緊縮預(yù)算下的新預(yù)算理論研究ApproachingANewBudgetaryTheoryunderShrinkingBudgets徐仁輝本文作者為世新大學(xué)行政管理系專家 摘要近二十余年來各國所實行的預(yù)算緊縮政策，對于傳統(tǒng)遞增主義(Incrementalism)產(chǎn)生極大的沖擊，學(xué)界需要更能闡釋新預(yù)算決策模式的新預(yù)算理論。本文依決策的本質(zhì)分為實質(zhì)理性(substantiverationality)與程序理性(proceduralrationality)兩種(Simon,1976)，再依行為者目的系追求個人利益或公共利益劃分，試圖將預(yù)算決策型態(tài)提成四類：涉及第一類型----福利經(jīng)濟(jì)學(xué)或管理學(xué)所發(fā)展出的規(guī)范理論，第二類型----傳統(tǒng)政治學(xué)所推表演的遞增主義，第三類型----公共選擇學(xué)派的研究，如官僚預(yù)算行為模式。至于第四類型（即屬程序理性與行為者追求個人利益為目的者），本文主張以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法，對當(dāng)前預(yù)算緊縮壓力下，受外在環(huán)境與制度影響更深的預(yù)算決策模式，提出有效的解釋。關(guān)鍵詞：預(yù)算理論、預(yù)算決策、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)壹、前言多數(shù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家（OECD）自1980年代以來實行緊縮預(yù)算政策，預(yù)算決策因而出現(xiàn)重大的改變，例如偏重由上而下的決策方式，以及對于總體經(jīng)濟(jì)預(yù)先評估，設(shè)定各項財政規(guī)范(fiscalnorms)，以指導(dǎo)各機(jī)關(guān)預(yù)算的編列(Schick,1986)。同時，由于政治社會環(huán)境的變遷，讓預(yù)算決策必須更考慮外在環(huán)境因素。新的預(yù)算決策方式挑戰(zhàn)著風(fēng)行數(shù)十年的預(yù)算理論---遞增主義的解釋能力；因此部份預(yù)算學(xué)者對于遞增主義發(fā)出許多嚴(yán)厲的批評，并積極尋求新理論(Rubin,1988)。公共行政學(xué)界在1980年代開始出現(xiàn)各種對新預(yù)算理論需求的呼吁；時至今日，也許誠如Rubin(1992)所言，當(dāng)前預(yù)算理論并未凝聚成一單獨(dú)的學(xué)派。然而，對于當(dāng)前預(yù)算決策模式的解釋，以及對新預(yù)算理論提出有用的研究途徑，無疑的是件迷人的研究議題。貳、財政緊縮下的預(yù)算決策與理論需求在政府財政狀況良好，政府支出連續(xù)成長時期，預(yù)算決策過程，也許如遞增主義所描述，偏重由下而上的決策，先由各機(jī)關(guān)編制概算，再由預(yù)算主管機(jī)關(guān)匯編完畢總預(yù)算案，同時以前一年度預(yù)算為基礎(chǔ)作遞增方式的成長。換句話說，公共支出決策有固定的模式可以遵循，也就是當(dāng)年度的預(yù)算編列，系以上一年度的預(yù)算規(guī)模作為基礎(chǔ)(base)，再小幅度的成長；結(jié)果是政府每一年度的各項公共支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)比例皆變化不大，呈現(xiàn)有規(guī)則的穩(wěn)定成長趨勢。然而，當(dāng)財政失衡，政府采用預(yù)算緊縮政策時，決策方式則有顯著不同。一、預(yù)算決策的改變在緊縮預(yù)算政策下，OECD各國預(yù)算決策過程（無論編制或?qū)徸h）轉(zhuǎn)變?yōu)槠赜缮隙碌目傮w預(yù)算控制；在各機(jī)關(guān)提出預(yù)算規(guī)定前，由中央預(yù)算主管機(jī)關(guān)事先擬定預(yù)算目的與各項財政規(guī)范，如歲出額度、支出上限、支出成長率、債務(wù)限制等，作為各機(jī)關(guān)編制預(yù)算的準(zhǔn)則(Schick,1986)。 Caiden(1989)評估新的預(yù)算決策規(guī)則，由于資源有限，因此已無所謂的「遞增」現(xiàn)象；而預(yù)算中出現(xiàn)許多決策系屬法定「自動決策」(automaticdecision)，如應(yīng)享權(quán)益支出；而支出上限等事先訂定的財政規(guī)范與租稅法規(guī)，亦限制了預(yù)算的決策范圍。同時有更多所謂的「預(yù)算外支出」，如信托基金、指定用途稅、與貸款保證等。 檢視OECD各國之預(yù)算決策，普遍出現(xiàn)以下特性(Rubin,1988)：預(yù)算與外在環(huán)境的關(guān)系更為密切：以往政府預(yù)算基本上可以在行政官僚體系內(nèi)作大部份的決策；而當(dāng)代的預(yù)算過程由于參與者不斷的增長，并皆為爭取個人利益而競逐預(yù)算大餅。除了行政官僚、預(yù)算主管機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)外，尚涉及利益團(tuán)隊、立法各委員會、內(nèi)閣閣員、審計機(jī)關(guān)、媒體輿論等，皆對于預(yù)算決策具不同限度的影響力。