應(yīng)急管理通論（第二版）

第10章應(yīng)急控制職能關(guān)鍵術(shù)語

應(yīng)急控制

應(yīng)急績效管理應(yīng)急過程督查

安全監(jiān)督

應(yīng)急響應(yīng)督查

恢復(fù)重建督查重點(diǎn)問題應(yīng)急控制的概念與意義應(yīng)急績效管理指標(biāo)體系建構(gòu)安全監(jiān)督的手段與機(jī)制應(yīng)急響應(yīng)督查的意義和內(nèi)容恢復(fù)重建的主要督查機(jī)制引言：新時(shí)代應(yīng)急控制觀

2019年3月21日，江蘇省鹽城市響水縣陳家港鎮(zhèn)化工園區(qū)內(nèi)江蘇天嘉宜化工有限公司化學(xué)儲(chǔ)罐發(fā)生爆炸事故，造成78人死亡、76人重傷，直接經(jīng)濟(jì)損失1986億元。事故發(fā)生后，國務(wù)院安全生產(chǎn)督導(dǎo)組在江蘇開展專項(xiàng)整治督導(dǎo)工作。習(xí)近平總書記高度重視督導(dǎo)整改工作，2020年4月13日，他在國務(wù)院安全生產(chǎn)督導(dǎo)組的督導(dǎo)報(bào)告上再次作出重要批示，提出“兩個(gè)不放松”，要求繼續(xù)抓整改不放松，實(shí)現(xiàn)江蘇開小灶任務(wù)后，再納入全國三年整治的大灶，不達(dá)目的不放松?？梢哉f，黨中央高度重視包括應(yīng)急績效管理、安全監(jiān)督在內(nèi)的應(yīng)急控制工作，習(xí)近平就有關(guān)工作多次作出重要指示批示，主要要求有：1.多主體管控2.對(duì)失職人員嚴(yán)肅問責(zé)3.依法監(jiān)管4.科學(xué)管控010203目錄應(yīng)急控制概述應(yīng)急績效管理安全監(jiān)督應(yīng)急響應(yīng)督查恢復(fù)重建督查0405應(yīng)急控制概述0110.1.1應(yīng)急控制的概念和意義1.控制原理所謂控制，是指管理人員對(duì)組織實(shí)際運(yùn)行是否符合預(yù)定的目標(biāo)進(jìn)行測(cè)定，并采取措施確保組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程。有效的控制可以規(guī)范各項(xiàng)工作順利開展，可以保證組織的各項(xiàng)活動(dòng)圓滿完成，可以保護(hù)組織及其利益,并最終實(shí)現(xiàn)組織的既定目標(biāo)。2.應(yīng)急控制的概念所謂應(yīng)急控制，是指應(yīng)急管理主體對(duì)相關(guān)單位、組織和人員的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，促進(jìn)全面妥善地開展防范風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件工作的過程。3.應(yīng)急控制的意義應(yīng)急控制總體上對(duì)于應(yīng)急管理工作的順利進(jìn)行具有保障性作用，具體有如下方面：(1)檢測(cè)作用。通過對(duì)應(yīng)急管理過程的定性、定量考核，檢測(cè)應(yīng)急管理任務(wù)目標(biāo)的完成情況。(2)督導(dǎo)作用。通過檢測(cè)發(fā)現(xiàn)問題，要求被檢測(cè)對(duì)象進(jìn)行整改、提高，有利于保證應(yīng)急管理任務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。(3)調(diào)整作用。通過檢測(cè)發(fā)現(xiàn)問題，可以調(diào)整優(yōu)化應(yīng)急管理任務(wù)目標(biāo)、工作結(jié)構(gòu)等，以達(dá)到更好的應(yīng)急管理工作效能。10.1.2

