提出來的。戈特曼選擇了古希臘時代建立的一個理想中非常大但從未發(fā)展到這么大的城市的名字Mega－lopolis（意即非常大的城市）來稱呼這個當時世界上最大的、人口超過3000萬的超級大都市區(qū)。在我國，不少人以為大都市帶是大城市建成區(qū)的無邊蔓延而導致一連串大城市首尾相連，把它看作是一種超負荷的，比大城市還要可怕的城市發(fā)展的空間形式，持否定態(tài)度者多。其實這是把城市建成區(qū)和國外的大都市區(qū)混為一談而造成的誤解。大都市帶的地域組織有這樣幾個特點：（l）多核心。區(qū)域內(nèi)有若干個高人口密度的大城市核心，每個大城市核心及其周圍郊區(qū)縣之間，以通勤流為主要指標的緊密社會經(jīng)濟聯(lián)系，組成一連串的大都市區(qū)。各核心城市之間的低人口密度地區(qū)，多為集約化農(nóng)場、大面積森林、零星分布的牧場和草地。這些非城市性用地提供城市人口的休憩場所和食品供應。（2）交通走廊。這些大城市核心及大都市區(qū)沿高效率的交通走廊而發(fā)展，開始是鐵路，進而是高速公路，它構(gòu)成大都市帶空間結(jié)構(gòu)的骨架，把各個大都市區(qū)聯(lián)結(jié)起來，沒有間隔。（3）密集的交互作用，不僅都市區(qū)內(nèi)部，中心城市與周圍郊區(qū)之間有密集的交互作用，都市區(qū)之間也有著密切的社會經(jīng)濟聯(lián)系。（4）規(guī)模特別龐大。戈特曼以2500萬人口作為大都市帶的規(guī)模標準。（5）國家的核心區(qū)域。它集外貿(mào)門戶職能、現(xiàn)代化工業(yè)職能、商業(yè)金融職能、文化先導職能于一身，成為國家社會經(jīng)濟最發(fā)達、經(jīng)濟效益最高的地區(qū)，甚至具有國際交往樞紐的作用。70年代，戈特曼認為世界上有6個大都市帶，它們是①從波士頓經(jīng)紐約、費城、巴爾的摩到華盛頓的美國東北部大都市帶，美國簡稱波士華（Boswash）；②從芝加哥向東經(jīng)底特律、克利夫蘭到匹茲堡的大湖沿岸都市帶，簡稱芝匹茲（Chippits）；③從東京、橫濱經(jīng)名古屋、大阪到神戶的日本太平洋沿岸大都市帶；④從倫敦經(jīng)伯明翰到曼徹斯特、利物浦的英格蘭大都市帶；⑤從阿姆斯特丹到魯爾和法國北部工業(yè)聚集體的西北歐大都市帶；⑥以上海為中心的城市密集地區(qū)。當時認為還有三個可能形成大都市帶的地區(qū)是：以巴西里約熱內(nèi)盧和圣保羅兩大核心組成的復合體；以米蘭—都靈—熱那亞三角區(qū)為中心沿地中海岸向南延伸到比薩和佛羅倫薩，向西延伸到馬賽和阿維尼翁的地區(qū)；以洛杉磯為中心，向北到舊金山灣，向南到美國、墨西哥邊界圣地亞哥的太平洋沿岸地區(qū)（簡稱圣圣Sansan）。到80年代后期，加拿大地理學家麥吉（T.McGee）分析了亞洲一些農(nóng)業(yè)國家經(jīng)濟核心區(qū)域都市區(qū)的迅速發(fā)展，認為在中國東部沿海、臺灣西海岸、印度尼西亞爪哇等地也出現(xiàn)了類似于西方發(fā)達國家大都市帶的城市地域，并用印度尼西亞語命名為DesakotaArea。杜克西亞迪斯（C.A.Doxiadis）在1970年曾大膽推斷，100年以內(nèi)由于交通和通訊手段的改善，城市動力場會不斷擴大和延伸，以前相對獨立的大大小小的城市動力場會逐漸合并形成一個復雜系統(tǒng)，使幾個大都市帶互相聯(lián)結(jié)，形成一種由許多大的節(jié)點或發(fā)展極聯(lián)結(jié)成網(wǎng)絡(luò)的更大的城市地域空間，并稱之為世界性大都市帶（Ecumenopolis）。歐洲的世界性大都市帶的主要節(jié)點將在西北歐、意大利北部和白俄羅斯—烏克蘭地區(qū)。北美的世界性大都市帶將以美國東北部為主要焦點，通過發(fā)展走廊和加利福尼亞、佛羅里達和墨西哥灣沿岸等外圍節(jié)點聯(lián)系起來。但是，這種觀點并沒有被普遍接受。貝里（B.J.L.Berry）就認為，人類正從機械時代進入電子時代，盡管大都市中心將變成高度一體化的通訊網(wǎng)絡(luò)的中心，實際的優(yōu)勢可能增加，但實際的發(fā)展速度將放慢，大都市帶以外的具有高度舒適環(huán)境的較小中心，借助發(fā)達的電子通訊網(wǎng)絡(luò)，將獲得較快的發(fā)展。