預(yù)算決策過程涉及事前與事后：預(yù)算過程不僅涉及預(yù)算案的籌編與審議決策，尚應(yīng)涉及許多事前與事后的決策，例如影響預(yù)算收入的決策（如收入法規(guī)、限制條件、預(yù)估與政策等）皆被有系統(tǒng)的列入考慮。此外，預(yù)算執(zhí)行與考核方面的問題與回饋，亦影響到預(yù)算的決策。支出預(yù)算的多樣化導(dǎo)致決策方式不同：除了普通基金外，支出預(yù)算的研究應(yīng)涉及信托基金、貸款、退休撫恤、管制、實物移轉(zhuǎn)支付、稅式支出等。不同的計劃支出解決方式與經(jīng)常預(yù)算計劃支出皆不同，如資本支出計劃的解決即屬非遞增方式，并承受更多的政治壓力；再如特別收入基金，以指定用途稅為財源用于特定用途，需有收入才可以支出。至于補(bǔ)貼支出與既享權(quán)益支出因有法定的權(quán)益保障，亦有不同的編列方式。二、對遞增主義的沖擊80年代初Kamlet與Mowery(1980)的研究即指出基礎(chǔ)預(yù)算并非固定的，至少在Kennedy總統(tǒng)以后變化幅度是蠻大的，美國預(yù)算管理局（OMB）在預(yù)算籌編階段就有不同的方法去計算基礎(chǔ)預(yù)算。此外，Schick(1994)指出90年代美國預(yù)算決策有三分之二已改為「基線預(yù)算」(base-linebudgeting)，而非「基礎(chǔ)預(yù)算」，所謂基線預(yù)算系指現(xiàn)行政策不變下，考慮通貨膨脹后的支出水平，它的規(guī)模大小不受財政狀況好壞的影響，而與政策法規(guī)直接相關(guān)；緊縮預(yù)算時基礎(chǔ)預(yù)算較容易達(dá)成共識，基線預(yù)算則較不容易。Rubin(1988;1989)更批判遞增主義已死亡，她認(rèn)為遞增主義的理論過于寬廣，限制了研究問題的發(fā)展，由于遞增主義對決策者有限智力以及避免沖突的假設(shè)，導(dǎo)致預(yù)算過程不變，預(yù)算決策幾乎可以預(yù)測，預(yù)算結(jié)果亦相稱固定。同時，她又批評遞增主義理論過于狹窄，由于只將注意焦點擺在機(jī)關(guān)預(yù)算需求，而忽視了法律授權(quán)、收入、以及應(yīng)享權(quán)益支出，以及外在環(huán)境等的影響。Caiden(1982)也認(rèn)為自1980年代以來，遞增主義已無法說明每年度的預(yù)算決策真相。Bozeman與Straussman(1982)、Schick(1986)、Leloup(1988)等皆提出各國預(yù)算決策逐漸偏重由上而下的方式，與遞增主義所強(qiáng)調(diào)的由下而上決策方式有明顯差異。三、對新預(yù)算理論的需求 傳統(tǒng)遞增主義無法充足解釋新預(yù)算決策模式，學(xué)界興起尋找新預(yù)算理論的熱潮，希望對于政府預(yù)算決策予以重新定位與解釋。如Rubin(1988)即認(rèn)為由于預(yù)算參與者增長、預(yù)算決策過程更為復(fù)雜、以及支出型態(tài)的多樣化，因此對于預(yù)算的研究方向應(yīng)重新定位。LeLoup(1988)亦指出，預(yù)算決策研究應(yīng)考慮涉及下列重要因素：不同的支出型態(tài)與授權(quán)、支出的互相依賴性與替換性、不同控制限度下的每年與數(shù)年度預(yù)算、受總體經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)預(yù)測的影響、愈形重要的由上而下之總體預(yù)算決策方式等。Caiden(1988)則主張將預(yù)算決策從強(qiáng)調(diào)過程(process)的觀念移轉(zhuǎn)為系統(tǒng)(system)的觀念，預(yù)算決策受多重互動系統(tǒng)的影響，除了收入流動性與支出功能外，尚涉及其他系統(tǒng)，如府際間系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、政治官僚系統(tǒng)等，預(yù)算必須整合這些系統(tǒng)，并受這些系統(tǒng)直接或間接的影響。Schick(1988)建議將預(yù)算配置資金的方式，參考市場供需的模式，考慮在預(yù)算決策過程中重要的兩種力量：規(guī)定權(quán)(claiming)與保存權(quán)(conserving)，兩種力量的交互作用下決定預(yù)算結(jié)果Donald(1989)則稱此兩種力量為擴(kuò)張(expansion)與保護(hù)Donald(1989)則稱此兩種力量為擴(kuò)張(expansion)與保護(hù)(protection)。Straussman(1988)觀測社會福利等應(yīng)享權(quán)益支出不斷的增長，這類預(yù)算他稱為「權(quán)利基礎(chǔ)預(yù)算」(rights-basedbudgeting)，導(dǎo)致預(yù)算決策起了很大的改變，遞增主義已無法適當(dāng)?shù)慕忉?，因此需要從?quán)力與預(yù)算的關(guān)系予以研究，研究課題涉及：擴(kuò)大對預(yù)算過程中制度性特性的了解、進(jìn)一步觀測在權(quán)力基礎(chǔ)環(huán)境下預(yù)算的決策特性、政治變遷對權(quán)利基礎(chǔ)預(yù)算的影響?？傊碌念A(yù)算理論必需對新的預(yù)算決策方式，提出更有效的解釋力。而由于新的預(yù)算決策方式，與外在環(huán)境的互動更為密切，以及必須兼顧支出預(yù)算的結(jié)構(gòu)性制度因素，新的預(yù)算理論自然應(yīng)針對環(huán)境與制度因素的影響多予以分析。