目前我國地方政府專項債券發(fā)行管理中存在的問題及建議概述目錄TOC\o"1-3"\h\u20202目前我國地方政府專項債券發(fā)行管理中存在的問題及建議概述 113351一、目前我國地方政府專項債券發(fā)行管理中存在的問題概述 114867（一）發(fā)行定價市場化程度低 118649（二）投資者結(jié)構(gòu)過度集中 113974（三）缺乏完善的監(jiān)管體系 227684（四）缺乏公平公正的信用評級體系 210333（五）缺乏保險機(jī)構(gòu)擔(dān)保機(jī)制 24474二、借鑒美國市政債券經(jīng)驗完善我國專項債券發(fā)行管理的政策建議 28055（一）完善市場化定價機(jī)制，減少行政干預(yù) 229041（二）優(yōu)化投資者結(jié)構(gòu)，促進(jìn)投資群體多元化 316354（三）健全法律法規(guī)，完善監(jiān)管體系 37905（四）加強(qiáng)信息披露，建立公平公正的信用評級體系 37324（五）引入增信機(jī)制，增強(qiáng)投資者信心 3一、目前我國地方政府專項債券發(fā)行管理中存在的問題概述通過美國市政債券與中國地方政府專項債券在發(fā)行管理方面的對比分析，可以發(fā)現(xiàn)我國地方政府專項債券的發(fā)行管理經(jīng)驗不足，至少存在以下問題：（一）發(fā)行定價市場化程度低首先，行政議價行為在我國專項債券發(fā)行過程中存在明顯。其次，專項債券發(fā)行利率以同期國債為參考基點，基本趨同。2021年1-12月地方政府債券平均發(fā)行利率3.36%，其中一般債券3.26%，專項債券3.41%；國債3年期發(fā)行利率為3.8%，5年期發(fā)行利率為3.97%數(shù)據(jù)來源：wind資訊。再次，專項債項目預(yù)期收益和市場經(jīng)營狀況以及專項債券的流動性溢價和信用風(fēng)險都并未在定價中得以體現(xiàn)，其發(fā)行利差波動不能與同期一般債券、國債明顯區(qū)分開來，即專項債券的發(fā)行定價未能體現(xiàn)專項債券自身特性。因此，專項債券的市場化定價程度較低。數(shù)據(jù)來源：wind資訊（二）投資者結(jié)構(gòu)過度集中我國地方政府專項債券投資者結(jié)構(gòu)過于集中，且主要集中于商業(yè)銀行，商業(yè)銀行認(rèn)購所占比例超過80%，而個人投資者及境外投資機(jī)構(gòu)認(rèn)購較少、參與度較低，占比分別僅約為0.009%與0.011%數(shù)據(jù)來源：wind資訊。不平衡、單一化的投資者結(jié)構(gòu)將直接導(dǎo)致專項債違約風(fēng)險過度集中在商業(yè)銀行，既不利于分散風(fēng)險、又降低了專項債券的流動性，亦不利于商業(yè)銀行的正常運(yùn)轉(zhuǎn)以及債券市場的健康發(fā)展。數(shù)據(jù)來源：wind資訊（三）缺乏完善的監(jiān)管體系完善的監(jiān)管體系能夠?qū)陌l(fā)行管理進(jìn)行有效監(jiān)督，有利于促進(jìn)發(fā)行管理過程信息公開透明，是地方政府專項債券得以高效健康發(fā)展的關(guān)鍵。我國地方政府專項債券的發(fā)行不但缺乏規(guī)范有力的法律約束，而且并未建立起行業(yè)自律與政府監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管體系，缺乏社會監(jiān)管，這直接導(dǎo)致了地方政府專項債券發(fā)行的公開透明度較低、且易于滋生腐敗投機(jī)等行為。此外，還缺乏科學(xué)的問責(zé)制度，這些都有可能導(dǎo)致專項債券發(fā)行過程的不規(guī)范，從而增加違約風(fēng)險的可能性。（四）缺乏公平公正的信用評級體系我國債券評級體系起步較晚，針對地方債的評級體系2000年以后才逐步開始建立，如此短暫的發(fā)展時間并不足以賦予我國評級機(jī)構(gòu)足夠的公信力和認(rèn)可度，權(quán)威性的缺乏導(dǎo)致信用評級的可信度降低，難以有效吸引投資者。此外，一定程度上的行政干預(yù)也使得信用評級有違“公平公正”，而且專項債券的信用評級同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，不同項目之間的差異并未通過信用評級體現(xiàn)出來。（五）缺乏保險機(jī)構(gòu)擔(dān)保機(jī)制我國地方政府專項債券缺乏增信機(jī)制，沒有保險機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行擔(dān)保，因此一旦債券出現(xiàn)違約，將由投資者承擔(dān)全部的損失。缺乏擔(dān)保機(jī)制的專項債券在一定程度上損失了不愿意承擔(dān)風(fēng)險的投資者，進(jìn)而不利于投資者結(jié)構(gòu)的多元化。此外，這也從側(cè)面反映出我國債券市場擔(dān)保體系的不健全。