我國公共安全管理機制的建立與完善

公共安全是人類社會最重要的社會需求，我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，也是各種突發(fā)

公共事件多發(fā)的國家之一。在經(jīng)歷了2003年的“非典”事件之后，各級政府、社會組織和

學(xué)術(shù)界對公共安全管理日益重視與關(guān)注。如何建立起防范風(fēng)險的公共安全管理機制成為風(fēng)險

社會理論的核心問題，也成為亟待解決的時代課題。黨的十六屆四中全會明確提出了建設(shè)社

會主義和諧社會的目標(biāo)，胡錦濤主席在會上提出，我們所要建設(shè)的社會主義和諧社會，應(yīng)該

是民主法治、公平正義、誠信友愛、允滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。公共

安全管理機制的建設(shè)已成為建設(shè)和諧社會的重要組成部分。

一公共安全及公共安全管理機制

公共安全管理是一個年輕的學(xué)科，產(chǎn)生于20世紀(jì)六七十年代，它的許多概念仍在發(fā)展變化

中。對公共安全相關(guān)問題的研究可以從國家安全、法學(xué)、社會學(xué)、公共管理學(xué)等多角度展

開，這直接導(dǎo)致了對公共安全及公共安全管理理解的多樣性。

公共安全，在內(nèi)容上可以從廣義和狹義來理解，“廣義上的公共安全是指不特定多數(shù)人的生

命、健康、重大公私財產(chǎn)以及社會生產(chǎn)、工作生活安全。它包括整個國家、整個社會和每個

公民一切生活方面的安全（從國防安全、環(huán)境安全到社會福利保障等），自然也包括免受犯

罪侵害的安全。狹義的公共安全主要包括來自自然災(zāi)害、治安事故（如交通事故、技術(shù)性事

故等）和犯罪的侵害三個部分”。⑴我們也可以從多學(xué)科角度理解公共安全：從法學(xué)角度

講，所謂公共安全，是指故意或者過失實施危害或足以危害不特定多數(shù)人的生命、健康、重

大財產(chǎn)安全，重大公共財產(chǎn)安全和法定其他公共利益的安全。區(qū)從管理學(xué)角度講，公共安全

是指社會公眾享有安全和諧的生活和工作環(huán)境以及良好的社會秩序，公眾的生命財產(chǎn)、身心

健康、民主權(quán)利和自我發(fā)展有安全的保障，最大限度地避免各種災(zāi)難的傷害。、從經(jīng)濟學(xué)的

角度來理解公共安全，則公共安全問題屬于公共產(chǎn)品范疇，是運用公共權(quán)力的政府必須向公

民提供的服務(wù)，可分為生產(chǎn)領(lǐng)域的公共安全問題和非生產(chǎn)領(lǐng)域的公共安全問題。"

從以上學(xué)者的觀點，可以看出公共安全通常與各種重大事件、事故和災(zāi)害相對應(yīng)，影響公共

安全的因素既有自然因素、生態(tài)因素、環(huán)境因素，也有社會因素、經(jīng)濟因素、信息因素、技

術(shù)因素、文化因素和政治因素。公共安全的影響對象往往為“不特定的多數(shù)人”，是與其生

命、健康、重大私產(chǎn)、生產(chǎn)活動等相聯(lián)系的公共利益。

公共安全管理有許多相似的概念，例如“危機管理”、“緊急事態(tài)管理”等，對于這些概念

在學(xué)術(shù)界還存在不同見解，并未形成統(tǒng)一界定。在美國，公共安全管理通常是指政府對社會

正常運轉(zhuǎn)所提供的安全保護，諸如防火、維護交通秩序、預(yù)防犯罪等；在我國，公共安全管

理不僅包括了對突發(fā)公共事件的緊急應(yīng)對處置，更強調(diào)了政府為應(yīng)對突發(fā)事件所采取的R常

性的管理行為。因此，公共安全管理機制是指為應(yīng)對突發(fā)事件的各種制度化、程序化的方法

與措施，其實質(zhì)內(nèi)涵是一組以相關(guān)法律、法規(guī)和部門規(guī)章為依據(jù)的包括監(jiān)測預(yù)警、信息報

告、應(yīng)急處置、反饋評估、社會動員等環(huán)節(jié)在內(nèi)的工作流程。公共安全管理機制的建設(shè)有利

于完善相關(guān)工作制度，推動公共安全管理工作走向規(guī)范化、系統(tǒng)化、高效化和科學(xué)化。⑸

二現(xiàn)今我國主要的公共安全問題

在社會轉(zhuǎn)型期，我國公共安全問題日益凸顯，各種傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)風(fēng)險因素對公共安全的影響

口益顯現(xiàn)，已經(jīng)越來越引起政府和社會各界的關(guān)注與重視?！秶彝话l(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)

案》對突發(fā)公共事件給出了定義：突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、

生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會危害，危及公共安全的緊急事件。按照各類突發(fā)公共事件的嚴(yán)重程

度、可控性和影響范圍等因素分為特別重大、重大、較大和一般四級。按照具體內(nèi)容分為：

自然災(zāi)害（包括氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、生物災(zāi)害等）；事故災(zāi)害（包括生產(chǎn)安全事故、交通

運輸事故、環(huán)境污染等）；公共衛(wèi)生事件（包括傳染病疫情、食品安全、職業(yè)危害等）；社

會安全事件（包括恐怖襲擊事件、經(jīng)濟安全事件等）。這四類事件基本反映了目前我國面臨

的主要公共安全問題。

（一）重大自然災(zāi)害

我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，每年受各類災(zāi)害影響的人口達4億人次，造成

的經(jīng)濟損失平均高達2000多億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的1%—3近根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的《中

華人民共和國2008年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2008年各類自然災(zāi)害造成

直接經(jīng)濟損失11752億元，比上年增加4.0倍。全年共發(fā)生森林火災(zāi)1.3萬起，因洪澇災(zāi)害

造成直接經(jīng)濟損失635億元，因旱災(zāi)造成直接經(jīng)濟損失307億元，因海洋災(zāi)害造成直接經(jīng)濟

損失206億元，因低溫冷凍和雪災(zāi)造成直接經(jīng)濟損失1595億元。全年大陸地區(qū)共發(fā)生5級

以上地震87次，成災(zāi)17次，造成直接經(jīng)濟損失8523億元。其中“5?12”汶川大地震是中

國1949年以來破壞性最強、波及范圍最廣的一次地震，汶川地震重災(zāi)區(qū)的范圍已經(jīng)超過10

萬平方公里，地震的強度、烈度都超過了1976年的唐山大地震，造成直接經(jīng)濟損失8451億

兀。

（二）安全生產(chǎn)問題

伴隨著我國城市化進程的加快、交通運輸?shù)脑黾?、生產(chǎn)規(guī)模的擴大、生產(chǎn)集中化程度的提

高，規(guī)范的經(jīng)濟秩序卻尚未完全建立，因此發(fā)生群死群傷重特大事故的風(fēng)險依然很大。根據(jù)

