土地制度改革的探索與成效土地是人類生存發(fā)展的根基，更是農(nóng)業(yè)社會的“命根子”。從刀耕火種的原始農(nóng)業(yè)到機械化、數(shù)字化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，土地制度始終是撬動農(nóng)村發(fā)展、牽動城鄉(xiāng)關(guān)系、影響國家穩(wěn)定的核心制度。新中國成立70余年來，土地制度改革始終與時代需求同頻共振——從“耕者有其田”的樸素愿景，到“承包經(jīng)營權(quán)”的制度突破，再到“三權(quán)分置”的理論創(chuàng)新，每一次改革都回應(yīng)著農(nóng)民的期盼，破解著發(fā)展的難題。本文將沿著歷史脈絡(luò)，結(jié)合具體實踐，系統(tǒng)梳理土地制度改革的探索路徑與實踐成效。一、歷史回溯：土地制度改革的邏輯起點與初始探索（一）新中國成立初期：從“土地還家”到集體所有制的奠基1949年以前，我國農(nóng)村土地高度集中于少數(shù)地主手中，占農(nóng)村人口不到10%的地主富農(nóng)占有約70%-80%的土地，而占人口90%的貧農(nóng)、雇農(nóng)和中農(nóng)僅占有20%-30%的土地。這種極不合理的土地分配制度，既是農(nóng)民貧困的根源，也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下的主因。1950年《中華人民共和國土地改革法》頒布，全國范圍內(nèi)開展了轟轟烈烈的土地改革運動。筆者曾在安徽鳳陽小崗村走訪時，聽90歲的王大爺回憶：“那時候分地，工作隊帶著我們量田埂、插木牌，我家分到5畝地，全家人跪在地里哭——祖祖輩輩沒摸過自己的田??！”這場改革廢除了封建土地所有制，3億多無地少地農(nóng)民分得約7億畝土地和其他生產(chǎn)資料，農(nóng)民真正成為土地的主人。但分散的小農(nóng)經(jīng)濟很快顯現(xiàn)出局限性：農(nóng)具短缺、水利設(shè)施薄弱、抗災(zāi)能力不足。1953年起，國家引導(dǎo)農(nóng)民走互助合作道路，歷經(jīng)互助組、初級社、高級社，最終在1958年確立“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的人民公社體制。這一階段，土地所有權(quán)收歸集體，統(tǒng)一經(jīng)營、集中勞動，雖然在短期內(nèi)集中力量修建了大量水利設(shè)施（如河南林縣紅旗渠），但平均主義“大鍋飯”嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率長期低迷。（二）改革開放初期：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的破冰與突破1978年冬，安徽鳳陽小崗村18戶農(nóng)民在“生死狀”上按下紅手印，將集體土地“包產(chǎn)到戶”，這一“冒險”之舉意外成為改革的突破口。1982年中央一號文件正式肯定“包產(chǎn)到戶、包干到戶”是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責(zé)任制，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國迅速推廣。這項改革的核心是“集體所有、家庭經(jīng)營”——土地所有權(quán)仍歸集體，承包經(jīng)營權(quán)交給農(nóng)戶，“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”。改革成效立竿見影：1978-1984年，全國糧食總產(chǎn)量從3.05億噸增至4.07億噸，年均增長4.95%；農(nóng)民人均純收入從133.6元增至355.3元，年均增長15.1%。筆者在四川成都郊區(qū)調(diào)研時，一位65歲的張姓農(nóng)戶說：“以前在生產(chǎn)隊干，出工不出力，現(xiàn)在自己的地，天不亮就下田，多收的糧食能賣錢，娃娃讀書的學(xué)費有著落了！”家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不僅解決了溫飽問題，更釋放了農(nóng)村勞動力——大量剩余勞動力從土地中解放出來，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起和城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供了人力支撐。二、深化突破：新時代土地制度改革的多維探索（一）三權(quán)分置：從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的理論創(chuàng)新隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，“誰來種地”“怎么種好地”成為新挑戰(zhàn)。據(jù)2013年統(tǒng)計，全國農(nóng)民工總量達(dá)2.69億，其中舉家外出農(nóng)民工占21.3%，部分地區(qū)出現(xiàn)土地撂荒現(xiàn)象。同時，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體蓬勃興起，對土地集中連片經(jīng)營有強烈需求。但原有“集體所有、農(nóng)戶承包”的“兩權(quán)結(jié)構(gòu)”存在矛盾：承包戶不愿長期流轉(zhuǎn)土地（擔(dān)心失去承包權(quán)），經(jīng)營主體不敢投入（擔(dān)心流轉(zhuǎn)不穩(wěn)定）。2014年中央一號文件首次提出“三權(quán)分置”（所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行），明確“落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”。所有權(quán)歸集體，體現(xiàn)土地的集體所有制性質(zhì)；承包權(quán)是農(nóng)戶的財產(chǎn)權(quán)，通過確權(quán)登記頒證予以固化；經(jīng)營權(quán)是經(jīng)營主體的用益物權(quán)，允許流轉(zhuǎn)、抵押、入股。