應(yīng)急控制的類型1.控制的類型按照控制所采取的不同手段，控制可分為直接控制和間接控制兩種類型。按照控制發(fā)生的不同階段，控制可以分為前饋控制、同期控制和反饋控制三種類型。2.應(yīng)急控制的類型將管理學(xué)的管理控制理論與應(yīng)急管理的實(shí)際工作相結(jié)合，可以按照應(yīng)急管理過程對(duì)應(yīng)急管理中的控制職能進(jìn)行劃分。具體而言，將應(yīng)急控制以突發(fā)事件的發(fā)生與否為標(biāo)志性界限進(jìn)行劃分，突發(fā)事件發(fā)生之前的應(yīng)急控制，稱為常態(tài)應(yīng)急控制；突發(fā)事件將要發(fā)生的應(yīng)急控制，稱為準(zhǔn)常態(tài)應(yīng)急控制；突發(fā)事件發(fā)生之后的應(yīng)急控制，稱為非常態(tài)應(yīng)急控制。（1）常態(tài)應(yīng)急控制職能。（2）準(zhǔn)常態(tài)應(yīng)急控制職能。（3）非常態(tài)應(yīng)急控制職能。10.1.3

應(yīng)急控制的過程管理學(xué)的控制流程一般有四個(gè)步驟：制定目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)；測(cè)量實(shí)際績效；將實(shí)際績效與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較；采取管理行動(dòng)來糾正偏差或調(diào)整不合適的標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)急控制流程與上述一般控制流程一致。不同之處包括：突發(fā)事件事中監(jiān)督更加強(qiáng)調(diào)時(shí)效性；應(yīng)急監(jiān)督更加強(qiáng)調(diào)法定嚴(yán)肅性。應(yīng)急績效管理0210.2.1

應(yīng)急績效管理的概念1.

績效管理

績效管理是指識(shí)別、觀察、測(cè)量和開發(fā)組織中人的績效的過程?？冃Ч芾硎且环N重要的管理工具，是組織決定獎(jiǎng)懲、晉升、培訓(xùn)、解聘等的重要依據(jù)。提高組織績效是管理的核心問題之一。2.

應(yīng)急績效管理概述應(yīng)急績效管理是對(duì)應(yīng)急管理中決策、計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)等環(huán)節(jié)的水平進(jìn)行綜合評(píng)估的過程，是評(píng)價(jià)政府及其相關(guān)部門工作業(yè)績的重要方面。應(yīng)急績效管理既是對(duì)政府已有應(yīng)急管理意識(shí)、能力和業(yè)績的評(píng)估，又是制定未來政府突發(fā)事件應(yīng)急管理方針與政策的重要依據(jù)。突發(fā)事件應(yīng)急管理績效評(píng)估的價(jià)值導(dǎo)向體現(xiàn)在公共部門對(duì)其應(yīng)急管理行為的基本價(jià)值判斷、價(jià)值確認(rèn)和利益選擇。3.應(yīng)急績效管理原則應(yīng)急績效管理要科學(xué)、公平公正，遵從以下原則。（1）全過程考核（2）操作便捷性（3）考核人員結(jié)構(gòu)合理（4）科學(xué)運(yùn)用考核的結(jié)果10.2.2

應(yīng)急績效管理周期應(yīng)急部門績效管理流程源于管理學(xué)的控制過程，其主要步驟包括：1.確定績效對(duì)象績效對(duì)象即為被績效者。2.制定績效目標(biāo)績效目標(biāo)就是想要通過績效管理達(dá)到的最終效果。3.明確績效標(biāo)準(zhǔn)不同的績效對(duì)象有其相應(yīng)的績效內(nèi)容，要根據(jù)績效對(duì)象的實(shí)際工作制定績效評(píng)估指標(biāo)體系，形成系統(tǒng)的績效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。4.設(shè)計(jì)績效方式績效方式涉及績效時(shí)間、績效周期、績效組織者及績效實(shí)施者等相關(guān)規(guī)則的設(shè)計(jì)，包括自評(píng)、測(cè)評(píng)、考評(píng)、公示、審定等績效形式的選定。5.衡量績效結(jié)果第一，設(shè)定績效等次。第二，糾正績效。6.修改績效標(biāo)準(zhǔn)通過實(shí)際績效檢驗(yàn)，如發(fā)現(xiàn)績效標(biāo)準(zhǔn)不合理的情況，及時(shí)修改績效標(biāo)準(zhǔn)。10.2.3

應(yīng)急績效管理指標(biāo)體系建構(gòu)１．應(yīng)急績效管理指標(biāo)體系的建構(gòu)原則（1）可操作性（2）可比性（3）代表性（4）系統(tǒng)性（5）獨(dú)立性（6）動(dòng)態(tài)性（7）導(dǎo)向性2．應(yīng)急績效管理指標(biāo)的篩選方法（1）指標(biāo)合并（2）指標(biāo)刪除（3）指標(biāo)添加（4）指標(biāo)替代（5）指標(biāo)重組（6）指標(biāo)類型轉(zhuǎn)換10.2.3

應(yīng)急績效管理指標(biāo)體系建構(gòu)3.

