公共政策學(xué)課件

公共政策學(xué)

《公共政策學(xué)》教學(xué)大綱

一、課程基本信息

課程中文名稱：公共政策學(xué)

課程英文名稱：PublicPolicy

課程類型：專業(yè)必修課

總學(xué)時數(shù)：40理論課學(xué)時：40實驗學(xué)時：0學(xué)分：2.5

適用專業(yè)與年級：公共事業(yè)管理專業(yè)

先修課程：公共管理學(xué)、社會學(xué)、社會統(tǒng)計學(xué)、公共經(jīng)濟學(xué)

開課系室：人文社會科學(xué)系公共事業(yè)管理教研室

二、課程的性質(zhì)與任務(wù)

本課程是為公共事業(yè)管理專業(yè)本科生開設(shè)的專業(yè)基礎(chǔ)課。本課程主要是對相關(guān)專業(yè)的大

學(xué)生進行公共政策基本理論和技術(shù)方法的教育。幫助學(xué)生比較全面地掌握公共政策的基本

理論、基本知識和基本方法，認(rèn)識公共政策的構(gòu)成與結(jié)構(gòu)、本質(zhì)與功能，認(rèn)識公共政策系

統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)及其與政治環(huán)境之間的能量交換關(guān)系，認(rèn)識政策過程的諸階段、諸環(huán)節(jié)、諸

因素之間的相互關(guān)系及其對政策結(jié)果的影響，了解西方公共政策學(xué)科的產(chǎn)生、發(fā)展及研究

現(xiàn)狀，掌握新中國成立以來特別是黨的十一屆三中全會以來黨和政府制定政策與執(zhí)行政策

的理論和方法，為他們的學(xué)習(xí)和實際工作能力的提高奠定堅實的基礎(chǔ)。

三、課程教學(xué)基本要求

1、理解并掌握公共政策分析的基本內(nèi)容，逐漸培養(yǎng)和提高學(xué)生的政策理論水平。

2、引導(dǎo)學(xué)生運用理論分析和實證分析相結(jié)合的研究方法，從探討轉(zhuǎn)軌時期我國若干政

策問題出發(fā)，深入實質(zhì)性的公共政策領(lǐng)域，從而培養(yǎng)和提高學(xué)生應(yīng)對政策問題的實際能

力。

四、理論教學(xué)內(nèi)容和基本要求

第一章導(dǎo)論：公共政策分析的基本理論與框架

第?節(jié)公共政策的本質(zhì)

第二節(jié)公共政策的基本特征與主要功能

第三節(jié)公共政策分析

第二章政府、市場與公共政策的關(guān)系分析

第一節(jié)社會問題及其解決途徑

第二節(jié)市場失靈、政府失靈和志愿失靈

第三節(jié)政府角色與公共政策

第三章公共政策系統(tǒng)分析

第一節(jié)公共政策主體

第二節(jié)公共政策客體1

公共政策學(xué)

第三節(jié)公共政策環(huán)境第四節(jié)公共政策工具第四章公共政策問題的構(gòu)建分析第一節(jié)

公共政策問題概述第二節(jié)公共政策問題構(gòu)建的程序第三節(jié)公共政策議程的建立第五

章公共政策方案的制定分析第一節(jié)公共決策體制

第二節(jié)政策方案規(guī)劃的綜合分析第三節(jié)政策方案規(guī)劃的基本程序第四節(jié)公共政策

合法化第六章公共政策內(nèi)容的執(zhí)行分析第七章公共政策效果的評價分析第八章公共

政策分析方法論第九章公共政策過程中的分析方法第十章公共政策分析模型與框架

第十一章公共政策分析的量化方法（一）第十二章公共政策分析的量化方法（二）

五、實驗教學(xué)內(nèi)容和基本要求（略）六、課外教學(xué)內(nèi)容和基本要求（略）七、學(xué)時分

配建議

2

公共政策學(xué)

八、有關(guān)教學(xué)環(huán)節(jié)的要求

學(xué)習(xí)方式采用講授與討論相結(jié)合的方式進行，包括輔導(dǎo)和答疑等。期末考試采用閉卷考

試。考試綜合成績計算方法：考試成績占80%,平時成績占20%。

九、建議教材及主要教學(xué)參考書

教材：《公共政策分析》陳慶云編著，北京大學(xué)出版社，2006年4月

（普通高等教育“十五”國家級規(guī)劃教材、21世紀(jì)公共管理系列教材）

參考書：《公共政策分析》張國慶主編，復(fù)旦大學(xué)出版社，2004年11月

《公共政策分析》陳振明主編，中國人民大學(xué)出版社，2003年10月

《當(dāng)代中國公共政策》劉伯龍、竺乾威主編，復(fù)旦大學(xué)出版社，2001年8月

《公共政策分析導(dǎo)論》（第二版）［美］威廉?N?鄧恩著，中國人民大學(xué)出版社，2004

第一講緒論

一、主要教學(xué)內(nèi)容

1.公共政策學(xué)的定義

2.公共政策學(xué)的地位

3.公共政策學(xué)的內(nèi)容體系

4.公共政策學(xué)的教法、學(xué)法與考核

5.公共政策學(xué)參考資料

二、教學(xué)重點、難點及建議

1.重點：公共政策學(xué)的地位和主要內(nèi)容

2.難點：公共政策學(xué)的學(xué)習(xí)方法

3.建議：結(jié)合實際學(xué)習(xí)本章

三、思考題

1.如何認(rèn)識公共政策學(xué)的地位；

2.公共政策學(xué)的內(nèi)容體系是什么；

3

公共政策學(xué)

3.如何學(xué)習(xí)公共政策學(xué);

四、課時安排與教學(xué)目標(biāo)

1.課時安排：4學(xué)時。

2.教學(xué)目標(biāo)：學(xué)生掌握公共政策的現(xiàn)實重要性、理解公共政策學(xué)的本質(zhì)；理解和掌握

公

共政策學(xué)的內(nèi)容體系。

一、公共政策學(xué)的定義

(-)公共政策學(xué)的含義

公共政策學(xué)是綜合地運用各種知識和方法來研究政策系統(tǒng)和政策過程，探求公共政策

的實質(zhì)、原因和結(jié)果的學(xué)科，其目的是提供政策相關(guān)知識，改善公共決策系統(tǒng)，提高公

共政策質(zhì)量。研究政府對策的科學(xué)，是一門應(yīng)用科學(xué)方法分析研究公共問題并尋求最優(yōu)政

治對策的科學(xué)。

公共政策學(xué)目前有多種名稱，如：政策科學(xué)、政策學(xué)、公共政策學(xué)、公共政策分析等，

目前比較流行的是公共政策分析。一般認(rèn)為“政策科學(xué)”的概念是美國政治科學(xué)家拉斯

維爾(HaroldD.Lasswell)于1943年在一個備忘錄中首先提出的，而正式提出則是在

1950年于卡普蘭(A.Kaplan)合著的《權(quán)力和社會：政治研究的框架》一書中。“政策分

析”一詞則是美國經(jīng)濟學(xué)家林德布洛姆(CharlesE.Lindblom)首先使用，他在1958年

發(fā)表了《政策分析》?文。關(guān)于公共政策學(xué)的概念國內(nèi)外有多種表述：

4

公共政策學(xué)

1.政策科學(xué)是“以制定政策規(guī)劃和政策備選方案為焦點，運用新的方法對未來的趨勢

進行分析的學(xué)問”。(拉斯韋爾)

2.“政策研究可以總的定義為：為解決各種具體社會問題而以對不同的公共政策的性

質(zhì)、原因及效果的研究。”(那格爾StuartS.Nagel)

3.“政策分析是一種應(yīng)用性的社會學(xué)學(xué)科，它使用各種研究和論證方法，產(chǎn)生并轉(zhuǎn)變

相關(guān)信息，以便政治組織解決政策問題。"(鄧恩WilliamN.Dunn)

4.政策科學(xué)是“一個綜合運用各種知識和方法來研究政策系統(tǒng)和政策過程，探求公共

政策的實質(zhì)、原因和結(jié)果的學(xué)科?！彼哪康氖翘峁┱呦嚓P(guān)知識，改善公共決策系

統(tǒng)，提高公共政策質(zhì)量。（陳振明）

（二）公共政策學(xué)的研究對象

一般來說，任何一門學(xué)科都以客觀世界的某一類事物、現(xiàn)象及其過程作為自己的研究

對象。毛澤東同志就曾從哲學(xué)的角度說：“對于某一現(xiàn)象的領(lǐng)域所特有的某一矛盾的研

究，就構(gòu)成某一門科學(xué)的對象。”（毛選第一卷第309頁）

公共政策學(xué)以政府的對策活動為研究對象，研究范圍包括：政策的本質(zhì)與功能、政策的

類型與系統(tǒng)、政策分析的方法與技術(shù)，政策的實踐與研究（尤其是重大政策、基本政策的

研究）。其特有的矛盾是公共問題與政治對策這一對主要矛盾。由于這一對主要矛盾的主

要方面又在對策方面，所以公共政策學(xué)的研究焦點又集中在制定政策規(guī)劃和政策備選方案

上（也就是政治對策上）。

（三）公共政策學(xué)的特點

1.多學(xué)科性：超越了狹隘的政治制度和結(jié)構(gòu)研究，包容了社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法

律和政治等學(xué)科的成果。

2.