國家統(tǒng)計局公布的《中華人民共和國2008年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)統(tǒng)計，

2008年全年生產(chǎn)安全事故死亡91172人：億元國內(nèi)生產(chǎn)總值生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)為0.312

人；工礦商貿(mào)企業(yè)就業(yè)人員10萬人生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)為2.82人；煤礦百萬噸死亡人數(shù)

為L182人。盡管各項數(shù)據(jù)都比上年有所降低，但安全生產(chǎn)形勢依然嚴(yán)峻，煤礦、冶金、建

筑施工、道路交通、水上交通等行業(yè)領(lǐng)域重特大事故時有發(fā)生。尤其是煤礦等行業(yè)重特大事

故多發(fā)，事故總量仍然過大，事故傷亡風(fēng)險很高，工礦企業(yè)事故死亡人數(shù)呈上升態(tài)勢。⑻因

此，防范重特大事故，是當(dāng)前和今后一個時期我國安全生產(chǎn)工作的重點任務(wù)。

（二）食品安全問題

近年來，由“三鹿奶粉”事件引發(fā)了一場中國乳業(yè)乃至整個食品工業(yè)的安全恐慌，而且在一

定程度上也損害了中國產(chǎn)品的海外形象，我國食品安全的現(xiàn)狀己成為舉國關(guān)注的大問題。從

瘋牛病、口蹄疫、注水肉、毒韭菜、蘇丹紅到三鹿奶粉，暴露出我國食品安全問題存在極大

的嚴(yán)重性和危害性。無德企業(yè)為了片面追求經(jīng)濟效益，不顧法律和道德約束，生產(chǎn)和銷售假

冒偽劣食品，同時由于法律監(jiān)管不到位、行業(yè)自律的缺乏等因素，惡化了當(dāng)前嚴(yán)峻的食品安

全形勢。而且由于在長期經(jīng)濟發(fā)展過程中對環(huán)保的忽視，大量的大氣污染、水污染、土壤污

染等問題也嚴(yán)重威脅到國民的健康和生存。

（四）社會治安問題

隨著社會利益主體的日益多元、利益訴求的日益多樣，人們的社會心態(tài)也日益復(fù)雜，對社會

的不滿情緒潛滋暗長。在當(dāng)前經(jīng)濟形勢下，新的社會矛盾將不斷產(chǎn)生，原有的一些社會矛盾

也可能隨之凸顯。涉及農(nóng)村土地征用、城鎮(zhèn)房屋拆遷、國有企業(yè)改革、涉法涉訴、部分軍隊

退役人員等方面的信訪問題仍然突出，高校畢業(yè)生就業(yè)、醫(yī)療養(yǎng)老、股市房市投資受損、城

市公共服務(wù)與管理等誘發(fā)群體性事件的因素也在增多。尤其受國際金融危機和全球性經(jīng)濟衰

退的影響，由經(jīng)濟糾紛引發(fā)的暴力討債、綁架、哄搶、流動人口犯罪、多發(fā)性侵財犯罪和非

法集資等犯罪可能將更加突出。⑺

2009年是我國進入新世紀(jì)以來經(jīng)濟發(fā)展面臨困難最大、挑戰(zhàn)最嚴(yán)峻的一年，也是社會風(fēng)險

因素增多、矛盾疊加、治安形勢嚴(yán)峻復(fù)雜、社會治安綜合治理任務(wù)繁重艱巨的一年，這對我

國公共安全管理的能力和水平也提出了更高的要求。

三我國公共安全管理機制的建設(shè)現(xiàn)狀

我國自古就有針對災(zāi)害的管理機構(gòu)和部門，但這些災(zāi)害管理機構(gòu)和部門只是針對某一災(zāi)種、

零星存在的，沒有形成防災(zāi)減災(zāi)管理體系。1949年新中國成立以后，逐步建立起門類較齊

全的按災(zāi)種劃分的災(zāi)害分類管理業(yè)務(wù)系統(tǒng)，包括氣象部門、地震部門、水務(wù)部門、消防部

門、公安部門、交通部門、減災(zāi)部門等機構(gòu)。這種單災(zāi)種的管理體系基本上涵蓋了防災(zāi)減災(zāi)

的各個領(lǐng)域，對防止災(zāi)害的發(fā)生和降低災(zāi)害的損失發(fā)揮了重大作用。

單災(zāi)種管理時期形成的專業(yè)應(yīng)急體系為在新形勢下構(gòu)筑公共安全管理體系積累了寶貴的經(jīng)

驗。主要體現(xiàn)為：首先，包括公安、防汛等系統(tǒng)在內(nèi)的許多專業(yè)部門的指揮體系框架已逐步

健全，多級指揮模式也逐步成熟；其次，各專業(yè)部門的信息系統(tǒng)形成了較好基礎(chǔ)，大部分專

業(yè)部門建立了基礎(chǔ)專業(yè)數(shù)據(jù)庫，許多部門除了按類別制定預(yù)案外，還根據(jù)有關(guān)行業(yè)的規(guī)定和

具體的事件，制定了針對性更強、更細(xì)的行動預(yù)案或方案；同時，包括公安、消防、醫(yī)療、

地震、防汛、礦山、建筑工程、市政等在內(nèi)的專業(yè)搶險救災(zāi)隊伍已經(jīng)形成，而且除政府部門

的專業(yè)隊伍外，分布在供水、排水、燃?xì)獾刃袠I(yè)的大型企業(yè)集團公司也擁有了自己所屬的專

業(yè)隊伍。

但是，單災(zāi)種管理體制存在的響應(yīng)遲緩、多頭管理、效能低下、資源浪費等弊端在2003年

“非典”暴發(fā)初期得到集中顯現(xiàn)。此后，黨中央、國務(wù)院作出了全面加強應(yīng)急管理工作的重

大決策。2003年7月280,在全國防治“非典”工作會議上，胡錦濤總書記和溫家寶總理

強調(diào)指出，要加快建立健全各種突發(fā)事件應(yīng)急機制，大力增強應(yīng)對風(fēng)險和突發(fā)事件的能力。

2004年3月5日，溫家寶總理在十屆全國人大二次會議上所作的政府工作報告中提出，要

加快建立健全各種突發(fā)事件應(yīng)急機制，提高政府應(yīng)對公共危機的能力。在黨的十六屆三中、

四中、五中、六中全會上都對全面加強應(yīng)急管理工作、提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的