應(yīng)急管理績效指標(biāo)體系的基本框架突發(fā)事件應(yīng)急管理績效指標(biāo)的設(shè)定，在時(shí)間上必須涵蓋突發(fā)事件應(yīng)急管理的整個(gè)過程，這是應(yīng)急能力建設(shè)內(nèi)容設(shè)定的現(xiàn)實(shí)依據(jù)和客觀基礎(chǔ)；在空間上，必須涵蓋信息管理系統(tǒng)、決策指揮系統(tǒng)、應(yīng)急預(yù)置系統(tǒng)、應(yīng)急處置系統(tǒng)、資源保障系統(tǒng)等實(shí)際支撐要素。

支撐要素也稱為一級(jí)指標(biāo)，其包括二級(jí)指標(biāo)，如：決策指揮系統(tǒng)績效指標(biāo)包括：應(yīng)急機(jī)構(gòu)、日常管理、專家組成、輔助決策、決策效率、預(yù)案啟動(dòng)、指揮調(diào)度、綜合協(xié)調(diào)、信息反饋等。

應(yīng)急處置系統(tǒng)績效指標(biāo)包括：應(yīng)急動(dòng)員、快速反應(yīng)、處置措施、救援培訓(xùn)、物資設(shè)備調(diào)度、人員搶救、財(cái)產(chǎn)搶救、災(zāi)害控制、恢復(fù)重建、總結(jié)整改等。

應(yīng)急預(yù)置系統(tǒng)績效指標(biāo)包括：宣傳教育、應(yīng)急意識(shí)、應(yīng)急預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備、突發(fā)事件監(jiān)測(cè)、突發(fā)事件預(yù)警、培訓(xùn)與演練等。

資源保障系統(tǒng)績效指標(biāo)包括：人員保障、物資保障、資金保障、醫(yī)療保障、交通保障、通信保障、裝備保障、技術(shù)保障、緊急避難場(chǎng)所保障、保險(xiǎn)保障等。

信息管理系統(tǒng)績效指標(biāo)包括：信息管理人員、信息系統(tǒng)建設(shè)、信息報(bào)送管理、信息采集、信息處理、信息傳輸?shù)取６?jí)指標(biāo)包括的各項(xiàng)具體績效指標(biāo)稱為三級(jí)指標(biāo)。安全監(jiān)督0310.3.1安全監(jiān)督的手段安全督查可以在應(yīng)急管理的各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行。1.立法機(jī)關(guān)的執(zhí)法檢查立法機(jī)關(guān)可以用執(zhí)法檢查的方式檢查有關(guān)方面對(duì)應(yīng)急管理相關(guān)法律的執(zhí)行情況。2.行政監(jiān)察行政監(jiān)察是指國家行政機(jī)構(gòu)內(nèi)專門行使監(jiān)督職權(quán)的機(jī)關(guān)依法對(duì)國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員行使行政權(quán)力的行為進(jìn)行的監(jiān)視和督察。3.行政督查、督導(dǎo)與巡查在具體工作中，行政機(jī)關(guān)的行政督查、督導(dǎo)、巡查或巡視巡察都經(jīng)常被使用，這些監(jiān)督方式之間有著些微的區(qū)別。（1）行政督查督查可視為特定的例行檢查，上級(jí)查看下級(jí)工作有何問題，政策落實(shí)情況如何，幫助解決。（2）行政督導(dǎo)督導(dǎo)有督促指導(dǎo)之意，往往是針對(duì)性推進(jìn)具體某項(xiàng)工作。（3）行政巡查巡查有往來查看之意。行政巡查通常是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)的依法巡視檢查。10.3.2安全監(jiān)督的機(jī)制安全監(jiān)督要嚴(yán)格依法進(jìn)行。例如北京市出臺(tái)了《北京市安全生產(chǎn)督察工作規(guī)范》和《北京市安全生產(chǎn)督察工作流程》，有力保障了依法實(shí)施安全監(jiān)督。下面以預(yù)防準(zhǔn)備工作的督查為例介紹具體流程。