3.解決問題傾向：面向解決現(xiàn)實世界的問題而不是純粹的學(xué)術(shù)辯論。明顯的規(guī)范性：

不戴“科學(xué)客觀性”的面具，但承認(rèn)在研究政府活動中不可

能把目的與手段分開，或者說把價值與方法分開。

二、公共政策學(xué)的地位

（-）公共政策學(xué)的學(xué)科地位

公共政策學(xué)是公共行政與公共管理學(xué)科中的一門重要核心課程，在當(dāng)代社會科學(xué)中居引

人注目的重要地位。

公共政策學(xué)是一門新興的科學(xué)，在學(xué)科性質(zhì)上屬于政治學(xué)范圍，但與其他眾多學(xué)科具

有交叉關(guān)系。

（1）學(xué)科屬性5

公共政策學(xué)

公共政策學(xué)從大學(xué)科分類看屬于社會科學(xué)范圍，從具體學(xué)科分類看是屬于社會科學(xué)中的

政治學(xué)范圍。作為一門相對獨立的學(xué)科，它是政治學(xué)的一個重要分支，是一門應(yīng)用性的政

治科學(xué)，目前學(xué)科定位是屬于公共管理學(xué)。

人類科學(xué)知識

自然科學(xué)社會科學(xué)思維科學(xué)

哲

行管政

法經(jīng)社

學(xué)政理治學(xué)濟會

學(xué)學(xué)學(xué)學(xué)學(xué)

（公共管理學(xué)）

公共政策學(xué)

政策科學(xué)

政策史政策學(xué)原理比較政策學(xué)

（思想、學(xué)說、實踐）（政策科學(xué)、政策科學(xué)導(dǎo)論、公共政策分析）

政策過程（學(xué)）決策科學(xué)政策執(zhí)行學(xué)政策評估學(xué)社會政策學(xué)政策制定（學(xué)）行政

決策學(xué)公共行政學(xué)政策倫理學(xué)經(jīng)濟政策學(xué)政策規(guī)劃學(xué)戰(zhàn)略決策學(xué)國防政策學(xué)6

公共政策學(xué)

政策預(yù)測學(xué)決策思維學(xué)外交政策學(xué)

（2）與相鄰學(xué)科的關(guān)系

公共政策學(xué)是一門跨學(xué)科的、應(yīng)用性和綜合性都很強的社會科學(xué)。是一門綜合了政治

學(xué)、哲學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、歷史學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)、運籌學(xué)、計

算機科學(xué)、行為科學(xué)等多個學(xué)科理論與知識的應(yīng)用性社會科學(xué)。它與相鄰學(xué)科存在著密切

的關(guān)系。

①政策科學(xué)與政治學(xué)：部分與整體的關(guān)系，應(yīng)用與基礎(chǔ)的關(guān)系。

②政策科學(xué)與哲學(xué)：方法論上的應(yīng)用與指導(dǎo)關(guān)系。

③政策科學(xué)與其他學(xué)科：交叉關(guān)系

政策科學(xué)與社會學(xué)、法學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、歷史學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)、運籌學(xué)、計

算機科學(xué)、行為科學(xué)等均屬交叉關(guān)系。

（3）學(xué)科目的

建立和發(fā)展政策科學(xué)的目的可以是多元的，但根本目的（或最終目的）應(yīng)該是?元的。

從政策科學(xué)的理論發(fā)展趨勢和實踐前進方向來看，政策科學(xué)的學(xué)科目的應(yīng)該是改善公共

政策系統(tǒng)，提高公共政策的效率與質(zhì)量。從中國社會主義市場經(jīng)濟條件下的內(nèi)在要求看，

我國政策科學(xué)的學(xué)科目的，應(yīng)該是通過加快推進我國公共政策的科學(xué)化、民主化和法制

化，以最終達到“改善公共政策系統(tǒng)，提高公共政策的效率與質(zhì)量”的目的。

（二）公共政策學(xué)的現(xiàn)實地位

政策科學(xué)的學(xué)科地位主要是由政策的實踐地位決定的。政策問題從古至今都是社會關(guān)

心的焦點，政策在治理國家中具有舉足輕重的地位，這就導(dǎo)致了政策科學(xué)在現(xiàn)代社會發(fā)

展成為一門極具吸引力的重要熱門學(xué)問。

中華民族在長期的歷史實踐中，積累了豐富的治國安邦經(jīng)驗，對“政策事關(guān)國之安危

興衰”有深刻認(rèn)識。早在兩千多年的戰(zhàn)國時期，荀子就有“治國有道，得道大安”的思

想。荀子說“得道以持之，則大安也，大榮也，積美之源也；不得道以持之，則大危也，

大累也，有之不如無之。（《荀子?王霸》）三國的曹操曾在為言策謀士荀或（yii）的請

功表中說“天下之定，或之功也?！安⒂小罢洳咧赜嫞沤袼??！钡拿?。（《三國

志?魏書十?荀或傳》注引）從今天世界各國的政策實踐看，一個國家，一個政黨如果沒

有成熟的政策能力和水平，那么在處理各種公共問題時就有可能出大亂子，不僅國家要受

損失，人民也要受損失。前蘇聯(lián)由于政治經(jīng)濟改革的政策不對頭，最后解體了，國家和人

民遭受了巨大損失；而中國由于改革開放的政策對頭，國家興旺發(fā)達，人民富裕安康。正

是因為政策在實踐中表現(xiàn)的極端重要性，導(dǎo)致了政策科學(xué)的螂起，公共政策學(xué)自現(xiàn)代產(chǎn)生

之后就表現(xiàn)出強大的生命力，并獲得了飛速的發(fā)展，目前已成為當(dāng)代社會科學(xué)中發(fā)展速度

最快、7

（1）公共政策關(guān)系國家民族興盛

一戰(zhàn)后美國為什么快速崛起？

為什么蘇聯(lián)解體？

為什么中國改革開放成功了？

為什么近代日本迅速崛起？

（2）公共政策關(guān)系民生福祉

為什么有病看不起醫(yī)生？

很多農(nóng)家子弟考上大學(xué)卻讀不起書？

為什么房價高漲？宏觀調(diào)控效果有限？

為什么礦難不斷？

為什么農(nóng)民工受到歧視？

如何讓弱勢群體從經(jīng)濟發(fā)展中受益？

（3）公共政策與我們個人息息相關(guān)

生在春風(fēng)里長在政策下

政策分析職業(yè)的興起

電視劇榮歸

過馬路的故事

三、公共政策學(xué)的內(nèi)容體系

公共政策學(xué)（分析）的主要內(nèi)容包括三大模塊：

公共政策理論

公共政策實務(wù)（公共政策過程）公共政策分析方法

8

公共政策學(xué)

四、公共政策學(xué)的學(xué)習(xí)與考核（一）公共政策學(xué)的學(xué)習(xí)

教學(xué)組織：班級授課、小組實訓(xùn)與研討

教學(xué)方法:多媒體課堂講授、項目教學(xué)法、案例教學(xué)、故事教學(xué)和角色扮演等。學(xué)習(xí)方

法：學(xué)習(xí)要求1

9

公共政策學(xué)

預(yù)習(xí)

思考學(xué)習(xí)旅行案例研究小組討論有組織的活動授課

學(xué)習(xí)要求2：

填鴨式：為學(xué)而學(xué)一升學(xué)一知識一中小學(xué)

放鴨式；為生存而學(xué)一就業(yè)一技能一大學(xué)

飛鴨式：為發(fā)展而學(xué)一發(fā)展一思維一MBA

學(xué)習(xí)要求3：

小成靠學(xué)大成靠悟極成靠碰撞

（二）公共政策學(xué)的考核

學(xué)生的考核以各項的學(xué)習(xí)目標(biāo)為依據(jù)，從專業(yè)能力、方法能力和社會能力三個方面對學(xué)

生的學(xué)習(xí)效果進行綜合評價和考核。

考核方法采用；理論考核+實踐考核；課內(nèi)考核+課外考核；結(jié)果評價+過程評價相結(jié)合

的方式。

遵循評價的完整性、連續(xù)性、互動性與科學(xué)性的原則，過程評價是考核的重點，注

重學(xué)生能力發(fā)展的漸進過程。

總成績=平時成績（占20%）+期末成績（占80%）

10

公共政策學(xué)