能力，作出部署，提出要求。2006年3月頒布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第

十一個五年規(guī)劃綱要》已把包括公共安全建設(shè)在內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展列為國家在建設(shè)和諧社會的

進程中迫切需要全面加強的重要領(lǐng)域，明確提出要加強公共安全建設(shè)，要強化全社會公共安

全意識，加強公共安全保障能力建設(shè)，提高公共安全保障水平，維護人民生命財產(chǎn)安全，確

保社會穩(wěn)定。具體包括以下五方面建設(shè)內(nèi)容：增強防災(zāi)減災(zāi)能力；提高安全生產(chǎn)水平；保障

飲食和用藥安全；維護國家安全和社會穩(wěn)定；強化應(yīng)急體系建設(shè)。黨的十七大再次強調(diào)，要

進一步健全突發(fā)事件應(yīng)急管理機制。2007年11月13日，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏

在全國貫徹實施《突發(fā)事件應(yīng)對法》電視電話會議上的講話中提出，要充分發(fā)揮各級黨委、

政府的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，各級政府應(yīng)急管理辦事機構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)優(yōu)勢，以及各有關(guān)部門

和機構(gòu)的職能作用和專業(yè)優(yōu)勢，不斷建立健全信息通報、預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急處置、輿論引導(dǎo)等

方面的溝通協(xié)作機制，完善統(tǒng)一指揮、上下一致、部門聯(lián)動、應(yīng)急辦綜合協(xié)調(diào)的工作格局。

經(jīng)過幾年的努力，我國公共安全管理的各項工作取得了重大進展。主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）應(yīng)急預(yù)案體系全面建立

預(yù)案是防范和處置突發(fā)事件、減輕和降低災(zāi)害損失的重要依據(jù)。應(yīng)急預(yù)案體系包括：總體應(yīng)

急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案、社會單元應(yīng)急預(yù)案、大型活動應(yīng)急預(yù)案等。其中，

總體應(yīng)急預(yù)案是地方政府及其派出機構(gòu)組織管理.、指揮協(xié)調(diào)所管轄區(qū)域內(nèi)相關(guān)應(yīng)急資源和應(yīng)

急行動的整體計劃和程序規(guī)范，是本地區(qū)應(yīng)急預(yù)案體系的總綱。專項應(yīng)急預(yù)案是為應(yīng)對危害

嚴(yán)重或影響范圍廣、需多個部門協(xié)同處置的某種類型突發(fā)公共事件而制訂的行動計劃和程序

規(guī)范。部門應(yīng)急預(yù)案是地方政府和政府相關(guān)部門結(jié)合部門職責(zé)、為應(yīng)對以個別或少數(shù)部門為

主處置的某種類型突發(fā)公共事件而制訂的行動計劃和程序規(guī)范。社會單元應(yīng)急預(yù)案是各社會

單元根據(jù)自身實際，為應(yīng)對可能出現(xiàn)的突發(fā)公共事件而制訂的具體行動方案或措施。大型活

動應(yīng)急預(yù)案是大型會展和文化體育等重大活動的主辦單位為應(yīng)對某項大型活動中可能出現(xiàn)的

突發(fā)公共事件而制訂的具體行動方案或措施。

2006年1月在整合原有公共安全管理資源的基礎(chǔ)上，國務(wù)院發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總

體應(yīng)急預(yù)案》，形成全國應(yīng)急預(yù)案體系的總綱，在此基礎(chǔ)上國務(wù)院各有關(guān)部門編制國家專項

預(yù)案和部門預(yù)案，全國各省、自治區(qū)、直轄市編制地方應(yīng)急預(yù)案。截至2006年3月15日，

全國共制訂各級突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案24293件。其中地方應(yīng)急預(yù)案23058件，國務(wù)院有關(guān)

部門應(yīng)急預(yù)案971件，中央企業(yè)應(yīng)急預(yù)案158件，全國應(yīng)急預(yù)案體系已初步形成。⑻

（二）公共安全管理體系不斷健全

2006年1月，《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》提出，“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)

調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機制”。我國公共安全管理體系遵循屬地原則和分級相應(yīng)原

則，領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的設(shè)置主要采取了“虛實并重、平戰(zhàn)結(jié)合”的方式。政府日常的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)就是

應(yīng)急工作的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，政府領(lǐng)導(dǎo)集體就是應(yīng)急管理的指揮系統(tǒng)（虛位機構(gòu)），日常工作由具

體的辦事執(zhí)行機構(gòu)負(fù)責(zé)（實體組織）。在形式上設(shè)立專門的應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，以便一旦發(fā)生嚴(yán)

重的突發(fā)公共事件，便可立即轉(zhuǎn)為應(yīng)急指揮機構(gòu)。公共安全管理體系在縱向設(shè)置二堅持“重

心下移，分級管理、分級相應(yīng)”的原則，設(shè)立國家、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地（市）和縣

（旗）四級縱向應(yīng)急管理常設(shè)機構(gòu)（即應(yīng)急管理委員會和應(yīng)急管理辦公室）。根據(jù)分級負(fù)責(zé)

原則，國務(wù)院和地方政府的主管領(lǐng)導(dǎo)兼任國家和地方級應(yīng)急指揮和協(xié)調(diào)機構(gòu)的負(fù)責(zé)人，并對

應(yīng)急活動負(fù)總責(zé)。

國務(wù)院應(yīng)急委員會為國家層面突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的最高行政決策和應(yīng)急指揮曲調(diào)機構(gòu)，

由國務(wù)院常務(wù)會議成員組成，國務(wù)院總理為主任委員。按照突發(fā)事件的類型，國務(wù)院應(yīng)急委

員會下設(shè)相應(yīng)的應(yīng)急分委員會，根據(jù)國務(wù)院的工作分工，國務(wù)院副總理和國務(wù)委員在總理負(fù)

責(zé)制卜分工負(fù)責(zé)、協(xié)同運作。國務(wù)院應(yīng)急分委員會由國務(wù)院有關(guān)部委、局和國家軍事機構(gòu)部

門組成，旨在突破部門限制，成立能夠應(yīng)對各種突發(fā)事件的國家級應(yīng)急指揮和協(xié)調(diào)機構(gòu)。國

務(wù)院辦公廳內(nèi)設(shè)國務(wù)院應(yīng)急辦公室，作為直接對國務(wù)院秘書長負(fù)責(zé)的獨立辦事機構(gòu)，承辦國

務(wù)院應(yīng)急委員會的具體工作事宜，是常設(shè)性管理機構(gòu)。我國各省級、市級、縣級政府的突發(fā)

事件應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)大都遵循國家突發(fā)事件應(yīng)急管理組織體系設(shè)置，只是級別存在差別，