第三節(jié)中國市、鎮(zhèn)建制標準和統(tǒng)計口徑一、中國市、鎮(zhèn)建制標準我國的市、鎮(zhèn)建制標準前后經(jīng)歷過好幾次變動。1955年公布的第一個標準，基本上規(guī)定聚居人口10萬以上的城鎮(zhèn)可以設(shè)市。若聚居人口不足10萬，必須是重要工礦基地、省級地方國家機關(guān)所在地、規(guī)模較大的物資集散地或邊遠地區(qū)的重要城鎮(zhèn)，確有必要時，也可設(shè)市。規(guī)定縣級或者縣級以上地方國家機關(guān)所在地或常住人口2000以上、居民50％以上為非農(nóng)業(yè)人口的居民區(qū)可以設(shè)置鎮(zhèn)的建制，少數(shù)民族地區(qū)標準從寬。當時還把常住人口不足2000，但在1000以上，非農(nóng)業(yè)人口超過75％的地區(qū)以及休療養(yǎng)人數(shù)超過當?shù)爻Ｗ∪丝?0％的療養(yǎng)區(qū)列為城鎮(zhèn)型居民區(qū)。1963年國務院對上述標準作了較大修改。設(shè)鎮(zhèn)的下限標準提高到聚居人口3000以上，非農(nóng)業(yè)人口70％以上或聚居人口2500—3000，非農(nóng)業(yè)人口85％以上。設(shè)市的基本標準雖然沒有變，但基于幾年大躍進期間城鎮(zhèn)人口增加過猛，市鎮(zhèn)建制增加過多，城市郊區(qū)偏大的傾向，對設(shè)市標準從嚴掌握。經(jīng)逐個審查，撤銷了一批市建制，并且縮小了城市郊區(qū)范圍，規(guī)定城市人口中農(nóng)業(yè)人口所占比重一般不應超過20％?，F(xiàn)行的設(shè)鎮(zhèn)標準是1984年正式頒布的。這一年撤銷人民公社，恢復鄉(xiāng)作為縣以下的鄉(xiāng)村基層行政單位。規(guī)定20000人以下的鄉(xiāng)，假如鄉(xiāng)政府駐地非農(nóng)業(yè)人口超過2000人的，可以撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)；總?cè)丝谠?0000以上的鄉(xiāng)，鄉(xiāng)政府駐地非農(nóng)業(yè)人口占全鄉(xiāng)人口10％以上的，也可以撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)?？h政府所在地均應設(shè)鎮(zhèn)的建制。少數(shù)民族地區(qū)、人口稀少的邊遠地區(qū)、山區(qū)和小型工礦區(qū)、小港口、風景旅游區(qū)、邊境口岸等地，非農(nóng)業(yè)人口雖不足2000，如確有必要，也可設(shè)鎮(zhèn)。1986年設(shè)市標準也作了較大調(diào)整，規(guī)定非農(nóng)業(yè)人口6萬人以上，年國民生產(chǎn)總值2億元以上，已成為該地經(jīng)濟中心的鎮(zhèn)，可以設(shè)置市的建制。雖不足此標準，但確有必要的地方，也可設(shè)市?？?cè)丝?0萬以下的縣，縣人民政府駐地所在鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口10萬以上，常住人口中農(nóng)業(yè)人口不超過40％，年國民生產(chǎn)總值3億元以上；或者總?cè)丝?0萬以上的縣，縣府所在鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口一般在12萬以上，年國民生產(chǎn)總值4億元以上，可以撤縣設(shè)市。市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口25萬以上，市國民生產(chǎn)總值10億元以上的中等城市，可以實行市領(lǐng)導縣的體制。1993年國務院對1986年的設(shè)市標準又作了調(diào)整，調(diào)整的要點是采取了分類指導的原則和增加了考察的指標（表2－1）。由于市鎮(zhèn)標準變化較多，各次變動不能銜接，使得標準日趨復雜化，特別是引入了產(chǎn)值指標和在地域上整縣設(shè)市、整鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)，使中國的城鄉(xiāng)劃分同其他國家明顯不同。二、中國的城鄉(xiāng)劃分和統(tǒng)計口徑我國沒有恰當而穩(wěn)定的城鄉(xiāng)地域劃分標準。