下一節(jié)依決策的本質(zhì)不同分類，藉以區(qū)分不同的預(yù)算理論，同時提出未來預(yù)算理論的研究方向。參、預(yù)算理論的研究途徑分類Rubin(1992)指出預(yù)算過程就是決策(decision-making)過程，因此探討預(yù)算的決策過程，可以掌握公共預(yù)算的本質(zhì)；不同預(yù)算理論的研究，基本上也是從預(yù)算的決策過程著手。事實上，預(yù)算理論從預(yù)算決策過程研究，不僅能掌握預(yù)算的靜態(tài)特性，更能對于影響預(yù)算動態(tài)的過程，予以合理詮釋。實質(zhì)理性或程序理性有關(guān)決策的研究，可以從決策本質(zhì)系屬所謂的「實質(zhì)理性」或「程序理性」予以分類研究。所謂「實質(zhì)理性選擇模型」系指個人的偏好可清楚界定，選擇方案時運(yùn)用成本效益等方法，作出最佳選擇以最大化效用為目的。這個模型基本假設(shè)系指在完全擬定與信息充足的情況下，因此不存在不擬定性、人類的認(rèn)知限制、偏好改變、與目的不明確等問題。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)與公共選擇學(xué)派對于決策的假設(shè)可以說皆屬之。依據(jù)Simon（1976）的定義，行為「程序理性」仍系指通過適當(dāng)深思熟慮后的結(jié)果，惟程序理性決定于產(chǎn)生的過程。由于不擬定性、信息不完全、計算能力限制等，即使每個決策者理性的去作選擇，亦無法獲得「最大化」(maximization)的目的，而是追求「滿意的」(satisficing)結(jié)果。因此，程序理性著重的是理性選擇的過程而非結(jié)果(Basu,1995)。在決策者認(rèn)知的過程中，經(jīng)常使用來作決策依據(jù)的涉及過去累積的信息、過去的經(jīng)驗、選擇性的直覺判斷、及其他簡樸的解決問題方法，也許達(dá)成的選擇方案只要符合某些條件后，即停止進(jìn)一步的搜尋或分析。也就是，決策者找到了滿意的結(jié)果，而非最佳的結(jié)果。在集體選擇方面，程序理性決定于「總計的制度」(aggregatinginstitutions)，如所使用的協(xié)約、規(guī)范或規(guī)則等，也受到組織內(nèi)權(quán)力分派的方式所影響；此皆屬于傳統(tǒng)政治學(xué)的研究。 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究，依Eggertsson(1990)的見解它放棄新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)有關(guān)人類決策追求最大化的假設(shè)，而改為追求滿意的結(jié)果，同時加入了財產(chǎn)權(quán)限制、交易成本等因素，讓理論更豐富與更具解釋能力。因此，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究可以歸類為程序的理性。公共利益或個人利益福利經(jīng)濟(jì)學(xué)或傳統(tǒng)財政學(xué)理論，視政府為整個社會的一個決策單位，配置公共支出以追求社會福利的最大化。公共選擇學(xué)派的研究，則視政府決策為代表理性追求個人私利的集體選擇；公共支出決策由追逐個人利益的預(yù)算參與者透過投票過程所決定。換句話說，就參與決策者的目的言，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)考慮的是公共利益，公共選擇學(xué)派考慮的是個人利益(Mueller,1989)。在集體選擇(collectivechoice)方面，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)社會系單一凝聚的實體，政府在許多方案中作選擇以追求社會福利的最大化；對于公共預(yù)算的決策模型系建立在規(guī)范性的觀點上。公共選擇理論則認(rèn)為社會存在不同的利益與目的，有關(guān)公共預(yù)算決策的研究涉及官僚預(yù)算行為、利益團(tuán)隊、選舉周期等。至于從傳統(tǒng)政治學(xué)的研究出發(fā)，主宰預(yù)算理論數(shù)年的遞增主義，其假設(shè)系預(yù)算參與者在「有限的理性」(boundedrationality)與決策時間限制下，公共支出的制訂受決策過程與互動形式的影響，預(yù)算經(jīng)常系以遞增方式編列。它承襲傳統(tǒng)政治學(xué)的研究，假設(shè)參與預(yù)算決策的政治人物追求的是公共利益(Mueller,1989)，而較少觸及參與者之個人利益。 當(dāng)前的公共預(yù)算決策更重視預(yù)算與所處社會、政治與經(jīng)濟(jì)環(huán)境的關(guān)系，以及內(nèi)部參與者互動的影響(Rubin,1992)。亦即預(yù)算決策與外在的環(huán)境，以及內(nèi)在制度有密切關(guān)系。因此，預(yù)算決策的研究應(yīng)體驗到預(yù)算決策者追求個人利益目的存在的事實，同時也認(rèn)清目的不一致、信息不對稱、認(rèn)知有限等導(dǎo)致的程序理性。換句話說，因涉及預(yù)算決策過程的人數(shù)增長，交易成本較以往更高；如何在有限的時間精力限制下，完畢業(yè)務(wù)繁重的預(yù)算編制與審議作業(yè)，必須依賴更有效率的制度，減少交易成本。