在組織結(jié)構(gòu)設(shè)置.上并無明顯區(qū)別。

相關(guān)部委為了加強對公共安全的管理工作，相繼成立了隸屬有關(guān)部委管理的中心，如中國減

災(zāi)中心（民政部）、中國疾病控制中心（衛(wèi)生部）、中國安全生產(chǎn)監(jiān)管中心（國家安全生產(chǎn)

監(jiān)管總局）等，中國公共安全管理體系已基本形成。

（三）公共安全管理運行機制走向成熟

北京市應(yīng)急辦針對北京市應(yīng)急管理運行機制存在的薄弱環(huán)節(jié)和尚需規(guī)范的方面開展總體設(shè)計

與規(guī)劃，將應(yīng)急管理工作的運行機制分為預(yù)測預(yù)警、信息報告、應(yīng)急決策與處置、社會動

員、信息發(fā)布、恢復(fù)重建和調(diào)查評估七大機制?！北疚母鶕?jù)公共安全管理的過程將其運行機

制分為以下五部分。

1.預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備機制

預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備機制是為預(yù)防突發(fā)事件的發(fā)生、提高突發(fā)事件處置效率所開展的各種經(jīng)常

性、基礎(chǔ)性工作，是公共安全管理的基礎(chǔ)，滲透在其他機制中。預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備機制的建設(shè)

主要包括：全社會危機意識和應(yīng)急能力培養(yǎng)，重大隱患的調(diào)查和監(jiān)控，應(yīng)急救援隊伍的建

設(shè)，突發(fā)事件應(yīng)對保障，應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃，基層社會管理等。只有做好基礎(chǔ)性、經(jīng)常性的

管理工作，及時發(fā)現(xiàn)和處置各級各類風(fēng)險和突發(fā)事件，才能實現(xiàn)公共安全管理從集中性、突

擊性向經(jīng)常性、日常性轉(zhuǎn)變。

2.監(jiān)測預(yù)警機制

監(jiān)測預(yù)警是指以科學(xué)的方法，收集重大危險源、危險區(qū)域、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和重要防護目標(biāo)的

空間分布、運行狀況以及社會安全形勢等有關(guān)信息的過程，并根據(jù)有關(guān)突發(fā)事件的預(yù)測信息

和風(fēng)險評估，及突發(fā)事件可能造成的危害程度、緊急程度和發(fā)展趨勢，確定相應(yīng)預(yù)警級別，

發(fā)布相關(guān)信息，采取相關(guān)措施的過程。監(jiān)測預(yù)警是有效預(yù)防、減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、

減輕和消除突發(fā)事件帶來的社會危害的重要制度保障。例如，為保障第29屆奧運會和第13

屆殘奧會安全、順利地舉辦，北京市政府開展了奧運期間突發(fā)公共事件的風(fēng)險評估工作，并

有針對性地開展隱患排查、預(yù)案演練和各項應(yīng)對工作。北京市出臺了《風(fēng)險評估桂架指南》

和《風(fēng)險評估實施細(xì)則》等指導(dǎo)性文件，市應(yīng)急辦會同專家顧問、科研院所提出了綜合性風(fēng)

險評估框架指南、工作流程和方法，并根據(jù)所在領(lǐng)域的特點豐富完善了風(fēng)險評估指標(biāo)體系，

加強對全市55個相關(guān)責(zé)任單位的指導(dǎo)、風(fēng)險源調(diào)查和各專項風(fēng)險評估，摸清了奧運期間本

市可能出現(xiàn)的37大類、155小類風(fēng)險源，并提出風(fēng)險防范的對策措施。根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)

果，修訂并完善了應(yīng)急預(yù)案，提高了應(yīng)急預(yù)案的針對性和可操作性，全面提高了本市的應(yīng)急

管理能力。這些工作在全國都屬于開創(chuàng)性工作，為奧運會的成功舉辦發(fā)揮了重要保障作用，

得到了國務(wù)院應(yīng)急辦以及有關(guān)專家的一致肯定。

3.信息報告與通報機制

堅持信息先行、快速反應(yīng)，是公共安全管理工作必須堅持的重要原則。及時準(zhǔn)確地了解、把

握突發(fā)事件苗頭信息和發(fā)展動向，對提高快速反應(yīng)能力、及時有效開展處置工作、控制事態(tài)

發(fā)展至關(guān)重要。政務(wù)信息公開也是政府取信于民、高效有力地應(yīng)對各種突發(fā)公共事件的前提

和基礎(chǔ)。溫家寶總理在2004年的《政府工作報告》中提出，為便于民眾知情和監(jiān)督，要建

立政務(wù)信息公開制度，增強政府工作的透明度。在SARS、禽流感流行期間，中國政府每天

都通報疫情，增強公眾戰(zhàn)勝疫病的信心。在汶川地震期間，國務(wù)院帶頭，每天公布震災(zāi)的傷

亡數(shù)字、救援進展等各方面的情況，媒體信息發(fā)布之快、內(nèi)容之豐富和全面都是歷史上少見

的。民眾可以通過媒體及時獲得有關(guān)災(zāi)區(qū)的各種信息，這些信息對地震預(yù)報的質(zhì)疑、學(xué)校房

屋質(zhì)量的責(zé)難、救助中出現(xiàn)的各種具體問題，都有一定的反映，滿足了民眾了解事實真相的

需要。我國近幾年的實踐都證明，實行新聞發(fā)布制度，提高信息透明度，是政府應(yīng)對公共事

件的一個切實可行的辦法。

4.社會化機制

社會化機制是外在于政府直接管理的一種機制與結(jié)構(gòu)，從制度體系上來看，意味著從封閉式

自我循環(huán)的管理體系走向開放式多重參與的管理體系，管理主體從單一政府走向社會多元。

作為公民社會主體的非政府組織，它具有公共性、自治性、志愿性等特點，在專業(yè)技術(shù)、社

會動員、靈活能動、組織機制等方面具有優(yōu)勢。因此，公共安全的建設(shè)不僅需要依靠“權(quán)力

性組織”作用，而且已越來越多地依賴于"非權(quán)力性組織,，的作用。經(jīng)過幾十年的曲折發(fā)

