行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)引言：行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的時代必然性行政事業(yè)單位作為公共服務(wù)的提供者和公共資源的管理者，其運行效率與風險防控能力直接關(guān)系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程。2012年財政部頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》），標志著我國行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)進入制度化、規(guī)范化軌道。近年來，隨著《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》等政策文件的相繼出臺，內(nèi)控建設(shè)已從“試點探索”轉(zhuǎn)向“全面覆蓋”，成為行政事業(yè)單位強化內(nèi)部管理、防范廉政風險、提升公共服務(wù)效能的核心抓手。然而，面對復(fù)雜多變的外部環(huán)境與日益細化的監(jiān)管要求，部分單位仍存在內(nèi)控意識薄弱、制度執(zhí)行虛化、風險識別滯后等問題。如何構(gòu)建一套“全流程覆蓋、全風險防控、全責任落實”的內(nèi)控體系，成為當前行政事業(yè)單位亟待解決的重要課題。一、現(xiàn)狀審視：成效與問題并存的現(xiàn)實圖景（一）已取得的階段性成效從實踐來看，多數(shù)行政事業(yè)單位已完成內(nèi)控體系的“框架搭建”：一是建立了內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組或工作小組，明確了黨組（黨委）的主體責任與各部門的分工；二是梳理了主要業(yè)務(wù)流程（如預(yù)算管理、資金支付、資產(chǎn)管理、項目采購等），制定了基本的內(nèi)控制度；三是通過內(nèi)控報告編報、審計檢查等方式，推動了內(nèi)控執(zhí)行的常態(tài)化。例如，某省財政廳通過“內(nèi)控+預(yù)算”融合模式，將內(nèi)控要求嵌入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全流程，有效降低了預(yù)算資金使用的違規(guī)風險。（二）亟待解決的突出問題盡管成效顯著，但內(nèi)控建設(shè)仍存在“重形式、輕實效”的現(xiàn)象：1.內(nèi)控意識薄弱：部分單位領(lǐng)導(dǎo)將內(nèi)控視為“額外負擔”，認為“只要不違規(guī)就行”，忽視了內(nèi)控對提升管理效率的作用；員工對內(nèi)控的認知停留在“簽字審批”層面，缺乏主動參與的積極性。2.制度執(zhí)行虛化：一些單位的內(nèi)控制度照搬照抄《規(guī)范》，未結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點細化，導(dǎo)致制度與實際脫節(jié)；例如，某事業(yè)單位在采購環(huán)節(jié)雖制定了“三人評標”制度，但實際操作中常以“工作忙”為由簡化流程，導(dǎo)致廉政風險隱患。3.風險識別滯后：多數(shù)單位的風險評估停留在“年度一次”的形式化層面，未建立動態(tài)風險監(jiān)測機制；對新型風險（如信息化建設(shè)中的數(shù)據(jù)安全風險、政務(wù)服務(wù)中的流程優(yōu)化風險）識別能力不足。4.信息化支撐不足：部分單位仍采用手工臺賬、紙質(zhì)審批等傳統(tǒng)方式，內(nèi)控流程未與財務(wù)系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)對接，導(dǎo)致信息孤島問題突出；例如，某行政單位的預(yù)算系統(tǒng)與資金支付系統(tǒng)未集成，無法實時監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行進度，容易出現(xiàn)超預(yù)算支出。二、邏輯框架：基于“五要素”的內(nèi)控體系構(gòu)建根據(jù)《規(guī)范》要求，行政事業(yè)單位內(nèi)控體系應(yīng)圍繞“內(nèi)部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督”五大要素展開，形成“閉環(huán)管理”的邏輯框架。（一）內(nèi)部環(huán)境：內(nèi)控建設(shè)的“根基”內(nèi)部環(huán)境是內(nèi)控有效運行的前提，核心是“組織架構(gòu)”與“文化氛圍”。組織架構(gòu)：應(yīng)明確黨組（黨委）的領(lǐng)導(dǎo)責任（如審定內(nèi)控實施方案、審議重大風險事項）、內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌責任（如制定內(nèi)控制度、協(xié)調(diào)跨部門問題）、各業(yè)務(wù)部門的執(zhí)行責任（如落實本部門內(nèi)控要求、識別業(yè)務(wù)風險）。