而新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法，不若公共選擇學(xué)者視集體行為系個人行動的加總，他們熱衷于探討一些影響個人間互動與不同型態(tài)結(jié)果的機(jī)制，制度被視為一重要的關(guān)鍵性變量，影響個人的行為以及集體的結(jié)果。研究途徑分類以上有關(guān)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇學(xué)派、傳統(tǒng)政治學(xué)與新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等對于公共預(yù)算決策的研究，本文分別用規(guī)范理論、官僚預(yù)算行為理論、遞增主義、與總體預(yù)算制度為代表，并區(qū)分為實質(zhì)理性與程序理性，以及預(yù)算決策者行為目的系個人利益或公共利益，予以歸類如表一所示。表一公共預(yù)算決策與理論研究分類決策者行為目的實質(zhì)理性程序理性公共利益福利經(jīng)濟(jì)學(xué)與管理學(xué)的研究---如規(guī)范理論傳統(tǒng)政治學(xué)的研究---如遞增主義個人利益公共選擇學(xué)派的研究---如官僚預(yù)算行為理論新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究---如總體預(yù)算理論數(shù)據(jù)源：作者自制Basu(1995,p63)Basu(1995,p63)有將公共支出決策相關(guān)理論作類似的分類，但他未觸及新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)與管理學(xué)的研究---規(guī)范理論規(guī)范理論源自傳統(tǒng)財政學(xué)與福利經(jīng)濟(jì)學(xué)（Musgrave，1959），探討為什么需要政府介入市場，由于存在公共財、外部性、不完全競爭、所得分派不均等問題，政府的公共支出決策目的在提高資源分派效率、所得重分派，以最大化社會福利。但如何于現(xiàn)實社會中建構(gòu)社會福利函數(shù)，確是個問題，因此較難以作實證的研究。換句話說，傳統(tǒng)財政理論提供的是規(guī)范性的原則，例如何種活動政府應(yīng)參與？政府支出的適當(dāng)組合與水平如何？預(yù)算規(guī)模如何決定等？至于1950年代以后，融合管理學(xué)的研究，陸續(xù)發(fā)展出的績效與計劃預(yù)算制度、設(shè)計計劃制度、目的管理、零基預(yù)算制度等皆屬這類規(guī)范性的理論(Caiden,1990)。規(guī)范理論回答Key（1940）的知名問題---「依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)將X元用于A活動而非B活動？」，答案是以成本效益分析作工具。顯然，這個答案忽視了成本效益分析所提供的信息只是政治決策的參考，而不能完全取代之這項事實；亦即成本效益分析結(jié)果也許對政策制訂有影響，或被作為支持某項計劃的依據(jù)，但最后決定仍也許是政治談判協(xié)商的結(jié)果?？傊?guī)范理論強(qiáng)調(diào)的是工具理性(instrumentalrationality)，將政府視為理性的決策者，決策的標(biāo)準(zhǔn)以事先設(shè)定的指標(biāo)為依歸，如效率指標(biāo)。同時，對預(yù)算參與者個人利益較不重視，而以公共利益的達(dá)成為目的。這種決策模式與多元民主政治的集體談判折沖的決策方式，顯有不符。公共選擇學(xué)派的研究公共選擇學(xué)派系假設(shè)每個人皆追求自利，政府只是市場的延伸，人們向政府購買它們想要的公共財貨與服務(wù)。如Buchanan與Tullock(1962,p13)所言：「當(dāng)人們選擇集體達(dá)成目的而非個別行動時，即產(chǎn)生集體行動，而政府就是一種過程或機(jī)器讓這些集體行動可以產(chǎn)生」。因此公共選擇理論基本上是放棄有所謂的「公共利益」存在，透過各種投票機(jī)制，公共政策所反映的是個別利益之集合。然而，由于在集體選擇的投票過程中，坐享其成問題導(dǎo)致選民偏好無法真實顯現(xiàn)；即使多數(shù)決制度下的中位數(shù)偏好選擇亦未必是最有效率資源分派；其他如投票的矛盾、代議民主、選民的理性無知、政黨政治、選票互助等，皆導(dǎo)致集體選擇的失敗，以及公共支出規(guī)模的趨于膨脹。公共選擇學(xué)派有關(guān)公共支出的決策，主張應(yīng)從公共財貨與服務(wù)的供應(yīng)者（如行政官僚）與需求者（如民意機(jī)關(guān)）的決策動機(jī)去分析，俾更能掌握個人利益對于總體決策的影響(Kraan,1996)。然而，無疑的公共選擇之研究經(jīng)常較缺少的是總體產(chǎn)出的資料，例如投票者個別行為對總體支出的影響。公共選擇學(xué)者經(jīng)常解決的是有關(guān)談判過程的實驗數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)來自于通過精心設(shè)計的實驗室研究結(jié)果，此外則是對于民選官員或行政官僚偏好目的的研究。換言之，公共選擇的研究較偏重在個體層面(micro-level)的探討，至于公共支出決策者個別行為與總體公共支出結(jié)果的關(guān)系較少直接實證的分析。