主要原因是我國一直以市鎮(zhèn)的行政界線作為表2－1我國現(xiàn)行的設(shè)市標準城鄉(xiāng)劃分的基礎(chǔ)，沒有建立城鎮(zhèn)的實體地域概念。而我國市鎮(zhèn)的行政管轄范圍都大于其景觀上的實體范圍，包括了相當一部分的鄉(xiāng)村地域和農(nóng)業(yè)人口。城鄉(xiāng)劃分有多方面的意義，最基本的目的是用于區(qū)分城鄉(xiāng)人口。城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的狀況是極為重要的國情狀況，向來受到各國和世界組織的重視，而我國的城鄉(xiāng)人口統(tǒng)計卻問題叢生。1955年公布的我國第一個城鄉(xiāng)劃分標準規(guī)定，城鎮(zhèn)人口包括設(shè)有建制的市和鎮(zhèn)轄區(qū)的總?cè)丝冢ǚ寝r(nóng)業(yè)人口和農(nóng)業(yè)人口）以及城鎮(zhèn)型居民區(qū)的人口。當時市和鎮(zhèn)的郊區(qū)較小，城鎮(zhèn)人口中包含的農(nóng)業(yè)人口只有15％左右。規(guī)定還是比較切合實際的。“大躍進”以后，我國經(jīng)濟進入困難時期，作為克服國民經(jīng)濟困難的一項措施，在1963年規(guī)定城鎮(zhèn)人口只計算設(shè)有建制的市和鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口，不再包括農(nóng)業(yè)人口。從這時候開始，城鎮(zhèn)人口與城鎮(zhèn)地域之間開始脫節(jié)。市鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的人口并不全部是非農(nóng)業(yè)人口，而作為城鎮(zhèn)人口的城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口卻不一定居住在城鎮(zhèn)建成區(qū)，而可能在郊外的鄉(xiāng)村。居住在城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)持有農(nóng)業(yè)戶口的居民卻又不計入城鎮(zhèn)人口。城鎮(zhèn)人口的這種統(tǒng)計標準比實際偏小是主要傾向。這一城鄉(xiāng)人口劃分標準使用了18年之久。1979年以后，政府和學術(shù)界對中國的城市化方向取得了一致認識，而且愈來愈感到以前的城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計口徑偏小，不反映我國城市化的實際水平。因此在1982年第三次人口普查時重新使用1955年的標準。公布當時城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎貫?0.6％。然而，不久以后我國設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的標準大幅度下降，市、鎮(zhèn)的數(shù)量直線上升；加上普遍推行“整鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”、“以鎮(zhèn)管村”和“撤縣建市”、“縣并市”的行政措施，市、鎮(zhèn)的轄區(qū)范圍迅速膨脹，使我國的城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計出現(xiàn)了數(shù)量上的超常增長。1989年城鎮(zhèn)人口比重上升到51.7％，其中農(nóng)業(yè)人口占63.5％。這時候的我國有關(guān)城鄉(xiāng)的概念和城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計已完全失去實際意義。聯(lián)合國和世界銀行等國際機構(gòu)也停止公布我國1982年以后的城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計資料。在這種背景下，1990年中國第四次人口普查不得不為城鎮(zhèn)人口制訂新的統(tǒng)計標準。城鎮(zhèn)人口由市人口和鎮(zhèn)人口兩部分組成。