展，中國的非政府組織數(shù)量擴張明顯，但平均規(guī)模很小，獨立性不強，在汶川地震中，非政

府組織在相對寬松的氛圍中積極行動，成效明顯，改變了以往在大災(zāi)害中非政府組織作為不

大的局面，初步展示了其對中國社會治理的獨特貢獻，對于改變“強政府，弱社會”的治理

格局、實現(xiàn)社會與政府的均衡發(fā)展有重大意義?！?。因此，在繼續(xù)依托政府機構(gòu)在公共安全管

理中的主導(dǎo)作用的同時，應(yīng)充分調(diào)動新興社會化力量的能量，組織和動員基層政權(quán)組織、社

會組織、志愿者隊伍共同參與公共危機管理機制，在總體上把握各類社會組織的功能、作用

與運行機制，使其成為政府最佳的合作伙伴。

5.恢復(fù)重建機制

公共安全管理過程是一個連續(xù)的系統(tǒng)工作過程，恢復(fù)重建是公共安全管理周期的最后一個階

段，是在災(zāi)難事件結(jié)束之后，遭受災(zāi)難的社區(qū)和人們向災(zāi)前正常的生活和生產(chǎn)秩序的回歸。

它開始于突發(fā)事件的穩(wěn)定，結(jié)束于受損地區(qū)完全從災(zāi)難的后果中恢復(fù)。在危機的應(yīng)急處理階

段，就應(yīng)該考慮恢復(fù)重建工作的開展，所以有些恢復(fù)工作在事中就已開始，而有的是在應(yīng)急

結(jié)束之后開始的。而且在災(zāi)害處理后期，除了要恢復(fù)災(zāi)前正常的生產(chǎn)和生活秩序，還要改進

危機管理機制，防止發(fā)生次生、衍生事件，同時要總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，化危機為轉(zhuǎn)機，提高危機

管理能力，改進組織形象。

羅伯特?希斯提出了4R模式，即危機管理包括縮減階段、預(yù)備階段、反應(yīng)階段和恢復(fù)四階

段，其中的恢復(fù)階段就是制訂恢復(fù)管理計劃、采取必要措施，并對危機管理的整體效果作出

評估的階段?！睆V義的恢復(fù)重建機制包括物質(zhì)恢復(fù)、經(jīng)濟恢復(fù)和心理恢復(fù)等多方面，它不僅

僅是被破壞事物的修補和康復(fù)，更是一個復(fù)雜的過程和系統(tǒng)工程。它既包括現(xiàn)場復(fù)原，重建

政府運轉(zhuǎn)和服務(wù)功能，實施對個人和私人部門的援助項目以促進復(fù)原，也包括為受影響的人

們提供長期的關(guān)愛和治療，以及實施社會、政治、環(huán)境和經(jīng)濟恢復(fù)的其他措施，對突發(fā)事件

實行評估并完成事件報告。因此，恢復(fù)重建不是簡單的恢復(fù)，而是社會發(fā)展不可缺少的重要

步驟，是由非常態(tài)轉(zhuǎn)向常態(tài)的關(guān)鍵一環(huán)。

（四）公共安全保障機制更加有力

我國的公共安全管理保障機制主要包括應(yīng)急救援隊伍的建設(shè)、資金保障、物資儲備保障和應(yīng)

急避難場所建設(shè)。

我國的應(yīng)急救援隊伍基本覆蓋了四大類突發(fā)公共事件，大致可以分為三種：第一種是政府部

門的專業(yè)隊伍，主要分散在公安消防、森林消防、抗洪救援、地震救援、水上搜救、鐵路救

援、民航救援、危險化學(xué)品救援和礦山救援等多個部門和行業(yè)。目前全國安全生產(chǎn)專業(yè)應(yīng)急

救援隊伍25萬多人，其中礦山救援專業(yè)人員2.45萬人，消防和危險化學(xué)品救援專業(yè)人員

21萬多人，水上搜救專業(yè)人員1萬多人，鐵路救援專業(yè)人員4000多人，民航救援專業(yè)人員

7000多人?！钡诙N是大型企業(yè)集團公司所屬的專業(yè)隊伍，主要應(yīng)對災(zāi)害事故類突發(fā)公共

事件。第三種是以社會團體和志愿者為主體的群眾性應(yīng)急救援隊伍。但我國的應(yīng)急救援隊伍

基本上都是分災(zāi)種、分部門、分系統(tǒng)建立的，救援力量分散，缺少綜合性。這種“分而治

之”的應(yīng)急救援力量體系往往會帶來政府與企業(yè)救援隊伍間的關(guān)系不夠清晰、應(yīng)急救援功能

單一、應(yīng)急救援缺乏整體合力、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一規(guī)范、救援成本增加的弊端。因此，整合

應(yīng)急救援隊伍是急需解決的問題。

在我國，財政手段與其他賑災(zāi)資金籌措渠道相比是公共安全管理資金保障的最主要來源。其

中預(yù)備費是常規(guī)手段，尤其對數(shù)額不大的突發(fā)性支出，一般動用預(yù)備費即可解決。在公共危

機的初始階段，預(yù)備費是首位的應(yīng)急手段，只有當(dāng)危急狀態(tài)超出了預(yù)備費的能力時才需要動

用其他的應(yīng)急手段?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》第三章第三十二條明確規(guī)定，各級政府預(yù)算

應(yīng)當(dāng)按照本級政府預(yù)算支出額的1%?3%設(shè)置預(yù)備費。除此之外，其他財政政策和手段，如

財政向災(zāi)區(qū)的縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付、彩票公益金的撥付、國債政策的傾斜、災(zāi)區(qū)特殊優(yōu)惠財