期末成績=理論考核成績（70%）+實踐考核成績（30%）

五、公共政策學(xué)參考資料

基礎(chǔ)類：社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、心理學(xué)

工具類：《公共政策分析》陳慶云編著，北京大學(xué)出版社，2006年4月（普通高等教

“十五”國家級規(guī)劃教材、21世紀(jì)公共管理系列教材）

《公共政策分析》陳振明主編，中國人民大學(xué)出版社，2003年10月

《當(dāng)代中國公共政策》劉伯龍、竺乾威主編，復(fù)旦大學(xué)出版社，01年8月

《公共政策分析導(dǎo)論》（第二版）［美］威廉?N?鄧恩著，中國人民大學(xué)舟版社，

2004年

網(wǎng)站類：教育部精品課程網(wǎng)站

美國智庫凱托研究所

制度分析與公共政策

中國公共政策研究網(wǎng)crcpp.org/

新華網(wǎng)、中國政府網(wǎng)

經(jīng)驗類：大國崛起、復(fù)興之路、中央電視臺經(jīng)濟半小時、中央電視臺焦點訪談

中央電視臺對話、貴州電視臺論道

六、公共政策學(xué)的歷史發(fā)展

政策科學(xué)并不是突然降生的，它經(jīng)歷了一個漫長的歷史孕育時期。公共政策作為一

種人類活動現(xiàn)象存在已經(jīng)有幾千年的歷史了，古代和中世紀(jì)的政策實踐及政策思想是政

策科學(xué)的早期思想源泉。而作為一門科學(xué)公共政策學(xué)的產(chǎn)生到現(xiàn)在才僅僅只有半個多世

紀(jì)。公共政策學(xué)是一門非常年輕的新興科學(xué)，目前可以說是方興未艾。其產(chǎn)生和發(fā)展的歷

史大致可分為如下兩個階段：

1.公共政策科學(xué)的創(chuàng)立與興起階段（20世紀(jì)50年代——20世紀(jì)80年代）

公共政策作為一門科學(xué)最早是在20世紀(jì)50年代的美國產(chǎn)生的。近現(xiàn)代社會科學(xué)如

經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)及行政學(xué)對政策領(lǐng)域研究的滲透和方法論被政策研究的借鑒應(yīng)

用是現(xiàn)代政策科學(xué)產(chǎn)生的先導(dǎo)。隨著二戰(zhàn)后社會政治科學(xué)和科技的發(fā)展，最終導(dǎo)致了政策

科學(xué)的產(chǎn)生。公共政策科學(xué)的創(chuàng)始者公認(rèn)是美國政治科學(xué)家拉斯維爾（Harold

D.Lasswell）,他不僅首先提出了“政策科學(xué)”的概念，而且把政策研究創(chuàng)立為一門獨

立學(xué)科。1951年斯坦福大學(xué)出版了拉斯維爾與勒納（DanielLerner）合編了《政策科11

公共政策學(xué)

學(xué)：范圍和方法的最近發(fā)展》?書，被當(dāng)作現(xiàn)代政策科學(xué)誕生的標(biāo)志。該書首次對政策

科學(xué)的基本范疇與方法等內(nèi)容作出了規(guī)定，從而奠定了政策科學(xué)的基礎(chǔ)。從20世紀(jì)50

年代到60年代，美國政府機構(gòu)和非政府政策研究機構(gòu)（蘭德公司）廣泛運用科學(xué)方

法，大量研究各類公共政策問題，并創(chuàng)造了不少研究新方法，在這一時期為公共政策科學(xué)

發(fā)

展作出杰出貢獻的要算Y.德羅爾，從1968年至1971年，他發(fā)表了被稱為政策科學(xué)三部

曲的論作：《公共政策制定的再審查》、《政策科學(xué)探索》、《政策科學(xué)構(gòu)想》。在批

判借鑒拉斯維爾管理科學(xué)和行為科學(xué)方法的基礎(chǔ)上提出了系統(tǒng)群研究方法，并確立了總

體政策論。從20世紀(jì)70年代到80年代，伴隨著許多政策科學(xué)專業(yè)學(xué)會和研究組織的

發(fā)展，各種政策科學(xué)的相關(guān)雜志、論文、書籍迅速增加。美國許多主要大學(xué)相繼建立了

公共政策研究中心或機構(gòu)，并設(shè)立了研究生學(xué)位點。政策分析家成了一種職業(yè)，政策

分析成了美國20世紀(jì)建立起來的重要知識行業(yè)。

20世紀(jì)70年代末80年代初，伴隨著改革開放的腳步，西方政策科學(xué)開始傳入我國。

2.公共政策科學(xué)的發(fā)展壯大階段（20世紀(jì)90年代——至今）

從20世紀(jì)90年代開始，在西方著名思想庫或大型咨詢公司以及著名大學(xué)MPA教育

的成功示范影響下政策科學(xué)迅速傳播擴散到世界各國，政策科學(xué)發(fā)展成為一項世界性的

科學(xué)運動，不僅各國政府紛紛設(shè)立了政策研究機構(gòu)，而且在大學(xué)開展了公共政策學(xué)位教

育，有關(guān)公共政策研究的國際學(xué)術(shù)交流與合作也日趨活躍，但總的來說整個政策學(xué)科還

是處于發(fā)展壯大的初級階段。公共政策學(xué)的一個很重要特色就是實踐性很強，不僅要理

論分析，而且關(guān)鍵還要落實在行動上。最近10多年來，世界上公共政策領(lǐng)域雖然發(fā)展

了很多理論，但迄今為止成功的公共政策理論卻并不多，公共政策的理論研究一直滯后

于實踐發(fā)展，公共政策學(xué)還遠稱不上是一門成熟的科學(xué)，整個理論體系缺乏邏輯上的嚴(yán)

密性和可證偽性，實際上只是充斥著大量膚淺的描述和空洞的分析，而普遍缺乏既有深

度又有廣度的規(guī)律和原理的揭示。究其原因就是公共政策研究理論和實際結(jié)合的不好，

一方面深入實際不夠，另一方面理論抽象又不足。有的離現(xiàn)實太近，缺乏必要的理論抽

象，政策研究變成了記流水帳；有的脫離實際太遠，理論抽象又不夠有力，政策研究變

成了空對空。因此，政策科學(xué)目前的發(fā)展仍然處于發(fā)展壯大的初級階段，未來還有廣闊

的發(fā)展前景。

我國的政策科學(xué)也是從20世紀(jì)90年代后得到了較快發(fā)展。1992年成立了全國政策

科學(xué)研究會（掛靠中國行政管理學(xué)會），1994年成立中國政策科學(xué)學(xué)會（掛靠國務(wù)院發(fā)

展研究中心）。1993年、1994年廈門大學(xué)和北京大學(xué)率先在行政學(xué)碩士點中設(shè)立政策

分析方向，培養(yǎng)中國的MPP（MasterofPublicPolicy,公共政策碩士）。以后不少綜

合性大學(xué)也開設(shè)了公共政策碩士和博士學(xué)位教育，還有的大學(xué)開設(shè)了公共政策本科學(xué)位

教育。2001年國務(wù)院學(xué)位委員會批準(zhǔn)設(shè)立公共管理碩士MPA（MasterofPublic

administer）專業(yè)學(xué)位，原MPP也被納入其中。目前，中國的政策科學(xué)與西方國家還有

一定差距，引進和介紹西方學(xué)者的公共政策理論和經(jīng)驗對于正在成長中的中國公共政策

科學(xué)來說具有重要的參考價值，不過，要開發(fā)中國本土化的公共政策理論，還需要以科

12

公共政策學(xué)

學(xué)的方法和追求科學(xué)的精神，腳踏實地地研究中國的政策實際，并總結(jié)和提煉出一些規(guī)

律來。

本講小結(jié)：

本單元主要介紹公共政策學(xué)的界定、公共政策學(xué)的研究內(nèi)容、公共政策學(xué)的歷史發(fā)展及

公共政策學(xué)的學(xué)科體系和理論體系。

第二章政府、市場與公共政策的關(guān)系分析

一、主要教學(xué)內(nèi)容

第?節(jié)社會問題及其解決途徑

第二節(jié)市場失靈、政府失靈和志愿失靈

第三節(jié)政府角色與公共政策

二、教學(xué)重點及難點

1、社會問題認(rèn)定過程中的價值標(biāo)準(zhǔn)

2、社會問題四種解決途徑各自的特點

3、政府角色定位與公共政策邏輯關(guān)系

三、思考題

1、政府為什么要制定和實施公共政策？

2、政府、市場、第三部門和社區(qū)在解決社會問題過程中發(fā)揮什么樣的作用？

3、分析政府在解決社會問題中的角色定位。

四、課時安排與教學(xué)目標(biāo)