市人口是指設(shè)區(qū)的市所轄的區(qū)人口和不設(shè)區(qū)的市所轄的街道人口；鎮(zhèn)人口是指不設(shè)區(qū)的市所轄的居民委員會人口和縣轄鎮(zhèn)的居民委員會人口。普查結(jié)果，城鎮(zhèn)人口占全國總?cè)丝诘?6.23％。從表面上和總體上看，這一結(jié)果是可以接受的，比較接近于中國城市化的實際水平。與第三次普查的結(jié)果相比，雖然兩次普查采用的城鎮(zhèn)概念和統(tǒng)計標準并不一致，但因城鎮(zhèn)人口中包含的農(nóng)業(yè)人口份額相差不大，兩次普查的城鎮(zhèn)人口數(shù)量上是基本可以銜接的。然而，從深層次分析，第四次人口普查對市鎮(zhèn)人口的劃分仍有許多缺陷。表現(xiàn)在：（1）第四次普查的市鎮(zhèn)人口是對設(shè)區(qū)的市的統(tǒng)計偏大和對不設(shè)區(qū)的市和鎮(zhèn)的統(tǒng)計偏小同時并存，相互抵消的結(jié)果。圖2－1表示第四次普查對城鄉(xiāng)人口的劃分。我們知道，村民委員會和居民委員會是分別管理農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的最基層單位。因此從本質(zhì)上講，第四次人口普查的城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計標準對設(shè)區(qū)的市而言，采用總?cè)丝凇?982年時的標準——為偏大統(tǒng)計；對不設(shè)區(qū)的市和鎮(zhèn)而言，采用非農(nóng)業(yè)人口——取1963年時的標準——為偏小統(tǒng)計。新標準是過去兩種不科學的標準的結(jié)合，其本質(zhì)仍然是不科學的。（2）對設(shè)區(qū)的市和不設(shè)區(qū)的市和鎮(zhèn)采用雙重標準導致市人口中設(shè)區(qū)的市和不設(shè)區(qū)的市沒有可比性。例如，廊坊市和任丘市都位于河北省，最早都從縣晉升而來，從市區(qū)面積、建成區(qū)面積、總?cè)丝诤头寝r(nóng)業(yè)人口看，這是兩個規(guī)模相當?shù)某鞘?。但因廊坊是設(shè)區(qū)的地級市，它的市人口以總?cè)丝谟?，成了接?0萬人口的大城市；任丘是不設(shè)區(qū)的縣級市，市人口不足10萬。（3）即使同為設(shè)區(qū)的市，相互之間也有不可比性。如吉林市和遂寧市分別是吉林省和四川省的設(shè)區(qū)的地級市，市區(qū)面積和市區(qū)總?cè)丝谙嗖畈淮?，但從建成區(qū)面積、非農(nóng)業(yè)人口、工業(yè)產(chǎn)值等實際規(guī)?？?，吉林市是遂寧的幾倍。遂寧是剛從縣升格為地級市的。按新標準計，它們都成了百萬人口以上的特大城市，我國由小城市升格為地級市的有數(shù)十個，它們的市人口統(tǒng)計均偏大。（4）對設(shè)區(qū)的市和不設(shè)區(qū)的市和鎮(zhèn)采用雙重標準，偏大因素和偏小因素在各省區(qū)的不平衡分配，造成了省區(qū)間的不可比。凡是設(shè)區(qū)的市較多，設(shè)區(qū)的市非農(nóng)業(yè)人口比重又較低，市、鎮(zhèn)設(shè)置標準掌握較寬的省區(qū)，普查以統(tǒng)計偏大為主，如浙江、山東、廣東、天津；若設(shè)區(qū)的市相對較少，或設(shè)區(qū)的市非農(nóng)業(yè)人口比重較高，市鎮(zhèn)設(shè)置標準掌握較嚴的省區(qū)，普查統(tǒng)計以偏小為主，如江蘇、江西、上海等。（5）第四次人口普查的城鎮(zhèn)人口比重與第三次普查雖然在全國的數(shù)值上可以銜接，但在各省區(qū)間的銜接很不理想。福建、江西、河南、云南的城鎮(zhèn)人口比重在兩次普查間幾乎沒有前進，天津和貴州反而倒退了，這種反?，F(xiàn)象主要是統(tǒng)計口徑上的扭曲造成的。三、市帶縣1982年以前，只有少數(shù)大城市為了確保蔬菜、牛奶、雞蛋等副食品的供應而管轄若干個縣。1982年以后，為了發(fā)揮城市帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的作用，源于遼寧、江蘇等發(fā)達地區(qū)的市領(lǐng)導縣的體制大面積推廣到大中城市，甚至某些小城市。到1990年底，有168個市領(lǐng)導了700個縣（不含由市代管的縣級市）