例如，某市政府辦公室成立“內(nèi)控委員會”，由主任擔任主任委員，分管財務(wù)、業(yè)務(wù)的副主任擔任副主任，各科室負責人為成員，確保內(nèi)控責任層層落實。文化氛圍：應(yīng)通過培訓(xùn)、宣傳等方式，培育“合規(guī)為榮、違規(guī)為恥”的內(nèi)控文化；例如，某高校將內(nèi)控知識納入新員工入職培訓(xùn)，定期開展“內(nèi)控案例分析會”，提高員工的內(nèi)控意識。（二）風險評估：內(nèi)控建設(shè)的“導(dǎo)向”風險評估是識別與應(yīng)對風險的關(guān)鍵，需遵循“全面覆蓋、動態(tài)更新”的原則。風險識別：采用“業(yè)務(wù)流程梳理法”與“風險清單法”結(jié)合的方式，梳理單位主要業(yè)務(wù)流程（如預(yù)算編制、資金支付、資產(chǎn)管理、項目采購、合同管理、政務(wù)服務(wù)等），識別每個流程中的風險點。例如，預(yù)算編制環(huán)節(jié)的風險點可能包括“預(yù)算編制依據(jù)不充分”“項目庫管理不規(guī)范”；資金支付環(huán)節(jié)的風險點可能包括“授權(quán)審批流程缺失”“支付憑證審核不嚴”。風險分析與應(yīng)對：對識別出的風險進行“可能性”與“影響程度”評估，劃分“高、中、低”風險等級；針對高風險事項，制定“規(guī)避、降低、轉(zhuǎn)移”等應(yīng)對措施。例如，某事業(yè)單位對“大額項目采購”這一高風險事項，制定了“公開招標+全程審計”的應(yīng)對措施，降低了廉政風險。（三）控制活動：內(nèi)控建設(shè)的“核心”控制活動是落實風險應(yīng)對的具體措施，需圍繞“不相容崗位分離、授權(quán)審批、預(yù)算控制、資產(chǎn)保護、合同管理”等關(guān)鍵環(huán)節(jié)設(shè)計。不相容崗位分離：明確“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三權(quán)分離的要求，例如，預(yù)算編制與預(yù)算審批崗位分離、資金支付與會計核算崗位分離、資產(chǎn)采購與資產(chǎn)驗收崗位分離。授權(quán)審批控制：制定“分級授權(quán)審批清單”，明確不同層級人員的審批權(quán)限（如單位負責人審批大額資金支付、部門負責人審批日常費用報銷）；例如，某行政單位規(guī)定“單筆支出超過1萬元的，需經(jīng)單位負責人審批；1萬元以下的，由部門負責人審批”。預(yù)算控制：將預(yù)算作為內(nèi)控的“主線”，嵌入預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算全流程；例如，某省教育廳要求“所有支出必須有預(yù)算依據(jù)，無預(yù)算不支出”，并通過預(yù)算系統(tǒng)實時監(jiān)控執(zhí)行進度，防止超預(yù)算支出。資產(chǎn)保護控制：建立“資產(chǎn)臺賬+定期盤點”制度，例如，某事業(yè)單位對固定資產(chǎn)實行“一物一碼”管理，每年開展兩次全面盤點，確保資產(chǎn)賬實相符。（四）信息與溝通：內(nèi)控建設(shè)的“紐帶”信息與溝通是確保內(nèi)控有效運行的“橋梁”，需實現(xiàn)“內(nèi)部信息共享”與“外部信息溝通”的有機結(jié)合。內(nèi)部信息共享：推動內(nèi)控流程與財務(wù)系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)（如預(yù)算系統(tǒng)、采購系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)）的集成，實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時傳遞與共享；例如，某市政府通過“政務(wù)服務(wù)一體化平臺”，將預(yù)算、采購、支付等流程整合，實現(xiàn)“一次錄入、多方使用”，提高了工作效率。外部信息溝通：建立與財政、審計、紀檢監(jiān)察等部門的信息溝通機制，及時獲取監(jiān)管要求與風險提示；例如，某事業(yè)單位定期向財政部門報送內(nèi)控報告，接受審計部門的內(nèi)控審計，及時整改發(fā)現(xiàn)的問題。（五）內(nèi)部監(jiān)督：內(nèi)控建設(shè)的“保障”內(nèi)部監(jiān)督是確保內(nèi)控執(zhí)行的“最后一道防線”，需形成“內(nèi)審監(jiān)督+部門自查+外部監(jiān)督”的合力。內(nèi)審監(jiān)督：設(shè)立獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)（或指定專人負責內(nèi)審工作），定期開展內(nèi)控審計，重點檢查制度執(zhí)行情況與風險應(yīng)對效果；例如，某省衛(wèi)健委每年組織內(nèi)審人員對直屬事業(yè)單位的內(nèi)控情況進行審計，形成審計報告并督促整改。