課時安排：4學(xué)時

教學(xué)目標(biāo)：學(xué)生掌握社會問題的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)，理解和掌握社會問題的四種解決

途徑各自的特點，理解政府在解決社會問題中的角色定位。

13

公共政策學(xué)

第一節(jié)社會問題及其解決途徑

一、社會問題的界定

社會問題是社會學(xué)中一個常用概念與研究視角，從抽象意義上講，它是指實際條件和應(yīng)

有條件之間的偏差，或者是實際狀態(tài)與社會期望狀態(tài)之間的差距，而這種偏差往往會導(dǎo)致

社會的緊張狀態(tài)，它超越了個人的范疇，牽涉到較為廣泛和復(fù)雜的社會關(guān)系。具體來說，

社會問題就是在一個社會群體的生活中至少令一部分人同時感到不滿的狀態(tài)或現(xiàn)象。

社會問題具有以下四個要素：它們對大多數(shù)人或社會造成物質(zhì)或精神損害；它們觸犯了

社會里一些權(quán)利集團的價值觀或準(zhǔn)則；它們持續(xù)很長時間；由于處于不同社會地位的群體

會做出不同評判，對它們的解決方案也往往多種多樣，因而在如何解決問題上難以達成一

致。社會問題般包含普遍性、特殊性、復(fù)雜性、潛伏性、破壞性等五個特點。

社會問題按照發(fā)生的領(lǐng)域不同劃分為：經(jīng)濟問題、環(huán)境問題、社會福利和社會保障問

題、教育問題、犯罪問題等。

分析一：中科院研究

分析二：世界學(xué)者討論會研究

二、社會問題的認(rèn)定與價值標(biāo)準(zhǔn)

（-）社會問題的認(rèn)定

1、事實分析法

2、價值分析法

（二）社會問題認(rèn)定過程中的價值標(biāo)準(zhǔn)

社會問題認(rèn)定過程中所使用的價值標(biāo)準(zhǔn)稱作社會價值標(biāo)準(zhǔn)。通常社會問題認(rèn)定的價值標(biāo)

準(zhǔn)有三個：社會福利、效率和公平。其他價值標(biāo)準(zhǔn)有：民主、自由、社會穩(wěn)定、社會團結(jié)

等。

1、社會福利

追求社會福利最大化。個體福利社會福利

加權(quán)加總

2、效率

效率：生產(chǎn)效率和經(jīng)濟效率

經(jīng)濟效率：產(chǎn)出效率；資源配置效率14

公共政策學(xué)

對于某種經(jīng)濟的資源配置，如果不存在其他可行的配置，使得該經(jīng)濟中的所有個人至少

和他們在初始時情況一樣良好，而且至少有一個人的情況比初始時嚴(yán)格的更好，那么，這

個資源配置就是最優(yōu)的，也是有效率的。帕累托最優(yōu)條件包括：（1）交換的最優(yōu)條件；

任何兩種產(chǎn)品的邊際替代率對所有的消費者都相等；（2）生產(chǎn)的最優(yōu)條件：任何兩種要

素替代率對所有生產(chǎn)者都相等；（3）生產(chǎn)與交換的最優(yōu)條件：任何兩種產(chǎn)品的邊際轉(zhuǎn)換

率等于它們的邊際替代率。當(dāng)上述三個邊際條件均得到滿足時，就稱為整個經(jīng)濟達到帕累

托最優(yōu)狀態(tài)。

帕累托最優(yōu)：一種安排，在不使其中一部分變壞的情況下就不能使其它部分變好，這種

安排就是符合帕累托最優(yōu)的。

帕累托改進：一種制度供給過程，如果至少使一個人福利得到改善而沒有使任何一個人

的福利受到損害，那么這種制度變遷過程就是帕累托改進過程。

如果在制度供給中有人獲益，有人受損，無論受益或受損的大小，這種制度創(chuàng)新帶來的

就不是帕累托改進，而是非帕累托改進。

非帕累托改進肯定意味著巨大的成本，因為受損者對這樣的制度供給肯定要反對。

3、公平

一種是作為一種個體存在的公平。只要是一個人，都有要求得到平等對待的權(quán)利。同工

同酬，曾經(jīng)是一度最流行的口號。

一種是作為資源載體的公平。資源要追求最大的效益，即最大的投入產(chǎn)出比。你不善于

領(lǐng)兵打仗，就不會封你為將軍，讓你帶領(lǐng)千軍萬馬送死。你不會理財，資金也不會集中在

你手中，任你打水漂。任何一種權(quán)力，也是一種責(zé)任，對應(yīng)著人的能力水平。阻礙這種公

平的，是種種既得利益者人為的對資源流入流出的限制和操縱，或是由于信息不對稱造成

的預(yù)期偏差。

這兩種公平是會偏離的。人的成功會獲取別人對他的信任，預(yù)期也相應(yīng)調(diào)高，以吸引更

多的資源，從而支持他更容易成功。資源的匯集能夠有效釋放風(fēng)險，提高成功的概率，這

樣也更提高別人對他的預(yù)期。

分析一：養(yǎng)老問題

目前我國60周歲以上老年人已經(jīng)達到了1.43億人，占總?cè)丝诘?1%,預(yù)計2020年將

占17%,2050年將占到31%。同時，我國人口老齡化具有未富先老的特點。發(fā)達國家在

進入老齡化社會時人均GDP基本上是在5000美元至1萬美元，而我國2006年人均GDP僅

有2000美元左右。中國有句古話：養(yǎng)兒防老。血緣社會的傳統(tǒng)，政府對養(yǎng)老問題關(guān)注不

夠，投入不足，在我們國家，幾千年來，養(yǎng)老問題，一直是公民的“私務(wù)”，很少成為公

共性話題。然而，人口增長過快，在計劃生育政策推行三十多年后，人口老齡化已經(jīng)成為

社會問題。如何養(yǎng)老，以及由誰成為養(yǎng)老的主體，亟待厘清。9月12日，龍永圖在北京

CBD國際論壇上表示，僅靠政府買社會保險，遠遠不能為民眾提供足夠的養(yǎng)老保障。西方

經(jīng)驗證明，政府大包大攬不可持續(xù)。但我國勞動者的工資長期以來處在非常低的水平，老

百姓的養(yǎng)老又必須靠政府。（《中國青年報》2007年9月13日）

分析二：“留守兒童”問題：

隨著我國改革開放的不斷深入，工業(yè)化、城市化的進程正在加快，農(nóng)民工持續(xù)地大量涌

向城市，“留守兒童”這個獨特現(xiàn)象也就隨之而來，這已經(jīng)成為中國社會生活中一個值得

密切關(guān)注的，而且是不能繞開的社會問題了。據(jù)了解，目前我國進城的農(nóng)民工1.5億

人，全國農(nóng)村“留守兒童”規(guī)模已達2290萬人，而且這個數(shù)字還將在未來幾年繼續(xù)呈較

大規(guī)模的上升趨勢。然而，目前我國數(shù)千萬農(nóng)村“留守兒童”的現(xiàn)狀，特別是教育問題十

分突出。有調(diào)查表明，15

公共政策學(xué)

農(nóng)村“留守兒童”中，有84.6%的孩子由爺爺奶奶等隔代親人照看，15.4%由親戚代管，

有少數(shù)甚至是獨自一人生活。在教育態(tài)度方面，有70.8%的隔代親人及73.1%的親戚表

示“只照顧生活，別的很少管”。這說明“留守兒童”缺乏必要的家庭教育氛圍，委托監(jiān)

護人難以盡到對孩子的全面教育責(zé)任。

城市道路交通的擁堵問題、住房問題等。

三、社會問題的解決途徑

社會問題的解決存在多種途徑：

（-）作為非正式部門的社區(qū)

社區(qū)是指居住在?個地區(qū)里進行共同生活的社會群體。他們進行互相聯(lián)系的經(jīng)濟和社會

活動，形成一個共同的生活集體，具有一定程度上相同的價值觀念、共同利益和相似的認(rèn)

同意識，并有相應(yīng)的實體單位。

社區(qū)可以成為合作、關(guān)心、精神生活和智慧創(chuàng)造的蓄水池。在我國，當(dāng)前需要在社區(qū)層

面上解決的問題包括治安問題、道德教育問題、交通問題、青少年教育、環(huán)保問題。同

時，社區(qū)還可以通過其服務(wù)系統(tǒng)為居民提供社區(qū)層次上的服務(wù)，在我國當(dāng)前需要提供的服

務(wù)包括:外來人口管理、綠化、社區(qū)醫(yī)療、治安、養(yǎng)犬、停車等問題。

（二）作為正式部門的政府、市場和第三部門

1、政府

我國一般把政府界定為執(zhí)行國家權(quán)力，進行政治統(tǒng)治并管理社會公共事務(wù)的機關(guān)。廣義

的政府是國家的立法機關(guān)，行政機關(guān)和司法機關(guān)等公共機關(guān)的總合；狹義的政府是指一個

國家的行政機關(guān)。一般我們使用狹義的政府概念。

政府特點：P42

2、市場

“市場”最初的含義是指商品交易的場所，“市”就是買賣，“場”就是場所，“市

場”即買者和賣者于一定的時間聚集在一起進行交換的場所。隨著商品生產(chǎn)和商品交換的

發(fā)展，市場的含義也隨之發(fā)生變化，市場不僅是指具體的交易場所，而是指所有賣者和買

者實現(xiàn)商品讓渡的交換關(guān)系的總和，是指商品交換關(guān)系和（或）供需關(guān)系總和。

市場特點：p42

3、第三部門16

公共政策學(xué)