依Niskanen（1971）的模型，官僚的效用函數(shù)受到薪資、福利、公共聲譽(yù)、權(quán)力、受庇護(hù)、產(chǎn)出、易于改變與易于管理等變量影響，這些變量除了后兩項外，皆系機(jī)關(guān)預(yù)算的函數(shù)。Niskanen假設(shè)機(jī)關(guān)與其預(yù)算資助者間系一雙邊獨(dú)占關(guān)系，而預(yù)算資助者限于信息不對稱以及缺少強(qiáng)烈誘因去防止官僚增長預(yù)算，因此在預(yù)算過程中官僚處在積極積極地位控制議程，因此行政官僚可以成功追求預(yù)算的最大化。對于官僚最大化預(yù)算的行為，公共選擇學(xué)者主張透過一些機(jī)制予以限制，例如（1）來自總統(tǒng)與預(yù)算管理局的限制，指導(dǎo)各機(jī)關(guān)的預(yù)算編列，而非聽任其追求預(yù)算最大(Parker,1992)。（2）來自可比較機(jī)關(guān)的競爭，當(dāng)有數(shù)個機(jī)關(guān)進(jìn)入與民意機(jī)關(guān)談判時，結(jié)果將明顯不同，競爭的壓力導(dǎo)致對預(yù)算最大化追逐的限制(McGuire,Coiner&Spancake,1979;Parks&Ostrom,1981)。（3）對行政機(jī)關(guān)議程控制權(quán)的限制：Miller與Moe（1983）認(rèn)為行政官僚的影響力來自于其對供應(yīng)成本的信息，而民意機(jī)關(guān)擁有需求信息（即民意代表對人民需求的掌握），假如民意機(jī)關(guān)隱瞞其需求偏好，官僚又無法作差別取價，只好對其服務(wù)提出單位價格，如此民意機(jī)關(guān)的消費(fèi)者剩余不會被剝削者，仍有凈利得，即行政官僚預(yù)算無法最大化。Bendor,Taylor,與vanGaalen（1985,1987）更進(jìn)而指出民意機(jī)關(guān)可以處罰行政官僚的不誠實預(yù)算。（4）建立互動的規(guī)范：行政機(jī)關(guān)與民意機(jī)關(guān)每年度進(jìn)行預(yù)算談判的人員，經(jīng)常是同一批人，因此容易形成互動的行為模式與規(guī)范，以取得互信與共識，以維持良好關(guān)系，同時簡化審查工作(Wildavsky,1992)。（5）來自社會與同儕的壓力：讓機(jī)關(guān)首長更重視社會形象、地位、集體性、與榮譽(yù)心等非物質(zhì)動機(jī)(Peters,1991;徐仁輝，1996)。傳統(tǒng)政治學(xué)的研究--遞增主義依據(jù)Wildavsky（1964）的見解，公共預(yù)算的決策過程系由行政首長、官僚、民意代表、利益團(tuán)隊等參與者，反復(fù)協(xié)商談判與協(xié)調(diào)下完畢。由于人們認(rèn)知能力有限、信息成本昂貴、預(yù)算審議時間壓力、參與者對于目的與手段難以獲得共識，因此為減輕利害沖突，節(jié)省談判時間與成本，以及能有效達(dá)成共識，通常公共支出計劃會以漸進(jìn)的方式提出，每年逐步遞增資金需求；而預(yù)算決策者也會以溫和、漸進(jìn)的方式予以刪減或修改。Wildavsky(1964)認(rèn)為預(yù)算決策過程其實就是公共政策的決策過程，因此分析重點應(yīng)擺在預(yù)算過程的政治本質(zhì)，觀測政治制度對于預(yù)算行為與結(jié)果的影響。而預(yù)算決策過程中的重要影響因素涉及協(xié)商的方式、權(quán)力的分派、政治策略、行為規(guī)范、便于計算與資源分派預(yù)期結(jié)果等。遞增主義對于預(yù)算決策方式的描述，頗具描述性(descriptive)，符合多元政治體制下的團(tuán)隊談判與妥協(xié)世界。預(yù)算遞增主義在風(fēng)行的同時也引起許多的批判，特別是該理論的過于強(qiáng)調(diào)年度基礎(chǔ)預(yù)算的邊際調(diào)整，但對于基礎(chǔ)預(yù)算自身卻較少分析，同時也忽視財政租稅政策、行政首長施政優(yōu)先級、法定支出、以及經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素的影響(True,1995)。遞增主義重視的是預(yù)算審議時的減少沖突，但事實上在各機(jī)關(guān)內(nèi)不同部門爭取計劃的沖突仍然存在。 面對許多對于遞增主義的批評，Wildavsky(1988)在其NewPoliticsoftheBudgetaryProcess，仍認(rèn)為預(yù)算決策的新改變，例如由上而下方式、應(yīng)享權(quán)益支出等，只是新加入的遞增事實而已，但是他也認(rèn)可有關(guān)預(yù)算基礎(chǔ)的沖突已更為劇烈，因此才稱為「新政治」。Caiden(1983)則較中肯的評論新的預(yù)算過程，是對于舊的理論添加了許多研究方位，而非完全取代。蘇彩足（1996）則指出在各國財政壓力下，遞增主義的色彩逐漸淡化是一種世界趨勢。 綜合上述三大學(xué)說的研究可以發(fā)現(xiàn)：規(guī)范的理論無法有效的解釋多元民主的決策過程；公共選擇學(xué)派則主張為限制參與者追逐私利需建立制度性的機(jī)制；至于遞增主義面臨各國淘汰預(yù)算時刻，顯然亦有其解釋的局限性。因此，吾人需要的是能對于環(huán)境與制度因素更具解釋能力的新預(yù)算理論。肆、新預(yù)算理論的研究方法---新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)者假設(shè)人們設(shè)計制度，藉此建立彼此間的互信或監(jiān)督協(xié)調(diào)的機(jī)制，以減少交易成本（Williamson，1975）。