二、借鑒美國市政債券經(jīng)驗完善我國專項債券發(fā)行管理的政策建議鑒于我國地方政府專項債券在發(fā)行管理過程中存在的以上問題，可以借鑒美國市政債券在發(fā)行管理制度方面的經(jīng)驗與優(yōu)勢，為完善我國地方政府專項債券發(fā)行管理制度提出以下幾點建議：（一）完善市場化定價機(jī)制，減少行政干預(yù)由于我國地方政府專項債券發(fā)行定價市場化程度低，在很大程度上受到市場以外因素的干擾，且存在信息披露不足以及缺乏保險增信等機(jī)制等問題，利率就無法真實準(zhǔn)確反映地方政府資信狀況以及項目預(yù)期收益，嚴(yán)重影響了我國專項債券的發(fā)行與流通。因此，我國應(yīng)當(dāng)充分借鑒美國市政債市場化定價的相關(guān)經(jīng)驗，持續(xù)建立健全我國專項債券的市場化風(fēng)險定價機(jī)制。首先，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的定價模型，充分考慮專項債券預(yù)期收益、流動性溢價以及信用風(fēng)險等各項指標(biāo)；其次，可以引入外部財務(wù)顧問，對市場化定價提供專業(yè)的指導(dǎo)與幫助，盡力消除定價的非正常外部干預(yù)，完善市場的有效性。（二）優(yōu)化投資者結(jié)構(gòu)，促進(jìn)投資群體多元化美國市政債券投資群體已十分豐富，仍以差異化稅率方式進(jìn)一步吸引個人投資者，降低銀行投資者購買比重，優(yōu)化投資者結(jié)構(gòu)，從而避免債券流動性降低和風(fēng)險集中。我國也應(yīng)該利用多種措施不斷擴(kuò)大和豐富地方政府專項債券的投資主體。首先，就個人投資者來說，可以通過差異化的稅率專門對個人投資者免稅或增加對個人投資者的獎勵措施以增加其認(rèn)購意愿；對其他金融機(jī)構(gòu)以及境外投資者而言，可以對各類專項債券本身進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計，以其風(fēng)險收益優(yōu)勢增加其投資熱情。多元化的投資者結(jié)構(gòu)能夠有效地分擔(dān)債券風(fēng)險，還能成為一種社會監(jiān)督，間接提高地方政府專項債券發(fā)行過程的透明度和科學(xué)性。（三）健全法律法規(guī)，完善監(jiān)管體系首先，我國應(yīng)當(dāng)制定全國統(tǒng)一的專項債券管理規(guī)定和細(xì)則，逐步建立國家層面的法律法規(guī)，以立法的形式規(guī)范地方政府專項債券的發(fā)行管理。其次，應(yīng)當(dāng)明確地方政府專項債券的監(jiān)管部門和監(jiān)管機(jī)制，探索財政部與市場自律組織共同監(jiān)管的監(jiān)管體系，適時引入外部監(jiān)督機(jī)制。再次，還應(yīng)建立科學(xué)的問責(zé)制度，明確各環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)人與相關(guān)懲罰制度。這樣一來，一方面以立法的形式規(guī)定地方政府專項債券的發(fā)行審批權(quán)限和監(jiān)管主體，避免發(fā)行管理過程中的權(quán)責(zé)混亂；另一方面以行業(yè)自律組織的形式進(jìn)行具體的市場秩序等方面的監(jiān)管；此外，問責(zé)制度可以盡量降低相關(guān)主體間責(zé)任推諉、相互扯皮的現(xiàn)象發(fā)生。（四）加強(qiáng)信息披露，建立公平公正的信用評級體系美國市政債券市場建立了全國統(tǒng)一、公開透明的信息平臺，在此基礎(chǔ)上，相關(guān)信息得以充分披露。我國也應(yīng)該不斷完善地方政府專項債券信息披露制度，對專項債券發(fā)行前所需要披露的信息內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行進(jìn)一步明確規(guī)定并監(jiān)督落實。還應(yīng)推動專項債券信息披露管理平臺不斷發(fā)展健全，使其更加專業(yè)、高效。此外，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)、權(quán)威、公平、公正的信用評級體系，實施多主體評級制度。在目前國內(nèi)信用評級機(jī)構(gòu)專業(yè)性、權(quán)威性尚待加強(qiáng)的時候，可以先聘用國外專業(yè)的信用評級機(jī)構(gòu)。與此同時，應(yīng)當(dāng)加快學(xué)習(xí)與自身建設(shè)，在評級過程中綜合考慮不同地方政府的經(jīng)濟(jì)實力和不同項目的收益水平，制定合理、差異化的評級指標(biāo)，還可以適當(dāng)探索由投資人支付評級費用的制度，以避免行政干預(yù)。（五）引入增信機(jī)制，增強(qiáng)投資者信心增信機(jī)制能夠有效提高對市場投資群體的吸引力，促進(jìn)投資者結(jié)構(gòu)多元化。首先，我國地方政府專項債券可以借鑒美國市政債券與保險制度結(jié)合的經(jīng)驗，退出中央政府對地方政府債務(wù)的隱性擔(dān)保形式，由專門的增信機(jī)構(gòu)如保險機(jī)構(gòu)進(jìn)行擔(dān)保和兜底，建立專項債券保險制度，分擔(dān)專項債券違約風(fēng)險，消除個人投資者心中的擔(dān)憂與疑慮。其次，我國應(yīng)該重