第三部門：（非營利組織、非政府組織、中間組織）既不是政府的某個部門或下屬組

織，又不追求組織擁有者的私人物質(zhì)利益，它們介于國家和市場之間。

第三部門特點：p43

當(dāng)前一，有五類社會組織通常不被看作是政府，也不是企'業(yè)。

一是在民政部門登記注冊的社會團體（包括基金會）。根據(jù)2001年民政部門的統(tǒng)計，

這類社會組織有128856家。

二是在民政部門登記注冊的民辦非企業(yè)單位。根據(jù)2001年民政部門的統(tǒng)計，這類社會

組織有82134家。

三是民間自下而上的草根組織。這類組織有的在工商部門登記注冊，如“地球村”、

“紅楓婦女熱線”；有的作為二級社團存在，如“自然之友”；有的沒有登記注冊，如

“綠色知音”。中國這類組織到底有多少，目前還沒有一個權(quán)威統(tǒng)計，事實上也很難統(tǒng)

計。根據(jù)《中國發(fā)展簡報》和清華大學(xué)NGO研究所等有關(guān)資料的估算，目前大陸稍微有點

知名度的民間自發(fā)公益類NG0大約僅在300家左右。但是還有大量的自下而上的民間組織

由于開展活動的范圍較小，社會影響也很小，尚不為人所知。

四是在單位內(nèi)部活動，不需要登記注冊的社會組織。例如單位內(nèi)部的集郵協(xié)會，大學(xué)校

園的學(xué)生社團。目前這類組織究竟有多少，還沒有人進行過統(tǒng)計。

五是廣大農(nóng)村的農(nóng)民專業(yè)協(xié)會、農(nóng)村合作社組織。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計，到1996年底，

中國農(nóng)民專業(yè)協(xié)會（包括專業(yè)技術(shù)協(xié)會、合作社）已發(fā)展到150萬左右。

分析：解決養(yǎng)老問題過程中的政府、市場及第三部門作用。

第二節(jié)市場失靈、政府失靈和志愿失靈

一、社會問題市場解決途徑的優(yōu)勢和缺陷

（-）市場的優(yōu)勢：解決問題的效率

市場是人類迄今為止最具效率和活力的經(jīng)濟運行機制和資源配置手段，它具有任何其他

機制和手段不可替代的功能優(yōu)勢：

1、經(jīng)濟利益的激勵性（刺激性）。市場主體的利益驅(qū)動和自由競爭形成一種強勁的動

力，它極大地調(diào)動人們的積極性和創(chuàng)造性，促進生產(chǎn)技術(shù)、生產(chǎn)組織和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的不斷創(chuàng)

新，提高資源配置的效率。

2、市場決策的靈活性。在市場經(jīng)濟中，生產(chǎn)者和消費者作為微觀經(jīng)濟主體的分散決策

結(jié)構(gòu)，對供求的變化能及時作出靈活有效的反應(yīng)，較快地實現(xiàn)供需平衡，減少資源的浪

費，提高決策的效率。

3、市場信息的有效性。高效率的分配資源要求充分利用經(jīng)濟中的各種信息。而以價格

體系為主要內(nèi)容的信息結(jié)構(gòu)能夠使每一個經(jīng)濟活動參與者獲得簡單、明晰、高效的信息，

并能充分有效地加以利用，從而有利于提高資源配置的合理性。

此外，市場經(jīng)濟的良性運行還有利于避免和減少直接行政控制下的低效和腐敗等。

分析一：2003年1月，建設(shè)部下發(fā)了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，明

確規(guī)定開放市政公用行業(yè)，鼓勵社會資金、外國資金參與市政公用設(shè)施建設(shè)，對供水、供

氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等經(jīng)營性項目，采取向社會公開招標(biāo)的形式選

擇經(jīng)營單位。

17

公共政策學(xué)

通過發(fā)包方使選擇市政建設(shè)設(shè)施、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等非經(jīng)營性項目的日常養(yǎng)護單位

和承包單位。

分析二：2001年年末，浙江省在國內(nèi)率先實行教育券制度。他們選擇在長興縣的高中進

行試點做法是將政府教育經(jīng)費折合成教育券發(fā)給學(xué)生，由學(xué)主持券擇校，給學(xué)生們提供

“用腳投票”(即自己去挑選滿意的學(xué)校)的機會。從而形成了一個由學(xué)生分布數(shù)量來激

勵各校提高辦學(xué)水平和教育質(zhì)量的良性競爭機制。事實證明，實行教育券制度，不僅構(gòu)筑

了公平競爭的平臺，還增強了民間資金投入教育的吸引力。2001年K興縣成功引進外來資

金4500萬元；由浙江花海國際有限公司投資1.3億元的大云昆中學(xué)校正在興建中；規(guī)劃

投入L5億元的長興金陵高級中學(xué)項目，也在洽談之中。

(―)巾.場的缺陷：市場失靈(marketfailure)

1、壟斷與效率損失

因為生產(chǎn)的邊際成本決定市場價格，生產(chǎn)成本的水平使市場主體在市場的競爭中處于不

同地位，進而導(dǎo)致某些處于有利形勢的企業(yè)逐漸占據(jù)壟斷地位。同時為了獲得規(guī)模經(jīng)濟效

益，一些市場主體往往通過聯(lián)合、合并、兼并的手段，形成對市場的壟斷，從而導(dǎo)致對市

場競爭機制的扭曲.使其不能發(fā)揮自發(fā)而有效的調(diào)控功能，完全競爭條件下的“帕累托最

優(yōu)”

(paretooptimum)即資源配置的最優(yōu)化，也就成為純粹的假設(shè)，因此壟斷被視為市場

經(jīng)濟的“阿基里斯之題”。這就需要政府充當(dāng)公益人，對市場主體的競爭予以適當(dāng)?shù)囊?/p>

導(dǎo)、限制，如制定反壟斷法或反托拉斯法、價格管制、控制壟斷程度等。這方面西方發(fā)達

國家百年來的經(jīng)驗教訓(xùn)多有可供我們借鑒之處。這對市場秩序不健全、轉(zhuǎn)軌中的經(jīng)濟體制

還帶有某些行政壟斷痕跡的我國來說，政府對于促進市場發(fā)育和建立巾場公平競爭程序負(fù)

有更加重大的責(zé)任。這突出表現(xiàn)在政府應(yīng)立足制度創(chuàng)新，盡快建立和完善公平競爭的規(guī)范

體系和政策框架，加頒行全國性的反壟斷法(近期北京、上海等地已先后制定出?批地方

性的反壟斷法規(guī))與已經(jīng)施行的《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》相配套，防止可能發(fā)

生的并遏止已經(jīng)出現(xiàn)的各種形式的壟斷。

2、公共物品與效率損失(市場機制無力于組織與實現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給)

所謂公共產(chǎn)品，是指那些能夠同時供許多人共同享用的產(chǎn)品和勞務(wù)，并且供給它的成木

與享用它的效果，并不隨車用它的人數(shù)規(guī)模的變化而變化，如公共設(shè)施、環(huán)境保護、文化

科學(xué)教育、醫(yī)藥、衛(wèi)生。外交、國防等。正是因為公共產(chǎn)品具有消費的非排它性和非對抗

性特征，一個人對公共產(chǎn)品的消費不會導(dǎo)致別人對該產(chǎn)品的減少，于是只要有公共產(chǎn)品存

在，大家都可以消費。這樣一方面公共產(chǎn)品的供給固然需要成本，這種費用理應(yīng)由受益者

分?jǐn)?，但另一方面，“它一旦被生產(chǎn)出來，生產(chǎn)者就無法決策誰來得到它”，即公共產(chǎn)品

的供給一經(jīng)形成，就無法排斥不為其付費的消費者，于是不可避免地會產(chǎn)生如前所述的經(jīng)

濟外在世以及由此而出現(xiàn)的“搭便車者”。更嚴(yán)重的是.既然若此，人人都希望別人來提

供公共產(chǎn)品，而自己坐享其成，其結(jié)果便很可能是大家都不提供公共產(chǎn)品。而缺乏必要的

公共產(chǎn)品，就不能社會經(jīng)濟的客觀需要，大大降低社會資源配置的效率。這就需要政府以

社會管理者的身份組織和實現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給，并對其使用進行監(jiān)管。