1.查閱文件檔案

2.現(xiàn)場(chǎng)檢查

3.隨機(jī)走訪

4.召開座談會(huì)

5.舉報(bào)受理

6.反饋意見

7.督促整改

8.通報(bào)公告應(yīng)急響應(yīng)督查0410.4.1應(yīng)急響應(yīng)督查的意義應(yīng)急響應(yīng)是應(yīng)急管理的核心工作之一，對(duì)各層級(jí)應(yīng)急管理主體能夠有效應(yīng)對(duì)并妥善處置突發(fā)事件和保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全起到?jīng)Q定性作用。因此，應(yīng)急響應(yīng)的督查工作意義重大：第一，確保合法使用行政應(yīng)急權(quán)。第二，確保應(yīng)急響應(yīng)符合預(yù)案規(guī)定。第三，確保應(yīng)急處置措施的落實(shí)得到有效督查。第四，確保應(yīng)急處置措施動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)。10.4.2應(yīng)急響應(yīng)督查的內(nèi)容應(yīng)急響應(yīng)督查機(jī)制是應(yīng)急響應(yīng)過程的督查機(jī)制，包括啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)、調(diào)整應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)、終止應(yīng)急響應(yīng)等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的督查工作。應(yīng)急響應(yīng)過程必須進(jìn)行督查，以保證突發(fā)事件應(yīng)急處置的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性和合法性。應(yīng)急響應(yīng)督查的內(nèi)容包括：督查啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)是否合適；突發(fā)事件事態(tài)擴(kuò)大，達(dá)到更高等級(jí)的應(yīng)急響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)是否及時(shí)提升；突發(fā)事件事態(tài)得到控制，已降低到低等級(jí)的響應(yīng)級(jí)別時(shí)，應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)是否及時(shí)降低；突發(fā)事件事態(tài)得到控制，其他隱患得到消除，并已經(jīng)符合應(yīng)急預(yù)案終止應(yīng)急響應(yīng)的規(guī)定時(shí)，是否及時(shí)終止應(yīng)急響應(yīng)。總體來說，應(yīng)急響應(yīng)的督查工作由突發(fā)事件處置主體的上級(jí)人民政府、行政機(jī)關(guān)、應(yīng)急管理業(yè)務(wù)主管部門或上級(jí)及同級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。同級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)是突發(fā)事件應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組或應(yīng)急指揮部的成員單位。10.4.3建立和完善應(yīng)急響應(yīng)督查機(jī)制1.建立并完善應(yīng)急響應(yīng)工作考核機(jī)制充分發(fā)揮各應(yīng)急管理主體的內(nèi)部監(jiān)督作用，對(duì)各應(yīng)急管理主體的應(yīng)急處置措施進(jìn)行量化考核，并將年度考核結(jié)果納入其工作績效考評(píng)范疇，作為評(píng)先進(jìn)優(yōu)的評(píng)判依據(jù)；通過完善考核獎(jiǎng)懲制度，充分調(diào)動(dòng)其應(yīng)急響應(yīng)的主觀能動(dòng)性，進(jìn)而提高其應(yīng)急響應(yīng)的能力和工作成效。2.建立應(yīng)急處置措施落實(shí)及效果反饋督查機(jī)制應(yīng)急成員單位必須將突發(fā)事件應(yīng)急處置措施的具體落實(shí)情況，及時(shí)并如實(shí)向應(yīng)急指揮部匯報(bào)。應(yīng)急指揮部應(yīng)根據(jù)實(shí)際落實(shí)情況，隨時(shí)調(diào)整處置方案和決策部署。在此期間，應(yīng)急指揮部要對(duì)應(yīng)急成員單位處置措施的實(shí)際落實(shí)情況進(jìn)行督查，防止出現(xiàn)失職、瀆職等違紀(jì)、違規(guī)行為。應(yīng)急處置措施的落實(shí)情況匯報(bào)就是一種效果反饋形式。