部門自查：要求各業(yè)務(wù)部門定期開展內(nèi)控自查，填寫“內(nèi)控執(zhí)行情況表”，報內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組審核；例如，某行政單位的財務(wù)部門每月自查資金支付流程，業(yè)務(wù)部門每季度自查項目執(zhí)行情況。外部監(jiān)督：接受財政、審計、紀檢監(jiān)察等部門的監(jiān)督檢查，將外部監(jiān)督結(jié)果作為內(nèi)控評價的重要依據(jù)；例如，某事業(yè)單位根據(jù)審計部門的審計意見，修訂了采購內(nèi)控制度，完善了評標流程。三、實踐路徑：從“頂層設(shè)計”到“落地執(zhí)行”的全流程優(yōu)化（一）第一步：頂層設(shè)計，明確目標與職責制定實施方案：結(jié)合單位實際，制定《內(nèi)控建設(shè)實施方案》，明確“總體目標”（如“一年內(nèi)建立完善的內(nèi)控體系，三年內(nèi)實現(xiàn)內(nèi)控信息化全覆蓋”）、“階段任務(wù)”（如第一階段梳理業(yè)務(wù)流程，第二階段制定制度，第三階段信息化建設(shè)）、“責任分工”（如內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組負責統(tǒng)籌，財務(wù)部門負責制度制定，業(yè)務(wù)部門負責執(zhí)行）。召開動員大會：由單位主要領(lǐng)導(dǎo)主持召開內(nèi)控建設(shè)動員大會，傳達政策要求，強調(diào)內(nèi)控建設(shè)的重要性，提高員工的參與意識。（二）第二步：風險排查，識別與評估風險梳理業(yè)務(wù)流程：組織各業(yè)務(wù)部門梳理本部門的主要業(yè)務(wù)流程，繪制“業(yè)務(wù)流程圖”（如預(yù)算編制流程、資金支付流程、采購流程），明確流程中的“關(guān)鍵節(jié)點”（如審批環(huán)節(jié)、驗收環(huán)節(jié)）。識別風險點：通過“問卷調(diào)查”“座談會”等方式，識別每個業(yè)務(wù)流程中的風險點；例如，針對“項目采購”流程，可向采購人員、業(yè)務(wù)部門負責人、財務(wù)人員發(fā)放問卷，了解“采購需求是否合理”“評標過程是否公平”等問題。評估風險等級：對識別出的風險點進行“可能性”與“影響程度”評估，劃分“高、中、低”風險等級，形成《風險評估報告》。（三）第三步：制度細化，制定具體內(nèi)控制度制定核心制度：根據(jù)《規(guī)范》要求與風險評估結(jié)果，制定《預(yù)算管理制度》《資金支付管理制度》《資產(chǎn)管理辦法》《采購控制流程》《合同管理辦法》等核心制度；例如，《采購控制流程》應(yīng)明確“采購需求提出—預(yù)算審核—招標—驗收—支付”的全流程要求，規(guī)定每個環(huán)節(jié)的責任部門與審批權(quán)限。細化操作手冊：針對關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程，制定《內(nèi)控操作手冊》，明確“怎么做”“誰來做”“做不好怎么辦”；例如，《資金支付操作手冊》應(yīng)規(guī)定“支付憑證需包含哪些內(nèi)容”“審批流程怎么走”“違規(guī)支付的責任追究”等具體內(nèi)容。（四）第四步：信息化支撐，實現(xiàn)流程自動化選擇內(nèi)控系統(tǒng)：根據(jù)單位規(guī)模與業(yè)務(wù)需求，選擇合適的內(nèi)控信息系統(tǒng)（如財政部推薦的“行政事業(yè)單位內(nèi)控管理系統(tǒng)”或第三方開發(fā)的系統(tǒng)）；系統(tǒng)應(yīng)具備“流程審批、風險預(yù)警、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、報告生成”等功能。系統(tǒng)集成：將內(nèi)控系統(tǒng)與財務(wù)系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)（如預(yù)算系統(tǒng)、采購系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)）對接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時傳遞與共享；例如，預(yù)算系統(tǒng)中的“預(yù)算指標”可自動同步到內(nèi)控系統(tǒng)，作為資金支付的依據(jù)；采購系統(tǒng)中的“采購合同”可自動同步到內(nèi)控系統(tǒng)，作為資產(chǎn)驗收的依據(jù)。風險預(yù)警：在系統(tǒng)中設(shè)置“風險預(yù)警閾值”，例如，“預(yù)算執(zhí)行進度超過90%時自動預(yù)警”“單筆支付超過授權(quán)額度時自動攔截”，及時提醒工作人員關(guān)注風險。