3、外部效應(yīng)與效率損失(市場機制無法補償和糾正經(jīng)濟外在效應(yīng))

所謂外在效應(yīng)(externality),按照經(jīng)濟學(xué)家貝格、費舍爾等人的看法，是指“單

個的生產(chǎn)決策或消費決策直接地影響了他人的生產(chǎn)或消費，其過程不是通過市場”。也就

是說，外在效應(yīng)是獨立于市場機制之外的客觀存在，它不能通過市場機制自動消弱或消

除，往往需要借助市場機制之外的力量予以校正和彌補。顯然，經(jīng)濟外在效應(yīng)意味著有些

市場主體可以無償?shù)厝〉猛獠拷?jīng)濟性(external—economies),而有些當(dāng)事人蒙受外部

不經(jīng)濟性(externaldiseconmies)造成的損失卻得不到補償。前者常見于經(jīng)濟生活中的

“搭便車”(freeride)現(xiàn)象，即消費公共教育、公用基礎(chǔ)設(shè)施、國防建設(shè)等公共產(chǎn)品

(publicgoods)而不分擔(dān)其成本，后者如工廠排放污染物會對附近居民或者企業(yè)造成損

失，對自然資源的掠奪性開來和對生18

公共政策學(xué)

態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞以及司空見慣的隨處抽煙等。這類外在效應(yīng)和搭便車一般不可能通過

市場價格表現(xiàn)出來，當(dāng)然也就無法通過市場交換的途徑加以糾正。通過意識形態(tài)信念和道

德教育固然能夠使之弱化，但作用畢竟有限。只有通過國家稅收或補貼政策或行政管制如

特定的排污標(biāo)準(zhǔn)及征收污染費以及在公共場所不準(zhǔn)吸煙等規(guī)定，使外部效應(yīng)內(nèi)在化，最大

限度地減輕經(jīng)濟發(fā)展和市場化過程的外在效應(yīng)，保護自然資源和生態(tài)環(huán)境。

4、信息不對稱與效率損失

市場參與各方在掌握對市場交易具有重要性的信息的質(zhì)和量上出現(xiàn)差異。

商業(yè)欺詐、假冒偽劣等問題——需要政府的干預(yù)

由于市場自身無法解決不完全競爭、無法解決市場的外部性和公共產(chǎn)品的供給，因此市

場失靈是公共政策形成的邏輯起點。公共政策解決市場失敗即公平問題大致包括三個內(nèi)

容：一是公平的競爭規(guī)則；二是公平的市場環(huán)境；三是公平的分配機制與原則。

二、社會問題政府解決途徑的優(yōu)勢和缺陷

(―)政府的優(yōu)勢

1、政府權(quán)威的廣泛性：協(xié)調(diào)統(tǒng)一；集體行動

2、政府是唯一能夠合法地使用強制力的組織：高效協(xié)調(diào)

(二)政府的缺陷：政府失靈

政府失靈"(governmentfailure),是指政府的活動或干預(yù)措施缺乏效率，或者說政

府做出了降低經(jīng)濟效率的決策或不能實施改善經(jīng)濟效率的決策。用林德布洛姆的話說就是

政府,，只有粗大的拇指，而無其他手指”。政府失靈一方面表現(xiàn)為政府的無效干預(yù)，即政

府宏觀調(diào)控的范圍和力度不足或方式選擇失當(dāng)，不能夠彌補“市場失靈”維持市場機制正

常運行的合理需要。比如對生態(tài)環(huán)境的保護不力.缺乏保護公平競爭的法律法規(guī)和措施，

對基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品投資不足，政策工具選擇上失當(dāng)，不能正確運用行政指令性手段

等，結(jié)果也就不能彌補和糾正市場失靈；另一方面，則表現(xiàn)為政府的過度干預(yù)，即政府干

預(yù)的范圍和力度，超過了彌補“市場失靈”和維持市場機制正常運行的合理需要，或干預(yù)

的方向不對路，形式選擇失當(dāng)，比如不合理的限制性規(guī)章制度過多過細，公共產(chǎn)品生產(chǎn)的

比重過大，公共設(shè)施超前過度；時各種政策工具選擇及搭配不適當(dāng)，過多地運用行政指令

性手段干預(yù)市場內(nèi)部運行秩序，結(jié)果非但不能糾正市場失靈，反而抑制了市場機制的正常

運作。

1、作為加總社會中所有個體意見的途徑，政府是不完美的：阿羅不可能定理

匯集所有的意見通常是投票，投票規(guī)則有兩種，一是一致同意規(guī)則，二是多數(shù)票規(guī)則。

常用的投票規(guī)則是多數(shù)票規(guī)則。多數(shù)票規(guī)則也不一定是一種有效的集體決策方法。首

先，在政策決策超過兩個以上時，會出現(xiàn)循環(huán)投票，投票不可能有最終結(jié)果。其次，為了

消除循環(huán)投票現(xiàn)象，使集體決策有最終的結(jié)果，可以規(guī)定投票程序。但是，確定投票程序

的權(quán)力往往是決定投票結(jié)果的權(quán)利，誰能操縱投票程序，誰也就能夠決定投票結(jié)果。再

次，多數(shù)票規(guī)則不能反映個人的偏好程度，無論一個人對某種政治議案的偏好有多么強

烈，它只能投一票，沒有機會表達其偏好程度。

2、政府決策的無效率。第一，投票規(guī)則的缺陷導(dǎo)致政府決策無效率。第二，政治市場

上行為主體動機導(dǎo)致政府決策無效率。公共選擇理論認(rèn)為，政府只是一個抽象的概念，在

現(xiàn)實中，政府是由政治家和官員組成的，政治家的基本行為動機也是追求個人利益最大

化。因此，政治家追求其個人目標(biāo)時，未必符合公共利益或社會目標(biāo)，而使廣大選民的利

益受損。第三，利益集團的存在導(dǎo)致政府決策無效率。利益集團又稱壓力集團，通常是指

那些有某種共同的目標(biāo)并試圖對公共政策施加影響的有組織的團體。在許多情況下，政府

政策就是在許多強大的利益集19

公共政策學(xué)