稅政策等，在安頓災(zāi)民、恢復(fù)災(zāi)區(qū)基本生活、生產(chǎn)秩序方面，第一時間給予了災(zāi)區(qū)最有力的

支持，并在災(zāi)后重建中發(fā)揮了更為直接和有效的資金籌措作用。面對此次汶川地震造成的大

量人員傷亡和財產(chǎn)損失，中央和地方財政及時安排救災(zāi)經(jīng)費，從財力上支持保障抗震救災(zāi)工

作。同時中央財政建立地震災(zāi)后恢復(fù)重建基金，專項用于四川及周邊省份受災(zāi)地區(qū)的恢復(fù)重

建，2008年安排收入預(yù)算700億元。財政資金與市場、社會等其他賑災(zāi)資金籌措手段發(fā)揮

各自優(yōu)勢，共同致力于災(zāi)區(qū)的恢復(fù)重建。

應(yīng)急物資儲備機制事關(guān)受災(zāi)群眾的基本生活保障，儲備充足的應(yīng)急物資是公共安全建設(shè)的重

要組成部分，是確保危機期間物資供應(yīng)、成功應(yīng)對危機的重要條件。我國的應(yīng)急物資儲備以

政府儲備為主，包括糧食、藥品、防汛物資和民政系統(tǒng)物資儲備等。2008年初南方特大低

溫雨雪冰凍災(zāi)害的救災(zāi)實踐充分證明，只有不斷增強風(fēng)險防范意識，大力加強救災(zāi)應(yīng)急物資

儲備工作，才能有效應(yīng)對各種突發(fā)災(zāi)害，保障受災(zāi)群眾的基本生活，維護經(jīng)濟社會的穩(wěn)定和

發(fā)展，最大限度地減少災(zāi)害損失。

應(yīng)急避難場所是在災(zāi)害發(fā)生后或其他應(yīng)急狀態(tài)下，供居民緊急疏散、臨時生活的安全場所。

隨著應(yīng)急避難機制的完善，我國許多城市都根據(jù)當(dāng)?shù)厝丝诜植嫉奶攸c，設(shè)立了眾多應(yīng)急避難

場所，平時它們是公園、綠地，當(dāng)發(fā)生地震、火災(zāi)等突發(fā)公共事件時，就能發(fā)揮供水、排

污、醫(yī)療、住宿、運輸?shù)榷囗棏?yīng)急功能，具有防災(zāi)避難與救助功能，成為隱蔽式的諾亞方

舟。2003年9月，在北京的北三環(huán)和北四環(huán)之間的元大都遺址公園，我國第一個應(yīng)急避難

場所建設(shè)完工。2004年9月，海淀區(qū)東北旺中心小學(xué)地震應(yīng)急避難場所成為全國第?個學(xué)

校類型避難場所。目前北京已經(jīng)建成或改造成應(yīng)急避難所28處，分布在城八區(qū)，可作為臨

時避難所的小面積空地有數(shù)千處之多，可改建為長期應(yīng)急避難場所的開闊地帶面積有5300

多公頃。

四我國公共安全管理中存在的主要問題

我國公共安全管理機制正在不斷走向成熟，尤其是2008年奧運會的成功舉辦，更是對我國

公共安全管理水平的檢驗和證明Q但是，與美國、R本等發(fā)達國家相比，我國要實現(xiàn)有效維

護公共安全的目標(biāo)，還需要在多方面繼續(xù)努力。

（一）公共安全管理的法制化建設(shè)需要加強

法制建設(shè)是公共安全管理的基礎(chǔ)和保障，也是實施各項應(yīng)急措施的依據(jù)。我國法律、法規(guī)針

對緊急狀態(tài)下如何采取緊急措施，如何調(diào)整政府與公民之間的關(guān)系以及社會公眾之間的關(guān)

系，基本上建立了一套行之有效的緊急狀態(tài)法律制度，/但還存在以下問題：一是公共應(yīng)急

法制體系仍需進一步建立健全。完備的公共應(yīng)急法律體系以憲法中的緊急條款為核心，以突

發(fā)事件應(yīng)對法為主干規(guī)范，另外還包括單行的部門應(yīng)急法、部門應(yīng)急法的實施細(xì)則及針對應(yīng)

急法制某一獨立環(huán)節(jié)的特別立法等構(gòu)成一個完整的體系。而我國現(xiàn)行法律、法規(guī)之間在一些

問題的規(guī)定上相互抵觸，缺乏銜接。在已經(jīng)確立的突發(fā)事件應(yīng)急制度中，有的是由部門規(guī)章

或者文件確立的，其規(guī)范性不強、效力不高，給及時有效應(yīng)對突發(fā)事件帶來了困難，不利于

有關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)與配合。川二是公共應(yīng)急法制中的具體制度仍需完善。應(yīng)急的專門立法

太少，且效力性不強。而且，一些領(lǐng)域的應(yīng)急法律規(guī)范仍不健全，有的目前還是立法空白。

1司三是許多突發(fā)事件應(yīng)急處理立法的可操作性不強，在內(nèi)容上規(guī)定得較為原則、抽象，缺乏

具體的實施細(xì)則、辦法相配合，尤其是緊急行政程序法律規(guī)范嚴(yán)重不足。.四是現(xiàn)有應(yīng)急法

律規(guī)范執(zhí)行不到位、執(zhí)法監(jiān)管存在漏洞，主要表現(xiàn)在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、行政不作為、難

獲救濟等方面。中國食品安全監(jiān)管的一大問題就在于有章不循、執(zhí)法不嚴(yán)。公共應(yīng)急法制的

社會基礎(chǔ)條件，如公共應(yīng)急法制的公眾知曉度、認(rèn)同度、適應(yīng)度和配合度以及社會心理狀況

等，也需要做進一步改善。這都是造成已有的公共應(yīng)急法律規(guī)范未能充分發(fā)揮出應(yīng)有保障作

用的重要原因。

（二）公共安全管理的組織體系不夠整合

雖然我國公共安全管理的組織體系在不斷健全，但這種體制依然是以分領(lǐng)域、分部門的分散

管理為特點的，沿用“條塊”方式將突發(fā)公共事件管理交由相應(yīng)的職能部門去承擔(dān)。而且實

踐中，這些職能部門表現(xiàn)出縱向聯(lián)系比較強，而橫向溝通合作不夠的問題。專業(yè)部門在面對

突發(fā)事件時往往各自為戰(zhàn)、協(xié)調(diào)機制不健全，而且由于我國政府部門之間的職責(zé)交叉，在防

范和處置突發(fā)事件時很容易出現(xiàn)推諉、扯皮的現(xiàn)象，即使中央政府下令，各級政府各個部門

之間也可能會因為配合不默契或相互推脫而失效。目前中國涉及災(zāi)害管理的部門就多達十幾

個，氣象部門管理氣象災(zāi)害，國土資源部門管理地質(zhì)災(zāi)害，農(nóng)業(yè)部門管理農(nóng)作物病蟲害，林

'也部門管理森林防火，水利部門管理抗旱防汛，地震部門管理地震災(zāi)害，安全生產(chǎn)部門管理

礦山災(zāi)害，環(huán)保部門管理環(huán)境污染災(zāi)害，公安部門管理消防安全和交通事故處理，衛(wèi)生部門

管理突發(fā)性公共衛(wèi)生事件處置等Q⑦這些不同的部門管理不同的災(zāi)害，一旦發(fā)生突發(fā)事件，

整個管理工作往往被人為分割，缺乏一個主導(dǎo)單位把每個階段的工作統(tǒng)籌起來。因此，當(dāng)面

對一些重大安全事故時，由旌負(fù)責(zé)、對誰負(fù)責(zé)的問題，很難界定清楚，致使安全責(zé)任制難以

落到實處。例如，目前涉及食品安全監(jiān)管職責(zé)的就有工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、藥監(jiān)等近

10個部門，從事食品安全監(jiān)督的工作人員眾多，但不同部門僅負(fù)責(zé)食品安全鏈條上的不同

環(huán)節(jié)，當(dāng)出現(xiàn)問題時，這些環(huán)節(jié)往往相互獨立又拉扯不清。由此又帶來對企業(yè)的安全監(jiān)管不