這項改革的關(guān)鍵，是將“承包經(jīng)營權(quán)”拆分為“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”，讓承包戶“不種地也能受益”，讓經(jīng)營主體“有恒產(chǎn)更有恒心”。以江蘇蘇州為例，當(dāng)?shù)赝ㄟ^“確地確權(quán)不確田”的方式，將土地承包權(quán)量化為股權(quán)，農(nóng)戶憑股權(quán)每年獲得土地流轉(zhuǎn)收益（一般每畝800-1200元），同時引入農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展高效農(nóng)業(yè)。筆者在蘇州吳中區(qū)走訪時，承包200畝土地的家庭農(nóng)場主李老板說：“以前租地都是一年一簽，不敢買大型農(nóng)機。現(xiàn)在簽了10年流轉(zhuǎn)合同，銀行還拿經(jīng)營權(quán)做抵押貸了50萬，剛買了插秧機和烘干機，效率翻倍！”截至2022年底，全國農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)面積達(dá)5.32億畝，流轉(zhuǎn)率超36%，新型經(jīng)營主體數(shù)量突破380萬家，土地規(guī)模經(jīng)營比例提升至48%。（二）土地征收制度改革：從“漲價歸公”到“公平補償”的理念轉(zhuǎn)變長期以來，我國土地征收存在兩大突出問題：一是征收范圍過寬，按照原《土地管理法》規(guī)定，“為了公共利益的需要”可以征收土地，但“公共利益”界定模糊，一些商業(yè)開發(fā)項目也通過征收獲取土地；二是補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，原規(guī)定按“被征收土地前三年平均年產(chǎn)值”倍數(shù)補償（最高30倍），但隨著土地增值收益大幅提升，農(nóng)民未能公平分享發(fā)展成果。2015年，國家啟動33個試點縣（市、區(qū)）開展土地征收制度改革，核心是“縮小征收范圍、規(guī)范征收程序、完善補償機制”。以浙江德清為例，改革中明確“公共利益”范圍包括軍事、能源、交通、水利、教育、醫(yī)療等6類，商業(yè)開發(fā)用地不再通過征收獲取。補償標(biāo)準(zhǔn)則從“產(chǎn)值倍數(shù)”轉(zhuǎn)向“區(qū)片綜合地價”（綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口以及經(jīng)濟社會發(fā)展水平等因素）。2019年新修訂的《土地管理法》吸收試點經(jīng)驗，規(guī)定征收土地需“符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃等”，補償費用包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費，以及被征地農(nóng)民的社會保障費用。改革后，農(nóng)民權(quán)益得到更充分保障。在湖北武漢黃陂區(qū)，某村因修建地鐵被征收土地，村民除獲得每畝15萬元的區(qū)片綜合地價補償外，還納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系，每月可領(lǐng)取1200元養(yǎng)老金。一位被征地的劉姓村民感慨：“以前總覺得土地被征了就斷了根，現(xiàn)在有補償款、有社保，心里踏實多了！”據(jù)自然資源部統(tǒng)計，2020-2022年全國土地征收平均補償標(biāo)準(zhǔn)較改革前提高40%，被征地農(nóng)民社會保障落實率達(dá)98%以上。（三）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市：從“二元分割”到“同權(quán)同價”的市場打通城鄉(xiāng)土地“二元分割”是長期存在的制度壁壘：城市國有土地可以依法出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押，而農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地（指存量的工礦倉儲、商服等用途土地）不能直接進(jìn)入市場，需先征收為國有土地才能開發(fā)，導(dǎo)致農(nóng)民無法直接分享土地增值收益。2015年，33個試點地區(qū)開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，允許符合規(guī)劃、用途管制的集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地“同權(quán)同價”入市。以四川郫都為例，當(dāng)?shù)乩眉w經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)“天府國際慢城”項目，村集體以土地使用權(quán)入股，與企業(yè)合作開發(fā)旅游綜合體。項目建成后，村集體每年獲得120萬元固定收益+5%的經(jīng)營分紅，村民通過房屋租賃、就業(yè)等方式人均年增收2萬元。更重要的是，企業(yè)拿地成本比國有土地低30%，項目落地周期縮短6個月。2020年新《土地管理法》正式確立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，規(guī)定“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”。截至2022年底，全國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市地塊超2萬宗，面積超130萬畝，成交總價款超8000億元，惠及農(nóng)民集體和農(nóng)戶超2000萬個。這項改革不僅增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入，更打破了政府單一供地模式，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供了土地要素支撐。