團的相互作用下做出的。而這些利益集團，特別是還可能擁有部政黨政治權(quán)勢的利益集

團，通過競選捐款、院外有水、直接賄賂等手段，對政治家產(chǎn)生影響，左右政府的議案和

選民的投票行為，從而市政府做出不利于公眾的決策。

3、政府機構(gòu)運轉(zhuǎn)的無效率。

公共選擇理論認(rèn)為，政府機構(gòu)運轉(zhuǎn)無效率的原因主要表現(xiàn)在缺乏競爭、缺乏激勵兩個方

面。第一，缺乏競爭導(dǎo)致的無效率。首先是政府工作人員之間缺乏競爭，因為大部分官員

和一般工作人員是逐級任命和招聘的，且“避免錯誤和失誤”成為政府官員的行為準(zhǔn)則，

故他們沒有競爭的壓力，也就不能高效率的工作。其次是在政府部門之間缺乏競爭，因為

政府各部門提供的服務(wù)是特定的，無法直接評估政府各部門內(nèi)部的行為效率，也不能評價

各部門間的運行效率，更難以設(shè)計出促使各部門展開競爭、提高效率的機制。第二，缺乏

降低成本的激勵導(dǎo)致的無效率。從客觀來看，由于政府部門的活動大多不計成本，及時計

算成本，也很難做到準(zhǔn)確，再加上政府部門具有內(nèi)在的不斷擴張的沖動，往往出現(xiàn)公共物

品的多度提供，造成社會資源的浪費。從主觀來看，政府各部門對其所提供的服務(wù)一般具

有絕對的壟斷性，正因為有這種壟斷地位，也就沒有提高服務(wù)質(zhì)量的激勵機制。此外，由

于政府部門提供的服務(wù)比較復(fù)雜，他們可以利用所處的壟斷地位隱瞞其活動的真實成本信

息，所以無法評價其運行效率，也難以對他們進行充分的監(jiān)督和制約。

政府失靈還表現(xiàn)為，民主投票的高成本，政府干預(yù)為尋租行為的產(chǎn)生提供了可能性等。

三、社會問題第三部門解決途徑的優(yōu)勢和缺陷

(-)第三部門的優(yōu)勢

1、廣泛性優(yōu)勢：第三部門具有較大的活動范圍和解決問題的能力。

2、較大的競爭優(yōu)勢：與政府部門相比第三部門具有相對較小的壟斷性。

3、行動靈活的優(yōu)勢(較好的回應(yīng)性)：政府部門冷漠呆板、形式主義、官僚作風(fēng)、文

牘主義和不負(fù)責(zé)任，政府做事傾向于將豐富的社會事務(wù)套用簡單劃一或過時失效的條文，

處理復(fù)雜的公共問題傾向于“一刀切”。第三部門可以根據(jù)環(huán)境的變化靈活地調(diào)整自己的

戰(zhàn)略和行動計?劃，以應(yīng)對各種挑戰(zhàn)，實現(xiàn)公共管理的針對性、有效性和靈活性。

4、創(chuàng)新優(yōu)勢：政府在對待新情況新問題時，則更多需要考慮先例和既有的規(guī)定，往往

不敢越雷池半步，傾向于墨守成規(guī)。第三部門敢于創(chuàng)新，在美國，民權(quán)事業(yè)、環(huán)保事業(yè)、

婦女運動、對少數(shù)民族的保護等重要的社會變革都是由第三部門組織發(fā)起的。第三部門的

這種創(chuàng)新既有技術(shù)方面的創(chuàng)新，也可能形成新的制度，成為體制變革的先導(dǎo)性力量。

5、專業(yè)性優(yōu)勢：絕大多數(shù)第三部門組織是專業(yè)性的。第三部門的專業(yè)性使得第三部門

更具有效率和效能，一般地說，專業(yè)性的組織更具有效率。

分析一;根據(jù)清華大學(xué)非政府組織(NGO)研究所的調(diào)查結(jié)果看，中國NGO發(fā)展和功能發(fā)

揮面臨的特殊困境：缺乏社會公信度，嚴(yán)重影響資金的來源；一些NGO缺乏明確的宗旨與

使命；缺乏競爭機制；行政干擾較大；缺乏社會力量對NGO的監(jiān)督。

分析二：從80年代開始陸續(xù)建立的上千個基金會，性質(zhì)包括社會福利、慈善救助、助

學(xué)培訓(xùn)、醫(yī)療保健、科學(xué)研究、文化藝術(shù)、生態(tài)環(huán)境、國際合作等涉及各類公益事業(yè)，其

促進社會發(fā)展的積極作用也有目共睹。近年，中國青少年發(fā)展基金會的發(fā)展已成為突出的

例證。他們在近10年的艱苦工作中，獲得重大成就：?是敏感地發(fā)現(xiàn)帶有傾向性的社會

問題如邊遠地區(qū)兒童失學(xué)問題，而政府卻難以顧及；二是針對這樣的社會問題以實驗創(chuàng)新

的方式，成功地動員20

公共政策學(xué)

了社會力量投入政府難以做到的大量資金和人力資源；三是不斷地運用成功的示范引導(dǎo)

社會，影響政府決策，從而推動社會朝向更加文明、公正和諧的目標(biāo)發(fā)展。

(-)第三部門的缺陷：志愿失靈

1、資金的匱乏。世界各國第三部門自己籌集的資金只占其開支的很小一部分，其余絕

大部分依靠政府。美國1992年第三部門的資源總量為5085億美元，其中，31.3%來自政

府；在別的國家，第三部門對政府資助的依賴性更大，在荷蘭，第三部門近90%的開支依

靠政府撥款；在瑞典，60%以上的經(jīng)費來自于政府。第三部門動員資金的局限導(dǎo)致它不得

不依賴政府，或者盡可能尋找其他的途徑，由此而導(dǎo)致非營利部門盈利化、非政府組織政

府化、志愿組織不志愿、獨立部門不獨立等現(xiàn)象。

2、志愿服務(wù)在分布上具有不均衡性。第三部門往往服務(wù)于專門性的社會群體。不同群

體建立組織的能力有差別，所能獲取的資源各不相同，因此，有些群體可以建立自己的組

織，實現(xiàn)自我救濟，有些群體建立的組織不能完全實現(xiàn)自我救濟的目標(biāo)，有些群體甚至沒

有能力建立服務(wù)于自己的組織。其后果是加劇社會不平等，有些組織動員的資源可能超過

需求，造成浪費，而有些群體卻沒有自己的組織，不能依靠組織的力量實現(xiàn)自助。

3、內(nèi)部管理存在的問題。由于第三部門是公民自愿參與形成的公益性組織，其行動的

內(nèi)驅(qū)力主要來自于道德信念的自我激勵，再加上第三部門工作人員薪水不如私營企業(yè)和政

府部門，因此很難通過經(jīng)濟上的激勵吸引到優(yōu)秀的人才。在有些第三部門里，掌握著組織

經(jīng)濟命脈的人對如何使用組織資源有很大的發(fā)言權(quán)，其所作的決定不必征求受惠人的意

見，也不必對社會大眾負(fù)責(zé)。第三部門的活動方向和服務(wù)取向具有很大的隨意性，帶有很

強的主觀意志的色彩。經(jīng)常的情況是，富人的偏好(未必是生活的急需)得到優(yōu)先考慮，

而窮人急需的基本生活救助卻很難得到滿足。這種現(xiàn)象的存在與第三部門作為公益取向的

組織性質(zhì)是相背離的。因此，第三部門在管理上存在的缺陷，制約著第三部門功能的發(fā)

揮。

四、社會問題社區(qū)解決途徑的優(yōu)勢和缺陷

(-)社區(qū)的優(yōu)勢

1、信息優(yōu)勢

2、激勵優(yōu)勢

3、社會資本的有效積累

4、較好的回應(yīng)性

5、對財政資金的依賴性小

(二)社區(qū)的缺陷：作用有限

第三節(jié)政府角色與公共政策

一、政府角色定位的理論框架：

制定和執(zhí)行公共政策是政府發(fā)揮作用的基本方式。是政府的首要角色定位。

(-)人類社會要想生存和發(fā)展必須不斷地解決一系列社會問題。在現(xiàn)代社會中，政府

和市場是解決社會問題的兩種基本途徑。市場途徑建立在個體自主決策和市場交易的基礎(chǔ)

上。而政府途徑則主要是通過制定和實施公共政策來完成。

(-)在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，市場是解決社會問題的基礎(chǔ)性途徑。但市場并不是完美的。

市場存在失靈，這位政府干預(yù)提供了依據(jù)。

21

公共政策學(xué)

(三)與市場失靈相對應(yīng)，政府也存在失靈。政府失靈將制約政府在解決社會問題時發(fā)

揮作用的空間。

(四)綜合考慮市場失靈與政府失靈的可能性，平衡政府干預(yù)的成本和收益，最終選擇

是否要引入公共政策以及引入何種公共政策。

除了政府與市場外，第三部門和社區(qū)在社會問題的解決中也發(fā)揮重要的作用。

二、解決社會問題的現(xiàn)實趨勢

(-)市場化趨勢

(-)第三部門發(fā)揮越來越重要的角色

(三)社區(qū)角色的變遷

第三章公共政策系統(tǒng)分析

一、主要教學(xué)內(nèi)容

第一節(jié)公共政策主體

第二節(jié)公共政策客體

第三節(jié)公共政策環(huán)境

第四節(jié)公共政策工具

第五節(jié)公共政策系統(tǒng)運行

第六節(jié)現(xiàn)代公共政策研究組織

二、教學(xué)重點及難點

1、公共政策系統(tǒng)的含義及構(gòu)成要素

2、公共政策主體、客體、環(huán)境各自的構(gòu)成

3、公共政策工具的選擇

三、思考題

1、公共政策系統(tǒng)的構(gòu)成要素有那些？

2、非官方?jīng)Q策者在公共政策過程中是怎樣發(fā)揮作用的

3、政策目標(biāo)群體的含義是什么？其接受和服從某項政策受到哪些因素的制約？

4、哪些環(huán)境因素對公共政策構(gòu)成顯著影響？

5、在全社會普及義務(wù)交易，有哪些政策工具可供選擇？比進行比較分析。

四、課時安排與教學(xué)目標(biāo)

課時安排：4學(xué)時22

公共政策學(xué)