到位，整改措施不落實，這都已成為當(dāng)前公共安仝領(lǐng)域的難點。面對現(xiàn)代風(fēng)險的多因性、系

統(tǒng)性和不可預(yù)期性，這種分散的管理機制已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代風(fēng)險復(fù)雜化、系統(tǒng)化，跨界、跨

領(lǐng)域、跨部門和全球化的公共安全管理需要。

（三）公共安全管理的運行機制不夠規(guī)范

由于公共安全管理機制的建設(shè)在我國還是一個全新的領(lǐng)域，公共安全管理中預(yù)測預(yù)警、應(yīng)急

決策和處置、恢復(fù)重建等機制的研究工作才剛剛啟動，各項工作制度和規(guī)范還處在探索階

段，尚沒有形成相對成熟的規(guī)范，因此臨時性授權(quán)、臨時性決策、臨時性審批等行為還大量

存在。國務(wù)院對此也只做了原則性、概括性的規(guī)定，還尚未形成一整套貫穿于突發(fā)事件事

前、事中、事后全過程管理的規(guī)章、制度、工作程序和標(biāo)準(zhǔn)。例如各部門都建立了獨立的災(zāi)

害信息管理系統(tǒng)，但由于缺少統(tǒng)一的規(guī)劃和要求，重復(fù)建設(shè)，格式各異，標(biāo)準(zhǔn)不一，系統(tǒng)自

成體系，難以實現(xiàn)災(zāi)害信息和減災(zāi)資源的充分共享和優(yōu)化配置，致使一些基礎(chǔ)性、共享性數(shù)

據(jù)庫長期低水平重復(fù)建設(shè)，難以形成公用信息平臺及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，難以對公共危機進行全面

的監(jiān)測預(yù)警，難以在減災(zāi)與應(yīng)急機制中為決策指揮及信息傳遞提供更有力的支撐。因此，我

們的管理工作制度、流程、標(biāo)準(zhǔn)都需要進一步細(xì)化，使其更具體、更具可操作性，以此來提

高安全管理工作的規(guī)范化、系統(tǒng)化和科學(xué)化水平。

（四）公共安全意識培養(yǎng)欠缺

公共安全意識的培養(yǎng)是公共安全管理的重要組成部分，是形成安全文化的基礎(chǔ)，如果缺乏這

種意識，再好的危機處理機制都于事無補。目前，由于缺乏長期性、全面性、自覺性的公共

安全教育，預(yù)案的演練實效性不強等原因，導(dǎo)致社會公眾的公共安全防范意識淡薄，普遍認(rèn)

為公共災(zāi)害事件是小概率事件，存在僥幸心理，缺乏基本的防災(zāi)和自我保護意識，遇到危機

時往往不知所措，更談不上主動參與危機處置。

在零點研究咨詢集團發(fā)布的《2008年中國公共服務(wù)公眾評價指數(shù)報告》中，針對公共安全

的專項調(diào)查結(jié)果表明：面對公共安全危機，我國公眾往往被動等待救助，自救意識薄弱，同

時公眾在危機應(yīng)對和生存急救等方面接受的教育也明顯滯后。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，到2008年9

月為止，城鄉(xiāng)居民中接受過危機應(yīng)對和生存急救方面的知識和能力培訓(xùn)的只占總數(shù)的

6.5%,其中小城鎮(zhèn)表現(xiàn)較好，接受過相關(guān)培訓(xùn)的人群占總體的10.2%,農(nóng)村表現(xiàn)最差，只有

3.4%的人表示接受過相關(guān)培訓(xùn)。針對汶川地震災(zāi)區(qū)居民的調(diào)查也顯示，雖然地震是當(dāng)?shù)爻Ｒ?/p>

的自然災(zāi)害，但是超過六成的被訪者“不太了解”或者“根本不了解”地震逃生、救援等方

面的知識。在經(jīng)歷了地震之后，公眾對未來地震危機的預(yù)防上，更多期望政府致力于提升房

屋抗震能力，提升地震預(yù)報水平，而對于避震防災(zāi)知識宣傳教育并不熱衷，提及率僅為

14.l%o這說明公眾尚未認(rèn)識到學(xué)習(xí)避震防災(zāi)知識的重要性，自救意識非常薄弱。

公共安全意識的強弱，會直接影響到政府安全管理的效果，因此許多國家不惜花費巨資從小

就對國民進行安全意識教育和培養(yǎng)。例如，日本的小學(xué)教育中有近40個課時的危機教育，

內(nèi)容分別被安排在地理常識、歷史啟蒙、人與自然、國文等課程中。中國臺灣的危機教育從

小學(xué)一直延續(xù)到大學(xué)階段，并且在各個階段內(nèi)容不斷豐富充實。小我們應(yīng)結(jié)合國情，建立充

分的公共安全文化教育體制，在危機防范意識教育、危機中的道德責(zé)任感的培養(yǎng)、科學(xué)知識

的普及、應(yīng)對危機的心理教育等方面進行宣傳，使公眾對危機形成科學(xué)認(rèn)識并具備較強的承

受能力。培養(yǎng)和宣教形式是多樣的，既可以利用各種宣傳載體進行宣傳、教育，也可以通過

培訓(xùn)機構(gòu)或辦夜校等形式進行普及，還可以進行災(zāi)害模擬和救災(zāi)演習(xí)?！?2007年2月27

日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部制定的《中小學(xué)公共安全教育指導(dǎo)綱要》，可以看做我國將公

共安全教育納入正式工作日程的一個標(biāo)志。除了對公眾的宣傳教育，對應(yīng)急管理工作人員的

教育培訓(xùn)工作也是必需的，提高其應(yīng)急能力和應(yīng)急水平對加強政府應(yīng)急管理工作有著重要的

意義，但現(xiàn)在這方面的教育還基本處于空白狀態(tài)。他

五我國公共安全管理的發(fā)展方向

（一）理順公共安全管理體系

首先需要理順條塊關(guān)系，明晰政府職責(zé)。公共安全管理機制建設(shè)需要堅持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)

調(diào)、分類管理的基本原則。為提高公共安全管理機制的合成作用，必須要理順橫向部門間的

職責(zé)邊界，根據(jù)事件的關(guān)鍵性職能確立主責(zé)部門與支持部門，明細(xì)分工，并加以制度化。同

時還需加強各級政府應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和辦事機構(gòu)建設(shè)，明確地方各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)是本區(qū)

域突發(fā)事件應(yīng)對工作的第一責(zé)任人并加強考核。

其次需要建立健全應(yīng)急聯(lián)動機制。應(yīng)急管理機制建設(shè)強調(diào)合成應(yīng)急、協(xié)同應(yīng)急，要建立多方