當(dāng)集體決策面臨有限的理性、昂貴信息、不擬定性與目的不一致等問題時，交易成本增大，而制度就變得更重要性；亦即制度是人們?yōu)榱嘶铀O(shè)計的游戲規(guī)則，影響個人決策或行動誘因與限制，進(jìn)而改變行動與決策。影響決策的制度性理性選擇模型，以O(shè)strom(1986a)為代表，她認(rèn)為制度性安排(InstitutionalArrangement)、事件(Event)、與社群(Community)特性等決定決策狀況(Situation)的特性，再加上個人(Individual)的特性，影響到行動、活動或策略，最后產(chǎn)生集體結(jié)果，結(jié)果亦會回饋影響前面各項因素（詳如圖一）。就預(yù)算決策言，「制度性因素」可以包含如憲法、預(yù)算法、財政收支劃分法等?！甘录蛩亍箍梢允钱?dāng)前總體經(jīng)濟(jì)環(huán)境、財政收支結(jié)構(gòu)、政府施政計劃等因素。至于社群因素則涉及社區(qū)選民公共偏好、民意代表意見、學(xué)者專家及輿論等影響預(yù)算決策的因素，這三大類因素構(gòu)成了「預(yù)算決策狀況特性」，再加上參與預(yù)算決策者（如行政官僚、民選首長、立法機(jī)關(guān)等）的偏好與動機(jī)，成為決策過程中的內(nèi)在變量，影響預(yù)算的政策、資金分派、計劃取舍等。圖一Ostorm的制度分析架構(gòu)制度性安排特性制度性安排特性決策狀況特性決策狀況特性行動、活動與策略集體結(jié)果事件或財貨性質(zhì)行動、活動與策略集體結(jié)果事件或財貨性質(zhì)個人特性個人特性社群特性社群特性數(shù)據(jù)源：Ostrom(1986b)二、制度性因素在預(yù)算決策過程中的地位預(yù)算是個過程，它貫穿許多制度(Rubin,1988)；因此除了研究預(yù)算過程中所有參與者的角色、個人利益與動機(jī)外，同時需對于各項影響決策的環(huán)境與制度因素予以觀測。預(yù)算學(xué)者Rubin（1992）即指出當(dāng)前預(yù)算的研究，以探討環(huán)境因素對于預(yù)算過程、制度、以及預(yù)算決策的影響為主。參考Ostrom(1986b)的制度性層次分類，她依決策與行動的制度層級提成三層，最高層次為「憲法性選擇」(ConstitutionalChoice)，另一方面為「集體性選擇」(CollectiveChoice)，再另一方面為「操作性選擇」(OperationalChoice)；高層次的決策決定較低層次的制度性安排，操作層次的決策則直接影響到一般公民。各層級決策結(jié)果會回饋影響到前面層級的各項因素。將Ostrom的制度性層級運(yùn)用在預(yù)算決策上，最高層級的「憲法性選擇」（如憲法、預(yù)算法、財政收支劃分法、公共債務(wù)法、以及其他有關(guān)收支的法規(guī)等），影響到次一層級的「集體性選擇」之「制度性安排」，集體性選擇為由上而下指導(dǎo)各機(jī)關(guān)每年度預(yù)算籌編的預(yù)算政策（如施政方針、預(yù)算籌編原則、預(yù)算編制辦法、以及財政規(guī)范等）。而預(yù)算政策又進(jìn)而決定第三層級的「操作性選擇」（如年度預(yù)算資源的分派與計劃的取舍等）(如圖二)。圖二預(yù)算決策的制度性層級操作性選擇憲法性選擇集體性選擇操作性選擇憲法性選擇集體性選擇憲法，預(yù)算法財政收支劃分法公共債務(wù)法憲法，預(yù)算法財政收支劃分法公共債務(wù)法其他收支法規(guī)預(yù)算分派施政計劃財政規(guī)范施政方針預(yù)算籌編原則預(yù)算編制辦法數(shù)據(jù)源：作者自繪

三、新預(yù)算理論的研究方法在緊縮預(yù)算壓力下，各國公共預(yù)算決策的特性，無論預(yù)算過程、預(yù)算參與者數(shù)目、以及預(yù)算參與者行為動機(jī)，可以發(fā)現(xiàn)產(chǎn)生以下的變化（徐仁輝，2023）：預(yù)算決策過程在預(yù)算緊縮時期，為控制預(yù)算赤字，會偏重訂定各項由上而下的財政規(guī)范，這些制度性的安排，對于預(yù)算的籌編與審議決策有重大的影響。預(yù)算參與者數(shù)目預(yù)算相關(guān)的利害關(guān)系者眾多，預(yù)算不再是行政官僚閉門造車的產(chǎn)物，而是允許更多的參與者，如公民、媒體輿論、學(xué)術(shù)、社區(qū)、利益團(tuán)隊等。預(yù)算參與者目的除了參與者個人利益外，受到外在大環(huán)境與制度性的限制，預(yù)算決策者考慮事項尚涉及政府機(jī)關(guān)法定應(yīng)辦理事項、上一年度預(yù)算需求，國家總體資源、政府財政能力、首長競選政見、議會決議事項、計劃績效的評量，以及居民偏好反映等。 Franklin&George(1999)以美國德州地方政府為對象，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前預(yù)算決策過程有更傾向于先進(jìn)行預(yù)算目的制定、與議會進(jìn)行溝通、或舉辦公聽會等，由上而下計劃與參與型的決策等特性。預(yù)算的重要參與者則擴(kuò)大涉及議會、市長、機(jī)關(guān)首長、經(jīng)理人、公民、利益團(tuán)隊與媒體等。換句話說，預(yù)算決策所考慮信息，涉及各機(jī)關(guān)預(yù)算需求、法律規(guī)定辦理事項、績效測量指針、公聽會意見、與審計結(jié)果等。