同時(shí)，對(duì)應(yīng)急處置措施的成效進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督，可以對(duì)應(yīng)急指揮部的應(yīng)急處置決策進(jìn)行監(jiān)察。恢復(fù)重建督查0510.5.1恢復(fù)重建督查的意義第一，確?；謴?fù)重建工作管理規(guī)范?；謴?fù)重建的督查工作能夠有效避免出現(xiàn)貪污、私分、截留、挪用、冒領(lǐng)、擠占救災(zāi)款物等違法違規(guī)行為，保證恢復(fù)重建工作落到實(shí)處。第二，確?；謴?fù)重建的工作進(jìn)程。恢復(fù)重建的督查工作可以保證恢復(fù)重建工作按照恢復(fù)重建規(guī)劃順利進(jìn)行。第三，保障受災(zāi)地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。賑災(zāi)資金物資是救人救命的根本，關(guān)系到災(zāi)區(qū)群眾的切身利益，是災(zāi)區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的保障。恢復(fù)重建的督查工作可以有效監(jiān)督賑災(zāi)資金物資的使用，維護(hù)黨的形象和政府公信力。10.5.2恢復(fù)重建工作的政府督查機(jī)制各級(jí)政府應(yīng)制定恢復(fù)重建工作的項(xiàng)目及資金管理、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收及資產(chǎn)移交等一系列的監(jiān)督管理機(jī)制，規(guī)范對(duì)項(xiàng)目審批、招投標(biāo)、竣工驗(yàn)收、決算審計(jì)和資金管理使用的監(jiān)督檢查?；謴?fù)重建督查工作通常由突發(fā)事件處置主體同級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，必要時(shí)成立恢復(fù)重建督查工作小組，專門開展恢復(fù)重建督查工作。恢復(fù)重建的主要督查機(jī)制有:1.建立臺(tái)賬監(jiān)督機(jī)制2.建立項(xiàng)目審批監(jiān)督機(jī)制3.建立資金撥付監(jiān)督機(jī)制4.建立跟蹤審計(jì)監(jiān)督機(jī)制5.建立整改問題監(jiān)督機(jī)制6.建立分片駐點(diǎn)督查機(jī)制此外，還可以督查的時(shí)機(jī)為主線確立督查機(jī)制。10.5.3恢復(fù)重建工作的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制社會(huì)監(jiān)督是借助社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、公眾等第三方力量進(jìn)行監(jiān)督，在很大程度上提高了恢復(fù)與重建監(jiān)督工作的威懾力，將日益發(fā)揮重要作用。中介監(jiān)督具有專業(yè)性的特點(diǎn)。律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)長期從事特定業(yè)務(wù)，擁有豐富的專業(yè)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，可以迅速、準(zhǔn)確地抓住監(jiān)督重點(diǎn)，客觀公正地進(jìn)行監(jiān)督，從而提升恢復(fù)重建監(jiān)督工作的成效。公眾監(jiān)督具有廣泛性的特點(diǎn)。群眾、媒體及相關(guān)部門均可以是公眾監(jiān)督的主體，享有知情權(quán)與檢舉權(quán)?？梢詮纳鐣?huì)各界聘請(qǐng)項(xiàng)目特邀監(jiān)察員和重大項(xiàng)目稽查特派專員，對(duì)突發(fā)事件影響區(qū)域事后恢復(fù)重建項(xiàng)目的報(bào)批程序、招投標(biāo)、工程質(zhì)量、資金安全等情況進(jìn)行全面監(jiān)督。本章小結(jié)1.應(yīng)急控制是指應(yīng)急管理主體對(duì)相關(guān)單位、組織和人員的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查,促進(jìn)全面妥善地開展防范風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件工作的過程。2.應(yīng)急績效管理是對(duì)應(yīng)急管理中決策、計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)等環(huán)節(jié)的水平進(jìn)行綜合評(píng)估的過程,是評(píng)價(jià)政府及其相關(guān)部門工作業(yè)績的重要方面。應(yīng)急績效管理既是對(duì)政府已有應(yīng)急管理意識(shí)、能力和業(yè)績的評(píng)估,又是制定未來政府突發(fā)事件應(yīng)