教學(xué)目標(biāo)：學(xué)生掌握公共政策系統(tǒng)的構(gòu)成要素，理解和掌握公共政策主體、客體、

環(huán)境各自的含義及構(gòu)成，理解政府在解決社會問題中的公共政策工具

選擇。

公共政策系統(tǒng)是政策制定過程所包含的,整套相互聯(lián)系的因素。公共政策系統(tǒng)是公共政

策運行的載體，是政策過程展開的基礎(chǔ)。

由政策主體、政策客體以及與政策環(huán)境相互作用而構(gòu)成的公共政策系統(tǒng)。

政策系統(tǒng)是研究政策過程的前提和出發(fā)點，各因素能否協(xié)調(diào)運行，直接影響到政策運行

是否通暢，并決定政策效果的好壞。

第一節(jié)公共政策主體

一、公共政策主體的概念

一般而言，公共政策主體可以被簡單地界定為直接或間接地參與政策過程的人、團體或

組織。參與和影響公共政策的制定，在公共政策的執(zhí)行、評估和監(jiān)控等環(huán)節(jié)都發(fā)揮著積極

的能動作用。

二、公共政策主體的構(gòu)成

主要是按照是否擁有合法的政治權(quán)威來劃分：官方?jīng)Q策者/非官方參與者；體制內(nèi)/體制

外；國家權(quán)威/社會權(quán)威；直接參與/間接參與

（-）官方?jīng)Q策者（西方）：

1.立法機關(guān)：最重要的要素之一，主要職責(zé)就是立法，制定法律和政策，政治任務(wù)。

西方主要為：國會、議會、代表大會。

分析：美國國會

由參議院和眾議院組成。參議員由各州選民直接選出，每州2名，實行各州代表權(quán)平等

原則。現(xiàn)有議員100名。當(dāng)選參議員必須年滿30歲，作為美國公民已滿9年，當(dāng)選時為

選出州的居民。任期6年，每2年改選1/3,連選得連任。眾議員數(shù)按各州人口比例分

配，由直接選舉產(chǎn)生，每州至少1名，人數(shù)固定為435名，必須年滿25歲，作為美國公

民已滿7年，當(dāng)選時為選出州的居民。任期2年，連選得連任。兩院議員長期連任現(xiàn)象極

為普遍。議員不得兼任其他政府職務(wù)。

美國國會眾議院25日通過含有從伊拉克撤出美國軍隊的緊急戰(zhàn)爭撥款法案后，國會參

議院26日也通過了這一法案。法案要求布什政府爭取在明年3月31日前撤出駐伊美軍作

戰(zhàn)部隊，但允許留下部分軍隊，執(zhí)行打擊恐怖分子和訓(xùn)練窗體頂端伊拉克部隊等非作戰(zhàn)任

務(wù)?？偨y(tǒng)有否決權(quán)（總統(tǒng)一定程度上比國會權(quán)力大）。

2.行政機關(guān)“行政國”，行政準(zhǔn)立法權(quán)、行政準(zhǔn)司法權(quán)，在發(fā)展中國家強大。

（西方：美國）

行政執(zhí)行機關(guān)：行政活動的專業(yè)性，部門行政，政策受行政人員支配。（中國

體現(xiàn)）23

公共政策學(xué)

3.司法機關(guān)：司法審查權(quán)、法令解釋權(quán)，憲政國家。

分析：美國法院可以運用司法審查權(quán)和法令解釋權(quán)對公共政策的性質(zhì)和內(nèi)容產(chǎn)生很大影

響。法院可以通過判例對經(jīng)濟政策（財產(chǎn)所有權(quán)、勞動關(guān)系政策）和社會政策（福利政

策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策）產(chǎn)生影響。

（二）非官方參與者：

1.利益集團：壓力集團、第三部門、非營利組織；活動方式：院外活動、輿論宣傳、政

治捐款、抗議示威等形式；社會多元化，影響更大，集團利益；團體理論認(rèn)為政策是團體

沖突的平衡產(chǎn)物。分析：1999和2000年，圍繞是否批準(zhǔn)給予中國“永久性正常貿(mào)易關(guān)系

地位”，美國國會尤其是眾議院存在明顯分歧。勞工組織等團體試圖通過將貿(mào)易問題政治

化，阻止國會批準(zhǔn)給予中國“永久性正常貿(mào)易關(guān)系地位”。像美國的勞聯(lián)一產(chǎn)聯(lián)底下幾十

個專業(yè)工會大多持反對態(tài)度，只有少數(shù)支持，如碼頭工人工會，尤其是西海岸的碼頭裝卸

工，因為他們的工作與美中貿(mào)易直接有關(guān)。其它如貨車司機工會、鋼鐵工人工會、汽車工

人工會等也不支持給予中國永久性正常關(guān)系地位。他們擔(dān)心所從事的生產(chǎn)會受到中國產(chǎn)品

的競爭壓力。工商利益集團則從維護在華商業(yè)利益出發(fā)，大力推動貿(mào)易問題的非政治化，

最終促使國會批準(zhǔn)了給予中國“永久性正常貿(mào)易關(guān)系地位”。美國企業(yè)界已經(jīng)成立了1000

萬美元的專項基金，用來游說國會，如派雇員和分

包商親自去國會辦公室，或者撥打數(shù)以萬計的電話等等。如宗教組織、環(huán)保組織、人權(quán)

組織等。這些人對中國的態(tài)度比較矛盾。原則上，他們并不反對中國加入“T0,但要求中

國以更苛刻的方式加入，如提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、提高勞工標(biāo)準(zhǔn)，他們想把這些標(biāo)準(zhǔn)加入到協(xié)議

里去，目前的協(xié)議他們并不滿意。此外，還有一些零散的議員個人。他們并不反對中國加

入WTO本身，只是認(rèn)為目前這種-?年一度批準(zhǔn)中國最惠國待遇的方式有利于對中國施加壓

力，一旦失去這種方式，他們不知道該怎樣去“有效地”對中國施壓。

2.政黨：特殊利益團體，超官方?jīng)Q策者，政黨政治，利益聚合，選舉實現(xiàn)。

3.大眾傳媒：第四種權(quán)力，信息時代，傳播政府政策意圖的工具、社會輿論的風(fēng)向標(biāo)、

導(dǎo)向舵，社會信息分配的中樞。

分析：《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法（草案）》的實施與1982年5月

發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢止。

孫志剛事件、SARS危機、西部大開發(fā)等，轉(zhuǎn)型時期中國的媒體、民意與公共政策三者之

間的關(guān)系。市場化、社會轉(zhuǎn)型以及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的興起等一系列因素對傳媒、民意在政策過程

中的角色扮演與功能模式所產(chǎn)生的正負(fù)影響；大眾傳媒在危機報道處理、滿足群眾知情

權(quán)、表達民意以及異地監(jiān)督等方面都取得了突破性進展，但同時也存在行政控制依然過

多、娛樂化傾向日趨嚴(yán)重、弱勢群體呼聲反映不夠等現(xiàn)實問題，尤其在擴大輿論監(jiān)督的范

圍與力度方面遭遇一定瓶頸。為了讓大眾傳媒更積極有效地滿足利益主體多元化的需求和

推動社會民主化進程，在社會主義市場經(jīng)濟體制下，大眾傳媒應(yīng)該增強自主性，區(qū)別對待

經(jīng)營領(lǐng)域與內(nèi)容領(lǐng)域，實現(xiàn)由單純的宣傳引導(dǎo)向全方位信息傳播的功能轉(zhuǎn)化。

孫志剛，男，27歲，湖北武漢人，2001年在武漢科技學(xué)院藝術(shù)設(shè)計專業(yè)結(jié)業(yè)。今年2

月24日受聘于廣州達奇服裝有限公司。3月17日晚10時許，孫外出上網(wǎng)，途遇天河區(qū)黃

村街派出所民警檢查身份證，因未帶身份證，被作為“三無人員”帶回派出所。孫的同學(xué)

成先生聞訊后趕到派出所并出示孫的身份證，當(dāng)事警官仍拒絕放孫。3月18日，孫被作為

三無人員送往收容遣送站。當(dāng)晚，孫因“身體不適”被轉(zhuǎn)往廣州市收容人員救護站。20日

凌晨1時多，孫遭同病房的8名被收治人員兩度輪番毆打，于當(dāng)日上午10時20分死亡。

救護站死亡證明書上稱其死因是“心臟病”。4月18日，中山大學(xué)中山醫(yī)學(xué)院法醫(yī)鑒定中

心出具尸檢檢驗鑒定書，結(jié)果表明，孫死前72小時曾遭毒打。4月25日，《南方都市

報》以《被收容者孫志剛之死》為題，首次披露了孫志剛慘死事件。次日，全國各大媒體

紛紛轉(zhuǎn)載此文，并開始追蹤報道。

6月5日上午，孫案開庭。6月9日孫案一審判決：主犯喬燕琴被判死刑，李海嬰被判

死緩，鐘遼國被判無期。其他9名被告人也分別被判處3年至15年有期徒刑。同日，孫

案涉及的民警、救治站負(fù)責(zé)人、醫(yī)生及護士一共6人，因玩忽職守罪，被分別判處2年至

3年的有期徒刑。

24

公共政策學(xué)

中國國務(wù)院總理溫家寶6月18日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，審議并原則通過了《城市

生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法（草案）》，同時廢止1982年5月發(fā)布的《城市

流浪乞討人員收容遣送辦法》。

閱讀書目：轉(zhuǎn)型中國：媒體、民意與公共政策——新世紀(jì)傳媒大視野

4.公民個人：現(xiàn)代民主政治三種方式：通過代議制選舉、法治、以主權(quán)者身份直接參與

（公民社會的直接對話）；其它手段有：使