聯(lián)動和綜合協(xié)調(diào)機制，要進一步理順應(yīng)急管理機構(gòu)、專項應(yīng)急指揮機構(gòu)、基層應(yīng)急管理機構(gòu)

之間的關(guān)系，加強磨合，完善協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，不斷提高統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、高效處置和協(xié)

同應(yīng)對的能力?！秶彝话l(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》從制度上保證了應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)建設(shè)的可

能性，賦予了政府部門辦公廳在城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)建設(shè)中的主體地位。在我國“數(shù)字城市”

規(guī)劃中也多有應(yīng)急聯(lián)動指揮系統(tǒng)，近些年也出現(xiàn)了包括廣西南寧城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)在內(nèi)的多

種模式。但現(xiàn)今城市間大聯(lián)動的建設(shè)正面臨更多困難，因此，建立統(tǒng)一、法定的技術(shù)規(guī)范，

數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)交換格式，制定相應(yīng)的制度和管理辦法，打破城市間的信息壁壘是建立應(yīng)急

聯(lián)動的關(guān)鍵。

最后，政府還必須明確在多元合作網(wǎng)絡(luò)中應(yīng)承擔(dān)的支持與引導(dǎo)職責(zé)，應(yīng)為社會參與提供技

術(shù)、資金、知識等方面的支持。政府有貢任整合各方力量構(gòu)建合作體系與機制，同時利用政

策支持等手段激勵包括保險行業(yè)在內(nèi)的市場主體和非政府組織的廣泛參與。

（二）規(guī)范公共安全管理流程

首先是監(jiān)測預(yù)警機制。監(jiān)測預(yù)警機制體現(xiàn)了在公共安全管理中關(guān)口前移、預(yù)防為主的原則，

是常態(tài)與非常態(tài)管理相結(jié)合，強化風(fēng)險管理的重要途徑。突發(fā)公共事件雖然有很大的偶然性

和隨機性，但在本質(zhì)上是可以預(yù)測和預(yù)防的。應(yīng)做好風(fēng)險隱患普查和整改，加強各類監(jiān)測預(yù)

警系統(tǒng)建設(shè)，不斷提高預(yù)測預(yù)警水平，適時向政府有關(guān)部門和公眾提供和發(fā)市可靠的預(yù)警信

息。應(yīng)研究制定科學(xué)、統(tǒng)一的風(fēng)險隱患分級分類標(biāo)準(zhǔn)，做好風(fēng)險隱患普查數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和分

析，逐步建立對危險源的分級、監(jiān)控和評價工作機制，逐步完善各類突發(fā)公共事件的監(jiān)測網(wǎng)

絡(luò)，實現(xiàn)規(guī)范統(tǒng)一管理。在完善監(jiān)測預(yù)警機制的同時，還應(yīng)進一步加強應(yīng)急預(yù)案的編制工

作，尤其應(yīng)重視社區(qū)、農(nóng)村和重點企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案編制，以形成“橫向到邊、縱向到

底”的完整的預(yù)案體系。另外，為保證預(yù)案的有效性，必須注重預(yù)案演練工作。

其次是信息報告機制。無論是在突發(fā)公共事件發(fā)生的事前、事中還是事后，公共安全管理都

必須建立在公開、統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的信息基礎(chǔ)之上。一要建立信息發(fā)布平臺，以新聞媒體為依

托，及時有效地發(fā)布權(quán)威的公共安全信息。只有保證信息的公開性，才能贏得公眾的大力支

持和配合，引導(dǎo)整個社會的積極參與，限制負(fù)面影響的進一步擴大，同時也能使政府的管理

行為受到必要的監(jiān)督，增加政府的責(zé)任感。因此，需要進一步明確、規(guī)范或再造信息發(fā)布和

輿論引導(dǎo)的各項關(guān)鍵工作的流程和制度，以盡可能爭取時間，減少失誤。二要建立信息應(yīng)急

聯(lián)動機制，形成以信息監(jiān)測、信息報告、信息共享、信息分析、信息發(fā)布為主要構(gòu)件的信息

保障機制，以便在危機發(fā)生時迅速協(xié)調(diào)社會各方力量，調(diào)動應(yīng)急有效資源，實施緊急救援。

三是加強管理信息的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。信息報告是當(dāng)前安全管理的薄弱環(huán)節(jié)之一，需要加快信息

報告相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、通用表格的開發(fā)和優(yōu)化，強化信息通報和共享，形成跨部門、跨區(qū)域的信息

網(wǎng)絡(luò)，進而實現(xiàn)全流程的表格化管理。

最后是調(diào)查評估機制。調(diào)查評估的種類很多，既包括對安全生產(chǎn)事故原因、性質(zhì)的調(diào)查評

估，也包括對災(zāi)害影響、損失的評估，還包括對政府應(yīng)急管理能力的綜合性評估。其中第三

類評估是以改進管理效果為目的，從突發(fā)事件的事前、事中和事后來對公共安全管理的綜合

能力進行的評估。而此類評估在我國無論是在理論研討上還是在實踐中都是非常缺乏的，也

是最需加強的。要對政府公共安全管理能力實現(xiàn)系統(tǒng)化研究，就必須對其進行細(xì)分，建立科

學(xué)的評價指標(biāo)體系，從而才能查找應(yīng)急管理常態(tài)工作中的問題和薄弱環(huán)節(jié)，有效監(jiān)督、檢查

和推動日常應(yīng)急管理工作的開展，為全面提升應(yīng)急管理能力奠定基礎(chǔ)。同時，還應(yīng)充分有效

地使用調(diào)查評估結(jié)果，形成評估報告，并以評估結(jié)果為依據(jù)改進行動或進行責(zé)任追究。只有

充分有效地利用調(diào)查評估結(jié)果，加強問責(zé)機制的建設(shè)，才能真正發(fā)揮調(diào)查評估機制的作用。

（三）加強公共安全保障機制

向公民提供公共安全服務(wù)是政府的一項重要責(zé)任，但這并不意味著政府是提供公共安全服務(wù)

的唯一主體，由政府主導(dǎo)的政府一市場一公民社會的合作生產(chǎn)在保障機制方面體現(xiàn)得尤為明

顯。

一是建設(shè)應(yīng)對突發(fā)公共事件的多元財力保障機制。資金制約是當(dāng)前完善我國公共安全管理機

制的一大“瓶頸”。每當(dāng)突發(fā)公共事件發(fā)生時，財政部門往往會根據(jù)應(yīng)急處理的需要，采用

包括預(yù)備費、稅收、發(fā)行公債、動用預(yù)算盈余、轉(zhuǎn)移支付等多種手段在資金上給予支持，確

保應(yīng)急處理及時進行。但