（五）第五步：培訓(xùn)與執(zhí)行，確保制度落地開展全員培訓(xùn)：針對不同崗位的員工，開展針對性培訓(xùn)；例如，對領(lǐng)導(dǎo)干部，重點培訓(xùn)“內(nèi)控的主體責任”；對財務(wù)人員，重點培訓(xùn)“資金支付與會計核算的內(nèi)控要求”；對業(yè)務(wù)人員，重點培訓(xùn)“本部門業(yè)務(wù)流程的內(nèi)控要求”。試點運行：選擇1-2個業(yè)務(wù)部門（如財務(wù)部門、采購部門）進行內(nèi)控試點，檢驗制度的可行性與有效性；例如，某事業(yè)單位選擇采購部門作為試點，運行《采購控制流程》，發(fā)現(xiàn)“評標專家?guī)旃芾聿煌晟啤钡膯栴}，及時修訂了制度。全面推行：在試點成功的基礎(chǔ)上，全面推行內(nèi)控制度；通過“定期檢查”“考核評價”等方式，確保制度執(zhí)行到位。（六）第六步：評價與優(yōu)化，持續(xù)改進內(nèi)控體系開展內(nèi)控評價：每年年底，組織內(nèi)控評價工作，采用“現(xiàn)場檢查”“問卷調(diào)查”“訪談”等方式，評估內(nèi)控體系的有效性；形成《內(nèi)控評價報告》，報單位領(lǐng)導(dǎo)班子審議。整改問題：針對內(nèi)控評價中發(fā)現(xiàn)的問題，制定《整改方案》，明確“整改措施”“責任部門”“整改期限”；例如，某行政單位在評價中發(fā)現(xiàn)“預(yù)算編制依據(jù)不充分”的問題，要求業(yè)務(wù)部門在編制下一年度預(yù)算時，提供“項目可行性報告”“績效目標”等依據(jù)。持續(xù)優(yōu)化：根據(jù)業(yè)務(wù)變化與外部環(huán)境變化，及時修訂內(nèi)控制度；例如，隨著“放管服”改革的推進，某事業(yè)單位修訂了《政務(wù)服務(wù)流程》，簡化了群眾辦事環(huán)節(jié)，同時加強了對“簡化流程”的風險控制。四、保障機制：確保內(nèi)控長效運行的支撐體系（一）組織保障：強化領(lǐng)導(dǎo)責任成立“內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組”，由單位主要領(lǐng)導(dǎo)擔任組長，分管財務(wù)、業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)擔任副組長，各部門負責人為成員；領(lǐng)導(dǎo)小組定期召開會議，研究解決內(nèi)控建設(shè)中的重大問題（如制度修訂、風險應(yīng)對）。（二）人員保障：培養(yǎng)專業(yè)人才引進專業(yè)人才：招聘具有內(nèi)控、審計、財務(wù)等專業(yè)背景的人才，充實內(nèi)控隊伍；加強培訓(xùn)：定期組織內(nèi)控人員參加財政部、省財政廳舉辦的內(nèi)控培訓(xùn)，學(xué)習(xí)最新政策與實踐經(jīng)驗；建立激勵機制：將內(nèi)控執(zhí)行情況與員工績效考核掛鉤，對內(nèi)控工作表現(xiàn)突出的員工給予獎勵，對違規(guī)行為給予處罰。（三）文化保障：培育內(nèi)控文化宣傳引導(dǎo)：通過單位官網(wǎng)、公眾號、宣傳欄等渠道，宣傳內(nèi)控知識與案例，提高員工的內(nèi)控意識；領(lǐng)導(dǎo)示范：單位領(lǐng)導(dǎo)要帶頭遵守內(nèi)控制度，例如，在資金支付時嚴格履行審批手續(xù)，為員工樹立榜樣；案例警示：定期通報內(nèi)控違規(guī)案例（如某單位員工因未遵守采購流程被處分），提醒員工引以為戒。（四）監(jiān)督保障：形成監(jiān)督合力內(nèi)部監(jiān)督：加強內(nèi)部審計與部門自查，及時發(fā)現(xiàn)與整改內(nèi)控問題；外部監(jiān)督：主動接受財政、審計、紀檢監(jiān)察等部門的監(jiān)督檢查，將外部監(jiān)督結(jié)果作為內(nèi)控評價的重要依據(jù)；社會監(jiān)督：通過“政務(wù)公開”“投訴舉報”等方式，接受群眾與媒體的監(jiān)督，提高內(nèi)控的透明度。結(jié)論：持續(xù)完善內(nèi)控的永恒主題行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)是一項系統(tǒng)性、長期性工程，需貫穿于單位運行的全流程、各環(huán)節(jié)。從“框架搭建”到“落地執(zhí)行”，從“風險識別”到“持續(xù)優(yōu)化”，內(nèi)控建設(shè)需始終堅持“問題導(dǎo)向”與“目標導(dǎo)向”，不斷適應(yīng)國家治理體系現(xiàn)代化的要求。未來，隨著信息化技術(shù)的不斷發(fā)展（如大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈），行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)將向“智能化、精準化、協(xié)同化”方向演進。例如，通過大數(shù)據(jù)分析實現(xiàn)風險的“精準識別”，通過人工智能實現(xiàn)流程的“自動審批”，通過區(qū)塊鏈實現(xiàn)信息的“不可篡改”。但無論技術(shù)如何發(fā)展，內(nèi)控的核心始終是“人”——只有培