這些項目正符合前述Ostrom所言影響決策的狀況的特性因素，如預(yù)定總體預(yù)算目的、機(jī)關(guān)法定需求與辦理事項屬「制度性安排特性」、績效評估與審計結(jié)果屬「事件性質(zhì)」，公聽會與議會意見屬「社群特性」。Rubin(1992)指出當(dāng)前的預(yù)算過程與社會的關(guān)系更為密切，預(yù)算決策不再只是官僚體系內(nèi)部所制訂。行政首長也許先對外在環(huán)境作判斷，制訂更寬廣的政策議題與總體預(yù)算目的，在下達(dá)指令給各機(jī)關(guān)據(jù)此編列預(yù)算需求，這種決策方式，她稱為「階層理論」(Hierarchytheory)。在國會審議預(yù)算方面，預(yù)算委員會先對經(jīng)濟(jì)政策、施政優(yōu)先級、支出上限等限制，擬定方針以指導(dǎo)各撥款委員會的預(yù)算審議，這種決策方式的預(yù)算，她稱為「總體-個體預(yù)算理論」(Macro-microbudgetingtheory)?？傊?，新的預(yù)算理論，較以往的理論更重視預(yù)算決策過程中的制度性與環(huán)境因素影響；新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)顯然較福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、傳統(tǒng)政治學(xué)與公共選擇學(xué)派的研究，更重視制度性因素的產(chǎn)生因素與其影響，因此對于新預(yù)算決策方式能作較充足的解釋。伍、結(jié)論面臨預(yù)算赤字與縮減預(yù)算規(guī)模的壓力下，OECD國家預(yù)算決策在過去二十余年起了很大的變化，新的預(yù)算決策方式?jīng)_擊舊有的預(yù)算理論；換句話說預(yù)算赤字改變了預(yù)算決策方式，推動了預(yù)算改革，更進(jìn)而對預(yù)算理論產(chǎn)生需求。學(xué)界對于新預(yù)算理論的渴望，可以從許多學(xué)者紛紛提出不同的建議得知；從大多數(shù)學(xué)者的觀測結(jié)果，認(rèn)為當(dāng)前的預(yù)算決策過程與外在環(huán)境的互動更密切、參與者的人數(shù)更多、支出型態(tài)更為復(fù)雜、法律限制與預(yù)算政策等制度因素的影響更大，因此預(yù)算理論的研究應(yīng)特別重視環(huán)境與制度因素。從公共預(yù)算的決策方式的歸類，可以涉及了各種預(yù)算理論的研究假設(shè)與方法。例如源自傳統(tǒng)財政學(xué)或福利經(jīng)濟(jì)學(xué)所得到的規(guī)范理論，強(qiáng)調(diào)的理性效率原則仍是預(yù)算決策的重要指針；公共選擇學(xué)派強(qiáng)調(diào)的是，預(yù)算參與者的個別利益不應(yīng)予以忽視。至于遞增主義所注意到參與者的有限理性，為了減少協(xié)商談判成本與減少沖突，預(yù)算編列以遞增方式進(jìn)行，仍有其部分解釋力。當(dāng)前的預(yù)算決策因受到外在資源與各種法規(guī)的限制，以及更多追逐個人利益的參與者，因此在預(yù)算決策過程中產(chǎn)生更多的交易成本；而制度設(shè)計目的即在減少交易成本。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究指出，制度性安排、事件性質(zhì)、與社群特性決定決策狀況特性；就當(dāng)前預(yù)算決策而言，的確更重視各項由上而下預(yù)先制定的總體預(yù)算目的、外在經(jīng)濟(jì)環(huán)境、計劃預(yù)算優(yōu)先級、與民意的反映等因素。換句話說，制度性因素成為預(yù)算決策的內(nèi)在變量，因此，預(yù)算研究的方向應(yīng)就環(huán)境與制度層面多作探討。本文提出以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論架構(gòu)作為新預(yù)算理論的研究方法，在預(yù)算文獻(xiàn)上尚屬創(chuàng)見，期盼未來能引起更多的回響。參考文獻(xiàn)中文部分徐仁輝，1996，「制度與官僚的預(yù)算行為」，空大行政學(xué)報，第五期，頁43-66。徐仁輝，2023，「地方政府支出預(yù)算決策的研究」，公共行政學(xué)報，第五期，頁1-18。蘇彩足，1996，政府預(yù)算的研究，臺北：華泰書局。英文部分Basu,A.1995.PublicExpenditureDecisionMaking.NewDelhi:SagePublications.Bendor,J.,S.Taylor&R.VanGalen1985."BureaucraticExpertiseversusLegislativeAuthority:AModelofDeceptionandMonitoringinBudgeting."AmericanPoliticalScienceReview79:1041-60.------.1987."Politicians,BureaucratsandAsymmetricInformation."AmericanPoliticalScienceReview31:796-828.Bozeman,B.＆J.D.Straussman.1982."ShrinkingBudgetsandTheShrinkageofBudgetTheory."PublicAdministrationReview42(6):509-515.Buchanan,J.M.