（四）宅基地制度改革：從“福利保障”到“盤活利用”的路徑創(chuàng)新宅基地是農(nóng)民的基本居住保障，但長期存在“一戶多宅”“空心村”等問題。據(jù)統(tǒng)計，全國農(nóng)村宅基地總面積約2.7億畝，其中閑置宅基地和閑置住宅約1億畝（占比37%）。2015年起，國家在104個縣（市、區(qū)）開展宅基地制度改革試點，探索“所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)”分置，重點圍繞“保障戶有所居、放活使用權(quán)、規(guī)范管理”展開。在浙江義烏，改革形成了“1+X”政策體系：“1”是宅基地資格權(quán)認(rèn)定辦法（明確只有本村集體經(jīng)濟組織成員才能享有資格權(quán)），“X”是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、退出等配套措施。當(dāng)?shù)卦试S宅基地使用權(quán)在縣域內(nèi)流轉(zhuǎn)，鼓勵村集體統(tǒng)一收儲閑置宅基地，通過“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”“統(tǒng)規(guī)自建”等方式建設(shè)農(nóng)民公寓或鄉(xiāng)村民宿。筆者在義烏后宅街道李祖村看到，原本閑置的20多棟老房子被改造成“網(wǎng)紅”民宿，村集體每年增收50萬元，村民出租房屋年收益超3萬元。改革中特別強調(diào)“自愿有償”原則：農(nóng)民可以選擇退出宅基地獲得補償（一般每畝15-30萬元），也可以選擇保留資格權(quán)、流轉(zhuǎn)使用權(quán)。在江西余江，試點以來累計退出宅基地1.6萬戶、1.8萬畝，復(fù)墾耕地1.2萬畝，既增加了耕地面積，又讓農(nóng)民獲得了財產(chǎn)性收入。同時，針對“新村民”（下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員）的居住需求，允許通過租賃、合作等方式使用宅基地，期限不超過20年，既保障了農(nóng)民權(quán)益，又激活了鄉(xiāng)村資源。三、成效與啟示：土地制度改革的實踐價值與未來方向（一）改革成效：多維賦能鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合經(jīng)過多年探索，土地制度改革已取得顯著成效：一是保障了糧食安全，通過土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，全國建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，糧食產(chǎn)量連續(xù)8年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上；二是增加了農(nóng)民收入，2022年農(nóng)村居民人均可支配收入20133元，其中財產(chǎn)凈收入增長10.1%（主要來自土地流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)營性收入分紅等）；三是促進(jìn)了城鄉(xiāng)要素流動，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等制度，吸引工商資本、人才、技術(shù)“上山下鄉(xiāng)”，2022年全國農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新項目超300萬個，帶動就業(yè)超3000萬人；四是維護了社會穩(wěn)定，通過完善征地補償、保障宅基地權(quán)益，減少了因土地問題引發(fā)的矛盾糾紛。（二）經(jīng)驗啟示：改革需堅持“農(nóng)民主體、問題導(dǎo)向、系統(tǒng)推進(jìn)”回顧改革歷程，有三條經(jīng)驗尤為重要：一是始終堅持農(nóng)民主體地位。無論是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的突破，還是“三權(quán)分置”的創(chuàng)新，都是農(nóng)民首創(chuàng)與頂層設(shè)計相結(jié)合的產(chǎn)物。改革中必須尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民對土地的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)。二是堅持問題導(dǎo)向。從解決“吃不飽”到解決“誰來種”，從解決“補償?shù)汀钡浇鉀Q“入市難”，每次改革都是針對實踐中的突出問題，有的放矢、精準(zhǔn)施策。三是堅持系統(tǒng)推進(jìn)。土地制度涉及產(chǎn)權(quán)界定、利益分配、法律配套等多方面，需統(tǒng)籌好所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，平衡好國家、集體、農(nóng)民的利益，協(xié)調(diào)好土地管理法、民法典、農(nóng)村土地承包法等法律法規(guī)。（三）未來方向：深化改革需破解的關(guān)鍵問題當(dāng)前，土地制度改革仍面臨一些挑戰(zhàn)：一是產(chǎn)權(quán)權(quán)能有待進(jìn)一步完善，比如土地經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)能在金融機構(gòu)落地仍有障礙；二是利益分配機制需更精準(zhǔn)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益如何在村集體、村民、地方政府之間合理分配；三是城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場需加快建設(shè)，目前集體土地與國有土地在交易規(guī)則、市場監(jiān)管等方面仍存在差異。未來改革應(yīng)重點在以下方面發(fā)力：完善土地產(chǎn)權(quán)制度，明確各類權(quán)利的法律邊界；