＆G.Tullock.1962.TheCalculusofConsent.AnnArbor:UniversityofMichiganPress.Caiden,N.1982."TheMythoftheAnnualBudget."PublicAdministrationReview42(6):516-23.------.1983."GuidelinestoFederalBudgetReform."PublicBudgetandFinance3(4):4-22.------.1988."ShapingThingstoCome:Super-BudgetersasHeroes(andHeroines)intheLate-TwentiethCentury."NewDirectionsinBudgetTheory,ed.Rubin,I.S.,Albany,NewYork:StateUniversityofNewYorkPress.------.1989."ANewPerspectiveonBudgetaryReform."AustralianJournalofPublicAdministration48(1):53-60.------.1990."PublicBudgetingintheUnitedStates:TheStateoftheDiscipline."InPublicAdministration:TheStateoftheDiscipline,eds.Lynn,N.&A.Wildavsky,NewJersey:Chatham.pp.228-255.Eggertsson,T.1990.EconomicBehaviorandInstitutions.Cambridge:CambridgeUniversityPress.Franklin,A.&B.C.George.1999."AnalyzingHowLocalGovernmentEstablishServicePriorities."PublicBudgeting&Finance19(3):31-46.Kamlet,M.S.&D.Mowery.1980."TheBudgetaryBaseinFederalResourceAllocation."AmericanJournalofPoliticalScience24:804-21.Key,V.O.Jr.1940."TheLackofaBudgetaryTheory."AmericanpoliticalScienceReview34:1137-40.Kraan,D.J.1996.BudgetaryDecision:APublicChoiceApproach.Cambridge:CambridgeUniversityPress.Leloup,L.T.1988."FormMicrobudgetingtoMacrobudgeting:EvolutioninTheoryandPractice."InNewDirectionsinBudgetTheory,ed.Rubin,I.,Albany,N.Y.:SunnyPress.Pp.19-42.McGuire,T.,M.Coiner&L.Spancke.1979."BudgetMaximizingAgenciesandEfficiencyinGovernment."PublicChoice34:333-59.Millier,G.J.＆T.Moe.1983."Bureaucrats,LegislatorsandtheSizeofGovernment."AmericanPoliticalScienceReview77:297-322.Mueller,D.C.1989.PublicChoiceII,Cambridge:CambridgeUniversityPress.Musgrave,R.A.1959.TheTheoryofPublicFinance,NewYork:McGraw-Hill.Niskanen,W.A.1971.BureaucracyandRepresentativeGovernment.Chicago:AldineAtherton.Ostrom,E.1986(a)."AnAgendafortheStudyofInstitutions."PublicChoice48:3-25.------.1986(b)."AMethodofInstitutionalAnalysis."InGuidance,Control,andEvaluationinthePublicSector,ed.Kaufman,F.X.,G.Majone,&V.Ostrom.Berlin:deGruyter.Parker,S.1992."PoliticalDimensionsofFederalBudgetingintheUnitedStates."InHandbookofPublicBudgeting,ed.Rabin,J.,NewYork:MarcelDekker.pp.23-50.Parks,R.B.&E.Ostrom.1981."ComplexModelsofUrbanServiceSystems."InUrbanPolicyAnalysis:DirectionsforFutureResearch,ed.Clark,T.N.,UrbanAffairsAnnualReviews.Peters,B.G.1991."TheEuropeanBureaucrat:TheApplicabilityofBureaucracyandRepresentativeGovernmenttoNon-America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